高级检索

学术资源

行政法学

当前位置: 首页 -> 学术资源 -> 行政法学前沿 -> 行政法学 -> 正文

程洁:资格限制还是经济约束:政府信息公开申请主体的制度考量

信息来源:清华法学 发布日期:2017-03-28

【摘要】有关政府信息公开申请的主体是否应当受到限制的问题,从《政府信息公开条例》起草阶段开始,就一直存在争议。主张申请主体不应当受到限制的观点多从公民知情权立论。而反对者则从行政机关的实际工作需要出发,认为不限制申请主体会导致权利滥用,浪费行政资源。本文认为,除了知情权之外,政府信息公开制度的另一个重要目的是实现公共信息的有效利用。限制申请主体不符合这一立法目的。同时,文章认为,实践部门提出阻遏申请专业户等滋扰性申请的主张具有正当性,但完全可以在不限制申请主体权利能力的情况下,通过经济方法适当限制申请人行为。引入适当的收费制度,不但可以维护公民的一般知情权,也有助于从经济上遏制权利滥用和行政资源浪费。

【关键词】政府信息公开;申请主体;滋扰性申请;收费

有关政府信息公开申请的主体是否应当受到限制的问题,从《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)起草阶段开始,就一直存在争议。到目前为止,认为申请主体不应当受到限制、或者仅应就其国籍或居民身份进行核实的观点仍然占据主流。持此论者的主要依据是认为政府信息公开制度实际上是对公民的知情权赋权,赋权的对象不应限于某些特定个体,而是面向所有人。反对者则从行政机关的实际工作需要出发,认为不限制申请主体会导致权利滥用,浪费行政资源。本文支持申请主体不受限制的观点,同时针对实践中申请专业户、反复申请等可能导致权利滥用和行政资源浪费的问题进行分析,进而提出在不限制申请主体资格的情况下,通过经济方法适当限制申请人行为的建议。

以下分析将从四方面展开:第一部分分析限制申请主体资格观点的提出与实践困境。第二部分从《条例》制定前后形成的有关政府信息公开理论背景和政策背景出发,说明信息公开申请主体不宜设限的原因。第三部分通过比较的方法,具体分析其他国家如何解决滋扰性申请问题。最后,文章将针对我国的政府信息公开制度的具体规定和实践,提出阻遏滋扰性信息公开申请的具体建议和安排。

一、行政机关为什么要求限制信息公开申请主体

限制信息公开申请主体的提议主要来自实践部门。[1]自2002年以来,各地陆续推出政府信息公开规定,为政府信息公开立法提供了有益的经验。2007年国务院通过了《条例》,为政府信息公开工作提供了法律依据,同时也对政府信息公开提出了原则性和具体的要求。在这些早期开始制定并实施信息公开规定的地区,都或多或少地出现了所谓的“政府信息公开专业户”、“聚众申请政府信息公开”或“申请公开历史性政府信息”的情况。这些情况在2007年《条例》通过并于2008年全面实施之后,开始在全国各地出现。

以上海为例。上海市于2004年5月1日颁布实施《政府信息公开规定》之后,马上就引发了行政诉讼。被称为“上海市政府信息公开第一案”的2004年“董铭诉上海市徐汇区房管局”案就涉及申请人是否有权申请20世纪50年代形成、目前已经转为档案的房屋产权信息。案件经过两审之后都被驳回了,但是两审法院驳回的理由并不一致。徐汇区房管局以《档案法》及其相关规定为依据,拒绝提供信息。但是在二审判决中,法院否定了一审判决的意见,认为房管局之所以未能提供相关信息,是因为相关信息并不存在。换言之,一审法院的判决认为申请人(不是房屋登记主体)不具有申请资格。二审法院则强调,行政机关因信息不存在而决定不予公开是合法的,这不是因为申请人不具备资格,而是由于行政机关不可能提供相关信息的问题。[2]与此同时,上海也出现了“申请专业户”,并引发了“滥用信息公开申请”的担心。例如,上海市某区2004年至2007年受理的44件复议案件中,30起由一人申请引发,6起由某居民小区引发,另有3起由另一当事人提起。[3]

类似的情况在2008年之后全国各地都有所反映,并开始出现信息公开申请专业户、集体性申请、信息公开专业律师和支持信息公开的非政府组织等。北京市作为首善之区,是高校、教育机构以及媒体比较关注的地区,2008年开始实施政府信息公开条例之后,先后出现多起引发广泛报道和讨论的案件。其中包括北京市机场高速公路收费申请、“三公信息”[4]申请等申请人在申请后立即与媒体联系进行跟进报道并引发普遍关注的案件。也出现了严义明[5]、袁裕来[6]、程海等因政府信息公开申请或介入政府信息公开案件而广为人知的律师或专业人士。

与此同时,各地的规划、房管、城管和建设部门均成为信息公开申请的主要领域,[7]从而又引发了非定密敏感信息是否应当限制公开或者是否应当通过限制信息公开申请主体限制信息公开范围的讨论。[8]上述信息有的涉及城市规划与建设许可,有的涉及拆迁补偿和安置,由于这些信息处于公域与私域之间,又往往涉及第三人,所以行政机关无论出于自身利益还是担心造成侵权,都对信息公开持谨慎态度,并进而导致认为此类信息公开申请应当限于特定申请人的观点。

对于上述现象,行政机关、复议机关和法院的处理不尽一致。从《条例》本身的规定来看,并没有对申请主体做出限制。但是2008年国务院办公厅的一份文件针对反复提出政府信息公开申请以及申请人申请公开与本人“生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息”做出了专门规定。根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》(2008年4月29日国办发〔2008〕36号文,以下简称国办36号文):

(十三)对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。

(十四)行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供;对申请人申请的政府信息,如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,按规定不予提供,可告知申请人不属于政府信息公开的范围。

由上可见,国办36号文所确定的滋扰性申请主要包括反复申请和缺乏适当目的的申请。虽然许多滋扰性申请表现为反复的无谓申请,一些行政机关也倾向于认为国办36号文为限制信息公开申请主体提供了依据,但是在实践中和法理上对申请主体进行限制仍然存在某些不可回避的障碍。第一,从内容来看,国办36号文第十三和十四条实际上不是对信息公开申请主体进行限制。虽然行政机关可以拒绝对反复申请者或者被认定为无特殊需要者公开相关信息,但是上述条款没有对申请人的范围作出界定,也没有禁止某一类申请人。第二,即使认为上述规定为对申请人的范围作出了限制,在实践中,上述条款并不能真正起到阻遏权利滥用的作用:同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的情况其实并不多见,更多的是同一申请人向同一或不同机关提出不同的信息公开申请。就特殊需要要求而言,即使行政机关可以要求申请人提供“特殊需求”说明,也无从判断某一申请是否属于“特殊需求”。例如,高校的教师或学生申请政府信息公开是否可以视为“教学研究需要”?又或者,申请人自称监督政府、实现知情权等是否可以视为特殊需要?鉴于“特殊需要”实际上很难认定,实践中行政机关很少以此为由拒绝申请。最后,从法理上看,国办36号文的法律属性不明。一般行政机关认为该规定具有权威性;但该规定既不属于行政法规,也不属于行政规章,其法律效力具有不确定性。如果真的发生法律争议,无论行政机关、法院都无法直接以之作为法律依据,反而有可能成为申请人(行政复议申请人或行政诉讼原告)攻击的对象。

鉴于以上原因,虽然有关限制政府信息公开申请主体资格的讨论一直存在,但是行政机关自身并没有提供很好的解决办法或思路。与此同时,由于学术界普遍将《条例》视为一项赋权法,一般不支持限制信息公开申请人的做法,也缺乏对信息公开主体进行进一步研究的动力,从而形成了实践与研究之间的脱节。[9]以下结合信息公开条例通过前后对信息公开制度的讨论,说明我国信息公开制度的法律意义和政策意义,并在此基础上提出依法及有效约束申请人行为的一些框架性思路。

二、基于政府信息公开理论对限制申请人资格的批评

(一)政府信息公开制度的一般理论基础

有关政府信息公开的理论基础主要包括知情权论和优化政府信息资源利用论,其中又以知情权论占主导。[10]政府信息公开制度对各国来说都属于新近形成的制度。一般认为,最早的政府信息公开立法是美国1946年《行政程序法》第5章第552条中有关行政机关公开义务的规定。直到1966年《信息自由法》通过之后,才确定了政府信息公开申请制度,从而成为当代政府信息公开制度的“默认”渠道和内容。政府主动公开政府信息和民众依申请公开信息都具有承认公众知情权与政府公开义务的属性。但是,后者通过为申请者提供司法救济途径,从而创设了一套新的权利体系:美国称之为信息自由权(freedom of information),欧洲一些国家称之为政府信息获得权(rightto access to information),中国则通常称之为知情权。有论者称,中国宪法或其他相关立法(包括《条例》)都没有明确规定知情权,所以不能以之作为新权利生成的基础。这种看法仅在最狭隘的形式主义理解上能够成立。因为所谓的权利的生成并不总需要一套制定法,权利的赋予本身是一套制度而非一个具体名词。例如,获得机动车驾驶许可证才能有权驾驶机动车辆上路。在严格的(形式主义)意义上,我们称政府有“许可权”而不称获得许可的个人或实体也有“许可权利”。但是通过政府许可,许可证照的持有者才有可能获得某种相关利益,实际上也就是获得一种权利。[11]在理论上,我们称之为“市场准入权”或者“运营权”等。进言之,如果立法准确地反映某种制度赋权的结果,就会通过成文法、习惯法或判例法承认这一权利。但即使成文法或判例法没有及时做出反应,也并不妨碍这种权利的实际存在。因为这种权利是某一项制度分配利益的实际后果,而非某一项利益获取的原因。

通过制度的实施促成的权利生成还有很多例子。例如,1982年中国宪法规定土地是不能转让和租赁的。1988年宪法修改之后,取消了对土地租赁的限制,从而促成了土地使用权的形成。同样,农村集体土地联产承包责任制的实行,促成了农村土地承包经营权。可见,很多权利是制度的结果,而不是制度的原因。当然,这不意味着权利不能成为原因,例如,我们完全可以认为,《宪法》第34条所规定的民主监督权是实行政府信息公开制度的原因。这里所要表明的是,一项权利的生成,并不简单地依赖于立法对某一项权利名词的确认。

由此,尽管除了印度和南非等少数国家在宪法或法律中明确规定知情权外[12],多数国家没有明文规定知情权或信息自由权,但是知情权仍然成为各国政府信息公开制度的基础。中国政府信息公开条例的通过,也具有同样的作用。事实上,虽然《条例》通过之前就《条例》是否应当明确规定知情权存在争议,《条例》通过之后,不但国务院法制办,[13]先后两任国务院总理温家宝和李克强也都明确肯定公民知情权的存在以及政府信息公开制度服务于知情权的立法初衷。

(二)政府信息公开的开放市场理论

尽管知情权理论对促成政府信息公开制度非常重要,但本文更希望阐明的是,即使知情权不是条例唯一的或最重要的原因,政府信息公开申请也不宜进行资格限制。实际上,中国的政府信息公开制度之所以能够通过《条例》实施,确实还有其他重要的政策考量,尤其是政府信息资源的有效利用。由于条例的实施,有关信息公开作为有效利用政府信息资源的渠道的政策考虑被逐渐淡化。这在很大程度上归因于法律实施机构在实施法律时通常并不强调立法原意和立法的社会政策导向。但从政府信息公开条例的起草部门和实施机构来看,政府信息公开制度的实现是有其经济目的的。从政府信息公开条例的起草机构来看,最早负责起草条例的部门是国务院信息化工作办公室(原国信办),该办公室作为国家信息化领导小组“国家信息化专家咨询委员会”的办公机构,主要工作职责是负责国家信息化建设和信息安全。[14]其后起草工作转由国务院法制办工交商事法制司(工交司)负责,该司同样是负责“承办工业和信息化、交通运输、商务、工商、质量监督、国有资产管理等方面的法制工作。”直到2008年条例开始实施之后,由于《条例》明确规定各政府部门的综合办公室具体负责政府信息公开工作,国务院办公厅才成立了政府信息公开办公室,专门负责信息公开工作,而国务院法制办也改由负责综合业务的秘书行政司负责法制办的政府信息公开工作。

事实上,《条例》第1条就开章明义地表明,制定条例的目的是为了“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。由此可见,条例的实施不仅仅是致力于政府公开透明,也是为了实现政府信息的有效利用(条例表述为服务作用)。

既然如此,为什么国办36号文对“特殊生产生活所需”的规定不能作为支持限制申请人资格的依据呢?除了上文已经解释过的知情权层面的考虑之外,还有一个更为根本性的原因就是,政府作为政府信息的供给方,虽然可以在一定程度上选择供给信息产品的内容,但是原则上应当平等地对所有人供给信息产品。换言之,政府信息供给的基础应当是开放性的,而非以市场准入许可为基础。

上述认识建立在如下两个基本预设之上:第一,从政府信息的一般属性来看,多数政府信息不是稀缺资源,所以根据资源分配的一般原则,不应当采取许可制。从政府信息的属性来看,政府掌握的大量信息是可以进入公共领域而不需要限制的。最为典型的是涉及公共健康、公共卫生、公共安全和公共秩序的信息。此类信息在既有的封闭体系之下,不但不能服务于社会,反而会危害公共健康和公共秩序。2003年非典的爆发及其相关政府部门对非典传染信息的处理就体现了这种传统思维之下信息封闭所带来的副作用。

第二,从限制信息申请资格的实际效果来看,如果人为设定许可制,必然会造成信息资源的垄断与信息利用扭曲,或者会导致政府信息利用服务于舆论操控。[15]无论哪一种情况,都会颠覆政府信息公开制度的初衷,从而使得该制度的存在要么不必要,要么恶化既有的信息资源环境。从政府信息的内容来看,确实存在某些需要严格控制流通的内容,这类信息最为典型的就是国家秘密。国家秘密不予公开几乎已经成为各国政府信息公开的通例。但即使如此,我们仍然可以看到,恰恰因为国家秘密具有垄断性特征,许多政府违法也是假国家秘密之名而行的。1973年“水门事件”被揭发之前,美国总统的白宫录音属于绝对的国家秘密。[16] “水门事件”丑闻被揭发之后,总统滥用权力获取政党和私人利益的做法被公之于众,从而使得国家秘密认定的合法性受到质疑。1974年和1976年,美国先后两次修改信息自由法,增加了法院对国家秘密的司法审查约束以及政府信息免于公开的7种具体情况,从而使得美国的政府信息公开制度真正成为监督政府、服务社会的有效制度约束。

中国自2008年实施政府信息公开制度以来,还没有出现类似“水门事件”这样戏剧化的冲突,法院也仍然无权审查国家秘密的合法性。但即使如此,公众的政府信息公开申请仍然极大地促进了政府信息的利用和政府监督。其中最为显著的一个变化就是对公共开支、尤其是“三公费用”信息的公开申请,直接导致国务院预算信息公开要求和“三公信息”公开要求,极大地推进了中国的财政公开和政府透明。而行政机关的政府信息公开又进一步促进了司法公开和一般性的政务公开,包括最近的权力清单和负面清单公开。

(三)滥用政府信息公开申请的可控性

政府信息公开制度带来了巨大的社会进步。与政府信息公开制度所促成的社会进步与公共信息利用相比,政府信息公开制度的实施所造成的负面影响几乎微乎其微,并且都在可控的范围之内。如上所述,政府信息申请滥用的表现形式主要包括:恶意反复申请、通过申请干扰行政机关工作、通过申请挑战政府权威、通过申请恶意增加政府行政成本等。上述行为虽然表现形式不一,其共同特征都是构成了对政府信息公开工作的滋扰,不合理地增加了信息公开工作的成本。不过,从政府信息公开工作的实践来看,这些负面影响均是可控的。

首先,反复申请一般表现为以下三种情况:第一类情况通常表现为律师或公益组织担当的职业申请者(申请专业户);第二类情况通常是因为涉及集体利益事项而引发的申请,例如涉及集体搬迁或企业改制;第三类情况多为个人为获取信息,向多个相关部门申请。比较而言,第一种情况的申请人比较理性,一般可以依照程序给予答复。不过,某些申请人如果以“中介”或“代理”的身份申请,甚至从中牟利,是否构成不予公开的理由呢?依申请公开虽然是“点对点公开”,但是除非涉及个人隐私和商业秘密等特定内容,否则申请人的职业和身份不能成为限制其申请的理由。因此,如果确实出现申请专业户,包括牟利性的申请专业户,也应当从其他方面进行约束,不宜对申请人资格进行限制。

第二种情况下的申请人可能容易出现情绪化反应,作为行政机关工作人员,必须认真受理,以免激化矛盾。如果出现“聚众申请”的情况,目前的《条例》虽然没有做出明确规定,但是如果参照2007年5月29日出台的《行政复议法实施条例》第8条,“同一行政复议案件申请人超过5人的,推选1至5名代表参加行政复议。”可以建议申请人推选代表提出申请。从《条例》的立法精神来看,如果确实出现众多的申请人,行政机关应当考虑主动公开相关事项,以减少依申请公开行政成本。值得一提的是,此类申请所涉及的信息往往是《条例》明确规定应当主动公开的范围,如果政府能够将工作做在前面,主动公开信息,将有可能减少此类申请。

在第三类情况下,如果信息确实涉及多个部门,应当按程序分别作出答复。如果确实不属于本部门应当公开的信息,行政机关告知申请人其可能获得信息的渠道,将有助于减少申请人与政府之间的对立,从整体上提高政府信息公开工作的效率。如上文提到的上海市浦东新区反复提出申请的某位申请人,据了解很可能是为了发泄对附近一家餐厅的不满,向不同监管部门申请与该餐厅相关的监管信息。即使如此,在行政机关按规定向其提供信息之后,申请人最终未能发现问题,也未引发进一步纠纷。

最后,理论上确实存在“恶意申请”的可能性。例如,在极端的情况下,申请人可能没有真实需求而出于无聊或挑衅而要求行政机关提供所有可以公开的信息。如果属于这种情况,即使法律上没有明确规定,从一般立法目的出发,这种要求也会被视为不合理的申请或“恶意”申请。政府信息公开立法的目的是提高政府透明度并发挥政府信息的服务作用,这一制度本身也是公共资源,不容浪费。《条例》虽没有剥夺此类申请人的资格,行政机关却可以根据申请的实际情况,通过加强相关配套机制的建设,特别是收费制度,从经济上遏制此类具有权利滥用特征的申请。

需要说明的是,在实践中,有地方法院曾经通过司法判决要求强化对申请人的资格审查,以便对滥用政府信息公开申请进行限制。例如,2015年2月江苏省南通市港闸区人民法院在一起政府信息公开行政诉讼中对申请权滥用行为做出确认,裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局等五个行政机关的起诉。南通市港闸区人民法院认为陆某父女滥用政府信息公开申请权,要求原告陆某今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应依据《条例》的现有规定进行严格审查,原告陆某须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将承担不利后果。[17]这一裁决引起广泛关注和讨论,并再次引发了政府信息公开申请是否应当设定资格限制的讨论。[18]从判决结果来看,该案可能恰恰说明即使没有事先的资格限制,通过司法干预进行事后控制也可以起到遏制滋扰性申请的作用。

总之,滋扰性申请是目前政府信息公开申请中比较复杂和棘手的一种情况,同时也是有必要引导和遏制的一种申请行为。即使如此,本文仍然认为不需要限制申请主体资格,而是建议采取其他制度安排。以下将通过制度比较,尝试提供可资借鉴的参考。

三、政府信息公开申请的事后约束:阻遏滋扰性政府信息公开申请的比较研究

上文说明,阻遏滋扰性政府信息公开申请不应当建立在限制申请人资格的基础之上。本节则希望通过比较研究说明,各国都需要面对滋扰性申请问题,许多国家采取的具体措施虽然不尽相同,但是其根本的目的都是通过增加滋扰性申请的成本(而非通过限制申请人资格)来实现对滋扰性申请的控制。换言之,资格限制属于事前控制,而成本控制则侧重于事后控制。事实上,由于多数滋扰性申请的主要副作用是不合理地增加行政机关的行政成本或行政负担,通过制度安排增加这种滋扰性申请的成本是符合“以其人之道还治其人之身”这一“对等原则”的。当然,如果申请人的滋扰不限于增加行政成本,而是构成了实际的物理上的侵害,那么相关刑事法律或治安处罚法仍然是可以适用的。本文所探究的阻遏措施主要限于纯粹的增加行政成本和行政负担的情况,不包括物理侵害或人身攻击。

第一,要求申请人承担必要的检索与复制成本有助于阻遏申请人滥用信息公开申请渠道,阻遏滋扰性申请。例如,美国信息自由法允许行政机关对以下服务收取成本费:其一,行政机关可以收取为申请人检索、复制与审查相关信息而产生的行政费用。(《美国信息自由法》第552节(a)(2)、第552节(a)(4)(A)(iv))。其二,上述费用一般无需提前收取。但是,如果申请人未能及时缴纳以前提出申请所需要缴纳的费用,或者可能发生的费用超过250美元,那么行政机关也可以要求申请人预支收费。[19]

上述规定对于反复申请、过量申请和滋扰性申请都有阻遏作用。例如,虽然一般政府信息的复制成本很低,但是某些政府信息的复制成本则相对较高。其中一个典型就是规划建设图纸的复制(需要大型专用复印机和纸张)。由于通过信息公开申请滋扰行政机关是申请人的一种策略性行为,其目的最终是为了消耗行政机构的成本以达到报复行政机关的目的,那么在申请人需要承担自己反复申请的成本的情况下,会引导其更加审慎地采取这一策略性的滋扰行为。不但如此,由于收费不仅包括复制成本,还包括检索和审核成本,这会进一步增加滋扰行为的成本,从而达到阻遏恶意滋扰的目的。

比较而言,我国现行政府信息公开申请收费制度安排难以实现阻遏滋扰性申请的目的。从全国范围来看,申请和检索收费都偏低(如北京市每次申请收费5元)[20]或通常不收取费用。行政机关不收取费用的主要原因是在实践中,行政机关认为收费本身会产生额外的行政成本(例如需要设立专门的账户、并由专人管理),因而干脆放弃收费。但这样一来,也就无法起到“麻烦”滋扰性申请的目的了。解决这一类问题的方案是参考交通肇事收费,实行统收统支,行政机关不直接收取费用,只开具收费凭证,由申请人统一向银行缴费,行政机关则可以通过联网审查申请人的缴费记录(统收统支也会方便行政机关跨部门检索)。这种情况下,既不会显著地增加行政成本,又可以实现对申请人的行为约束。即使不大幅度提高检索成本(例如增加至10元或50元),也有可能对没有真实需求的申请人构成反向激励。对于收费可能产生的阻遏效果存疑者可以参考超市塑料袋收费政策。2008年开始实施“限塑令”[21]以来,虽然每个塑料袋仅收取0.2元成本费,绝大多数情况下消费者选择自备购物袋或不要店方提供的塑料袋。[22]

我国台湾地区实行政府信息公开制度以后,也同时规定了收费项目。根据《政府资讯公开法》第22条,“政府机关依本法公开或提供政府资讯时,得按申请政府资讯之用途,向申请人收取费用;申请政府资讯供学术研究或公益用途者,其费用得予减免。前项费用,包括政府资讯之检索、审查、赋值及重制所需之成本;其收费标准,由各政府机关定之”。

加拿大1985年《政府信息获得法》第11条为收费规定,收费项目包括申请费、复制费、转换为多媒体载体所需成本费等,同时还要求申请人在开始政府信息查找之前先预交一定比例款项。[23]实行类似预交规定的还有澳大利亚1982年《信息自由法》第66条[24]、英国2000年《信息自由法》第9条,以及新西兰1982年《官方信息自由法》第6条、第15条等诸项条款。[25]

第二,有些国家或地区专门规定了对滋扰性申请的限制。例如澳大利亚《信息自由法》第89条规定[26],信息专员有权宣告某一申请人为滋扰性申请人。所谓滋扰性申请人的定义是:

a.某一申请人(1)反复申请同一事项;或(2)申请人反复滥用申请程序。

b.某项申请具有或很可能具有滥用程序的属性。

c.某项申请明显缺乏合理性。(第89L条)

《英国信息自由法》第14条也有类似的规定。值得注意的是,这里的滋扰性申请严格来讲也属于事后控制而非对申请人资格的限制。任何人都有权申请,任何人也可能因为其申请行为的滋扰性而被排除于政府信息公开申请程序。

最后,除了通过政府信息公开立法明确规定滋扰性信息公开申请之外,普通法地区的滋扰性诉讼也属于一种阻遏性制度。缠讼和揽讼都属于普通法犯罪,同时构成民事侵权。[27]换言之,如果申请人不但通过信息公开申请滋扰行政机关,还进一步通过司法过程浪费司法资源,那么法院可以以缠讼或揽讼为由排除此类侵害。不过需要注意的是,随着基本民权保障特别是言论自由权的兴起,一些普通法地区取消了缠讼与揽讼定罪,仅视之为民事侵权。例如澳大利亚1993年《废除缠讼揽讼法》就是其中的代表。多数普通法地区(如新西兰、香港、英格兰与威尔士、美国)仍然保留了这种普通法违法或犯罪,虽较少适用,但不失威慑作用。

综上所述,对于政府信息公开实践中出现的滋扰性申请问题,无论从实定法、法理还是比较法来看,对政府信息公开申请主体进行资格限制都是没有必要或者难以产生实际效果的。但是,对滋扰性申请进行有效约束仍然是必要及可能的,主要的思路是通过提高滋扰性诉讼的(经济)成本来实现。在个别情况下,也有的国家或地区通过政府信息专员审查申请是否具有滋扰性特征,从而中断信息公开申请过程。综合考虑我国的既有法律及制度安排,建议通过提高成本的方式阻遏滋扰性申请。如果中国进一步设立信息专员,也可以考虑引入滋扰性申请认定机制。

四、阻遏滋扰性信息公开申请的制度建议与约束

考虑到滋扰性信息公开申请的主要危害是无谓地浪费行政成本,针对此类行为的主要制度安排也应当以提高滋扰性申请成本为主,以便从经济上阻遏滋扰性申请,并补偿滋扰性申请带来的损失。如果此类行为满足了违反治安处罚或刑事违法行为的要件,当然可以适用相关行政处罚或刑事违法规定。但是本文讨论的情况是狭义的,仅仅针对通过恶意的或可能含有恶意或其他不当目的反复申请或其他消耗行政机关正常工作秩序的方式申请政府信息公开的行为,不包括冲撞或其他扰乱工作秩序或工作场所的行为。

第一,国家有关部门应当根据《条例》制定全国性收费标准。《条例》第27条明确规定行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。此后,国家发改委和财政部于2008年通过《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》,要求各地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门制定具体收费标准。这意味着,通知没有制定标准而把权力下放给了各省。结果,除了上海市于2008年制定收费标准外,多数省级政府并没有及时制定收费标准。以四个信息公开申请量比较多的直辖市为例,上海市2008年制定收费办法,北京市2010年制定收费办法,天津市和重庆市直到2013年才规定收费办法。[28]究其原因,主要有两方面:一是没有充分意识到通过收费抑制恶意申请的可能性。所以有些行政机关常常一边抱怨滋扰性申请和申请专业户现象,一边采取低收费甚至免费政策,以为这样可以“息事宁人”,殊不知这样反而会起到鼓励滋扰性申请的作用。另一个原因则是对政府信息申请收费的正当性认识不足。有观点认为,既然政府信息公开是行政机关的法定职责,政府信息提供属于公共服务,那么就应当不收费或者尽量少收费。这种观点的误区在于没有认识到政府信息的主动公开与依申请公开的不同属性。主动公开的政府信息服务于所有公众,信息公开除了公共财政的支持,不收取费用。但是依申请公开政府信息会因为行政机关的特别服务产生额外费用,从而需要对申请人收取费用。这种收费制度类似于普通公路免费与高速公路收费制度。前者服务于一般消费者,而后者仅针对特定消费者(例如机动车驾驶者),由此产生了额外的服务成本。因此,即使从一般公共服务的角度理解,对申请政府信息公开收费也并没有不合理之处。当然,行政机关只能收取成本费用而不能通过政府信息公开途径谋利,并且不应当以此减少主动公开的信息。如果行政机关在处理申请的过程中发现某些政府信息的需求度很高,还应当考虑主动公开相关信息。这样有助于减少重复申请。通过制定全国性的政府信息公开申请收费标准,可以促进申请人对收费意图和目标的理解,也有助于提高行政机关的意识,纠正不合理的过低收费。

第二,目前各地政府信息公开申请收费过低,建议考虑根据各地平均工资水平,适当提高收费。仍以四个直辖市为例。上海市最早规定检索费每次5元,此后北京市和重庆市沿用了同一标准,而天津市规定检索费仅收取1元人民币。导致低收费的主要原因是各地对收费标准如何确定没有把握,所以不愿意贸然收取费用。国家发改委和财政部2008年通知要求,行政机关主动公开政府信息不得收费。已申请公开政府信息可以收取“检索费、复制费、邮寄费,具体收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示。国务院各部(委)、各直属机构依申请提供政府公开信息的收费,执行所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门制定的收费标准。”[29]通知同时规定农村五保供养对象、城乡居民最低生活保障对象,以及领取国家抚恤补助的优抚对象等免予收取相关费用的情况。与前文提到的其他国家或地区相比,这一规定所涉及的收费事项和范围大致相同,但是各地在执行这一收费标准时,由于缺乏参照物和标准,同时又担心社会舆论批评,所以收费普遍偏低或没有收费规定。

当然这种思维背后也反映出长期以来行政机关预算缺乏硬约束,因此对政府信息公开导致的行政成本的增加缺乏足够的敏感度和较为准确的评估。特别是对于一些“不差钱”的地区来说,即使因为政府信息公开导致行政成本明显增加,也照样实行低收费或免费政策。

从其他国家的情况来看,收费的主要依据一般参考行政机关工作人员按小时计算的平均工资(包括福利在内)。例如,美国的25美元和英国25英镑就以此为标准。如果参照此标准,则目前我国各地收费显然远远低于公务员平均工资水平。以北京为例。北京2016年全市最低工资为10.86元/小时,非全日制从业人员人均工资每小时最低为21元。即使参考全市最低工资标准,也应当考虑将申请费用定为10元。[30]反对者可能会提出两方面意见:一种观点可能会认为有些检索工作不需要1小时,所以不应当按1小时收费。但是这种情况多数属于网上有现成信息(即属于信息已经主动公开)的申请,这种情况确实可以考虑不收费。一般进入程序的信息公开申请,检索过程在1小时左右属于正常范围。事实上,各国对于政府信息公开检索费用的规定都不是中国目前采取的“按件收费”,而是采取累进制,即以1小时为基准,1小时以内按1小时收费。如果需要更长时间,还要按照实际发生的时间收取费用。例如,美国规定检索费超过250美元时可以预收检索费。英国则没有规定额度一律预收。考虑到“补偿成本原则”可能理解为实际成本,建议规定为按照各地平均工资水平作为检索费用的收费标准,并允许累加,而非按件收费。

还有一种反对意见是认为中国与国外国情不同,申请人或公众不习惯按小时收费,如果采取这种收费方式可能会引起争议。这种观点确实有其现实基础。但是这种观点可能也低估了公众对收费习惯的适应能力。当代中国的消费者在很多情况下都是根据服务时间来缴纳费用的。公共服务类如电话、网络通讯就是显例,私人服务就更多。申言之,导致消费者不满的通常不是计时收费制度本身,而是收费机构滥用计时方法,将不应纳入时间成本的项目或时间计入收费范围。例如,行政机关检索的时间可能很短,但是在检索之后由于不确定相关信息是否可以公开而花费了很多时间讨论和研究,则后者不应计入检索时间。相反,如果相关信息的属性十分明显,但是行政机关为了获取已经移入某一特别资料储备地点的信息而花费了数日,则这些实际花费的时间反而应当计入检索时间。我们同样可以想象,一旦发生争议,只要行政机关可以证明其为了获取信息而付出了努力和时间成本,申请人通常也应当能够理解;即使申请人不理解而选择通过法律渠道解决,法院也会考虑行政机关的行政成本(在存在上述收费标准的前提下),对行政机关给予法律上的支持。

第三,建议政府信息公开收费采取统一行政收费,减少行政机关的收费成本。除了由于认识不足以及标准不清而导致的政府信息公开申请收费制度欠缺之外,还有一些行政机关不愿意收费的原因是认为收费本身行政成本过高。发改委和财政部2008年的通知规定,“收费单位应按规定到指定的价格主管部门办理收费许可证,并按财务隶属关系分别使用财政部和省、自治区、直辖市财政部门统一印制的财政票据。”为了避免乱收费以及符合其他相关财务要求,行政机关在收取信息公开相关费用时不得不办理相关票据,甚至安排专门财务人员进行管理,从而进一步提高了行政管理成本。解决这一问题的方法可能需要从统一行政收费的角度出发,例如参考交通违章收费,统一由银行代收。甚至考虑通过某些网上支付平台代收,这样有助于降低行政成本。

第四,考虑到反复申请是滋扰性申请的重要表现形式,可以通过修改《条例》的方式增加滋扰性申请条款,规定行政机关可以拒绝处理此类申请。但是这种规定对于以下情况仍然是缺乏有效约束的:一种情况是申请由不同人士提出,这种情况下无法界定为反复申请。第二种情况是同一申请人分别向不同机关提出申请或向同一机关反复提出不同申请,这种情况也无法界定为反复申请,或者至少容易引发争议。但是,通过收取合理的检索费用,则可以有效地解决上述问题,使得滋扰性申请即使在不同申请人的掩护下,仍然需要支付更高的成本。当然,不排除某些利益团体支持下的机构或个人愿意支付这些费用而进行申请的可能性。如果真的属于这种情况,那么这些团体必然存在巨大的利益诉求,而这种巨大的利益诉求值得引起行政机关充分的关注。实际上,真实世界的申请人很少有不计成本要求公开损人不利己的信息的。目前的低收费或免费信息公开申请,实际上是鼓励了滋扰性申请人,使其可以极低的成本甚至于无成本地实现损人不利己的目标。而收费制度则是通过增加申请成本,阻遏滋扰性申请,并为真正需要相关信息的人士提供更加优质的服务。

本文的主要目的是回应有关限制政府信息公开申请主体的讨论。在回应这一问题时,文章也试图在讨论公法议题时引入经济分析和利益衡量的方法。申言之,一项良好的制度之所以能够成为行之有效的约束机制,是因为这样的制度符合社会的一般期待,为个人的行为选择提供了适当的正向激励和反向激励机制,[31]同时还可以减少或避免制度为特殊利益集团所操纵及利用。[32]具体到本文所讨论的主题,本文认为,政府信息公开制度服务于公共目的(公共利益),特别是社会对信息资源的利用;限制申请人资格不但有违知情权普遍平等的一般原则,也不符合国家鼓励公共信息资源利用最大化的政策目标。个人申请行为符合公共信息利用的一般目标,所以是符合公共利益的。但行政机关在处理个人申请的具体需要时,也发生了行政成本。因此,要求申请人就其申请支付费用是合理的。滋扰性申请造成了公共资源不必要的浪费。落实《条例》所规定的信息公开申请收费制度,通过适当收费分担行政成本,则有可能起到引导申请人理性申请的目的。当然,如果我们确实能够甄别滋扰性申请,也可以考虑针对滋扰性申请确立制裁性规则。但是,甄别正常申请和滋扰性申请本身需要行政成本(或其他管理成本)。因此,除非确有必要,收费制度仍然是首要的和必要的选择。相较于限制申请人资格,经济约束还有一个优点是值得注意的,就是收费制度虽然增加了申请人的经济负担,但是并没有将之排除于程序之外;同时,申请人为自己对公共信息的需求而付费,也符合社会成本收益分配的一般期待。与此相对,资格限制属于市场准入限制,会剥夺申请人对信息公开程序的参与机会。这种安排无论从一般社会期待(人人有机会获取公共信息资源),还是基于公法上的比例原则(身份制裁而非经济制裁)都是值得商榷的。当然,信息公开申请收费制度并非经济约束的全部,经济约束也不是信息公开制度中正向激励和反向激励的全部。本文的分析仍然有未尽之处,特别是对信息公开申请收费制度的具体设计仍可进一步商榷。此外,对政府信息公开制度进行更加系统的经济分析和利益衡量十分必要。但本文仅仅将经济约束作为一种分析思路引入,更多内容有待专门著文讨论。

 

[1] [2] 下一页