前言

所谓信访，根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。因此，信访就是通过来信来访反映意见建议解决诉求的过程和制度。在不少人的观念中，信访经常等同于信访机构处理来信来访的活动。其实，信访的概念要远大于信访机构处理信访的活动。从主体上讲，除信访机构处理信访事项外，还有党委、人大、政协、军队、武警、法院、检察院、社会团体、国有企业事业等信访机构也处理相应的信访事项；从内容上讲，信访它还包括通过信访机构转入责任部门并由责任部门处理信访事项的全过程、处理结果以及采取的措施等。所以，信访这个概念反映的实际上是通过信访渠道处理信访事项的全部活动。信访机构只是其中一个重要的主体，也只是其中一个重要环节。

一、信访制度目前的困境

（一）信访制度化解纠纷的效果不显著

客观而言，这些年有一些案件和问题确实通过信访途径得到最终解决。但是，解决的部分案件，只是信访案件总量的一小部分。有人调查，“实际上通过上访解决的问题只有2‰。”[1]对于一种纠纷解决机制而言，这种解决比率是很低的。与同时期的行政诉讼比较，2005年一审上诉率只有30.77%[2]，这意味着大约70%的纠纷已经通过行政诉讼得到解决，大大高于信访解决问题的比例。

这种现象的另外一个表现就是，信访量始终在高位徘徊，且时有反复。以涉诉信访的数量为例，从2002年至2009年，涉诉信访总量从最高时2004年的4220222件、人下降到1357602件、人。虽然下降速度较快，但仍远远高于行政复议和诉讼的案件总量。同时，在有些年份，案件总量的下降趋势并不明显，甚至出现升高的迹象，如2003年至2005年。

图2003年-2009年全国行政诉讼、复议和涉诉信访案件量比较[3]

（二）信访的运作机制不利于社会的长治久安

信访之所以在化解社会矛盾、解决纠纷中具有独特地位，在于它不同于严格规范化的诉讼、复议等途径，它以平息争端为唯一宗旨，突破司法程序限制，提供多样化的救济手段。信访救济运作的核心在于信访人的信访诉求与政府的秩序追求之间的张力及其平衡。闹访、缠访等上访方法，可以对党政机关形成某种压力，或可获得某种满足。如果不是如此，办案人员对待信访事项也只是公事公办，不会在决策过程中过多考虑信访人利益。这种做法的结果很可能使信访人将着力点放在信访方法与手段上，尽可能突破正常秩序，引起高权关注。

这就导致了现实中不少人采用非正常手段上访，如围堵机关大门、拦截领导车辆、在办公区域哭闹、在公共场所以自残、自杀等手段相威胁……这些方式扰乱了正常的信访工作秩序，造成了恶劣的社会影响，也产生了不良的示范作用。长此以往，信访过程中出现了越来越多的极端事件，严重破坏社会的安定和团结，使原本被称为社会“减压阀”的信访制度，却产生了与社会稳定背道而驰的负面作用。

（三）“信访不信法”损害司法权威

近十年来，涉法涉诉信访一直在信访总量中占据较大比例。2003年，据称信访问题中有80%涉法。经最高人民法院统计，涉及法院的案件实际占37%，其他案件涉及公安、检察以及司法等部门。所以，信访案件中有80%涉及公检法司等诸多部门，涉法涉诉案件在信访中的高比例由此可见一斑。

根据2003年至2009年的行政诉讼、复议和涉诉信访的数据（参见图表）比较，全国法院受理的行政诉讼案件数量和行政机关受理的复议案件数量都远远低于涉诉信访案件量。2004年，涉诉信访案件量为4220222件、人，行政诉讼为92613件，行政复议为81833件，涉诉信访是行政诉讼的45倍多，是复议的51倍多。即使是涉诉信访数量较少的2009年，涉诉信访案件量仍然是行政诉讼的11倍多，是复议的17倍多。从这些数据来看，相对于法律途径，人们更倾向于采取信访的方式捍卫权利。与行政诉讼和复议相比，信访已经成为部分公民选择较多的一种救济方式。

（四）信访的考评机制使基层党政部门不堪重负

基层党政部门和公务员普遍认为信访维稳的压力大，层层加码的信访考核指标，零进京访、零“非访”等使基层部门和公务员投入大量精力和时间处理信访事项和信访人员，维稳成本较高，责任追究压力较大。在实践中，这种考核一是表现为“信访排名”，即上级部门对各地市越级上访量等的排名统计；二是“信访工作一票否决制”，即各地方对辖区内出现人员越级上访、群体非正常上访造成恶劣影响，或其他信访工作未达标等情况，均实行一票否决。因此，各级党政部门为避免或者减少辖区内出现“非正常上访”，使自己在“信访排名”中不要名列前茅，尽可能地使用了各种手段。

一方面，在日常工作中，各地推出了多种创新方法，如联合接访、设立领导接访日、争取救济基金、领导包案等。另一方面，在敏感时期，各级党委政府耗费巨资、调集人员，甚至个别情形下对上访者严加看守、围追堵截，防止“进京上访”的现象出现。一旦前面的手段失效，上访人成功上访，他们还会想尽一切办法在上级信访部门“销号”。这些人力、财力、物力的耗费，使很多政府机构和部门都不堪重负。

以上种种问题，与信访功能、范围、行为规则、处理程序、处理手段和法律依据中存在的问题密切相关。解决这些问题，必须对信访制度和信访实践进行法治化改革，使之与现有的政治、法治体制相契合。依法治国，建设法治国家，是既定的治国方略，当然也是化解矛盾纠纷的必由之路。所以，把信访纳入法治化轨道，依法促进信访制度的健康发展，是信访制度的发展方向。

二、信访功能的法治化

（一）信访功能的历史演化

1.古代的“登闻鼓”制度。信访制度虽然产生于现代，但其渊源却可追溯到古代的“登闻鼓”制度。

相传尧舜时，就曾有“谏鼓”、“谤木”的传说。为了通达言路、了解下情，尧帝设置了“敢谏之鼓”，舜帝设立“诽谤之木”。

西晋时期正式出现了“登闻鼓”。司马炎在西晋建立初年设立了“登闻鼓”。《晋书·范坚传》有云：“永嘉年间，殿中帐吏邵广因盗宫幔三张被处以死刑。他的两个儿子认为判决太重，于是‘黄播挝登闻鼓乞恩’”。可见，此时的“登闻鼓”已不同于上古时期的“谏鼓”和西周时的“路鼓”，从反映民意的手段演化为一种向最高统治者诉说冤情的工具。

此后各代继续沿用，并发展了“登闻鼓”制度。“隋高祖统一全国后，鉴于开国之初，法令不严明，地方法司往往拷掠成狱、制造冤案的社会现实，对司法审判制度进行了整倾。明确规定：‘教理辞讼有枉屈悬不理者，令以次经郡及州省。仍不理，乃诣阙申诉。有所未惬，听挝登闻鼓。有司录状奏之’。(隋书·刑法志》卷25)第一次以法令的形式将登闻鼓诉状纳入司法诉讼程序，作为诉讼的极端手段”[4]。

这种制度在唐宋时期得到进一步完善，宋代的“登闻鼓”发展出了双重职能。宋代设置了“鼓司”，后改鼓司为登闻鼓院，改登闻院为检院。宋代的登闻鼓院主要负责将文武百官及平民百姓的奏章转呈皇帝。《宋史·职官·中书省》记载：“凡言朝政得失，公私利害，军期机密，陈乞恩赏，理雪冤滥及奇方异术，改换文资，改正过名，无例通进者，先经鼓院进状，或为所抑，则诣检院”。彼时，申冤只是登闻鼓院的职能之一，“朝政得失”、“公私利害”等都可通过登闻鼓得以传达。“登闻鼓”已经发展成兼具伸冤鸣屈和畅通言路双重功能的制度。

明清两代，“击鼓鸣冤”的制度始终为统治者所认可，并在管理上更加完善。但是，在功能上，“登闻鼓”基本还是申冤诉曲的工具，并没有继承宋代“登闻鼓”的双重职能。

2.沟通民意。信访制度正式建立于中华人民共和国成立之后。建国初期，原本亲密无间的中国共产党和人民群众之间的鱼水情谊，被高墙绿瓦割断了。毛泽东等主要领导人搬出了窑洞，住进了中南海，普通民众想与他们见面或交流变得十分困难。为了减少隔膜，了解群众的真实想法和生活状况，信访作为沟通的桥梁，有了制度化和长期存在的必要。

党和政府都开始设立信访的专职机构。1949年8月，中央书记处政治秘书室正式成立，任弼时任主任，这个机构的主要任务就是处理人民群众的来信来访。“1950年初，该室被撤销后，新成立的中共中央办公厅秘书室继受了它的任务，由田家英任主任。”[5]而中央人民政府在建国之初负责信访工作的机构分别是：中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。1952年之后，信访职责开始集中，中央人民政府的信访工作基本上全部由政务院秘书厅负责。

1951年4月，中央人民政府政务院召开了第一次全国秘书长会议，其主要任务是规范行政机关的秘书机构和秘书工作。会议召开后不久，中共中央办公厅就群众来信问题向毛泽东报告，即《关于处理群众来信问题的报告》。毛泽东于5月16日作出如下批示：必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。下面是专门处理人民给我来信的秘书室关于处理今年头三个月信件工作的报告，发给你们参考，我认为这个报告的观点是正确的。[6]

该批示首次指出信访制度的政治意义在于加强国家与人民的联系，并要求各地根据实际情况，选择是否设立专职机构。这一批示对于信访制度的正式建立起到了重要的推动作用，被称为“五月批示”。

3.政治运动平反。“文革”结束后，由于大量冤假错案，信访数量猛增。1979年至1981年三年间，“来信数量之多，是建国以来之最；上访人数之多，是建国以来之最；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之最；解决问题之多，是建国以来之最”[7]。信访制度正是在配合拨乱反正的工作中，逐步得到恢复和不断完善的。

1978年9月，第二届全国信访工作会议召开，主要讨论了冤假错案平反的政策标准和依据。各地信访机构不断恢复。但是，由于这一段时间上访数量着实巨大，1979年9月，国务院不得不成立中央机关处理上访问题领导小组，抽调千名干部组成检查组、宣传组等信访工作组，奔赴各省市专门落实信访工作。这支领导小组的工作是卓有成效的，“据不完全统计，在1979年到1981年的三年中，在全国为30多万件冤假错案平反、昭雪，为700多万人解决了历史遗留问题”[8]。

“文革”后高强度的信访工作使信访制度的“申冤平反”功能深入人心。人们逐渐将信访作为解决问题和救济权利的一种途径，而不是畅通言路的渠道。

4.救济权利。改革开放以后，随着国家大政方针的调整，政治运动逐渐淡出历史舞台。信访反映的问题内容也随之发生转变。1982年以前，信访的内容主要与政治运动有关，而之后，人们信访的主题主要与个人的经济利益和权利救济相关。20世纪80、90年代，中国处于大变革时期，各种利益矛盾不断涌现，信访就成为很多人维护权利和利益的武器。1983年至1995年信访量的统计数据目前无法获知，但第四次信访高潮却在这一时期出现。尤其是1993年之后，“全国信访量呈陡长趋势，形成了又一个上访高峰，这次高潮持续时间较长，甚至一直影响到今天”[9]。

信访反映的问题，表现较突出的有五类：涉法涉诉问题与城市拆迁、企业改制、农村土地征地和企转干部问题并列其中。从反映的问题可以看出，信访事项主要涉及的是社会转型过程中的利益纠葛，是公民与政府、公民与企业等其他组织之间冲突与矛盾。人们不仅想通过信访表达诉求，更想通过这种途径获得利益补偿。因此，随着时代发展，信访的功能已经转化为以权利救济和解决纠纷为主，意见表达和沟通的功能被淡化。

（二）信访制度的功能错位

信访制度设计的初衷是意见表达的渠道，那么，信访的权利救济功能又是如何衍生的呢？从根源上说，信访的权利救济功能极大地受到传统文化的影响。从上文叙述不难看出，古代的“登闻鼓”制度与信访有很多相似之处。“登闻鼓”也起源于一种上通下达、反映民意的工具，但在后来漫长的历史长河中，其主要作用已发展为鸣冤诉曲的工具。所以，在人们的心目中，“击鼓鸣冤”已经成为伸张正义、诉说冤情的代名词。当现代信访制度出现时，信访上通下达的特点，使人们很容易将其与古代的“击鼓鸣冤”联想起来，使其逐渐从反映民意转化为表达诉求、解决问题的手段。从传统文化上看，存在着浓厚的理治和德治这些人治性质的元素，传统文化中一直缺乏法治的传统。人们在反映诉求和解决诉求中更多的希望遇到“青天”，使自己的冤屈得以抚平，利益得以满足，正义得以伸张。现实生活中，权比法大，文件比法律条文管用的现象还比较常见，政府行为的空间和可以动用的“资源”都较为丰富，通过信访的途径，或许可以获得这种权力“资源”。因此，许多人维护自己利益宁愿选择信访而不选择司法，希望通过政府、领导的干预，更直接更有效最大限度的满足利益诉求。

更为直接的原因，信访的权利救济功能的出现，是“文革”后处理政治平反工作的惯性使然。信访在平反冤案中卓有成效的工作，使人们尝到了“甜头”，从而在遇到改革开放后、社会转型中的问题时，也习惯性地选择了信访这种救济方式。

但是，应该注意的是，每一种制度的功能都必须与其所处的社会环境相适应。古代的“登闻鼓”制度和信访处理政治平反工作，都是特定历史条件下的产物。在封建社会中，行政与司法合一，行政长官就是纠纷的裁判者。因此，“登闻鼓”确立的直诉制度，可以使最高执政者处理和解决特殊纠纷，作为常规司法救济的一种补充，与其司法体制相适应。而“文革”后的冤案昭雪，主要是解决政治运动中遗留问题，是信访在法制建设刚刚开始恢复的特殊历史时期发挥的特殊作用。

现代社会中的信访若以权利救济功能为主，是不恰当的。第一，现代社会已经拥有了独立、专业的权利救济渠道——司法制度。如果仍然采用信访手段解决纠纷，将侵犯司法职权的正常行使，有越俎代庖之嫌。第二，不能以偏概全，将特殊历史时期的特殊功能保留，取代常规作用。“文革”后信访解决的冤案，主要是政治问题，而非普通的权益纠纷。特殊历史时期结束后，信访的阶段性作用就当完结，回归原有的常态功能，而不能继续发展和沿用其特殊功能。因此，信访的权利救济和解决纠纷作用与现代社会的制度体系不相适应，会引发纠结和矛盾。

同时，信访在实际生活中也无法有效完成权利救济和解决纠纷的任务。信访从工作机构设置到处理方法，主要是为反映和汇集民意服务。随着时代的演化，虽然信访工作机构和方法也有一定的发展变化，但仍然没有完全衍生和突破原有功能，为纠纷解决服务。这就使其实际功能与人们期待的权利救济功能存在内在的结构性矛盾。换句话说，目前的信访制度在功能定位上的模糊，使其表面淡化了原有的意见表达的作用，也不可能承担起解决纠纷和救济权利的重任。正是这种功能上的错位，使其处于尴尬境地，既带给信访人希望，又从根本上难以满足他们的预期要求。

（三）信访功能归位

信访困境的破除，首先必须明确功能定位，重新强化信访的意见表达和综合功能，具体体现在：

1.反映民意民情。作为意见表达和综合的平台，信访部门一方面有机会听取民众的意见和建议。另一方面，它也有责任将这些意见和建议进一步向有关机关反映。信访表达渠道的完善，主要不在于意见表达的畅通，而在于意见综合的加强。信访的表达渠道，就是一个将个体的意见汇聚为群体性意见的平台。因此，信访部门应当定期对信访案件进行汇总和整理，将民意及时向上级机关或有关部门反映，使领导和有权机关能够了解民情，在施政和执政过程中注意相关问题，从而避免一些带有普遍性的纠纷和矛盾的产生。

2.政策制度的调整。很多上访案件实际反映的是所涉法律和政策本身规定存在问题。在法律和政策不修正的情况下，单独依靠信访程序是无法从根本上解决问题的。例如，集体信访事件经常反映的土地征收、房屋拆迁补偿标准等问题，主要涉及法律与政策规定本身的问题，而不仅仅是执行中的问题，更不是司法问题。因此，政策制定的合法性、合理性和公平性是制约信访工作的一个重要原因，也是诱发源源不断新的信访诉求的重要因素。“群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和支持，才可能转变为可供选择的政策内容”[10]。这些问题如果能够得到政府重视，在政策的制定和完善过程中予以修补，就可以从根本上预防某些冲突的产生。信访部门在这一过程中就可以发挥作用，针对群众反映的问题，向有关部门提出相应的政策建议，调整有关政策法规，从根本上解决群众反映的实际困难和问题。

3.解决非法律性质的诉求。信访不能再是一个大口袋，什么问题都往里面装。现有信访事务中，只有那些不属于法律性质的诉求，才是信访的事项范围。例如，国有企业改制后下岗了，想通过信访解决生活待遇问题，或者是20年前政府答应解决户口问题，20年后仍然没有解决，涉及当事人的利益、待遇、子女上学就业等。这些问题可以通过信访途径反映，使党政部门在政策调整、利益平衡、困难救济等方面回应诉求，解决矛盾纠纷。

三、信访范围的法治化

（一）信访受理范围的任意扩大问题

有些信访事项不属于信访的管辖范围，信访人却相信党委政府能解决一切问题，反复向信访部门反映问题。

第一，按照《信访条例》规定，涉法涉诉的诉求应当通过法律规定的途径（如诉讼、仲裁等）解决，而不是信访途径解决。在信访工作中，大部分信访诉求都有法律规定的途径，本应通过法律规定的途径解决。但这个规定在实践中并没有得到完全执行。就涉法诉求而言，信访实践中被实际执行为涉及公、检、法、司的信访诉求；就涉诉诉求而言，信访实践中被实际执行为已经进入诉讼、仲裁、行政复议的信访诉求。显然，这与《信访条例》规定的“应当通过法律规定的途径”相去甚远。不仅如此，即便是在公、检、法、司这些司法机构内，也同样设置有信访机构和信访程序。这些涉法涉诉的信访诉求在法律规定途径和司法机构内部除了按法律规定诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序进行外，实际上还存在着另外一套信访途径和信访方式。一个诉求，先经过诉讼程序，终结后再启动信访程序的现象依然存在，“一院两制”、两套程序“二人转”使法定的信访范围变得越来越模糊。

导致上述现象的原因主要有二：一是由于现实存在的“关系案”、“人情案”、“金钱案”、“权力案”等现象。即使只是个别现象，但造成的负面影响却很大，导致司法权威和公信力大大下降，信访人信访不信法，有诉求不向司法机关提出，而是直接和反复向信访部门提出。二是诉求人任意和反复使用不同的途径满足利益诉求。在实践中，由于同时开设有司法和信访两个“口子”，诉求人就会根据自己的利益和意识同时或者反复使用不同的“口子”。司法满足了利益诉求的，就使用司法途径；司法满足不了利益诉求的，就转而使用信访途径。如此反复，直至利益满足为止。

即便是个别案件可以通过信访向司法部门施压，在一定程度上可以帮助信访人争取利益，但这种不合法、不理性的解决问题的方式有可能增加其他问题的解决难度。领导对审判的干预，削弱了司法权威，增强了当事人“信访不信法”的观念，总是试图找领导解决问题，为司法解决社会纠纷增添了很多困难。而司法权威的下降，使得司法处理结果无法取得信访人的信任，于是陷入信访不信法，而访不解决法的问题的困境。

第二，执法不严、执法不公、监管不尽职引发的信访诉求，不应通过信访途径救济权利。在这些案件中，公民权利的损害实际是某些企业、组织或个人所为，与党政部门及其工作人员没有直接关系。但是，在权利受损的过程中，可能政府部门存在监管不到位、不尽责，行政不作为、弱作为、假作为等情况，使得受害一方认为利益受损与政府有关，于是多通过信访提出诉求。但实际上，《信访条例》关于受理范围规定的是与公共服务有关的行政机关、企事业单位或其他组织及其工作人员的职务行为，信访人有权反映情况，提出建议、意见，或者对他们的行为不服，可以提出信访事项。也就是说，信访人可以就有关部门的监管不力提出意见、建议，但并不能对间接的行为后果提出利益诉求。

（二）信访范围法定化

要解决这种问题，就要严格限定信访受理事项的范围，按照《信访条例》规定的范围受理案件，不能侵犯司法的管辖权。

坚守信访与司法的范围。对信访事项进行严格区分。在相关立法中，明确将法律性质的信访与非法律性质（政治性、政策性、历史遗留等）信访区分开来。由不同的机构用不同的程序处理解决。法律性诉求，应当依照法律规定的程序由法定机构去处理，该仲裁的仲裁，该诉讼的诉讼，该行政复议的行政复议，信访不再接受涉法涉诉的诉求。非法律性质诉求（政治性、政策性、历史遗留等），则按信访渠道反映和解决。

社会主义市场经济法律体系已经形成，这个基本事实告诉我们，对法律纠纷和法律事务，我们已经有基本的法律制度规定和明确的法律程序，处理法律事务的机构也是健全的。对法律性信访事务，应当按照现行法律的规定，回归法律体制内去解决，也即由法定机构按照法定程序处理，信访机构不再涉及。

但是，现有法律机构处理法律事务，不是今天才建立起来的制度和体制，为什么仍然有这么多的涉法涉诉信访呢？我们认为，是法律制度和法律实践出了问题。因此，回归现有体制的信访改革，不是原封不动的回归，而是建立在对现有法律制度和法律机构改革完善基础上的回归。所谓“信访不信法”、“信权不信法”，很大程度上也反映出“法”的缺陷和“法”在实践中的种种问题。改革现有之“法”，势在必行：一是取消现有法律对受理案件范围的种种限制，把法律机构解决案件大门打开。一些法律在制定的时候，考虑到制度刚刚建立，机构人员经验等不足，先开一个小口子、中口子，不开大口子。这种制度规定导致的结果是：案件纠纷进不了法律机构的大门，却进了党委人大政府的大门。这种人为限制受理案件范围的做法，显然违背了社会管理的系统性原则，把矛盾纠纷推给了社会，推给了执政党。公安、检察、法院这些法律机构，又通过自己的文件、规定、解释等，进一步缩小案件受理范围，把那些难处理、不好处理、不便处理、不想处理的法律事务，继续向外推。这更是不合适的，也不合法。因此，应该改革部门规定和解释权限。对那些涉及案件受理范围的事项，不能再由部门自己定规矩划范围，应当由人大常委会解释受案范围，或者至少是公安、检察、法院要报请人大常委会备案审查后才能对受案范围进行规定和解释。从制度上防止这些法律机构在受案范围上“挑肥拣瘦”。二是不少信访案件反映出法律机构工作人员在处理案件纠纷时，确实存在着司法不公现象。现有司法存在的问题，虽然有制度、体制上的不足，但更重要更普通的是人的问题。以权谋私、以钱谋私、人情案、关系案、金钱案、权力案等屡禁不止。因此，要改革现有的法律机构制度和案件处理程序，更要有效治理司法队伍，从根本上解决司法不公问题。这是法律实践问题，再好的法律，实践出了问题，也没有用，也不能取信于民。人们弃法信访，其实不是弃法律规定，多是弃法律机构。所以，回归法律体制解决信访，必须重树司法公正；否则，即便规定回去了，人们还是不愿回去，事与愿违。如果不下大力气真正解决司法不公问题，就可能重蹈覆辙。

四、处理标准的法治化

（一）处理信访事项的标准问题

根据棚濑孝雄构建的纠纷解决过程的模型，纠纷解决的内容可以分为两类。一类是规范性的，即每一个决定的内容都是“建立在经验和逻辑之上、并有着严谨精致结构的规范体系”[11]。另一类是状况性的，即“力量对比关系在很大程度上决定了纠纷解决的内容”[12]。这两种类型实际上是揭示了决定作出的两种依据，一种是依规范的，一种是依状况的。前者要求决策者只能依据法律或政策规范根据推理作出决定，比较刻板但更加稳定；而后者则是规范以外的因素，如利益、力量对比关系等具体状况，影响了最终的决策，较为灵活、更看重结果。

近年来，一些地方党委政府建立的信访考核机制都是以结果为导向的，要求本辖区内不能或尽量减少信访的发生。在这种考核导向下，信访工作基本也以结果“论成败”。信访工作人员不是以解决信访事项为要旨，而是以当事人不信访、上级机关听不到信访声音、见不到信访人为“第一要义”。为了实现“零上访”的结果，信访的处理决定往往更倾向于是一种状况性的决策，对解决问题所依据的规则关注度不高，甚至放弃规则，放弃是非标准，只讲结果。

从是非标准角度分析，大多数信访诉求是否合理成为了关键问题。而对此关键问题的判断则是值得商榷的。2003年11月23日，《半月谈》杂志刊登信访四个80%的判断，主管部门公开提出目前群众信访反映的问题，80%以上发生在基层，80%以上是改革发展中出现的新问题和新矛盾，80%以上是有道理或有实际困难应当解决的，80%以上是应该也可能在基层得到解决的。按照这个基本判断，绝大多数信访诉求都是有道理的，或者是有一定实际困难和问题应予解决的。信访诉求“合理论”由此形成。[13]从基层党政部门对信访的反映观察，似是另外一种现象。一方面，基层党政部门对信访维稳压力较大。尤其是敏感时期、敏感事件，更是如此。另一方面，基层党政部门又要面对不少无理诉求，甚至缠访、闹访、无序访等。甚至有认为，在越级上访人中80%都是无理访。

就信访诉求“合理论”而言，说80%以上的信访诉求都是合理的，这个判断其实缺乏客观数据支持。从一个特定的80%扩展到整个信访的80%判断并没有数据说明。最早提出80%以上信访诉求合理的，并不是指整个信访，而是特指信访中的集体访。我们知道，在整个信访中，集体访只占很少数。所以，集体访中的80%以上合理性，不能等同于整个信访中80%以上诉求的合理性。更为重要的是，关于信访诉求合理性判断的依据，始终没有详细的数据说明，而多以一些原则、概括的字眼表述。从科学统计方法上看，没有说明统计数据的范围与数量，没有说明统计数据的方法与期间等。换言之，这个结论是在全面数据统计基础上得出的结论，还是在抽样数据统计基础上得出的结论，一概没有丁点儿的介绍说明。因此，80%以上信访诉求合理的判断缺乏必要的数据统计支持，不能让人信服。通常，人们以法院终审判决结论作为依据，判断案件当事人的诉求是否合理。这个是非标准基本是通行的，也是可信的。因为至少法院不是当事人，而是独立的第三方裁决者。信访则不然，以集“法官”和“当事人”身份于一身的信访责任部门的处理结论作为依据来判断信访诉求是否合理，本身就缺乏足够的全面性，似难取信于人。以信访人息诉罢访作为合理性判断标准是不科学的，也难以持久。这种唯结果是论的实践，实际上就是是非标准的缺失。

（二）法治标准的缺失引发更多的矛盾纠纷

由于是非标准缺失，信访工作中就出现了两种极端做法：一是无原则地花钱“买”稳定，二是压制信访，通过截访、甚至关押手段对付信访人员，严重侵犯公民的民主权利和自由。

第一种处理方式，因缺乏合理的规则依据，易导致“摁下一个葫芦起来八个瓢”的尴尬，会出现鼓励“非访”的可能。不论信访有理无理，只要当事人会闹，信访工作人员就要绞尽脑汁地做安抚工作，尽可能满足当事人的利益要求，即使在法定或合理救济方法以外也要寻求解决办法。这就使信访人相信信访案件解决的力度大小，与行为的影响力成正比，而不是由案件本身的理由决定的。

另一种做法，虽然可能短期内控制了信访数量，但往往导致冲突进一步激化升级。一次次的截访、关押并不能压制住信访人，往往使信访人一有机会就会采取更为激烈的手段反映问题，并引发更大的社会关注。例如，“唐慧案”中，唐慧从2007年起，进京上访23次。在稳控她的过程中，“富家桥镇已在唐慧身上花费上百万元”。该镇政府还指出：“唐慧多年来越级上访……特别是我镇几乎采取了任何办法来稳控她，但都无济于事”[14]。相反，在决定采取劳教手段后，该案反而引起更大的社会关注，甚至引发劳教制度废除的话题。

由此可见，“胡萝卜”和“大棒”都不是解决问题的良方，反而使矛盾更加激化和复杂，不利于社会的稳定。只有确立明确并实行法治的标准，采取合法手段和依据处理信访事项，才有可能真正解决重复访、“非访”等问题。

（三）法治标准必须成为处理信访问题的首要标准

1.处理信访事项要坚持以法治化标准为依据。用理性方法解决信访问题。树立和实践法治的权威，是解决矛盾纠纷也是解决信访的长久之策，也是各国处理矛盾纠纷的根本之策。这是人类历史文明发展的成果，也是治国理政的规律，我们必须要尊重规律，不能违背规律。对信访案件的处理应当尽量寻求法律和政策依据，增加解决问题的理性。信访问题应当采用法律规则和原则解决；没有法律依据，有政策规定的，应按政策规定办理；法律和政策不足的，应按公平合理的规则讨论处理。没有规矩，不能成方圆，依规则处理诉求，才能够真正解决问题，才能够做到长治久安。

2.将依法处理作为信访评价的最高标准。现有信访考核往往是重结果考核，轻规则标准，以“零上访”、“零进京上访”、“零非访”等结果考核为标准，引发的负面情形已经显而易见。我们需要什么样的信访评价标准呢？为长远计，既需要结果标准，更需要规则标准，当前更需要规则标准。2011年我国就宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成，这意味着有法可依的问题基本上已经解决。就目前的信访事项而言，大多数都是有法律规定和政策规定的，也就是说，大多数信访诉求都是有规则可依的。因此，信访评价的标准就应当是法律和政策规定的规则，而不能仅看结果，顾此失彼。无论是“进京访”还是“非访”，无论是“集体访”还是“群体访”，关键是是非标准问题。对于符合法律和政策规则的信访处理，应当作出肯定性评价，对于违反法律和政策规定的处理，应当作出否定性评价。整个信访工作考核评价体系，应当围着这个原则进行，而不是相反，也不是相左。既不能降低信访工作的重要地位，又要避免考核结果出现的负面效果，应增加对信访处理过程依法依规的考核。

信访工作考核不能唯结果是论，更要重视其处理过程是否依法依规。对于越级上访等案件，上级机关应当认真研判当地部门处理是否有相关法律和政策依据。如果有法有据，处理得当，就不应当因此对当地信访工作做出负面评价，反而应当对其坚持依法处理的行为给予表彰，从而形成良性示范作用。轻视规则重视结果，不仅不利于问题的处理和社会稳定的长治久安，反而容易误导人们，产生非法预期。

3.禁止非法截访等行为。对于非正常上访人员，信访部门可以对其诉求不予受理，但不能剥夺其申诉的权利。公民的申诉权是宪法予以保护的，任何组织和个人都没有权利阻止和妨害申诉权的实施。因此，有些地方采取非法限制人身自由的手段阻止信访人上访，严重违反了宪法和法律的规定，必须予以禁止。

4.处理信访事项和信访人的法治化。处理信访事项和信访人，主要是处理标准和处理条件及处理手段等，从法治原则看，该采用什么标准，在什么条件采用何种手段，或者禁止采用何种手段等，不能因人、因时、因情而不同，减少人治因素和任意性，强化条件和手段依法有规，是法治的应有之义。

五、处理程序的法治化

（一）信访处理程序的问题

1.信访程序有悖司法最终原则。司法最终原则是指“所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的事项，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机构通过亲自‘听审’或者‘聆讯’作出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性”[15]。这就要求：一是司法必须确立救济体系的终极地位，成为最后一种权利救济手段；二是司法的裁判具有终局性，裁判一旦生效，就不容许轻易改变。

对于前者，司法最终原则的确立是为保障社会成员都能够在发生纠纷时，有机会获得最为公正的裁判。在救济体系中，司法不是唯一的手段，调解、仲裁、复议等可以成为权利救济的方式。事实上，随着ADR的发展，司法在纠纷解决中承担的任务量日益减少。但是，司法毕竟是众多救济途径中设计最为严谨，程序最为公正，裁决权威性最强的一种制度。它的存在，就如同“达摩克利斯之剑”一样，为任何公民或组织提供公正裁决的机会。而司法最终原则就是为这一机会提供保障。

对于后者，司法裁决的终局性是为了促使社会关系能够回复到稳定状态。司法裁决可以较为公平合理地对权利义务进行处分，使法律关系处于一种较为明确和稳定的状态，从而确保社会的安定。社会关系长期处于不稳定状态，会严重影响公民的生产生活，阻碍社会的进步。因此，社会安定和秩序的价值是十分重要的，要想打破这种安定性，就要付出极高的代价。所以，在司法制度中，终审裁决很难变更，除非具有极有说服力的理由和证据，才能开启再审程序。

但是，信访的存在却违反了以上两方面内容。一方面，很多信访事项明明可以通过司法救济，但人们却选择了信访这条途径。既有先信访后司法的，也有先司法后信访的，甚至很多信访案件是信访和司法纠缠在一起，程序混乱。另一方面，很多信访事项都涉及诉讼案件，有已经法院审理的，也有经过法院终局裁决的。对于领导重视的信访案件，即便司法裁决已经发生效力，也可能被重新审理。

2.信访处理程序有违中立原则。处理机关本身利益有涉，违反中立原则，处理结果难以获得公信力。有权处理信访事项的机关一般是信访人申诉对象的主管部门，这样就违反了最基本的纠纷解决原则：任何人不得为自己的法官。“如果当事方自己不能解决纠纷而引入第三方，他们就会让渡一部分对于进程的控制权”[16]。让渡权利的前提，是当事方相信第三方是中立且公正的。介入的第三方与当事人双方没有利益关联，才能确保结果的公正，也才可能使当事人相信程序和结果的公正，继而接受处理方案。一般走向信访的事项大多是当事人难以通过私下协商解决，需要有第三方介入，帮助调解或协调解决。信访工作机构本身是独立且中立的。这也是群众愿意上访，相信信访能解决问题的重要原因。然而，目前通过信访途径反映的问题，根据属地原则一般都返回原责任部门处理。信访的处理机关并不中立，先天地欠缺解决纠纷的能力。一般信访之前，该责任部门与信访人已经交涉多次，甚至是多年。现在又交由该责任部门处理，信访人对责任部门的信任度不高，除非满足其要求，否则多会继续信访，很难化解矛盾。

3.处理程序不够公开透明。在查明事实方面，信访工作人员主要是听取信访人的证词和查阅信访人提供的材料，有时也会对事件的相关情况做一定的询问和调查。但是，信访并不提供双方当事人当面交流和对质的机会。一般情况下，工作人员只听取信访人的一面之词，并不会请另一方当事人参与调查。因此，信访很难客观地查明事实情况，缺乏公正处理问题的基础。

不仅是处理的过程，信访事项的处理结果及其依据也少有公开。除却媒体关注的个别案件，大多数信访问题都是作为行政系统内部的工作办理，其结果只有事件相关人员知道。而处理的结果和依据不明晰，自然会招致人们对案件的猜测，并不利于信访工作的开展。

（二）信访程序的法治化

1.先信访后司法。司法的最终原则，是法治国家的一项基本原则，也是我国的基本法律制度之一。所谓先信访后司法有两个含义：一是经过司法程序最终作出裁判的，具有最终的法律效力，不能再通过信访渠道重启程序、再启诉端。二是部分信访与司法重合的案件，信访处理程序应该在前，司法最终裁决应该在后，而不是相反。三是大部分属于法律规定应当通过司法途径和可以通过司法途径解决的诉求，应当通过法定的司法程序解决，而不是由信访程序解决。否则，诉求一再重新提起或处理，确而不定的程序处理，最终裁决不具有权威性，不利于纠纷双方生活的安定、社会秩序的稳定，更不利于司法权威的法治原则。

2.信访诉求的处理须有终结机制。无论是正常信访还是非正常信访，是个体访还是集体访，都应当有终结机制。对于那些不合法不合理而且已经依法处理终结的信访诉求，不能无原则地迁就，而应当在程序和实体上予以终止。所谓程序上终止，就是不再受理和处理这类信访诉求。所谓实体上终止，就是不能再推翻依法已终结的信访结论。这也是了结信访事项的一项要求，应当属于要解决的应有之义。从理论上看，如果一个诉求解决制度允许可以没有时间限制并可以不同的理由反复上诉和改变，那就会阻碍了诉求和矛盾的解决。如果败诉方相信他们可以在另一个法院或者另一个法院以外的系统再次提起诉求，他们就永远不会尊重既有的系统和法院的判决，并顽固地拒绝执行对其不利的决定和判决。无休止的诉求解决程序反映了同时也刺激了对法院决定的不尊重，从而削弱了司法和法治的权威和有效性。

3.处理程序必须公正。为保障信访事项处理的公正，必须使处理机关与事项处理利益无涉。当前信访处理程序，无论是转办、交办、督办还是领导人批示的批办等，都是将信访诉求发还给原处理责任部门再次处理。由于进入信访渠道，无非就是增加了信访部门的督促、检查、汇报、责任追究等“外部”压力而已。这样的信访程序，经常会有两个问题：一是信访人不接受，也不愿意原处理部门再次接手处理；二是不少原处理部门已经形成“定论”，很难不受此“定论”影响重新处理。笔者认为，这样的程序从一开始就影响了其公正性。

公正，应当包含处理部门即主体的公正。一个已有处理诉求“定论”的主体，再次处理诉求难免先入为主。而先入为主本身，就有违公正原则。因此，不能将信访事项交由原处理的责任部门再次处理，而应当由另外一个更具权威和中立的部门负责处理。各级党委政府可以设立专门的信访委员会，统一接收和处理本地区非法律性质的信访事务。这样才能保证处理机构的中立性，使处理结果更加具有公信力。

4.处理程序必须公开。其一，处理程序必须公开，保证当事人双方都能参与其中。信访应当成为上访和被访者公开平等交流的平台。信访事项的处理过程应当由纠纷双方平等参与，增加辩论和质证的环节，使双方都能举证说明问题。在此过程中，双方可以阐述各自的主张和理由，并反驳对方的观点。当事人会不自觉地开始接受和理解对方的想法，会对“极化”表达起到限制作用，有利于纠纷的协商解决。其二，处理信访程序应当公开透明，接受群众广泛监督。公正行于天下，才能取信于民，也才能有足够的权威。以国家机关内部程序处理信访事务，已经不能适应当今社会的要求。“晒程序”、“晒规则”、“晒结果”是完善信访处理工作机制的主要内容。

六、信访依据的法治化

（一）“大信访”与“小立法”的问题

如今，信访机构普遍设立，信访职能普遍存在，党委、政府、人大、政协、法院、检察院、军队、武警、社会团体、国有企业事业单位等，都设有信访机构承担信访职能，并按信访渠道处理权限范围内的信访事项，全社会大信访格局已经形成。

但信访的法律依据却只是《信访条例》。该《信访条例》属于国务院的行政法规，可以适用于行政机关处理信访事项。社会团体、企业事业单位的信访工作，依据《信访条例》规定是“参照执行。”也就是说，行政机关的信访工作是依照《信访条例》执行，社会团体、企业事业单位的信访工作是参照《信访条例》执行。除这二者外，其他系统、部门的信访工作又依据什么呢？《信访条例》没有规定。从法律效力上讲，国务院的行政法规也不能适用于党委、人大、政协、法院、检察院、军队、武警等系统。信访“小立法”的局面，不能适用“大信访”的工作格局和实际需要，导致信访工作长期存在法律依据缺失的问题。

信访工作“小立法”的另外一个表现形式，就是信访法律依据不足。信访涉及社会管理的方方面面，纷繁复杂，类型多样，而且数量众多。但自2005年《信访条例》修订颁布以来，一直没有后续的立法和解释制定发布，一法管信访、“孤法打天下”的现象长期存在。由于立法不能及时跟进和规范，信访实践又有需求，这就导致了信访工作中大量、长期使用内部文件解决问题和处理问题。公开化程度不足，法治化程度不高，也是人们诟病信访的原因之一。

（二）提高信访依据法治化程度

1.制定信访法和党内信访条例。国务院的行政法规，当然不能适用于党委机构工作，不能有效适用于人大、政协、法院、检察院、军队和武警等系统的信访工作。因此，提升信访依据的法律地位，扩大信访依据的适用范围，是信访依据法治化的首要任务，使之能够有效适用于所有国家机构和系统，由全国人大制定信访法，由中央制定党内信访条例，从立法层面解决“小马拉大车”的问题。

2.规范信访法律解释。信访依据的法治化，不仅是立法问题，也包含执法问题。信访工作，应当围绕着信访立法的规定进行。增强信访立法的细化，配套制度的规定，法律实施的解释等，应当成为信访法治化的重要内容和常态形式。用配套的、经常的、公开的信访立法规定和法律解释，规范信访人的行为，规范党政部门的信访工作，使之规范化、公开化、法治化。

3.健全信访法制机构。提升信访的法治化程度，就机构设置和地位作用来看，也应当提升法制机构在信访部门的地位和作用。目前机构设置，信访部门有的虽设有法制机构，但其地位较低，作用不大；有的信访部门根本就没有设置法制机构。总体而言，相比较于其他政府部门，信访部门法制机构的受重视程度明显不足。

信访，是反映和处理信访人诉求的制度，信访工作涉及信访人的权利义务，是一项法律性质明显、法治化特征突出的制度和工作。依法信访，依法处理信访诉求和其他事项，是信访工作的基本要义。大量的、日常的法制工作需求，当然要求信访主管部门有相应的机构、人员、职能和制度等。因此，建立健全信访部门法制机构和法制工作体系，既是信访工作的需要，更是信访法治化发展的需要。

结语

我们所处的时代，社会结构深刻变革，社会矛盾多样化、复杂化，矛盾纠纷化解难度在加大。所以，信访问题回避不了，信访工作需要坚持不懈的抓下去。但信访制度的改革和完善也是题中应有之义。改革和完善信访制度的方向，是把信访纳入法治化轨道，在依法治国、依法执政、依法行政的系统中，实现依法信访，依法处理信访，依法化解矛盾纠纷，依法维护社会长治久安。信访功能、信访范围、信访规则、信访程序和信访依据等方面的法治化，是我们改革和完善信访制度和信访工作实践的主要内容。在此基础上，使信访成为我国法治体系中的一项重要制度和实践，服从和服务于依法治国的基本方略。