我国《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）已颁行九个年头，这场政府的“自我革命”运动席卷了全国各级行政部门，因此而引起的政府信息公开诉讼更有将司法机关裹挟进来的趋势。2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院专门召开新闻发布会，通报关于陆红霞等人信息公开“滥诉”的司法裁定。据不完全统计，2013-2015年，原告陆红霞共提起94次政府信息公开申请、39次行政复议、36次信息公开诉讼。[1]陆红霞的行为让人不解，法院的举动更令法律人感到意外。在驳回起诉裁定书中，法院用2500多字进行详尽说理，内容囊括：政府信息公开的作用和目的，陆红霞提起信息公开诉讼的特征、动机，滥诉的具体表现，法院做过的规劝工作等。除驳回起诉，裁定书附带决定：“对于原告陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。” [2]
“陆红霞案”将信息公开诉讼与滥诉联系在一起，一时间引起广泛的关注与讨论。毕竟，学界对我国行政诉讼运行状况的基本判断是，行政审判工作普遍运作不良，被称为“民告官”的行政诉讼并不被大众所青睐，一直未走出困顿的境地。[3]所以，一直以来，关于“滥诉”的讨论并未被纳入行政诉讼研究的核心领域，至少理论争议不如民事诉讼领域那般激烈。然而，对以“陆红霞案”为代表的信息公开“滥诉”现象的研究却具有特殊的法政治学意义。一方面，《条例》出台至今，尤其是近几年，信息公开引发的行政诉讼数量不断增多，且此类诉讼的合法性不断遭到司法实务部门的质疑，“陆红霞案”应该是集中爆发期中的典型案件。另一方面，信息公开诉讼所彰显的民主政治价值远大于纠纷化解价值，信息公开制度将知情权这一宪法意义上的权利纳入行政诉讼受案范围，不仅是对我国行政司法审查现状的一种突破，更是对我国民主政治运行成效的一种检验。
一、对“滥诉”的质疑与研究进路的转换信息公开缠讼现象的政法逻辑法制与社会发展
（一）“滥诉”抑或“维权”？
主流观点认为，陆红霞的诉讼行为明显滥用了诉权，而“滥诉”是信息公开制度运行中常见的伴生现象，这与我国信息公开立法过于原则化有关，所以，必须充实权利滥用的法律效果规范，对此类行为给予相应制裁。[4]但陆红霞的行为能否定性为“滥诉”，却是一个颇具争议性的话题。域外多数国家和地区对大量、反复申请信息公开的行为并不作为非正常现象对待，更不会有滥诉的认定。即便出于政策和行政效率的考量，一些国家会在信息公开申请程序中设置一定的弹性规制措施，[5]但并不存在具体的权利滥用判断标准。因此，有学者认为陆红霞的行为并未溢出公民“维权”的范畴，法官依据当事人“诉讼次数多且频繁”、“诉讼内容包罗万象”作出的滥诉判定似乎僭越了审判权的界限，显示出某种扩张性。[6]
在缺乏明确法律依据且对法官自由裁量空间极度审慎的司法背景下，对“陆红霞案”的“滥诉”认定值得商榷。但是，完全无视其对司法秩序的冲击而认定其为正常“维权”行为也有失偏颇。故此，笔者认为，陆红霞的行为宜定性为“缠讼”，缠讼行为虽超出了维权的合理限度，但并未达到违法滥诉的严重程度，其往往处于合法与违法之间的灰色地带，只因对既有社会秩序的冲击而遭受质疑。“缠讼”的“缠”字充分体现了这类诉讼行为的特点——纠缠不休，其行为动机不在于诉讼的胜负，而在于借助诉讼以引起权力主体的关注并攫取合法性资源。
（二）研究进路的转换
在行政诉讼法的修改仍聚焦于扩大受案范围、我国法官不注重裁判文书说理等基本背景下，[7]法院却在“陆红霞案”裁定书中进行长篇、细致的说理论证，还破例举行新闻发布会，其最终目的就是为了将此类诉讼排除在司法程序之外。对此，无论认定当事人滥用权利还是法院滥用权力，都无法解释双方的反常行为逻辑。“滥诉”与“维权”的纠缠不清已经表明信息公开缠讼现象无法在法解释学的体系内部予以有效澄清。因此，必须超脱那种将“法治”问题简化为“法律”问题的思维惯性，对信息公开缠讼的理解应从微观的规范分析转向宏观的制度探讨。基于此，有学者认为，我国信息公开制度设置中“人民—人大—政府”的主权逻辑与“政府—公民”的治理逻辑存在冲突，忽视了“人民”与“公民”区隔下人大体制的宪法意义，由此导致依申请信息公开的制度错位和资源浪费。[8]这种分析视角颇具启发意义，一定程度上揭示了信息公开缠讼现象的体制性弊病。不过，这种分析仍失之单向度和静态化，过于注重逻辑自洽而忽视制度运行的场域，尽管突显了外部制度间的关联性，却忽视了信息公开制度自身的演进逻辑。最终，这种人大监督和司法个案监督并行的制度建议不免流于空泛化和理想化。
信息公开制度是国家政权建设一部分，蕴含着国家制度选择的目的理性。信息公开缠讼现象无疑是实践理性对制度文本的选择性回应。超越应然分析的传统理论进路，本文通过对我国信息公开制度的目标及张力的内部结构分析，将信息公开缠讼纳入“去政治化”的民主政治生态语境中，进而勾勒出“信息公开政治学”的司法场域，以解释信息公开缠讼现象产生的逻辑必然性，弥补既有研究的不足。
二、我国信息公开缠讼的现状
“陆红霞案”将信息公开缠讼问题引入学者的研究视野，成为学界一桩“公案”。然而，以该案为切入点的争论虽然激烈，但热闹表象却遮蔽了对信息公开缠讼现象之普遍性的探讨。在司法实践中，信息公开缠讼到底在多大程度上存在？其实践特征如何？以下将通过实证分析予以澄清。
（一）宏观层面
相关数据统计和实证研究都表明，近年来，我国依法申请信息公开的数量不断增多，并呈现出异常“繁荣”的景象。据不完全统计，2014年，中央各部委和地方各级政府部门共收到信息公开申请321252件，而2008年的申请总量仅有22718件。[9]以上海市为例，2008年，全市范围内信息公开申请总量为9388件，到2015年上涨到3.3万件，年均增长率为19.7%。[10]同时，由政府信息公开答复引发的诉讼数量也一路攀高。2013年6月至2015年3月，南通市各级法院共受理政府信息公开案件300件，仅港闸区法院一家就受理105件，占该院行政诉讼案件受案总数的21%。[11]2013年，北京市朝阳区人民法院共受理信息公开案件366件，占该院当年行政诉讼案件收案总量的54.1%。[12]
以“信息公开”为关键词，时间限定在2014年内，在“中国裁判文书网”可检索到1.2万多份裁判文书，[13]而2014年我国行政诉讼收案总数为19.3万件（含一审、二审和再审），前者占后者的6.4%。考虑到裁判文书上网的滞后性和选择性，实际数值要远远大于这个比率。再参照部分学者从地方法院实地调研中获取的数据，[14]可以基本断定近年来我国各级法院受理的信息公开案件占行政诉讼案件总量的10%左右，个别地区甚至还要高于这个平均值。不限定时间范围,[15]仍以“信息公开”为关键词，在“中国裁判文书网”可检索到24317条记录，对这些裁判文书进行筛选发现，同一原告多次诉讼（最少10次，最多295次）的案件共134件，累计诉讼3942次，占该网全部信息公开文书量的16.2%。逐一梳理个案发现，超过60次诉讼的案例有13件，参见表一（表略）。
通过对表一中所有案例的裁判文书进行研读，笔者发现，我国信息公开诉讼呈现如下特点：
第一，单个主体的诉讼频次较高，出现“诉讼专业户”现象。由于检索到的所有裁判文书都产生于2013-2015年三年间，这意味着，表一中每个主体年均诉讼次数最少为20次，即平均每个月都有一到两次诉讼（当然，现实中原告会一次性提出十几个甚至几十个诉讼）。比如李枚加，其在三年内有近300次起诉，已达到周均两次起诉的频繁程度。
第二，信息公开诉讼案件的“基础纠纷”来源集中，社会敏感性强。分析每个诉讼主体的相关诉讼文书就能够发现，几乎每个信息公开诉讼背后都有一个支撑性行政纠纷，本文将其称为“基础纠纷”。这类纠纷集中于房屋拆迁和土地征用领域。在表一列出的13个案例中，有9个涉及征地拆迁纠纷，占比高达69%。此类问题多属当前社会敏感问题，其间牵涉复杂的利益纠葛和转型期的体制弊病。例如，笔者在北大法宝案例库中筛选出关于“北京市朝阳区小红门乡绿化隔离带建设问题”的裁定书988份，大同小异，这些裁定书大都认定原告申请的信息“属政策调整范畴”，诉请的行政行为“不属于行政诉讼受案范围”，故不予受理。[16]
第三，信息公开诉讼的整体胜诉率偏低，撤诉现象较为普遍。在表一13个案例中，胜诉率为零的案例就有8个，将近61.5%的诉讼被驳回或不予受理。在平均胜诉率仅为6.8%的情况下，信息申请者仍不断提起诉讼。同时，信息公开诉讼撤诉率较高，在13个案例中有9个存在不同程度的撤诉现象，“马振军案”撤诉率甚至达到100%。过高的撤诉率从侧面表明，在信息公开诉讼中，法院调解现象普遍存在，而且起诉者的诉讼动机很可能并不在于谋求胜诉的结果。
第四，涉诉信息公开申请之目的以维护私益为主，政治参与型的申请行为较少。我国民众的信息公开需求以生活实用型为主导，民生领域中涉及房屋拆迁、土地征收、社会优抚、扶贫等方面的信息需求旺盛。如在表一中，排除13个案例中的10个私益解纷取向的申请案例，“形式上”具有政府监督意义的申请案例也仅有3例。[17]《条例》实施以来，历史信息公开一直是信息公开工作的难点。[18]对历史信息的过度关注表明，在信息公开申请中，民众偏好于矛盾纠纷的化解，而非在于对国家政治制度的前瞻性关注。
第五，信息公开申请主体呈现高度个人化和沙粒化的样态，组织程度低下，利益表达分散。表一的缠讼案例中无一例是社会组织或团体提起的信息公开诉讼。即便是在笔者查询到的所有信息公开诉讼案例中，也极少有组织化的信息公开申请者。这种状况与信息公开制度发达国家的状况有较大差异。比如，在美国，80%的信息公开要求来自于商业机构及其代理人；[19]在日本，有“市民监察专员”组织发起并取得重要成效的“交际费、食粮费情报公开诉讼”。[20]
（二）微观层面
通过对个案的进一步剖析可以发现，我国信息公开诉讼不仅呈现出维权解纷的行为导向，甚至在某种程度上出现信访化的趋势。除了众所周知的“陆红霞案”，“宋春有案”也颇具代表性。
2010年4月22日，北京市海淀区城市管理监察大队（以下简称“城管大队”）在执法检查中发现水果商贩宋春有存在无照经营行为，遂对其罚款500元，并没收非法经营的水果等物品。宋春有认为城管大队执法行为违法，向海淀区法院提起行政诉讼，但被驳回。2013-2015年间，宋春有先是通过申请信息公开、行政复议，然后通过诉讼，以北京市海淀区城管大队、区政府、区财政局、区税务局等部门为被告，连续多次提起信息公开诉讼。“中国裁判文书网”可查相关裁判文书63份，除2份显示撤诉外其余全被驳回。其申请公开的信息内容包括：区城管大队执法依据、日常收支流水账，区政府财政收支状况、纳税申请情况、领导人工资状况，以及相关答复的法律依据等。[21]
宋春有提起信息公开诉讼的诱因和目的皆具有个体权益维护取向。行政执法行为对其权益产生影响，其为了维权提起行政诉讼，在不满诉讼效果的情形下转而诉诸信息公开申请和信息公开诉讼。正是囿于纠纷化解的目的导向，多数信息申请人致力于获取政府行政行为的细节性依据。“宋春有案”中，原告至少24次申请公开行政执法行为的“依据”，而这种“依据”多指向行政机关的内部信息（例如内部规定等）。当事人寻求此类信息的目的无非是要将其作为化解“基础纠纷”的证据，以提高维权的胜算。此种“曲线救国”的逻辑已成为行政诉讼中的潜规则，即诉讼当事人或其代理人一般会通过信息公开的手段获得大量行政信息，进而以此为证据来寻求司法救济。一项调查显示，在我国，40%的信息公开申请由律师直接或者间接提出。[22]
不过，宋春有频繁的信息公开诉讼行为似乎已经超出了单纯维权的逻辑框架。在相关案例中，宋春有后期的大部分信息公开诉讼已经无法找到维权的痕迹。宋春有（包括陆红霞）试图通过不断的信息公开申请和诉讼来为行政执法“普遍不公正”的内心确信寻找间接证据，同时也希冀通过这种反常举动引起有关部门的重视，以消解内心的“怨气”。这恰恰与中国式信访行为的动机产生了某种程度上的契合。[23]
三、信息公开缠讼中的司法博弈
行政复议和诉讼是我国现有制度框架内常规的行政纠纷化解途径，但两者或因中立性不足，或因效果不佳，而促使民众更偏好于非规范化的上访制度。[24]问题是，上访一直游离在纠纷化解制度体系的边缘，且因对社会秩序的干扰，近年来不断遭遇合法性与正当性危机，甚至经常出现截访现象。在所有正式和非正式行政纠纷化解途径都已面临“卡壳”的局势下，信息公开缠讼这一非常规的制度借用突围了困局。但是，随着借用策略的过度使用，信息公开缠诉在扰乱了司法秩序的同时也消耗尽了存在的合理性空间，最终走向被规制的境地。
（一）信息申请者的制度借用
首先，“三需要”[25]的虚置催生出我国信息公开诉讼相较于普通行政诉讼而言罕见的低准入标准。在信息公开申请条件设置上，《条例》用“三需要”代替了行政法领域中常用的“利害关系”标准。因前者的解释余地和宽泛性远超后者，加之信息公开申请之形式要件对“三需要”的忽略，使得信息公开申请条件成为一项软指标。这引起的连带效应就是信息公开诉讼提出的“利害关系”要件被虚置，起诉要件的筛选过滤作用无从发挥。同时，信息公开诉讼消解了“一事不再理”的司法限定，极端拓展了信息公开诉讼的“包容性”。实践中，信息申请者可以就同一行政行为从不同侧面，针对不同的行政机关提出不同的公开申请和诉讼。[26]如此拆解策略下的信息公开申请为缠讼提供了丰富的可争议点。而且，这种“打包”“捎带”和“捆绑”的信息公开申请行为轻易地避开了重复申请和重复诉讼的审查，并形成自我扩张的开放式信息诉求发生机制。
其次，信息公开拆解策略具有使“基础纠纷”脱敏的效果。土地、拆迁、城管等特殊纠纷被拆解为对土地部门、房屋管理部门和城管部门的日常组织运作中的片段化信息需求，由此引发的信息公开诉讼不仅在外观上脱离了“基础纠纷”的社会敏感性，而且在本质上也迥异于以纠纷解决为目的的传统行政诉讼。信息公开诉讼的争议点是政府信息公开行为，这一争议并不存在实质上的利益对立，也就降低了“纠纷”的对抗性和利益冲突性，更易于被“立案政治学”[27]格局中的法院立案部门所接受。
再次，信息公开司法的强行政化面向迎合了民众的解纷需求。众所周知，某些政府信息是否公开以及公开程度具有高度的灵活性和政策导向性。[28]受传统高权行政的影响，我国政府信息公开的政策导向性更强。因此，在信息公开诉讼中，法院着重审查政府信息公开行为的合法性，而对合理性无法过多涉及。在法律所保障的基本公开之外，政府的公开透明主要取决于政府的政策和官员的理念。[29]可见，司法审查过程的主动权和话语权亦掌握在行政机关手中，这种意义上的信息公开诉讼也就成为一种准行政问责机制。此种有违司法专业化的趋势反而产生了意想不到的激励效果。毕竟，“中国公民对行政纠纷解决存在事实上的‘双轨’制度需求”，即公民对通过（准）司法渠道和党政渠道解决纠纷具有同等程度的需求。[30]
更重要的是，2015年新《行政诉讼法》中行政首长出庭应诉制度的出台，不仅为行政调解的推行提供了制度平台，更加深了法院“去专业化”的趋势。[31]通过信息公开诉讼，可以将信息公开背后的“基础纠纷”附带呈现到行政首长面前，轻易地实现上访中接近“领导”的愿望，增加了诉求得到满足的可能性。即便在最小功能意义上，信息公开诉讼所提供的与行政首长当面对质的场景，也能使信息申请者发泄心中的不满和怨愤。
最后，信息公开诉讼的井喷式增长，同样源于其与绩效考核压力下法院自身利益诉求的一致性。我国法院系统并非西方“三权分立”意义上的司法审查机关，而是处于特殊的政法体制当中，[32]有其特殊的政治性和组织性。在此前提下，法院审判工作要接受党和人大的监督，其中业绩指标是监督的重要内容。因此，“支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求”，[33]提高行政诉讼收案量，对法院来讲也蕴含着自身的利益考量。然而，行政诉讼法颁布实施以来，虽然行政案件收案总量在徘徊中上升，但即便在2015年达到59.2%的增幅，我国法院受理的行政一审案件也仅有24.1万件，不到全国一审各类案件收案总量的2%。[34]这显然没有达到应有的制度预期，而解决行政诉讼“立案难”成了司法改革的重难点。2013年最高人民法院发布的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》提到，开展行政案件相对集中管辖的部分原因是“有的法院受案不多甚至无案可办”。当收案数量已经影响到行政庭的政治评价甚至存废时，开发案源就成为自保本能下的必然举动。
对于“陆红霞案”，如果是个别的滥诉行为，法院没有必要召开新闻发布会，更无需长篇大论地撰写裁判文书来构建自身行为的合法性。毕竟法院裁判的合法性来自于自身——“我们说了算不是因为我们正确，我们正确是因为我们说了算”。[35]反过来想，如果是滥诉，法院为何能容忍原告反反复复起诉30多次？况且在检索到的裁判文书中，陆红霞的类似诉求并非全部被驳回，“确认政府答复违法”、“责令政府重新答复”的胜诉判决虽少但仍然存在。那么很明显，法院突然如此反常地主动诉诸媒体舆论将原告定性为“滥诉”，表明法官心里也并不踏实。[36]唯一能够解释法院行为合理性的是，信息公开诉讼曾一度打破了行政诉讼案源匮乏的僵局，为法院行政庭所认可和接纳。因为，信息公开诉讼一方面顺应透明政府建设的政治走向，具有较高的政治正确性；另一方面，经由上述脱敏措施，非对抗性的外在形态也顺应法院行政审判中的“不捅娄子”逻辑。[37]因此，我们可以揣测，信息公开诉讼起初必定是受行政庭法官欢迎的，或者说至少是不抵触的。这才可能出现信息公开诉讼的“繁荣”景象。
（二）司法机关的话语表达
众所周知，我国行政诉讼制度在整个社会制度体系中扮演着特殊的角色。学者何海波提出，行政诉讼在我国承载了异常厚重的法治理想。[38]党和政府希冀借其实现依法治国的宏伟蓝图，学者期待其能够有效推动法治秩序的建构，民众渴望其扭转传统行政以管理替代服务的局面。在众人的聚焦和监视下，缺乏独立性和权威性的行政审判工作只能默默承受或策略性地应对转型时期的各种社会矛盾。在此过程中，法院正遭遇着去行政化与自我行政化的实践悖论：一方面，为了突显自身的主体性地位，在行政化考核中必须通过各种数据展示其政绩，主动将自己纳入行政管理体系中以赢得相应的话语权。另一方面，亟待提升的司法权威和公信力又必然要求法院去行政化和保持中立，并在夹缝中打造公正无私的形象。总之，法院行政庭的不同角色扮演是相互冲突的，也因此导致其在行政化与专业化之间如走钢丝般小心翼翼、拿捏分寸。
正因为如此，同样是信息公开诉讼，却面临着不同的评价。2004年政府信息公开第一案——“董某诉上海市徐汇区房管局信息不公开案”发生后，上海市信息化委员会的一名负责人曾表示，该案对政府信息公开起到很好的示范作用，“是政府透明化的第一步，是好事”。[39]到了2016年全国两会期间，一位有着法官身份的全国人大代表却指出：“当前行政诉讼领域信息公开滥诉现象突出，建议加大对其的惩治。”[40]从“信息公开第一案”的维权肯定到“陆红霞案”的滥诉质疑，信息公开诉讼经历了“过山车式”的社会舆论和司法评价转向。在这里，不变的是制度，变的是运用制度的人和具体场景。信息公开制度初建时期，适量的诉讼行为不仅满足了法院行政审判的案源需求，也实现了司法权对行政权的软约束。然而，随着缠讼现象的普遍蔓延，越来越多的诉讼专业户涌入法院，加之恰逢近年来法院“案多人少”矛盾的不断突显，“司法潜力已经基本释放完毕”，[41]这就冲击了本就配置薄弱的法院行政庭的正常工作秩序，最终导致法院对信息公开诉讼的态度转变。或许更深层次的原因是，当法院逐渐认识到此类诉讼背后的“基础纠纷”困局已远远超出自己的把控能力时，从敞开大门到设置种种障碍的司法策略转换也就具有了逻辑合理性。
四、缠讼现象的背后：我国信息公开制度的“治理型”定位
前文将信息公开诉讼中的特殊制度条件作为自变量，信息申请者和法院的诉讼策略选择作为因变量，着重对诉讼参与主体间的互动博弈过程进行了初步分析。毫不讳言，这里的某些特殊性在我国行政诉讼实践中体现出一定程度的一般性，比如，司法行政化、法院考核压力等因素在非信息公开类行政诉讼中同样存在。问题在于，这种一般性却在信息公开诉讼中被普遍激发，并表现得淋漓尽致，这种现象背后的缘由值得深究。此外，局限于诉讼机制内部的分析，仍无法充分解释信息公开缠讼的孕育空间何在？如果仅仅借助于上述制度空隙和技术便利，信息公开缠讼不可能引起如此广泛的关注和争议，更不可能引发一定意义上的制度失序。因此，本文试图进一步溯及信息公开制度在我国的具体展开背景，以进行更深入的探讨。
在经典意义上，信息公开制度围绕保障公民知情权展开，而知情权是一项基本政治权利，即“公众应当知晓政府在做什么，为什么要这样做”。[42]我国《宪法》并未引入知情权条款，《条例》中也没有出现类似的概念。但不可否认，推行政务公开是党和国家践行群众路线的必然要求，也是群众路线得以践行的外在表现。《条例》颁布时，时任国务院法制办公室副主任张穹在答记者问中指出：“全面贯彻实施该条例，有利于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。”[43]可见，尽管我国正式法律中未使用“知情权”概念，但政府信息获取的制度内涵似乎理应包括知情权。并且从现实国情和《条例》出台前的国家政策走向更能看出，我国政府信息公开制度并不限于知情权的保障。在此之外，其更加突显的是强化党和国家的基础性治理能力这一面向。
第一，政府信息公开旨在强化中央的纵向控权能力。中国是一个地域广阔的大国，也是一个多民族的国家，自古以来都面临中央和地方分权的实践问题，[44]其中信息控权尤为重要。古代中国的民间信息主要通过行政机构逐级上报，其间，各级官员都可能出于引入偏好或扭曲的动机而隐瞒、谎报信息。处于信息劣势的中央政府往往通过各种非正式的制度改变这种局面，例如“采风”“密折制度”和“微服私访”等。现今，科层制下的地方政府无疑充当着中央政府的代理人，中央的发展目标与地方的政绩目标并不完全一致，信息过滤和信息造假成为压力型体制下地方政府的惯用策略。此时，委托人的命令可能失效，代理者将架空委托人成为权威的实际拥有者。[45]
世界范围内，上级政府对下级的监督和信息掌控主要通过两种途径实现：主动巡查监督和第三方监督。主动监督在我国主要表现为上级领导视察工作和中央巡视组巡查；第三方监督包括自下而上的群众监督以及媒体监督，还包括横向的司法审查监督。很明显，第一种方式受制于时空、资源限制，无法常规化和制度化，[46]唯有第二种方式更加符合当代民主政治的发展趋势。在我国，第二种方式的群众监督主要表现为上访监督，它曾作为中央了解地方信息的一个重要的“非常规”窗口，但近年来其却因合法性不足而备受质疑。而处于起步阶段的司法审查监督也因受案范围的限制而难以兼顾所有。因此，寻求新的替代监督方式成为中央政府控权的当务之急。信息公开制度无疑符合了这一需求，其在功能上可以兼顾主动监督和第三方监督的双重效用。2004年9月，在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的“发展社会主义民主政治”和“构建社会主义和谐社会”两个部分中都提到了有关信息公开的内容，这表明，党中央深刻认识到“信息源优势和信息权力成为当代社会的重要权力源”，[47]并从执政能力建设的高度来推动我国政府信息公开。
第二，政府信息公开力求畅通官民信息互动，提升政府应急能力和社会公信力。“一个政府的有效运作取决于对于信息流动的仔细掌控”，[48]日常治理中的“信息孤岛”现象不仅制约着政府决策行为的科学性，更加剧了信息真空中民众行为的非理性风险。近年来，社会突发事件不断考验政府的应急管理能力，信息披露日益成为舆情预警与防控的重要举措。因此，我国信息公开立法在2003年之后的快速推进很大程度上源于2003年非典疫情防控的经验教训。[49]正是由于政府疫情信息披露的常态化、规范化，才稳住了民心，并使得中央在全面获知地方信息的基础上作出科学决策，逐步控制非典疫情。2003年4月，酝酿已久并在一年前就开始起草的《政府信息公开条例（草案）》突然被提交至国务院法制办，正式进入立法程序。2003年5月，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，提出要建立“突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度”。从2003年非典的恐慌混乱到2004年禽流感的从容应对，信息公开、信息披露制度的有效建立功不可没。
第三，政府信息公开致力于制度化反腐机制的建立。随着改革进入深水区，“三农”问题、拆迁安置问题、企业改制问题等深层社会矛盾集中爆发，在2003-2005年间形成了信访洪峰。[50]这些问题的背后，时常浮现着官员腐败的影子，导致从中央到地方的反腐压力都相当大。在世界各国和地区，通过信息公开遏制腐败的成效不断被人称道，[51]因此，信息公开制度也成为新时期官方反腐倡廉工作的核心抓手。2000年，时任中纪委书记尉健行在全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议上指出：“推行政务公开是强化对权力的监督制约，积极预防和治理腐败的一项重要措施。”2002年，在党的十六大上，我国的反腐策略由十二大以来的“反对腐败”改为“预防和反对腐败”，基本确立了惩防并举、注重预防的反腐倡廉建设方略，并将信息公开作为反腐的重要途径予以明确。由此，我国真正走上了由内到外的反腐路径，既重视内部组织监督又积极开拓外部群众参与模式。2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》、2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》和《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》、以及2006年中共中央办公厅印发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，都直接或者间接提到要加强公务人员和领导干部个人信息公开，实现权力的外部监控。在很大程度上，“我国的政府权力公开透明运行机制主要是信息化和廉政建设的产物”。[52]
综上所述，“我国信息公开制度供给的首要目的在于回应政府的行政需求，而非公众的权利要求”。[53]《条例》仍是以行政管理为中心，目的在于发挥政府信息对生产、生活的服务作用。[54]既然我国信息公开制度的成长过程表现为立法议程的政府动员模式和制度目标的国家治理能力建设导向，那么，着眼于信息公开制度生成的内外动力，我国信息公开制度形式上更接近于“推出（Push）型”而非“拉伸（Pull）型”。[55]Georg Aichholzer和Herbert Kubicek所关注的“推出型”信息公开，是以近年来澳大利亚政府信息公开制度的改革转向为背景的，这种从被动公开向主动公开的制度变迁过程本质上有别于我国的制度展开逻辑。在中国，对行政信息公开制度真正的需求来自社会治理模式的转型。在现有治理模式下，公众对行政信息公开的真实需要并没有产生，这是中国行政公开制度运行的特殊社会背景。[56]鉴于我国信息公开制度与国家治理的紧密关联性，可以将我国信息公开制度称为“治理型”信息公开，把与之相对的经典意义上的信息公开制度称作“民主型”信息公开，参见表二（表略）。
在“治理型”信息公开制度定位下，政府既是制度的主要需求方,又是制度的供给方，这就决定了我国政府信息公开制度对公开方式和程序设置的政府偏好导向。行政机关对能够充分发挥治理功能的主动公开过分青睐而冷落被动公开，进而导致信息公开制度建设的非均衡性和供需矛盾。在依申请公开方面，我国《条例》规定相对简陋，缺乏负责协调、统筹、监督的统一机构，尤其是申请受理的具体标准、管辖机关等都未明确。在此基础上的依申请信息公开实践也呈现非规范化的发展趋势：“三需要”虚化，证据规则模糊，例外审查混乱等。更根本的是，在国家控权、信息治理等内生因素主导下，我国信息公开制度承载了过多且有可能相互抵触的制度目标；而在外部环境影响下，我国“治理型”信息公开制度又有着“名”与“实”之间的张力。凡此种种，构成了我国政府信息公开的特有制度情境，并为信息公开缠讼的出现埋下伏笔。
五、缠讼：“信息公开政治学”场域中的逻辑必然
以政府信息公开为标志的民主政治话语在全球范围内被推崇。与此同时，迈向技术治理的中央地方关系、社会稳定秩序和官员廉政建设等，都在呼唤政务信息朝着公开透明化方向转变。以维护公民知情权和奉行群众路线为契机，我国信息公开制度建设致力于社会治理技术的改良升级。游走于社会治理目标和民主参政宣传之间，信息公开制度的目标张力突显，从而为“去政治化”的个体缠讼行为的滋生创造了特殊的“信息公开政治学”场域。
（一）信息公开制度的目标张力
理论共识意义上的信息公开制度指向普遍的民众政治动员，以此激发社会力量积极参政议政，推动国家政治决策的民主化进程。问题是，改革开放以来，我国政治动员和政党政治逐渐被经济发展这一中心工作所遮蔽，民主政治的沟通和争论都被纳入现代化发展的技术性分歧之中，呈现出“去政治化”[57]的政治走向。信息公开制度的推出，更多地是出于国家治理技术而非民主政治需求。因此，信息公开制度所倡导的群众路线理念也只能在去政治化的范围内展开，即用“民生问题”替代“民主政治问题”，将政治参与消解于日常服务管理之中。饱含民主深意的“知情权”也就流于空泛的信息获取权式的理念倡导。无怪乎国务院办公厅政府信息公开办公室研究人员称：“甚至还有一些人将信息公开作为其影响政府公共决策、制造公共话题的手段。这类事项，已超出了信息公开制度正常的适用范畴。”[58]然而，为了维护信息公开制度的正当性基础，“去政治化”的治理倾向往往隐藏于政治动员的宣传策略之下，并构成一对紧张关系。
信息公开的“去政治化”不仅表现为国家视角的政治动员被稀释，还表现为公民参与视角的价值失序。在民主政治理论框架下，政府信息公开制度以公民知情权保障为基础，着眼于充分信息获知前提下的民主政治参与。所以，知情权是一种既可以满足个体特殊利益需要，也具有公共职能的基本人权，但更根本的是作为民主制度配套装备的公共政治参与属性。申请信息公开时，行政机关并不需要过多的个人利益衡量，申请人特殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申请人利益成为促进信息公开的主动力。[59]但是在我国，伴随着政治话语式微的是权利话语的勃兴，个体利益至上的权利观被过度演绎，并在社会断裂和结构分化的情境中成长为个体利益的泛道德化，加之社会利益整合机制匮乏，碎片化的个体利益无法通过有效的途径与公共利益对接，最终表现为个体利益与公共利益碰撞、冲突，甚至私益压倒公益而获得优势地位。这正是我国信息公开将“三需要”作为申请目的的现实考虑。然而，作为申请目的的“三需要”同样可以被用作公开申请的限制条件，这却与具有公益外观的信息公开制度体系格格不入。因此，取消“三需要”限制的呼吁顺利成为实践中的一条潜规则。[60] “三需要”虚化充分展现了我国信息公开制度在公益与私益之间极度撕裂的态势。
总而言之，尽管奉行了“民主型”信息公开的外在制度架构，但我国信息公开制度却是多维目标逻辑的产物：首先，信息公开制度建设顺应民主化浪潮的必然要求，有利于增强政权的合法性和公信力；其次，信息公开制度致力于日常生产、生活问题的群众监督，可以更好地诠释党和政府为人民服务、走群众路线的服务理念；最后，回应转型背景下的社会治理需求，控权、维稳和廉政建设都依赖于信息公开的技术治理。但是,这些逻辑之间存在明显的张力，因此，信息公开制度的多维目标预设在实现过程中必然伴随着相互间的龃龉，从而为具体场域之中的民众借用行为提供制度空隙和便利。这正是引发信息公开缠讼的深层制度根源。
（二）信息公开诉讼的“信访化”趋势
对比信息公开制度和信息公开诉讼救济制度的初衷，我们发现，实然状态下的二者都已异化为纠纷化解的工具。或者说，信息公开的制度目标出现了替代现象——作为民主政治必要条件的知情权被纯粹维护个人利益的投机行为所取代。信息公开诉讼并没有发展为预期的以知情权为依归的客观行政诉讼，反而走向利益谋取目的的主观行政诉讼，成为“基础纠纷”化解的延续。现实中，信息申请者无论申请信息公开还是提起信息公开诉讼，其最终目的都是为了解决隐藏在背后的行政争议或者其它权利纠纷，正如陆红霞因信访受阻而转向信息公开申请和诉讼救济。同时，在这个过程中，陆红霞并未停止信访的步伐，使得信息公开诉讼与信访交织呈现。总之，在信息公开缠讼中，诉讼只是一种手段，表现出与信访的趋同化：
第一，信息公开诉讼行为经常借助“缠”的方式和“向上”诉求的路径，与信访逻辑具有高同质性。频繁提起诉讼是信息申请者的惯常策略，宋春有对此运用娴熟，在短时间内提出大量的信息公开申请和诉讼行为，纠缠于政府和法院之间，并借助于行政和司法的相互制约进行策略性施压。信息公开缠讼行为实质上是一种“问题化”的“依法抗争”[61]策略，与上访不同的是表达场域发生了转换，由政府部门转移到法院。无论是宋春有还是陆红霞，他们起诉的对象从街道办到区政府、市政府，甚至到国家部委，权力层级不断上升的诉求路径与逐级上访中的上层权力想象颇为神似。
第二，信息公开缠讼中信息申请者对行为“溢出效应”的追求与信访的施压策略相类似。宋春有表面“关心”政府领导人工资状况、政府日常收支流水账和纳税申请情况，实则希望通过频繁的信息公开申请和诉讼行为给政府制造麻烦，引起有关政府部门的重视，将“基础纠纷”的解决提上议事日程。也就是说，先申请信息公开和行政复议，然后提起诉讼，这已经演变为一种套路。行动者追逐的目标不在于政府信息获取而在于诉求的表达。在前文表一中，信息公开诉讼低胜诉率和高诉讼频次的反差，也从侧面反映出信息公开诉讼行为的目的已溢出本案诉求本身，意图获取额外“收益”。或许，最为有力的证据是许多案例中申请公开的信息本质上就不具有可告知性。[62]
（三）“信息公开政治学”的司法场域
从“送法下乡”到“迎法下乡”，我国法治化建设已经进入后普法时代。随着法律日益浸入日常生活的方方面面，民众的法律心理将呈现如下变迁过程：敬畏法律——利用法律——对抗法律。[63]信息公开诉讼中原告的缠讼行为可归入“利用法律”的范畴，即在与法律的互动中产生“祛魅”感，法律的威严和可预见性被诉讼策略和制度漏洞所取代，法律被工具化利用以达到自我逐利的目的。而以群众路线作为执政的基础性资源，并内在地包含了无限伦理的党和国家，仍残存着全能政府的行政理念。与之呼应的是服务行政的策略主义，例如选择性执法、大调解等，通过不同程度的妥协将逐利主体的多元化需求统统囊括进服务行政的目标体系。信息公开缠讼者深谙这一玄机，在法律的灰色地带，通过巧妙的制度借用与公权力进行博弈，以达到个人利益的最大化。
“治理型”信息公开的制度张力为信息公开争议进入司法程序创造了条件，信息公开诉讼的超信访解纷效果反向激励着更多纠纷当事人加入诉讼大军。面对行政审判理想与现实间的差距，迫于绩效考核压力，法院的接受态度最终推动了信息公开包装下特殊纠纷的化解进程。在此背景下，信息公开诉讼成为特殊纠纷当事人的最优选择。一旦此类纠纷无障碍地进入诉讼程序，其与中国式缠访逻辑相结合，便产生了新的纠纷化解模式：信息公开缠讼。“知情权—缠讼—滥诉”的转换逻辑生动描绘出信息公开制度在我国特殊政治生态中的扭曲现象，亦即“信息公开政治学”现象。
六、制度建议
信息公开缠讼这一解纷模式以司法资源大量投入的消耗战术换取个体利益的机会性满足。这种粗放型、非常规的纠纷化解方式显然不符合解纷专业化、规范化的发展趋势。任由缠讼局面发展下去，行政诉讼的困顿局势必将进一步恶化，因此，信息公开缠讼治理势在必行。不少学者提出了相应的制度建议，如对“三需要”进行实质审查，明确原告的范围，或者认为至少应让“三需要”发挥一定的调节举证责任分配的效用。[64]但是，信息公开诉讼中原告范围的确定仍取决于信息公开申请中行政机关对“三需要”的把控力度，而依靠“三需要”调节举证责任分配所起到的抑制缠讼的效果必然有限。因为如上所述，原告对举证责任所能影响到的审判结果并不十分关心。
相比而言，建立健全信息公开申请收费制度也许是司法制度体系外一条有效的途径。政府信息本质上属于公共物品，民主参与取向的信息公开申请同样属于公共行为，自然无需负担过高的申请费用。但现实中，我国信息公开申请多属于私益行为，在信息公开行政服务资源有限的前提下，信息申请者个人的过度使用必然影响他人的使用，产生类似准公共物品的排他效应。所以，在信息公开领域，除遵循“谁使用谁付费”原则外，还应该引入“过度使用惩罚性收费”原则。通过一般费用的征收来补偿政府提供该准公共产品所付出的资源成本；通过惩罚性费用的征收，可以遏制投机性申请行为。我国《条例》第27和28条、《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》和《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》等对依申请信息公开的收费标准进行了规定，但重点关注的是收费类别和减免措施。相比于国外针对不同的申请者和用途所设定的级差收费标准，我国相关规定显然失之粗线条。因此，我国信息公开收费制度在实践中往往流于形式。据统计，2005年，北京全市范围内共受理信息公开申请32271件，共收取检索、复制、邮寄等费用5.79万元，件均费用不足两元，几乎不够邮寄成本。这种过低的收费不仅无法实现“补偿成本原则”，更给信息公开非正常申请和缠讼行为带来了低成本诱惑。所以，如欲减少信息公开缠讼行为，在未来立法中，就应对信息公开收费制度进行系统性的合理设计，例如，除去基本的材料费、邮寄费，还需要对检索成本进行费用计算，同时，还应该设置正常申请数量标准，对短时间内大量提出申请的行为征收惩罚性费用，从而遏制对公共资源的竭泽性使用。
当然，任何具体规则的设置都有利弊，新的解决方案的出台必然伴随着新问题的产生。如果信息公开收费制度设置的标准失当，也将极大打击正常申请者的积极性。再者，信息公开缠讼现象的出现，根源于信息公开制度和行政诉讼制度的定位偏失。如欲达到釜底抽薪的治理效果，笔者认为，必须从两项制度的制度目标矫正入手：
其一，平衡、协调信息公开制度的民主政治目标与治理目标。既然在最大共识意义上，信息公开制度的基本功能是保障政府信息公开透明前提下公民参政议政的有效性，那么，政治参与功能应是信息公开制度的灵魂和核心价值。如抽离掉信息公开制度的政治参与功能，其将被降格为程序意义上的一般行政公开原则。这种一般性的公开规定散见于各类行政法规之中，[65]仅构成个案意义上的政府行为规范，不具备民主政治理念内核。信息公开缠讼中的公开申请行为正是此种维度上制度功能的外化，所以，找回信息公开制度民主政治功能的必经之路是区分个案意义上的行政信息公开与民主政治意义上的政府信息公开。基于此，公民的信息公开申请行为必须在民主政治表达范畴内，或者说具有公共利益指向。因此，对于我国内在注重治理效用、外在倾向纠纷化解功能的政府信息公开制度，必须突破申请事项的非公共性桎梏，走向政治性、公益性的一面。这就需要借助于有效的意见筛选机制，通过对多元的个体利益进行共性提纯，实现诉求表达的普遍代表性，进而保证信息申请和诉讼行为的秩序理性。具体来讲，就是要培育社会自治组织成长的公共空间，让民众通过自治组织的形式实现自身利益诉求的公共性升华，最终实现代议制度的民主政治目的。
当然，注重信息公开制度的民主政治功能并非要忽略其社会治理功能，毕竟两者在秩序构建层面的作用是相辅相成的。但是，实现社会治理目标的路径选择是多元而非单一的，过于倚重信息公开制度必然适得其反，最终的结果可能是主动公开的进一步形式化和任意化，被动公开的进一步私益化、无序化。转变我国信息公开制度的治理型定位，不仅需要在理念上对我国信息公开制度进行整体反思，弥合主动公开与被动公开、个体利益与公共利益的张力，还需要落实到《条例》对立法目的的表述之中。对此，2002年公布的《政府信息公开条例专家建议稿》的表述方式值得借鉴——“为保障公众行使知情权，参与管理国家和社会事务，促进政府信息流动，监督政府机关依法行使职权，根据宪法制定本条例”。这里着重引入了知情权的表达，将国家事务管理和社会治理作为知情权保障的当然结果，并避免对个人生产、生活事务的过分关注。引导公众“有针对性地关注公共议程，让公众有限的感知能力和信息处理能力真正为公共政策议程服务”。[66]
其二，破除行政纠纷化解的泛司法化迷信，加强行政体系内部解纷机制建设。在法治话语已经成为主流意识形态的当下，“似乎任何行政纠纷都必须首先考虑并通过诉讼解决，否则就不是‘法治化’，不是‘现代化’”。[67]这种司法中心主义的宣传往往忽视司法有限性这一客观规律，更欠缺对制度激励效果的把控。《条例》设置的救济方式是选择性的，即遭遇信息公开争议时，申请者既可以选择行政诉讼，也可以选择行政复议。尽管行政复议的救济模式在实务中常常被行政相对人不自觉地忽视甚至摒弃，但行政复议在未来应成为我国解决行政争议的主渠道，这一大致方向已然成为共识。[68]毕竟行政机关拥有较强的社会动员、交涉能力，在外部制约机制因权力资源有限而执行力不足时，[69]就应该从强势行政权内部监督机制的完善入手。而行政复议之所以被忽视，原因在于其未树立起自身应有的品性，也未显示出应有的制度优势。因此，应通过重塑行政复议的独立性和权威性，使行政相对人认可其地位和效用，并实现复议对诉讼的补充作用。
与之相关的是，要进一步推进司法的去行政化。由于我国司法体制内嵌于行政体制之中，司法与行政的过度亲和侵蚀着司法的中立性和公正性。信息公开缠讼的出现，包括“司法信访化”[70]趋势，皆与我国法院的行政化倾向有关。信息申请者有意将行政纠纷引入司法领域，但最终仍倾向于通过非司法的行政途径进行解决。这种穿梭于司法与行政之间的行为方式折射出民众对司法与行政功能区分的模糊认知。廊清司法与行政的界限，尤其是突出司法的消极中立性和程序正当性，是摆脱信息公开缠讼的重要前提。
