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耿宝建、金诚轩:审理行政公益诉讼案件的几个问题

耿宝建、金诚轩| 时间: 2017-08-15 17:17:35 | 文章来源: 人民司法(案例)

近年来,有关生态环境保护、食品药品安全、国有资产保持等公共领域问题,持续进入公众视野,成为社会关注的热点问题,拷问着大众的敏感神经。由于相关领域的法律、行政法规规定了相应行政机关的监管职责,上述问题的发生乃至部分问题的持续恶化,与监管部门违法行使职权或者消极不作为有着较为密切的联系。相应地,建议由检察机关代为提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履行职责、维护社会公共利益之命题,也日益被提出。问题是,法谚云“无利益则无诉权”,此类违法行政行为虽然现实影响着社会的公共利益,但从传统行政诉讼架构来看,由于可能并不直接关涉公民的人身权和财产权等合法权益,从而很难通过公民个人维权的方式予以解决。特别是现行的行政诉讼法将原告资格与利害关系紧密挂钩,即使有部分公民希望以个人名义对一些明显违法的行政行为提起公益诉讼,但碍于原告主体资格,很难得到人民法院的支持。那些违法的行政行为,由于从行为后果来看,无直接的受损害一方,因而极容易逃避司法审查,进而引发“公地悲剧”,影响公共利益。在2014年10月的行政诉讼法修改讨论中,对行政诉讼是否引入公益诉讼制度,是否承认公民团体或者检察机关相应的原告主体资格,曾经有过极为热烈的讨论,但是,由于各方对行政公益诉讼的性质、定位、效果以及对权力监督体系的认识等方面存在较大分歧,最终在正式行政诉讼法文本中既未确立行政公益诉讼制度,也未授权检察机关可以提起行政公益诉讼。即便如此,检察机关把环保部门告上法庭,要求履行相应法定职责的诉讼实践,却早已存在。而从维护公共利益、保护环境资源、实现科学发展的现实命题出发,仍有必要在现行立法框架下,探索实施行政公益诉讼的制度改革。本文结合相关具体实践,对若干理论争议问题加以探讨,以期为总结改革试点经验、完善相应制度规定作一些理论上的准备。

一、检察机关提起行政公益诉讼的制度改革及法律渊源

为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2015年2月5日,最高人民检察院公布《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》,把探索建立检察机关提起公益诉讼制度,作为加强对违法行政行为的法律监督,积极促进依法行政的重要任务;2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《检察机关试点方案》);2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》),授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等十三个省、自治区、直辖市,就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点;次日,最高人民检察院正式发布《检察机关试点方案》予以落实。据此,试点地区检察机关提起行政公益诉讼的原告资格问题得以解决。

同时,根据《授权决定》有关“本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定,报全国人民代表大会常务委员会备案”的要求,最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),最高人民法院制定了《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《审理办法》)。这两个规定总体精神一致,为检察机关提起和人民法院审理检察机关提起的公益诉讼案件,提供了具体的操作指南,并与行政诉讼法及相关司法解释,共同构成了人民法院审理检察机关提起彳了政公益诉讼案件的法律渊源。

人民法院审理行政公益诉讼案件应当遵循的前提要求审理检察机关提起的行政公益诉讼案件,是人民法院行政审判的全新领域。从我国宪法、行政诉讼法规定来看,检察机关既是抽象意义上的法律监督机关,也是具体个案中的公益诉讼人,且提起诉讼的检察机关、作为被告的行政机关和负责审判的人民法院,均是宪法框架内的公权力主体,彼此之间既要互相监督,又要互相协调,这些特殊性都给审理工作带来了不少挑战。如何在审理此类案件中,在遵守行政诉讼基本原理和规则的前提下,既体现行政公益诉讼的自身特点,又兼顾各方主体的功能地位,保持司法权与行政权之间相对合理的界限与互动,共同承担环境资源等公共利益维护的社会治理责任,是对人民法院司法智慧的巨大考验。为了统筹各方意见,凝聚各界共识,根据《授权决定》关于试点工作应当稳妥有序,遵循相关诉讼制度的原则的指导精神,笔者认为,审理此类案件应当遵循以下几项前提要求:

第一,必须严格按照《试点方案》和《授权决定》规定的地域范围、案件领域等开展审判工作。由于行政公益诉讼在我国尚属于新生事物,目前仍处于试点阶段,对试点过程中的经验问题,也需要进一步总结提炼。因此,无论是实施试点的地域,还是审理案件的范围,都不宜擅自扩大。根据《授权决定》规定,试点期限为2年,试点进行中,最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作中期报告;试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。

第二,必须严格遵循行政诉讼法确立的基本审理规则。改革必须遵循法治思维和法治方式,确保在法治的轨道上推进改革,做到重大改革于法有据。因此,检察机关提起的行政公益诉讼,虽然有其特殊性,但仍需遵循行政诉讼的基本规则,遵守行政审判的基本要求。对此,《授权决定》和《试点方案》均要求,要根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和《授权决定》,确保改革试点在法律框架和授权范围内开展,维护法制的统一和权威。

第三,必须坚持司法谦抑的立场,坚持环境资源等治理问题的行政主导方针,防止司法权代替行政权。实践中公益与私益相互交织,只有在公民、法人和其他社会组织,由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,才需要检察机关向人民法院提起行政公益诉讼。同时,根据《试点方案》规定的诉前程序,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责;行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。因此,对提出检察建议与提起行政公益诉讼,应当作到合理衔接。保护社会公共利益有多种方式,以负有监管职责的行政机关为被告提起行政公益诉讼,只能是一种非常态、触底线的方式;对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的公共利益维护,行政机关不仅是法定的监管主体,而且拥有相应的技术能力和专业知识,相关治理问题的解决,必然以行政权为主导,这也符合国际处理公共利益问题的潮流和趋势。因此,检察机关认为行政机关不依法履职或者违法履职的,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责,促使问题处理回归行政程序;对经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,且国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关才可以提起行政公益诉讼。

第四,人民法院应当切实加强与检察机关的沟通与配合。检察机关提起行政公益诉讼,是社会改革中涌现的新事物。与之相应的受理条件、当事人称谓、审理规则和裁判方式,较之传统行政诉讼,都有所不同,因而不论是检察机关还是人民法院,都处于不断探索和总结的过程之中。为了更好地完成改革试点任务,实现试点规划目标,人民法院应当主动加强与检察机关的沟通联系,定期交流总结,通过共同出台相关司法解释,发布相关指导性案例等方式,共同探索行政公益诉讼行之有效的起诉与审理机制;而上下级检察机关和人民法院之间,也应当加强沟通汇报,统一处理方式,实现类似案件相同处理,共同推进试点工作的顺利开展。

二、开展公益诉讼改革试点以来的制度实践与基本经验

根据十二届全国人大五次会议第三次全体会议审议通过的《2017年最高人民检察院工作报告》,到2017年2月底,13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织向人民法院提起公益诉讼28件,合计占70.9%。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,检察机关向人民法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。可见,行政公益诉讼事实上已经成为检察机关提起公益诉讼的绝对多数,行政审判在维护公共利益方面的责任和地位愈发显现。除了诉讼之外,更多的行政机关在收到检察建议后,主动纠正违法行政行为,依法履行法定职责,比如吉林伊通河环境污染的治理,得益于当地行政机关的立即整改。并且,借助个案推动一个系统或者一个行业的整改,避免类似情况再次发生,连锁效应效果非常明显,比如丹江口水库破坏生态案件、福建电子垃圾污染案件等。此外,通过在当地的公益诉讼试点,实际上已经产生了规模效应,比如吉林长白山的生态保护、内蒙古的草原植被保护,以及广东练江水域的水资源保护。可以说,通过检察机关依法提起检察建议、公益诉讼和人民法院公正审理,有力地促进了依法行政,更好地维护了生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的公共利益,为2年试点期满后的立法推进积累了宝贵经验,也进一步完善并丰富了我国司法权对行政权的监督模式。

同时,一些典型案件的审理,引发了社会各界的广泛关注,较好地宣传了公益诉讼的制度价值,切实提高了对环境保护等问题的理念重视。比如,全国首例检察机关提起的行政公益诉讼——山东省庆云县人民检察院诉县环境保护局行政不作为案,该案开拓了对环境污染损害公共利益情形的救济渠道,促使行政机关及时纠错和履行法定职责,达到了监督行政机关依法行政和维护社会公共利益之目的。该案的裁判也提示并重申了以下规则:1.由于行政公益诉讼的特殊性和坚持检察建议的先行要求,检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限计算应当不同于传统行政案#;2.对于检察机关在审理过程中申请撤回部分诉讼请求,经审查不违反法律规定且不损害公共利益的,人民法院裁定予以准许;3.检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,可以提供证明行政行为违法的证据、依据,其提供的证据、依据不成立的,不免除被告行政机关的举证责任;4.行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态的,被告机关虽然在行政公益诉讼的审理期间自行纠正了相关违法行为,但检察机关坚持不撤回起诉的,人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。此外,在已经审结的案件中,还出现了一系列亟待明确的行政诉讼新问题,比如:如何列明检察机关及其出庭人员的诉讼地位,检察机关是以上诉还是抗诉之名启动二审程序。

三、行政公益诉讼审理中应当注意的具体问题

(一)行政公益诉讼的受案条件

《实施办法》第28条第1款对检察机关提起行政公益诉讼作了相应规定。同时,根据《审理办法》第11条之规定,检察机关提起行政公益诉讼满足以下条件的,人民法院应当登记立案:1.案件纠纷的发生领域,主要包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等方面,且目前仍以生态环境和资源保护为主。但除此以外,一些新类型案件也开始出现,实务中也不乏国土、税务、财政等行政机关为被告的案件。比如,安徽省蚌埠市淮上区检察院诉市国土资源局行政不作为案、安徽省合肥市包河区检察院诉市国家税务局行政不作为案,以及广东省四会市检察院诉市财政局行政不作为案。2.认为违法的主体种类,除了对特殊领域负有监督管理职责的行政机关之外,《实施办法》第42条还将法律、法规、规章授权的组织纳入行政公益诉讼的调整范畴,与现行的行政诉讼理念相符。3.诉请保护的法益内容,根据《实施办法》第28条第1款的规定,应限于国家和社会公共利益,除此之外,则属于公民、法人或者其他社会组织自行救济的权益范畴。当然,检察机关起诉还要符合行政诉讼法第四十九条第(二)至(四)项有关明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受案人民法院管辖等有关起诉条件的一般规定。

实践中,对于检察机关的起诉,人民法院能否裁定不予受理或者驳回起诉?考虑到行政公益诉讼本质上属于行政诉讼,原则上仍受行政诉讼法的调整,遵循行政诉讼的基本规则。因此,检察机关起诉应当具备法定条件,否则人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。当然,人民法院应该审慎审查起诉条件,慎重行使上述权力。如果人民法院的裁定有误,当事人可以依照法定程序予以纠正。

(二)检察机关起诉阶段的证明责任

根据《审理办法》第12条之规定,人民检察院提起行政公益诉讼,应当提交的书面材料有:

1.行政公益诉讼起诉状,并按照被告人数提交相应副本。需要说明的是,由于检察机关与一般行政案件原告不同,决定了检察机关在提供法定代表人身份证明、提交组织机构代码、授权委托书等方面的做法亦有所不同。根据相关文件的要求,采取较为特殊的处理方式。

2.被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。要求检察机关在起诉阶段承担以上义务,主要为了:⑴证明存在诉的利益,有诉讼救济之必要,防止司法资源浪费。要求提供初步证据证明权益受损的情形,与行政诉讼法第四十九条第(三)项有关具体的诉讼请求和事实根据的规定相符。⑵证明受损权益属于国家和社会公共利益性质,证明提起行政公益诉讼在试点范围之内。

3.人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。根据《试点方案》有关诉前程序的要求,《实施办法》第40条、第41条分别对诉前程序及法律后果作出规定:⑴关于诉前程序,要求在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行提出检察建议,督促行政机关纠正违法或者依法履职;行政机关在收到检察建议后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复。(2)关于法律后果,经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。

(三)检察机关的诉讼请求及禁止调解的规定

依据《审理办法》第13条的规定,在行政公益诉讼中,检察机关向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求;同时,该办法第16条规定,人民法院审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件,不适用调解。之所以在此一并讨论诉讼请求与禁止调解,是因为两者之间存在内在联系。

行政诉讼法第六十条第一款规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”据此,行政诉讼中的调解主要适用于行政赔偿、补偿案件以及存在行政裁量的案件。而行政公益诉讼主要针对的是国家行政机关乱作为或不作为等职权行使问题,根据职权法定原则,其较难有行政机关裁量权的伸缩空间,且检察机关可以提起的诉讼请求也仅为“撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等”,即上述诉讼请求仅限于是否撤销一个行政行为,是否履行一个法定职责,是否确认一个行政行为违法、无效,因此较难存在调解的余地。

概而言之,《审理办法》对诉讼请求和禁止调解的特殊规定,主要是源于检察机关提起行政公益诉讼之目的,就在于维护国家和社会公共利益,如果允许检察机关与被告行政机关自行达成和解或由法院居中调解,势必损及公益诉讼的制度目的和行政权的社会公信力。同时,基于司法权的谦抑性,对检察机关起诉要求行政机关履行补偿决定义务并作出具体补偿决定的,由于触及行政机关的首次判断权,也不宜由人民法院居中提出调解方案或直接以司法判断代替行政判断。此外,对涉及行政机关自由裁量权行使的案件,如果诉讼中行政机关自行纠正了相关不合理(尚未达到明显不当情形)的行政行为,检察机关提起行政公益诉讼的目的已经实现的,检察机关也可以撤诉或者撤回某一诉讼请求,从而无需人民法院作出实体判决。

(四)行政公益诉讼参加人的诉讼地位

《审理办法》第14条规定:“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。”实践中,仍需要讨论的问题是:

1.如何表述检察机关的诉讼地位?尽管《实施办法》第42条规定:“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。”但是,由于公益诉讼人在民事诉讼、行政诉讼中的法律地位并不明确,因而容易产生分歧。一种观点主张,检察机关行使的是法律监督权,与传统行政诉讼的原告地位不同。另一种观点主张,检察机关在公益诉讼中确实有不同于传统行政诉讼原告的诉讼地位,但总体上行使的仍然是原告的权利义务。对此,《审理办法》最终明确检察机关在行政公益诉讼中的诉讼地位是“以公益诉讼人身份起诉,行使原告的诉讼权利义务”。其主要的理据在于,检察机关根据宪法属于法律监督机关,负有对法律实施予以监督的相应职责,因而对行政机关违法乱作为、不作为的情形,应当实施法律监督。但该法律监督职责仍然是较为抽象的职权依据,落实到行政公益诉讼中就表现为具体的诉讼权能,是公益诉讼的代表人,相应享有行政诉讼原告的诉讼地位。检察机关的法律监督主体地位是作为行政公益诉讼人的前提,但并不是以法律监督机关的身份提起诉讼的。如果认为检察机关在行政公益诉讼中处于法律监督机关的法律地位,则可能带来司法审查中人民法院与检察机关地位的不对等,检察机关由参加审判嬗变为主导审判,甚至妨碍人民法院中立裁判。因此,检察机关的法律监督权在具体化为提起公益诉讼权之后,就只能是一种备用权能,在具体的行政公益诉讼中,检察机关的公益诉讼人身份是主要的、第一性的,其法律监督机关的身份则是补充的、第二性的。

据此,人民法院开庭审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件,人民检察院应当派员出席法庭,并主要完成以下类似于传统行政诉讼原告的诉讼义务:一是宣读行政公益诉讼起诉书;一是对人民检察院调查核实的证据予以出示和说明,对相关证据进行质证;三是参加法庭调查,进行法庭辩论并发表出庭意见;四是依法从事其他诉讼活动。

2.第三人是否需要参加诉讼?传统行政诉讼中第三人的存在,以其与被诉行政行为有法律上的利害关系为前提。在行政公益诉讼中,仍然存在人民法院对行政机关履行职责行为的处理对第三人产生实质影响的情形。比如,在广东省德庆县检察院诉县国土资源局行政不作为一案中,检察机关曾发出检察建议,要求县国土资源局依法向郁南县通港建材公司追缴土地出让金20余万元,郁南县通港建材公司与该案之诉有利害关系,可以为维护自己的合法权益而参加诉讼,成为诉讼第三人。因此,行政公益诉讼中是存在行政诉讼第三人的情形的。对于诉讼第三人的问题,《审理办法》第23条规定,人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,本办法没有规定的,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定进行识别和处理。3.如何认识第三人在诉讼中的权利义务?行政公益诉讼中的第三人,主要是指检察机关要求行政机关查处的存在违法行为的行政相对人,或者违法行政行为的受益人。这些第三人由于行政机关的违法行政或者消极不作为,获得了非法利益,因此并不会主动提起行政诉讼。在诉讼中,此类第三人的主张与检察机关也不一致,甚至可能对检察机关的请求和主张提出抗辩。承认此类当事人的第三人资格,有利于查清事实,发现法律,让司法裁判更加公正。同时,根据传统行政诉讼第三人的诉讼规则,行政公益诉讼中的第三人如果不服人民法院的一审裁判,认为相关裁决结论侵犯其合法权益的,有权提起上诉。当然,此种情形下,人民法院作出裁判应当保持适当谦抑,注意生效裁判既判力的范围,并为相应判断留有适当余地。具体来说,在作出支持检察机关诉讼请求并判决行政机关履行法定职责的判决时,就应当充分考虑到行政机关作出相应的处理决定后,仍有可能引发新的行政诉讼,而该前诉的裁判就应当考虑为后诉的裁判留有空间,以免发生两诉冲突的困局。

(五)行政公益诉讼的法院管辖

对于行政公益诉讼案件的管辖,与传统行政案件的管辖并无原则区别,根据《审理办法》第15条第1款规定,原则上,检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件,一般仍由行政机关所在地的基层人民法院管辖。实践中,曾经出现过被告所在地与作为涉案标的不动产所在地不一致的情形,如起诉地市一级国土资源部门不依法查处辖区某县存在的违法用地情形,从而出现是由该市级行政机关所在地基层人民法院管辖,还是由涉及违法用地的不动产所在地人民法院管辖的争议,对此,应当根据检察机关与人民法院对等的原则,由与提起行政公益诉讼的检察机关相对应的人民法院管辖。

同时,如果检察机关提起的行政公益诉讼符合以下两种情形的,应当由市级检察机关提起行政公益诉讼,并由该对等的中级人民法院管辖:⑴对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起的行政公益诉讼;(2)属于本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件。此外,对于经过行政复议的案件,既可以选择由最初作出行政行为的行政机关所在地的检察机关提起行政公益诉讼,由该对等的人民法院管辖,也可以选择由复议机关所在地的检察机关提起行政公益诉讼,由该对等的人民法院管辖。

(六)检察机关撤诉权的行使

尽管行政公益诉讼禁止调解,对检察机关的诉权处分作出限制,但是允许其行使撤诉权。《审理办法》第18条规定:“人民法院对行政公益诉讼案件宣告判决或者裁定前,人民检察院申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”准予检察机关申请撤诉,其实质是对行政诉讼原告方诉权的尊重,人民法院裁定准予撤诉,则意味着诉讼程序的终结,其最直接的后果是检察机关以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。具体来说,从行政公益诉讼制度目的考虑,并结合行政诉讼撤诉的一般原理,检察机关申请撤诉,还需要满足以下条件:

一是检察机关必须在案件宣告判决或者裁定前申请撤诉。案件一旦宣告判决或者裁定,那么裁判文书已经送达当事人,且诉讼程序已经完结,在此之后申请,便无法称之为撤回诉讼。

二是申请撤诉必须是检察机关主动提出,属于真实的意思表示,是检察机关的自愿行为,而非受到强迫或者其他法外压力迫使其撤诉,且在形式上必须以明示的方式提出,出具书面的撤诉申请书。对被告改变原行政行为后检察机关不申请撤诉的,人民法院依据行政诉讼法的相关规定对原行政行为的合法性进行审理并作出判断。

三是考虑到行政公益诉讼之目的在于保护国家和社会公共利益,人民法院应当对检察机关的撤诉申请及其理由进行审查。实践中,被告改变其所作行政行为,是检察机关申请撤诉的主要理由,包括撤销或者部分撤销以及变更原行政行为、根据原告请求积极履行法定职责、采取相应的补救或者补偿措施等情形。对此,人民法院的审查范围还应当拓展至上述改变行为是否合法,防止被告为实现撤诉再行违法。

四是一经诉讼,检察机关对其诉权之处分即受到人民法院的审查,无法任意处置。待人民法院审查认为符合其他撤诉条件,准予裁定撤诉的,诉讼程序才可以视为终结。

(七)检察机关不服一审裁判的处理

《审理办法》第19条规定:“对于人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定,当事人依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉或者其他当事人申请再审且符合行政诉讼法第九十一条规定的,分别按照行政诉讼法规定的第二审程序、审判监督程序审理。”

对此,通说认为,检察机关对一审裁判不服,应以上诉之名义启动二审程序为宜,而不宜以法律监督机关的身份提起抗诉。主要理由:一是其公益诉讼人身份同等于原告的诉讼地位,故行使的是原告的上诉权。二是依据诉讼法的相关原理,在一审裁判尚未生效之前,应当以上诉的名义启动二审程序。三是检察机关因故未提起上诉,一审裁判生效后,其认为一审裁判存在法定事由,需要抗诉的,仍可依法提起抗诉。据此,对检察机关是否上诉、抗诉,应视其提出上诉、抗诉时原审裁判是否生效作出相应的判断。

(八)行政公益诉讼案件的费用负担

关于行政公益诉讼中的诉讼费问题,《实施办法》第55条直接规定,提起公益诉讼的,人民检察院免缴诉讼费。而《审理办法》第22条规定则更为明确,人民检察院免交的是《诉讼费用交纳办法》六条规定的诉讼费用,包括案件受理费、申请费,以及证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工费。上述规定,既符合检察机关提起公益诉讼的特点,也体现了最高人民法院积极推动公益诉讼制度改革的决心。简而言之,凡是人民法院自己收取的费用,检察机关均予以免交;但若被告行政机关败诉的,则应当向人民法院依法交纳相应的费用,并由人民法院在裁判文书中列明。至于行政公益诉讼中需要由第三方机构鉴定评估的,期间所涉费用仍应当根据相关规定予以支付。


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