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卢超:从司法过程到组织激励:行政公益诉讼的中国试验

卢超| 时间: 2018-10-14 09:45:11 | 文章来源: 《法商研究》2018年第5期

摘要:行政公益诉讼制度经过两年的政策试点,已被正式吸纳至《中华人民共和国行政诉讼法》的条文中,各地涌现出的创新政策、典型案例以及试点过程均值得总结分析。通过实证分析发现,行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式具有制度优势,但也带来一定的消极效应;检察建议作为诉前程序,在行政公益诉讼过程中起到了节约司法成本的过滤功效;从司法裁判的角度来看,针对“不履行法定职责”现象,行政公益诉讼在法解释学运作上遭遇了诸多困境。但从监管型国家的视角观察,在社会性监管领域尤其是环境监管中,行政公益诉讼在实践中显现出组织激励和政策聚焦的制度潜能,使得行政机关的“法定职责”得以运动式治理的模式履行。而且,相比于官僚考核、督察约谈等科层制内部控制手段,行政公益诉讼具有更大的法治化发展空间。展望未来,需要提前应对国家监察体制改革对行政公益诉讼制度的冲击,与传统主观诉讼的框架进行妥当衔接,并进一步发挥行政公益诉讼的政策聚焦功能。

关键词:行政公益诉讼 检察建议 政策试验 组织激励 运动式治理

自我国行政诉讼制度创设以来,行政公益诉讼一直是行政法学界热议的话题,并在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修订前达到高峰。但既有的行政公益诉讼研究仅局限于学理探讨与沙盘推演,其理论构想尚未经过司法实践的检验。2014年《行政诉讼法》的修订提供了一个前所未有的契机,但由于种种原因,行政公益诉讼制度最终并未被吸纳至该法的正式条款中。直到党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,行政公益诉讼制度才得以在《行政诉讼法》之外,以政策试点的方式进行探索。

2015年7月1日,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,正式授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,试点期限为两年。2015-2016年间,最高人民检察院、最高人民法院先后出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,对试点期间行政公益诉讼的诉前程序、庭审程序等事项予以规范。此外,获得授权的试点省份的检察机关也纷纷通过“试点工作实施方案”和“公益诉讼案件办案指引”的形式出台大量规范性文件,对基层检察院提起行政公益诉讼的程序性事项予以规范。经过两年的试点,2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,在《行政诉讼法》第25条后增加一款作为第4款,正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼法的规范体系。随后,作为制度配套,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对行政公益诉讼条款的程序适用问题做出了具体规定。至此,经过地方政策试点和中央统一立法的吸纳,行政公益诉讼成为我国一项正式的制度。

在对试点期间出现的典型案例和各地试点政策进行解释的基础上,笔者将围绕以下问题展开探讨:(1)行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式产生的正/负面效应及其影响;检察建议作为诉前程序所起到的过滤作用;(2)行政公益诉讼对“不履行法定职责”的司法裁判标准及背后特殊原理;(3)行政公益诉讼对社会性监管事项产生的组织激励和政策聚焦功能。

一、行政公益诉讼政策试点的特征及效果

政策试点模式作为我国司法改革的常见机制,在行政诉讼的政策演进中被广泛运用,在行政诉讼的传统试验模式下,地方法院被赋予较大的裁量权限与变通空间,但以检察机关为主导的行政公益诉讼政策试点,则体现出严格的层级控制与政治约束特征。

第一,行政公益诉讼设置了严格的逐级分层试点机制。按照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权试点地区为北京、吉林、安徽等13个省、自治区、直辖市,其他未获得授权的地区并不能自行开展试点工作。同时,在获得授权的这13个省、自治区、直辖市内部,各地的省级人民检察院又挑选了个别地市进行选择性试点,如江苏省人民检察院确定南京、苏州、常州等7市作为试点地区;《吉林省检察机关关于开展公益诉讼试点工作的实施方案》确定长春、四平、白城、通化等地作为试点地区,并规定“长春市院重点在土地资源和国有资产管理领域,吉林市、四平市院重点在水资源保护领域,白城市院重点在草原生态保护领域,通化市院重点在药品安全领域进行公益诉讼试点突破”。总体而言,行政公益诉讼试点具有明显的分层控制特征,从最高人民检察院到省级和地市级人民检察院均遵循层层授权、分层把控的逻辑,非试点地区的检察院未经授权不允许开展行政公益诉讼工作。

第二,基层人民检察院能否针对个案提起行政公益诉讼,需要通过层级审批获得上级许可。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条规定:“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准。人民检察院审查批准公益诉讼案件,应当自收到案件请示之日起一个月内办理终结。有特殊情况需要延长的,报经检察长批准。”由于中央在行政公益诉讼试点过程中秉持严格控制案件数量的政策理念,相关案件需要经过多重程序的筛选过滤,最终能够进入诉讼程序的案件可谓凤毛麟角。尽管最高人民检察院后来将审批权限下放至省级人民检察院,但是层层把控的政策逻辑仍然贯彻始终。

第三,在对试点个案进行严格筛选控制的前提下,中央尤其是诸多试点省份通过约谈、问责等政治机制对试点工作进行督促,并设置了案件量化分配指标。例如,广东省人民检察院首创分片督导的办案模式,通过指定专人以实地考察、案件指导等方式,定向对6个试点地区的线索收集、案件办理及执行情况进行全程督导;广东省人民检察院还以成立公益诉讼领导小组的方式,约谈未按时完成试点任务的市级人民检察院检察长。吉林省人民检察院则专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》,对试点工作推进不力、不能完成既定工作目标的检察长进行问责。

这种政治控制与压力推进下的行政公益诉讼试点模式优劣势并存。其优势在于,能够充分发挥检察机关内部的政治动员机制,试点单位通过成立工作领导小组等方式, 集中动员系统内部的各种资源,将行政公益诉讼作为近期工作的优先事项,规避常规模式下可能遭遇的各种阻力,从而高效地完成试点任务。例如,广东省各级人民检察院成立了试点工作领导小组和专项小组,安徽省人民政府则成立了行政公益诉讼工作联席会议,统筹协调解决行政公益诉讼的重大问题,加强指导和督促检查。其劣势则在于,试点过程中严格的政治把控挤压了试错空间,在一定程度上丧失了政策试点本应具有的灵活性优势,从而阻碍了试点过程中相关法律难题的发现和解决。这些难题包括但不限于:如何处理检察机关作为诉讼当事人和法律监督者之间的身份冲突;行政公益诉讼中的证据规则与证明标准问题;检察机关是否及如何承担败诉后果,等等。由于检察机关在行政公益诉讼中具有绝对支配地位,这些本应在试点过程中予以试错和讨论的问题在不同程度上被遮蔽。此外,这种严格的诉讼试验模式大大压缩了法院的司法裁量空间,导致行政公益诉讼中裁判说理与规范续造能力的不足。

二、检察建议作为行政公益诉讼的过滤装置

在行政公益诉讼的政策试点中,中央着重强调了检察建议作为诉前程序的重要性,并对诉前检察建议的程序规范作了详细布置。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定:“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第41条规定:“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。”可见,行政公益诉讼试点中大量的行政违法行为是通过诉前检察建议机制予以解决的,真正进入诉讼过程中的案件很少。这是因为,检察建议有行政公益诉讼作为后盾,对行政机关具有一定的客观威慑力。此外,将一部分行政公益诉讼案件通过诉前程序解决,还有节约司法成本的考虑。对于检察建议作为行政公益诉讼诉前程序的必要性以及节约司法资源的功能,最高人民检察院在指导性案例中也有明确的阐述。例如,在“福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案”中,最高人民检察院强调指出:“检察机关提起行政公益诉讼,必须严格履行诉前程序。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。诉前程序主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,也是为了最大限度地节约诉讼成本和司法资源。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。只有当行政机关应当纠正而拒不纠正,坚持不履行法定职责,致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的,检察机关才应当提起行政公益诉讼”。

《中华人民共和国人民检察院组织法》中并没有涉及检察建议的内容,但《人民检察院检察建议工作规定(试行)》[高检发(2009)4号]第5条以列举方式规定了检察建议的适用情形,其第8条进一步规定:“人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况,必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况”。应当说,检察建议涵盖的领域范围十分广泛,同法院的司法建议制度相类似,检察建议亦可视为检察机关参与社会治理的一种创新机制,有助于提升其在整个国家官僚系统中的地位。尽管检察建议与司法建议一样缺乏法定约束力,但其作为一种法律监督手段,并基于检察机关自身拥有的强势地位,其实际激励效果与司法建议不可同日而语,尤其是在行政公益诉讼中,检察建议不仅有诉讼作为后盾,还有检察机关的职务犯罪侦查权作为威慑。如果行政机关不采纳检察建议或者对违法行为整改不力,且行政机关及其工作人员涉嫌受贿、玩忽职守、滥用职权等行为的,检察机关将依法启动刑事侦查程序。这也是检察建议相比于法院的司法建议而言,更具有强制激励效果的一个重要因素。

在行政公益诉讼的地方试点实践中,地方各级检察机关为了增强检察建议的效果,通常还会增加诸多带有政策试点性质的程序装置。其中最典型的是检察约谈机制,即通过约谈行政机关负责人的方式,来强化检察建议的效果。例如,《吉林省检察机关行政执法监督约谈暂行办法》第14条规定:“人民检察院提出检察建议后,行政机关在规定期限内对检察建议未予回复,不认真整改、违法行为处于持续状态或违法结果没有纠正,人民检察院认为确有必要的,可以约谈行政机关相关负责人。人民检察院应当向被约谈行政机关就落实检察建议提出具体整改要求。行政机关应当提出具体整改措施并向检察机关通报整改情况”。除检察约谈外,一些地区还创设了诉前圆桌会议机制,督促行政机关尽快落实检察建议的内容。可以说,地方各级检察机关在贯彻中央改革意图的同时,通过创设检察约谈、诉前圆桌会议等程序试验装置,极大地提升了检察建议的约束力,使得诉前检察建议有效发挥过滤筛选功能,大多数行政公益诉讼案件并没有进入到法院庭审阶段,而是通过诉前程序得以解决。《行政诉讼法》2017年修订时增加的行政公益诉讼条款以及相关司法解释同样十分强调检察建议的过滤功能。可以预见,今后绝大多数行政公益诉讼争议,仍将主要通过诉前程序予以化解,进入庭审程序的案件仅是少数。但是,行政公益诉讼检察建议制度的运作流程,需要更为具体化的规范文件予以指导,并提升其可操作性,同时需要及时总结和吸收检察约谈、诉前圆桌会议等行之有效的制度创新,将这些具有试验色彩的程序予以固化。当然,对于检察建议制度而言,更重要的议题是如何设计诉前程序与诉讼程序之间的衔接机制;毕竟,不可能所有的案件都能够借助诉前程序予以解决,检察建议与正式庭审程序之间仍需建立合理的衔接通道。因此,行政机关收到诉前检察建议后是否及时履行法定职责,往往会成为行政公益诉讼双方争议的焦点,也是检察建议程序转入正式诉讼程序的关键议题。

三、行政公益诉讼中的“不履行法定职责”判断标准及其困境

按照《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的部署,行政公益诉讼的试点范围对象主要是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不履行法定职责”,针对行政机关尤其是环境行政机关不履行法定职责的现象,行政公益诉讼试点倾注了较多的资源。如前所述,由于试点过程中对于检察建议的重视,大量案件没有进入行政诉讼的实体审查程序,但通过梳理行政公益诉讼的有关判决书不难发现,判断法定职责履行与否,是多数案件审理的核心。尤其是最高人民检察院陆续出台的指导性案例,为地方各级人民检察院的试点操作提供了规范化的判断标准。

(一)“行政过程”与“后果主义”:两类判断标准

关于“不履行法定职责”,最高人民检察院的指导性案例提供了两种判断标准。第一种标准可称为“行政过程”标准,即将法定职责的履行视为一系列连续性的监管行为,行政机关在任何一个环节的失职而导致公共利益受损,都可能构成“不履行法定职责”。以行政处罚为例,行政机关作出的行政处罚到后续监督再到申请强制执行,均被视为行政过程中的法定职责,故法定职责不仅包括初始的处罚行为,也涵盖后续监管义务。例如,在“湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案” 中,检察机关认为:“负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后,怠于履行法定职责,既未依法履行后续监督、管理职责,也未申请人民法院强制执行,导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态,经诉前程序后,人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼”。

第二种标准可称为 “后果主义”标准,即行政机关是否履行法定职责的核心判断要素是行政相对人违法行为是否停止这一事实结果。例如,在“贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案”中,检察机关的态度是:“环境保护执法是一项连续性、持续性强的执法工作,检察机关在判断行政机关是否尽到生态环境和资源监管保护的法定职责时,行政相对人违法行为是否停止可以作为一个判断标准。行政机关虽有执法行为,但没有依照法定职责执法到位,导致行政相对人的违法行为仍在继续,造成生态环境和资源受到侵害的后果,经人民检察院督促依法履职后,行政机关在一定期限内仍然没有依法履职到位,国家和社会公共利益仍处在被侵害状态,人民检察院可以将行政机关作为被告提起行政公益诉讼。”

当然,“行政过程”标准与“后果主义”标准并非相互排斥,而仅是侧重角度不同;即便是“行政过程”标准,也夹杂着“公共利益未脱离受侵害状态”这类带有“后果主义”色彩的内容。需要指出,最高人民检察院指导性案例的功能主要在于指导与约束下级人民检察院的行政公益诉讼行为,从中衍生的判断标准并不必然被法院承认和吸纳,这与最高人民法院指导性案例的效力存在显著区别。事实上,在现有的两种标准下,检察机关是否侵蚀了行政机关的监管工具选择权与程序判断裁量权,如何明确公共利益未脱离受侵害状态的判断标准,最高人民检察院指导性案例并未提供清晰的答案。

(二)公益诉讼模式下“法定职责”履行判断的困境及其根源

从法院裁判角度观察,以当事人权利保障为核心的普通行政诉讼案件中,不履行法定职责的司法判断已经形成了较为体系化的裁判基准。对此有学者认为,中国基层法院在涉及行政不作为的司法案件中,已逐步发展出“作为义务源自何处”“有无现实作为可能”“是否已经作为”3种判断基准,并通过个案中对“危险预见可能性”“避免损害发生可能性”“公权发动期待可能性”的权衡,初步构建了危险防止型行政不作为的裁判框架。随着《行政诉讼法》的修改和个案经验的积累,行政诉讼理论对“不履行”的分类和“法定职责”的界定也愈发精细化。然而,“不履行法定职责”的裁判构架建立在以当事人权利保障为核心的传统行政诉讼体系之下,行政公益诉讼案件中,法院对“不履行法定职责”判断要件的规范分析较为粗糙,对行政机关的裁量边界语焉不详,更多的是通过确认违法的方式重申检察机关判断标准的正确性。由于行政公益诉讼试点的政治控制,筛选出的个案通常都经过双方预演与合意,从而使法院难以充分展开对“不履行法定职责”的规范分析。与此同时,各级法院对“履行法定职责”的司法裁判,倾向于采取较为严格的事后履责义务要求。例如,在“甘肃省玉门市人民检察院诉玉门市林业局行政公益诉讼案” 中,法院判定:“被告作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督、管理的行政主管部门,其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责,通过持续有效的监督管理,促使被毁林地修复到生态公益林建设所要求的标准”。这种高强度的事后履责义务,可理解为法院对行政监管行为司法监督的延展,而不仅局限于确认判决的合法性判断。

必须指出的是,尽管行政公益诉讼个案中的法解释学意味相对不足,但是行政公益诉讼对“法定职责”的履责界定,更多强调的是监管层面的政府法定义务,这与普通行政诉讼中“不履行法定职责”的司法判断存在显著差异。如果说,主观诉讼模式下“履行法定职责”裁判源自诉讼当事人权利保障的需要,可以通过司法层面的规范操作予以解释,那么公益诉讼模式下的“履行法定职责”裁判则带有鲜明的中国特色,中国特有的行政体系、分权格局与官僚组织激励模式,使其不再仅仅是一项法律内部的规范解释命题。

从外部视角观察,行政公益诉讼中行政机关难以履行法定职责有多重原因。首先,环境保护等社会性监管职责的履行受到诸多因素的影响,尤其是“条块”关系的制约,使得作为“条”的行政机关在组织资源、财政资源上相对匮乏。最明显的体现是,基层政府辖下的行政机关需要将主要精力放在各类“中心工作”上其,自身法定职责的履行反而退居次要地位。法定职责的履行需要借助作为“块”的地方政府予以统一协调。由于这些客观条件的制约,“不履行法定职责”并非完全出于行政机关的主观意愿,这种现象在行政公益诉讼案件中已经有所体现。其次,虽然相关立法为行政机关履行法定职责配备了诸多监管工具,但监管工具与监管目标之间不匹配的现象依然广泛存在,这也加重了法定职责的履行难度。以环境监管领域为例,2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》为各级环境监管部门提供了按日连续处罚、查封扣押、停产整治等具有较强威慑力的监管工具,但这些新型监管工具的运转并不顺畅。一方面这些监管工具往往受到严格的程序约束,运行成本比较高昂;另一方面,检察机关往往要求行政过程中穷尽或者直接使用较严厉的监管工具,但频繁采用高压监管可能反而造成相对人的对抗心理,长远来看不利于实现环境保护的目标,这种强制性要求还可能侵蚀行政机关的自主选择权,给履行法定职责的司法裁判带来困难。最后,地区经济水平差异造成的监管资源不均衡现象,客观上也导致法定职责的履行判断标准难以统一,经济落后地区未必能够照搬经济发达地区的较高标准。这些法律规范之外的政治经济因素,使“不履行法定职责”的判断更加复杂。

从另一个角度观察,尽管检察机关主导的行政公益诉讼在法律适用上存在一定的缺陷,但其能够产生一定的外部激励效果,在“地方政府负总责”的压力传导机制下,可以迫使行政机关及其所属的地方政府集中资源开启议程设置,督促地方政府以运动式治理模式履行相关法定职责。这无疑是行政公益诉讼在中国特有的组织激励结构下衍生出的政策聚焦功能。

四、“法定职责”的运动式履行:行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能行政公益诉讼虽未形成成熟的裁判标准,却在事实层面产生较强的组织激励与政策聚焦效果,这在环境行政公益诉讼中体现得尤为明显。那么,进一步的议题便是,环境保护等社会性监管事项中不履行法定职责的普遍现象背后反映了何种制度原理?行政公益诉讼在其中发挥的组织激励功能相比传统官僚体系内部改革模式有何不同?行政公益诉讼这种特殊功能未来前景如何?

(一)社会性监管的失灵与官僚体系的内部改革

关于社会性监管失灵的原因,学界已有许多理论阐释。学者们主要从组织社会学的角度,论证了中央和地方关系中科层制组织激励的错位,如何导致环境治理等社会性监管事项无法获得充分的行政资源保障。例如,周黎安提出的“行政发包制”理论认为,当代中国社会性监管表现欠佳的根源,是行政发包制和政治锦标赛的积极作用同时被抑制,“一方面,隶属于社会性规制领域的政府服务,如质量监管、安全生产和环境治理等,长期以来在地方官员的考核指标体系中并不重要,经常是被经济发展任务牺牲的对象,成为政治锦标赛的受害者;另一方面,社会性规制体系通常需要严格的法律规则、程序和精细化管理、长期持续的监管,然而规则程序、精细化规制和严格执法均是行政发包制的软肋”。具体到环境监管领域,李侃如认为,当代中国政府管理体制中职权划分的条块结构和经济发展优先的激励模式,导致环保政策的地方执行力严重不足。冉冉重点考察了中央到地方的政策执行过程中,利益多元化和激励结构失败等因素如何导致环境政治中的政策执行偏差。美国学者瑞秋·斯特恩创立了“政治不均衡”这一概念,用以阐释当代中国围绕环境监管议题上的政策差异以及不协调现象,中央对于维护环境与发展经济之间的矛盾心理塑造了大量冲突性的监管政策,尤其在国家科层系统内部,政策过程中分散化、多层级官僚体系的介入带来了政策失真、信号冲突与不确定性风险。

针对环境治理中的条块冲突与监管失灵现象,国家希冀通过“条块”结构与激励机制的调整,借助垂直管理体制改革、调整晋升考核指标以及强化约谈督察等科层制内部的改革措施,实现对社会性监管事项的政策聚焦目的。其中,垂直管理体制一直被视为解决当代中国“条块”冲突的组织改革范式,近年来,环境监管部门的垂直管理体制改革成为国家层面环保政策的改革方向。与之相应,调整晋升考核指标与强化约谈督察手段则有助于更为直接地实现政策聚焦功能。中央通过绩效考核形成晋升压力,对地方官僚形成了重要的激励与监督效应,如美国学者亚历克斯·王系统考察了环保考核指标在整个官僚评价体系中的定位及变迁,认为在环保法治与官僚考核两种机制之间,官僚评价体系发挥了更有效的引导功能。考核指标中对环保事项的赋权,一方面有助于督促各级官僚将更多的政治注意力放到环保上,改变行政发包体系下地方各级官僚的行为模式;另一方面,也能够提升环境监管机构的权威,促进其与其他强势部门的合作,开启环保公共政策议程。在组织激励上,国家通过进一步强化督察约谈等手段,动态化地调整地方政府的关注重心,确保官僚考核等机制的有效性。

(二)政策聚焦与组织激励:作为外部激励的行政公益诉讼

与官僚考核、督察约谈等科层制内部改革机制类似,行政公益诉讼在生态环境和资源保护领域的运作,同样起到了督促监管政策执行的激励功能。但与上述内部机制不同的是,行政公益诉讼是以一种外部的制度增量模式,是以司法手段倒逼地方政府监管资源的聚焦。在中国现代监管型国家的建构过程中,为了增进监管结构的多元化,在环境保护等社会性监管领域中不断有新的制度变量涌入,检察机关主导的行政公益诉讼装置便可视为监管体系衍变进程中的一项制度增量,旨在削减经济分权背景下“地方发展型政府”模式对社会性监管事项的负面影响。

从社会学的视角观察,依托检察机关这一强势部门,行政公益诉讼能够有效提升环境监管等社会性监管事项在地方政府行政活动中的优先级别,督促地方政府开启议程设置,并激励其集中调动人力、组织、财政等行政资源,通过成立领导小组、开展专项整治、联合执法等运动式治理方式,及时有效履行环境监管的“法定职责”,避免日常监管过程中的执行怠惰、权责不清和行政碎片化现象。这一制度功能在行政公益诉讼案件中已有明显体现。例如,福建省人民政府曾下发文件充分肯定检察机关提起公益诉讼的积极作用,并采纳检察机关的监督建议,并要求省环境保护督察办公室开展环境专项督察,对各地相关部门不积极落实环保法律法规等行政不作为加强督察,督促相关部门予以整改,严肃问责;中共屏县县委积极从行政公益诉讼案件中总结经验教训,对环境保护工作进行了专题研究部署,及时成立联合执法领导小组专项整治锦屏县非煤矿山,明确了具体整改目标、整治内容和整改要求,从源头上遏制和治理环境污染问题;法院判决作出后,中共白山市委、市政府专门开展医疗废物、废水的专项治理活动,积极推动整改,吉林省人民检察院;就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等问题,向省卫生和计划生育委员会、环境保护厅发出检察建议,并与这两个部门联合发文开展专项执法检查,推动在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。

相较于督察、约谈等科层制内部手段,行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能具备独特优势。首先,检察机关主导的行政公益诉讼在信息获取上更加敏锐和多元。除检察机关内部的行政违法线索移送机制之外,各地还通过试点建立了检察机关与行政机关之间的沟通协调与信息通报机制,避免信息不对称。例如,《吉林省人民检察院、吉林省环保厅关于在生态环境保护工作中加强协作配合的若干意见》第12条提出,要“建立环境执法和行政检察监督信息通报机制……环境保护部门要与检察机关加快建立省市县三级信息共享平台,加强环境保护相关信息的通报,预防并及时制止重大环境损害事件的发生”。 广东省人民检察院与环境保护厅签署的《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》亦规定了检察机关与环保部门工作联动机制和案件信息通报制度。行政公益诉讼中的这些政策创新,表现出督察、约谈等传统科层制手段不可比拟的信息优势。

其次,通过行政公益诉讼启动的政策聚焦功能,具有法律解释与规范续造的发展空间。尽管试点期间对“不履行法定职责”的法律解释相对不足,但随着个案的积累,行政公益诉讼政策聚焦功能的启动机制将逐渐法定化与规范化。如前文所述,法院已经越来越多地强调事后履责义务,这有助于为地方政府提供相对稳定的激励与示范,与高度政治化运行的督察、约谈机制形成鲜明对比。

最后,通过行政执法监督、检察建议与行政公益诉讼三者之间的联动机制建设,有望推动从运动式治理迈向常规治理模式的转变。现阶段行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能,仍以“法定职责”的运动式履行模式为主,见效快、失效也快,随着压力的消退,社会性监管失灵现象可能卷土重来。与约谈、督察等短期激励相比,行政公益诉讼的优势在于,通过结合行政执法监督和检察建议活动,有效延长对地方政府监管政策的激励周期,使“不履行法定职责”的司法控制与组织激励趋于常规化。

五、行政公益诉讼的制度走向及前景

2017年修订的《行政诉讼法》在对原告资格予以严格限定的同时,也对案件的适用类型加以扩展,加大了在社会性监管领域的推广试验;实践中,法院引入行政公益诉讼的异地管辖模式,以提升裁判的中立性。这些发展变化预示着行政公益诉讼的未来走向,但其能否真正弥补司法裁判中的缺陷,并增强组织激励与政策聚焦的事实功能,需要分别予以探讨。

(一)司法裁判的功能回归与异地管辖模式的引入

行政公益诉讼试点采取的压力推进与政治控制模式,使得检察机关在诉讼程序中占据主导地位,法院的角色相对弱势,拥有诉讼当事人与法律监督者双重身份的检察机关很难败诉,现存的试点案件也印证了这一判断。

行政公益诉讼中检察机关所处的政治优势地位,导致司法裁判中立性相对不足,个案中裁判说理匮乏,尤其是对于“不履行法定职责”的构成要件、行政机关的裁量边界以及“公共利益未脱离受侵害状态”的判断标准等问题,现有案件均缺乏充分论证。此外,行政公益诉讼模式下证明责任、证据规则以及上诉规则的运作,也缺少实践经验。2017年修订的《行政诉讼法》正式写入行政公益诉讼制度后,该制度能否良好融入传统行政诉讼的框架体系中,一定程度上取决于检察机关如何合理处理自身诉讼当事人与法律监督者之间的身份冲突,让法院真正发挥居中裁判的功能。一个值得注意的现象是,试点中行政公益诉讼采取异地管辖的案件正在逐步增多。作为“嵌入式司法”的传统难题,法院如何摆脱地方官僚体系的干预,同样会体现在行政公益诉讼的运行过程中。对此,异地管辖模式有助于地方法院摆脱来自检察机关与行政机关的双重压力,为各级法院积极探索行政公益诉讼中的疑难法律问题创造空间。

(二)原告资格的国家垄断模式及策略考量

2014年《行政诉讼法》修订之前,有学者提出将起诉主体扩展至私人和社会组织,打破检察机关对行政公益诉讼原告资格的国家垄断。然而,2017年修订后的《行政诉讼法》第25条第4款仍将原告资格严格限定为检察机关。这种立法限定主要考虑了以下因素:(1)检察机关主导模式有其独特的组织优势,“相较于社会组织,检察机关在行政诉讼中更敢于主张其诉求,而且可行使调査取证等权力,能更充分地掌握行政机关的违法证据,督促行政机关纠正违法行为,从而提高司法治理效率”。(2)除组织优势上的考虑外,这种限定可能更多基于对社会组织主导模式的担忧,毕竟行政公益诉讼带有一定的政治因素,国家并不愿意让民间社会组织过分参与其中,这符合长久以来我国对社会组织的控制原则。以环境民事公益诉讼为例,基于对“草根”环保组织、公益律师的不信任与维护社会稳定的考虑,国家更倾向于借助检察机关或带有官方背景的协会组织来驱动环境公益诉讼程序,将公益诉讼模式限定在国家内部体系的可控状态之下。行政公益诉讼无疑也有类似的考虑。(3)允许社会组织乃至私人提起行政公益诉讼,可能导致滥诉与司法信访化的不良后果。

尽管如此,将行政公益诉讼限定为检察机关主导的单一模式,脱离了传统行政诉讼“国家-社会”的二元框架,衍生出国家体系内部的竞争与割据格局,给司法裁判带来了不确定性的隐忧。

(三)社会性监管案件类型的扩容与限定

在试点阶段,行政公益诉讼案件主要集中在生态环保领域,并伴有少量国有资产保护、土地使用权出让案件。2017年修订的《行政诉讼法》第25条第4款将行政公益诉讼的受案范围拓展至食品药品安全监管领域,基本采纳了学者的修法建议。另外,尽管行政公益诉讼条款采取了列举模式,但是“等领域”的立法措辞,为案件类型的进一步扩张提供了解释空间。从组织激励与政策聚焦的角度分析,食品药品安全与环境监管均属于地方行政资源配置相对薄弱的社会性监管事项,对此,行政公益诉讼有助于督促基层政府以跨部门的组织动员方式,高效集中地开启食品药品安全监管议程。对同属于社会性监管谱系的安全生产领域,也存在通过行政公益诉讼实现政策聚焦的可能。与之不同的是,土地使用权出让案件基本上不存在激励不足的问题,该领域的不履行法定职责现象大多是“地方发展型政府”模式下政企合谋的产物,受到自身政治地位的限制,检察机关很难通过行政公益诉讼对同级政府进行有效的法律监督。此外,随着国家监察体制改革对职务犯罪侦查职能的转移,将会进一步削弱检察机关在此类案件中的法律监督能力。因此,短期来看,行政公益诉讼案件类型应当限定在社会性监管领域,不宜盲目扩张。

六、结 语

在行政公益诉讼的试点过程中,无论是诉前的检察建议还是正式的诉讼程序,对“不履行法定职责”的界定均未形成成熟的判断标准,这是现阶段行政公益诉讼的一个重要局限。尽管如此,行政公益诉讼在实践中仍显现出政策聚焦与组织激励的巨大潜能,使“法定职责”的履行体现出地方政府主导下的运动式履行特征。这不仅丰富了“法定职责”的法律意涵,也彰显出“行政发包制”背景下中国行政公益诉讼的功能特色。展望中国行政公益诉讼的未来发展,须重点关注下列议题:

首先,行政公益诉讼的功能应置于中国监管型国家的背景下进行审视。行政公益诉讼制度应被视为多元监管体系中的重要一环,其目的在于消解经济分权格局对社会性监管事项的负面影响。以检察机关为主导的行政公益诉讼机制,能够减少监管中的信息不对称现象,降低政策聚焦的恣意性与偶然性,促进组织激励功能的法治化。因此,有必要继续通过政策试点,加强行政公益诉讼在食品药品监管、安全生产监管等领域的推广,推进当代中国监管型国家的建构进程。

其次,检察机关主导下的行政公益诉讼须妥善应对国家监察体制改革的冲击。伴随国家监察体制改革的推进,检察机关将面临机构撤并、人员转隶、功能转型等一系列改革措施,传统的检察职能将被重塑。为此,行政公益诉讼必将在检察机关的法律监督职能中扮演更加重要的角色。然而,由于原属于检察机关的职务犯罪侦查等职权已转移到监察机关,传统案源渠道与适格案件类型均会受到限缩,内部衔接机制将变为外部协调机制,检察建议的威慑效果也将大为降低。这是否会对行政公益诉讼的政策聚焦与组织激励功能造成负面影响,有待进一步观察。

最后,作为客观诉讼的行政公益诉讼如何与传统的主观诉讼框架对接。长期以来,行政诉讼作为以权利救济为核心的主观诉讼机制,其制度设计存在诸多缺陷;行政公益诉讼作为一种客观诉讼机制,可以弥补主客观诉讼机制割裂的缺陷,并缓解行政诉讼的内在冲突与张力。但是,如何处理行政公益诉讼与传统主观诉讼在原告资格、证据规则等事项上的差异,避免两种诉讼机制的冲突,仍需要系统而精细的制度设计。


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