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杨建顺:规制行政与行政责任

杨建顺| 时间: 2017-09-07 19:07:03 | 文章来源: 中国法学

在发达资本主义各国相继从“司法国家”转向“行政国家”,积极行政取代消极行政成为社会的普遍要求的现代,我国正在从“行政国家”向依法行政的法制国家迈进。现代法治国家的依法行政原理,要求行政法规范不仅成为行政组织和行政作用的根据,而且成为保障人民权利和利益的根据。尽管我国与发达国家的历史发展轨迹不同,但现在所处的阶段和所面临的课题却有许多相同或相似之处。我国的社会主义市场经济,必定是在尊重市场规律的同时,由政府积极干预和控制的混合经济。政府的干预和控制,呼唤健全和完善一系列行政法制。行政法制的健全与完善,对于国家现代化建设和人民权益的保护来说,具有极其重要的意义。具有中国特色的行政法制的健全和完善,要求我们认真研究和借鉴各国的研究成果和有益的经验,正确处理市场机制和宏观调控的关系,从理论和立法上明确行政的责任领域。

一、规制行政的概念及种类[1]

现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神的或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用;后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。

规制(regulation),即规范、制约的意思。为了维护和增进公共利益,根据法律、法规的规定,规范和制约人民的自由活动和权利,并对人民科以应服从之的公共义务的一切行政作用,都属于规制行政。随着人民生活和经济活动的复杂多样化,成为规制行政对象的领域也越来越多。但是,无论其表现形式如何多样化,从其性质和作用来看,规制行政大致可以分为社会规制和经济规制两种类型。

(一)社会规制

所谓社会规制,是指以保障人民的生命安全和身体健康,确保人民的生活秩序为目的而进行的规制。例如,对于卫生、医疗、环境等的规制,为预防火灾及其他灾害而进行的保安方面的规制,为维持社会精神文明而对淫秽书刊、录相等进行的规制,以及为保护消费者而对不讲道德的生产厂家进行的规制等。社会规制又可分为对人的规制和对物的规制。

对人的规制,是指对从事有关人民的生命安全、身体健康以及与人民生活密切相关的事业的人进行的各种资格方面的规制。通过这种资格制度,可以保证由具备专门知识和技能在一定水平以上的人员从事相应的职业,以防止或最大限度地减少难以预测的危险和损害。对物的规制,是指为确保生产设备及生产物的安全和质量所进行的试验、检查、监督、认定、确认及检疫等规制。这种规制包括安全方面的规制、卫生保健方面的规制、公平交易的规制、防疫方面的规制等。

社会规制是为确保公共利益而必需的基本规制,尽管其中也存在行政介入过剩或不适合时代发展需要的成分,但是,关于其必要性,却是学术界及实务界乃至一般大众所一致公认的。

(二)经济规制

经济规制,是指对企业及其经济活动的规制。“市场也存在着自发性、盲目性和滞后性的一面,国家必须对市场加以正确的指导和调控”[2]。若完全听任自由竞争,便难免“市场的失败”现象的发生。国家为了实行指导和调控,制定了一系列法律、法规和政策。例如,确立“以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展”的方针,以确保在社会总资产中保持国家所有和集体所有的资产占优势,国有经济在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域占支配地位,国有经济对整个经济发展起主导作用。在积极促进国有经济和集体经济的同时,国家允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展,并应正确引导、加强监督、依法管理,使它们成为社会主义经济的必要补充[3]。

供电、供气、供水、供热、电讯、交通运输及邮政等公用事业,由于其设备投资需要巨额资金,且与人民的生活息息相关,若允许复数企业自由竞争,被认为势必给国民经济带来不利。而允许公用事业形成区域垄断乃至“政府垄断”的局面,以确保公用事业公正且有效地实施,并切实保护消费者的利益。不过,对公用企业的限制交易行为若不严加惩处,往往导致保护落后生产力、阻碍先进生产力的结果。因此,传统上被认为应由政府垄断的公用事业,随着各国行政改革的不断深入,出现了民营化现象。可见,为了真正使公有制企业和国有企业适应市场经济发展的要求,不断发展和壮大自己,有必要参照各国的经验,认真研究和探索引进竞争机制的问题,特别是参照和借鉴各国有关民营化可行性的研究成果以及实行民营化后对公用企业进行规制的成功经验。

根据事业的种类不同,政府对金融、保险、证券、运输、通讯、农林牧渔、矿产资源、基本建设、知识产权以及科学教育等各行各业及其经济活动进行相应的规制。除各专门领域的法律、法规外,《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》、《企业破产法》和《反不正当竞争法》等法律、法规,对所有的生产和经营单位及其经济活动都具有保护、引导、监督、管理和规制作用。而《工会法》、《劳动法》及《消费者权益保护法》等,在保护劳动者和一般消费者的合法权益方面,对企业具有一般性规制作用。关于各专门领域的参与规制的必要性以及如何规制的问题,存在着诸多争议,有必要展开深入的研究。此外,如烟草专卖、酒类专卖等以确保财政收入为目的的规制,给予从事这类事业者过多保护,导致其本来应该具有的活力的丧失,同样有必要认真研究和探讨有关竞争机制的引进和科学规制的问题。

二、规制行政的必要性及其问题

从确保市场主体的活力,推动社会经济飞速发展的角度看,必须充分保障市场主体的自主性,而不宜提倡任何规制。然而,若完全听任自由竞争,在所有领域都废除规制,实行不规制(deregulation),反而不利于确保国民经济的健康发展和效率性。正因为这样,“实现市场机制和宏观调控的有机结合,把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好”,成为《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》所确立的指导方针之一[4]。可见,对于规制行政的研究,不仅是学术上探讨的课题,而且也是当前我国建立有中国特色的社会主义市场经济体制的伟大实践中所必须认真对待的最基本、最重要的课题之一。

(一)世界各国不规制或缓和规制概况

规制和不规制,这两个概念的相对立,不仅表现在词义上的不相容,而且表现为思想上的交锋与制度上的碰撞和变迁。

在美国,1887年创设第一个现代规制机关——州际通商委员会。以州际通商委员会为代表的行政委员会,打破了三权分立的传统,基准立法权、准司法权和行政权于一身,在当时及本世纪30年代美国的社会和经济发展中发挥了无可比拟的作用。但是,至本世纪60年代中后期,人们认为,规制行政存在着费用高,效果甚微与巨大支出不符,程序不公正、复杂而不宜利用,缺乏民主性和合法性,不能预测其自身程序的后果等缺点,对规制行政展开了猛烈批判[5]。1976年初,美国设立专门委员会,在对运输、能源及金融等领域的规制行政展开调查的基础上,开始了大规模的规制缓和。80年代以来,美国的不规制运动更加广泛和深入,成为众多学者关注的热点。

在加拿大,1967年交通法在很大程度上承认了铁路运输收费的自主决定权。在澳大利亚,1954年就废除了从前为保护铁路对于卡车运输的竞争力而设置的汽车运输事业参与费和调整税(co—ordination taxes)等严格的规制,只保留了用于道路维持的道路利用税和基于安全性的参与规制(驾驶执照)。英国于1953年废除了卡车运输国有化,同时缓和对铁路、汽车运输事业的规制。1968年交通法废除事业许可制,实行质的许可(Quality licence)和量的许可(Quantity licence)[6]。70年代初期停止了交通法中有关量的许可条款的实施,废除了对汽车运输业的规制。1977年和1978年交通法,都体现了对交通运输方面的规制缓和。在日本,经过对政府规制的广泛而深入的研究和探讨,认识到公共部门引进民间资本及民间经营能力的重要性和必要性,80年代后期,不仅逐步实现了日本国有铁道的分段民营化,而且将原来的日本专卖公社及日本电信电话公社分别改组为日本香烟产业株式会社和日本电信电话株式会社。

(二)我国规制行政的现状与课题

规制行政的目的是维护和增进公共利益。现代国家中最大的公共利益是维持社会秩序,确保人民的生命安全和身体健康,保护环境,保护劳动者和消费者的合法权益,保障国民经济健康发展。无论是过去、现在还是将来,规制行政都有其存在的合理理由。我国是社会主义国家,规制行政的中心内容是保护人民的权益,任何法律、法规都是从人民的立场出发而设置规制的,任何规制,都必须坚持公开、平等、民主和效率的原则。

由于我们过去实行的是高度中央集权下的计划经济,否认市场机制的调节作用,整个社会的经济从宏观到微观都由国家统一管理,严重阻碍和束缚了经济的迅速发展。随着计划经济向市场经济的转轨,我国经济领域出现了相当宽松的经营环境。但是,我们也不能否认,现实中各个领域都普遍地存在着规制行政与搞活、开放的大环境严重不相一致的状况。例如,由于行政许可等规制行政的设置及运行机制不够健全和完善,导致各种各样的弊端:“恩赐”意识在许多公务员头脑中占据主导地位,导致其态度冷淡、生硬、不负责任,甚至随心所欲,故意刁难现象普遍存在;责权不明,导致以研究研究为借口,长期搁置,拖廷不办,损害相对人利益的失职行为大量发生;密室许可,权钱交易,行贿受贿索贿现象禁而不止,且有愈演愈烈之势;关卡繁多、程序混乱,导致行政管理效率低下,无法适应经济迅猛发展的形势[7]。另一方面,为了维持和增进社会公共利益,必须予以强化的社会规制和经济规制,却由于这样或那样的原因未能切实实施和展开,以致假冒伪劣产品充溢市场,蒙拐骗嚣张,环境污染蔓延,社会治安动荡等现象在部分地区、部分领域依然未得到很好的解决。

随着各企业技术水平及经济能力的显著提高等社会经济形势的变化, 许多规制行政已不符合实际情况, 若依然维持现状, 就可能阻碍各方面积极性的发挥, 从而损害全体人民的公共利益。特别是直接介入市场, 控制需求平衡的规制, 容易导致对竞争的过分限制,减少通过竞争本来可能给消费者带来的费用缩减、服务提高等便利。因此, 必须不间断地推动规制行政的合理化, 修正行政的责任领域, 促进行政事务的合理化和高效化, 减轻人民的负担, 确保市场主体的健康成长, 通过扩大企业的自主权, 发扬企业的自助自立精神,进一步明确企业的社会责任, 以改革对政府过分依赖的现状。

我们应该结合改革开放以来的实践,对我国现行各种规制进行全面而彻底的清理,对必要性不大的规制予以废止,对内容重复或不一致的规制予以合并和统一,对程序复杂繁琐的规制予以程序简化并公开之。完善和健全行政许可等规制行政制度,提高规制行政的透明度,将申请条件及审批程序公布于众,明确审批机关的责权分配,建立完备的监督制度,对于确保相对人的合法权益,防腐倡廉,提高行政管理效率,都具有极其重大的深远的意义。一般说来,无论是社会规制还是经济规制,都应当尽量减少并放宽。配合政府机构改革,对交由下级机关或企业处理更具效率性的事项,将规制权限下放或转让,以达到缩减行政费用,减轻人民负担,使规制和不规制趋于协调统一的目的。同时,在有关人民的生命安全和身体健康的领域,不仅需要严格的社会规制,而且也需要尽可能地强化经济规制,必须在充分调查和深入研究的基础上,坚决地加强有关规制。

三、规制权限与行政责任

无论是从司法国家向行政国家转换的发达资本主义各国,还是从行政一统天下的高度集权体制向依法行政的法治国家迈进的中国,都同样面临着行政广泛干预社会活动,行政机构臃肿和行政费用增加的现实。一方面是行政机构必须精简,行政费用必须削减;另一方面是人民对行政的期待与日俱增。面对这一矛盾,我们不仅要问:对于可以预料的所有危险,政府能够全部承担责任吗?即使政府应对该危险负预防责任,也应该明确行政责任和社会责任的界限。规制、规制、再规制,不仅不能有效地规范和引导市场健康发展,而且往往导致市场环境的恶化,招致行政费用的增加[8]。为此,必须果断地废止或缓和不必要的规制,缩小行政的责任领域,并建立健全相应的社会责任机制,改变目前市场主体过分依赖行政的现状。同时,必须建立和健全规制行政的法律制度,确保行政机关依法行使规制权,明确规制行政中的行政责任。

关于行政责任,我国学术界存在着多种观点[9]。这里所说的行政责任,是指行政主体及其公务员违反行政法律规范而应承担的法律责任。行政的违法和不当,都是对行政法律规范的违反。行政主体必须依照法律、法规规定行使职权和履行职责,超越其责任领域行使行政权或滥用职权,当然要承担一定的行政责任;不履行法定的职责,表现为不作为,同样可以构成行政违法或不当,也必须承担相应的行政责任。

我国行政诉讼法第11条第1款第4、5、6项就颁发许可证、保护人身权和财产权以及发给抚恤金的行政不作为分别作出规定,保障了其司法救济途径。关于抚恤金的问题,由于其属于给付行政的范畴,并且有关规定已基本可以达到保全相对人权益的目的,在此就不展开论述了。

关于许可证颁发问题,目前我国行政许可制度还很不完善,有关行政责任的法律规范不够明确,或者虽有抽象的责任条款规定,但无确定的责任要件及追究责任的具体方式和方法的规定,特别是在行政主体办事程序不公开的情况下,不利于行政责任的追究,从而不利于相对人权益的确保。为使法律所保障的司法救济途径真正发挥其应有的作用,有必要进一步完善有关行政责任的法律规范和制度。

关于保护人身权和财产权的问题,法律规定:“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”,行政相对人提起诉讼,人民法院才予以受理。尽管不是行政机关及其公务员直接所加的侵害,却要追究其责任。这样规定似乎很具有现代性。但是,仔细分析便会发现,这样规定对于维护法律的尊严、追究行政机关的违法不作为责任、保护相对人权益乃至社会公共利益,显然是极不充分的。因为既然是法定职责,就必须不折不扣地履行,不必等待相对人的请求。并且,现实中对人身权和财产权形成危害的事态,大多是较为紧迫的,相对人往往难于发出请求。因此,无论相对人是否请求保护,只要行政机关及其公务员处于能够加以保护的境地,并且加以保护是其法定职责,而行政机关未加以保护的,都应严格追究其行政责任。当法律、法规就某种具体行政活动规定了行政机关的权限时,行政机关所享有的防止事故及损害的权限是义务还是单纯的权限规定,其责任的承担方式是不一样的。法律、法规规定行政机关“必须……”时,该规定无疑是义务性规定,行政机关不采取相应的措施,便构成违法,必须承担相应的责任;而法律、法规规定行政机关“可以……”时,表明行政机关有权采取某种行为,至于是否采取和如何采取,属于行政机关自由裁量领域,不能直接引起追究行政责任的问题。可见,从明确行政责任的角度来说,提高立法技术是非常重要的。

不过,对于行政不作为责任的追究,往往与行政组织及其责任领域的扩大相联系。如何解决这一矛盾,是现代行政法学不可回避的课题之一。为了缩减行政开支,有必要限定行政的责任领域,将以规制和保护为主导的行政改为以调整和补充人民自主活动为内容的行政。然而,人民对行政的批判和对行政不作为责任的追究,往往具有促使行政责任领域扩大的作用。

所有责任,都必须和一定的事态发生之间存在着内在的因果关系,即责任只能是“因果责任”(causalresponsibility),只有在行政机关职务上的作为或不作为的结果,招致某种事态的发生时,才能确定行政机关的责任。责任的有无,与该职务上是否存在预测某事态发生的能力有关。如果无法预测某种危险事态的发生,即使未采取相应的预防措施,也不应断定该行政不作为是导致危险事态发生的原因,便不能追究行政的不作为责任。不过,随着国家经济的发展和人权保障意识的提高,结果责任原则逐渐为越来越多的国家所采用,仅仅从权限性质及因果关系方面来理解行政责任,已无法得出正确而全面的解释。例如,按传统理论来理解的话,对于不可抗力所造成的损害,行政机关是不被追究责任的;然而,由于不可抗力造成损害,在许多国家却要追究行政的过失责任甚至无过失责任。这样,就有必要探讨行政的不作为和行政资源之间的关系。即使行政机关预测到某种事故或损害的发生,也没有怠慢于相应义务的履行,但由于防止该事故或损害所必须的预算、人员、技术、设施等行政资源的不足,而未能采取有效的措施,导致该事故或危害发生时,若要事后追究行政责任,就必须事前保证充分的行政资源,提供理想的履行职务的条件和环境,提高行政机关对因果责任的负担能力。可见,对行政的不作为责任的追究,在数量和质量两方面,都可能导致行政活动的增加。

这样看来,主张废止或缓和规制,缩小行政的责任领域,有被指责为不负责任的危险。但是,们必须明确一点,即行政的责任领域的缩小,必须以充分研究和深入分析为基础,以有利于社会主义市场经济的健康发展为前提。诚然,规制的废止或变更,以及规制权限的下放,决非容易之事。因为既存规制的废止和变更,直接影响既存行政法律关系中当享人的权益。除通过既存规制获得利益的相对人希望维持既存规制外,掌握规制权的行政官员也往往表现出维持现状的倾向。作为行政法学者,我们应当致力于有关法律理论的研究和探讨,为实现规制行政的合理化、科学化和法制化而努力。

一个阔步向前、走向世界、走向现代化的国家,不能没有规制行政,而没有明确行政责任规范的规制行政,又将是不完善的和不成功的。社会主义市场经济呼唤权责明确、管理科学的规制行政。


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