【摘要】明确重大行政行为的性质与认定是全面推进依法行政的关键环节，关系到法治政府建设的成败。建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制，是党的十八届四中全会作出的重大决定，也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容。国家和地方政府加强重大行政决策法治建设的关键在于，要正确认识重大行政决策行为的基本内涵和法律性质，把握“重大”的认定标准，从定性和定量两个视角结合起来认定重大行政决策行为的构成要件。

【关键词】行政决策，重大行政决策，决策主体，行政决定

党的十八届四中全会决定提出：“健全依法决策机制”，“建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制”。“从中国共产党法治思维的演变历程可以看出，十八届四中全会《决定》的重要意义不仅是中央全会首次以法治为会议主题，并且全面系统地提出法治国家建设的目标与任务”，[1]规范重大行政决策，也必然是其中一部分。从学理层面来看，对重大行政决策行为的性质与认定进行剖析，并准确定位重大行政决策行为的法律意涵及其学理规范显得尤为重要。事实上，自2004年以来，国家就十分重视加强依法行政推进法治政府的建设，相继制定和出台了大量有关“重大行政决策程序”的法律性文件。例如：2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）；2008年出台《加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），将“依法决策”规定为行政决策的根本要求；2010年颁行《关于加强法治政府建设意见》（以下简称《意见》），将完善行政决策的目标确定为“推进行政决策法治化”，不但顺应了法治政府建设的需要，也是对依法决策目标进一步的提升与深化。此外，国家“十二五”规划纲要，也把建立健全科学民主的行政决策机制作为政府自身建设和管理体制改革的主要目标之一。与此相应，各级地方政府也围绕依法决策问题，制定了相应的规范性文件，并呈现持续和高涨的热情。[2]目前，全国288个地级市中，近1/3的市制定了专门的行政决策规范性文件。[3]据资料显示，七成以上市县政府出台了相应的规定，以此来规范行政决策行为。[4]不难看出，各级地方行政机关都在结合本地区具体情况落实国务院、省政府的规定，研究制定规范性文件，为行政主体的行政决策提供法律依据。然而，在实现行政决策法治化和重大决策终身责任追究机制及其责任倒查机制的过程中，一个首要问题就是明确重大行政决策的行为性质及其构成要件。

一、重大行政决策行为的理论反思

当前，尽管国务院文件和诸多地方政府规章对“重大行政决策行为”进行了列举式规定，但对于“重大行政决策”行为本身，却未作出明确的法律界定或者立法解释。特别是对于何为“重大”行政决策行为，理论界目前尚无定论。在相关文献中，有的学者认为，重大行政决策是需要进行专家咨询论证的重大事项；有的学者则认为，重大行政决策是涉及全局性、战略性、政策性的政府决策；也有学者认为，重大行政决策是关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项；还有学者认为，重大行政决策必须是具有行政性、从属性、时空动态性、宏观性、基础性和全局性的行政决策。但总体来看，“我国对决策是否‘重大’的界定仅有定性分析，没有定量指标，重大与否完全取决于决策者的主观判断。”[5]

应当说，“行政决策”行为传统上是政治学、管理学的研究对象，法学界对其关注很少。原因在于，“在行政法领域，‘行政决策’的概念不是一个法律概念，甚至在现行诸多行政法教材中都没有明确这个用语，即使行政决策是行政主体重要的行政事项，但它在行政法领域一直没有得到应有的理论重视，而事实上是一种被我国传统行政法理论所遮蔽和克减的概念。”[6]在20世纪90年代，我国行政法学界开始关注和研究行政决策的法律问题，例如，应松年、罗豪才、季卫东、姜明安等学者主要从依法行政的宏观原则角度，谈论行政程序的基本原则；王锡锌、李迎春、杨海坤等学者则在近年研究中撰文论及行政决策的合法性问题。这些研究使得行政决策问题成为行政法学关注的议题之一。[7]值得注意的是，周叶中教授在《论重大行政决策问责机制的构建》一文指出：“行政决策问责机制实现统一化、专门化和程序化，形成相对独立的程序体系与科学、合理、完善、有效的问责机制，健全依法决策机制，最终有力推动法治政府建设。”[8]这一研究使得对“重大行政决策”问题的探讨深入到其构成要件、认定标准和问责的层面，但对其有哪些具体构成要件或者构成标准，学者们探讨的并不多，也不够深入。学界的共识是：应当把重大行政决策行为的讨论范围限定于涉及特定行政区域内、关系公众切身利益、重大公共利益、经济社会发展等重大事项。

由于地方立法常把“重大行政决策行为”进行列举式规定，这有可能反向限制了我国行政法学理论对“重大行政决策行为”理论内涵和认定标准的进一步阐释，特别是缺乏对决策是否“重大”的界定，目前的理论研究也只有对其定性的分析，没有定量指标，重大与否完全取决于决策者的主观判断，结果导致“重大行政决策”的泛化解释、错误界定和脱法现象。

目前，地方立法主要以“省级规章”的形式来规制重大行政决策行为，并非以地方性法规的形式来明确重大行政决策行为的法律地位和法律效力，其立法层级较低、法律位阶不够。特别是对相关行为的基本内容的规定各地标准不一，从已颁布的相关规定来看，有的地方把政府立法类事项归入重大行政决策行为事项；有的地方把政府工作报告列入重大行政决策行为的范畴；有的地方把资源开发与环境保护列为重大行政决策行为的事项范围，突出其对生态环境的关注；有的地方则把应急管理类事项列为重大行政决策范围，等等。据笔者对10个省（市）重大决策事项的统计分析，尽管这些地方在决策事项上都把“规划和计划类事项”、“财政与国有资产事项”、“区域发展经济社会与公共服务类事项”作为本地方政府“重大行政决策事项”来对待，但其划定的具体范围则各有不同。究其原因，主要是因为立法者并未形成对“重大”一词的统一理解。实际上，何为“重大”问题，的确会因时、因地、因人而形成不同认知，其在一定程度上呈现出内涵的动态性或者不确定性，因此，其判定标准是不容易确定的。政府部门的自我判断和自我约束机制虽能发挥一定作用，但如果立法不能提供清晰的概念界定，就无法明确划定政府部门的权力界限，容易造成政府自由裁量权的失控和滥用。正如崔卓兰教授所言：“行政自制是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。立法、司法对行政的外部控制不可或缺，但亦存在先天的制度性局限。”[9]因此，对“重大行政决策”的法律界定，是行政法学理上的一个重要问题。

二、重大行政决策行为的概念界定与行为认定

对重大行政决策行为的理解，不但要从理论上澄清其与一般决策行为和行政决定在性质上的区别，还要进一步厘清其内在基本内涵，把握该行为的构成要件，这样才能更好地明确这一行为在法律上的地位和意义。

（一）重大行政决策行为的概念界定

正如美国行政学家西蒙所言：“无决策，即无行政。”[10]行政决策是行政权运行的最基本、最重要的方式之一。如前所述，重大行政决策之“重大”，在法学上属于“不确定性法律概念”，会依据时空与主体的不同而产生差异化理解。不同时期、不同地方、不同层级和不同职能的政府，对“重大”的定义与范围划定也会存在巨大差别。而采用不同的视角和方法给“重大行政决策”下定义，就会形成对于此概念的不同理论把握。

一是逻辑学视角。逻辑学常常运用“属概念＋种差”的方式对概念进行表述和定义。重大行政决策的属概念是“行政决策”，种差是“重大”。在逻辑学上，对“重大行政决策”行为的定义，要在明确“行政决策”行为定义的基础上，凸显出“重大”的标准和依据。“行政决策是行政主体为了国家和社会公共利益对未来可能发生的行政事项按照一定的程序和方法而做出的决定。”[11]从其属概念上来说，重大行政决策行为与一般的行政决策行为一样，都是为了实现某一社会公共目标而以法律的形式做出的政府决策活动。从种差的角度来说，所谓“重大”，就要在“行政决策”行为中，区分出哪些是“重大行政决策”行为。例如，可以认定对涉及经济与社会发展全局性，专业性、广泛性、影响深远的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为；可以认定与国家利益、社会公共利益以及涉及不特定多数人利益的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为；可以认定城乡规划的编制与修改、征地拆迁补偿标准的制定、年度经济发展计划的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为。

二是科学主义视角。科学主义视角主要是运用经验主义和归纳方法对概念进行表达。从经验主义角度出发，可对重大行政行为的性质做出如下归纳：第一，重大行政决策行为是对一定行政区域内经济与社会发展产生综合性、宏观性深远影响的行政行为，如编制国民经济发展规划、做出财政预算安排、制定城乡规划、制定土地和自然资源利用规划、制定生态环境保护规划、制定宏观调控政策与行政管理体制改革方案、制定劳动就业与社会保障方案等，此类事项要求政府决策者必须通盘考虑本地区之经济与社会实际，科学规划、合理决策。这体现“重大行政决策”行为的“重要性”。第二，重大行政决策中的某些事项，是对经济与社会发展的规划、对价格的调整或对资源的配置，这些决策的效果往往与国家的宏观经济政策、产业政策紧密关联，其决策效果要随着相关国家宏观决策效果的显现而显现。重大行政决策的执行与落实一般周期较长，其决策效果亦呈现过程性，需要经一定的时间才会显现出来。这体现“重大行政决策”行为的“长效性”。第三，重大行政决策行为影响地域范围广泛，影响行业领域广泛，关涉群体范围广泛，涉及本地区绝大多数人的切身利益或是社会公共利益与国家利益。这体现“重大行政决策”行为的“广泛性”。

三是社会学视角。社会学视角主要强调以描述性的方法对概念进行近于科学的定义。结合上文论述的逻辑学定义的分析和科学主义视角的分析，从描述的定义出发，可以将重大行政决策的范围限定在：行政立法类、规划和计划类、经济调节和公共服务会事务类、重大行政行为类、应急事项类、基层民主政治建设类等。第一，行政立法类。包括提出法律、地方性法规草案，制定行政法规、规章以及涉及对公共利益有重大影响的规范性文件等。第二，规划和计划类。包括编制国民经济和社会发展规划、年度计划，制定宏观调控和改革开放的重大政策措施、制定城乡规划、土地和自然资源利用规划、生态环境保护规划等。第三，经济调节和公共服务事务类。包括产业政策、区域布局的制定和调整，土地和交通管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育等方面的重大措施。第四，重大行政行为类。包括决定国有资产处置、政府重大投资项目的重大事项、制定经济、行政管理体制改革的重大政策等。第五，应急事项类。包括突发事件应急预案、应急处置措施的采取。第六，基层民主政治建设类等。第七，其他涉及基础性、战略性、全局性的重大决策事项。

四是宪法学视角。从宪法的基本功能，也就是保护公民权利、限制政府权力的视角出发。重大行政决策权本质上归人民享有，但人民并不直接行使此项权力，而是将其委托给政府，由政府及其相关部门负责执行，人民对政府行使此项权力的行为享有监督权和选择权，对重大行政决策的相关信息具有知情权，享有对行政决策部门及其负责人问责权。如重大政府投资、国企改革、资源开发与生态保护等方面的决策规划，直接关系的是国家利益；又如价格调整、社会治安、科教文卫等方面的决策规划，直接关系的是社会公共利益；再如人口计生、人才建设、就业政策等方面的决策规划，直接关系不特定多数人或群体的利益。从宪法学视角出发，有必要区分重大行政决策的双重主体，即人民作为决策的政治主体，政府作为决策的程序主体。基于人民主权原则，人民的委托和选择会引起政府决策者的更迭，进而影响决策结果。也就是说，重大行政决策权绝非政府独享的特权，人民才是决策的政治主体，政府是受委托的程序主体。重大行政决策的客体指向的是国家利益、社会公共利益、不特定多数人或组织群体的利益。可以说，任何一项重大行政决策，均指向上述三种客体利益之一或多种。所以，重大行政决策行为本身绝不能简单地归入内部行政行为之列，而是一种对人民有直接或间接之重大利益影响的行政活动，必须接受人民的参与、监督与问责。

五是行政法视角。在行政法律上，行政决策可以分为一般行政决策和重大行政决策。因为法律具有稳定性，对重大行政决策行为的认定不能出现“一个地区、一个单位，换一届领导就有一套新安排、新人、新策划”[12]的情况。从法律的视角，有学者将重大行政决策行为纳入行政法规制范围内，重新梳理其行政法学理上的特征：“一是行政性。重大行政决策具有行政性，这是由决策行为是一种行政行为决定的，但行政法视角下的行政决策区别于管理学和行政学的行政决策概念。行政决策是享有决策权的行政主体做出的对相关人有法律上权利义务影响的行政行为。二是从属性。所谓从属性即重大行政决策从属于国家法律法规，一切行政权力的运用必须从属于法律，一切行政行为的实施都必须依据法律，无法律则无行政。这也是行政权作为国家公权力所具有的本质特性。决策权也不能例外，一切重大行政决策的做出都必须从属于法律，不得违反法律，更不得无法律授权而单方做出。三是时空动态性。因为‘重大’是一个不确定性概念，所以不同时期对于‘重大’的理解是不同的，不同地域因其对‘重大’的理解也不一样，这使得重大行政决策有时空性，总是呈动态状。”[13]重大行政决策行为是决策主体对重大事项行使行政管理的行政行为，对社会公众和利益相关人的权利义务存在重大影响。

（二）重大行政决策行为的认定

应当说，上述不同视域下对“重大行政决策”的概念均有其合理性，但也存在许多不周延之处。例如，重大与否的判断能否客观化？重大的构成要件是什么？我们认为，要从“重大”“质”和“量”两个方面来把握其构成要件，对其进行具体的定性分析与定量分析。

1.“重大”要件的定性分析

重大行政决策行为的“重大”，从定性上来说，要明确以下两个问题：

一是要明确其到底属于内部行政行为，还是外部行政行为？国内有学者认为，重大行政决策之“重大”标准，应属于行政机关内部掌握的规范，这样在行政程序上行政决策行为是“既不受司法审查，法院也不予受理”的环节。“不能否认的是，相当多的行政决策属于外部行政行为，包括具体行政行为，这些行为当然可诉，但由于行政决策针对的是普泛性的、含义模糊的行政活动，对于‘重大’这一带有明显行政机关权力自我约束考量而产生的特殊情形，属于行政主体在内部组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，因此，应当明确将何谓‘重大’的判断归入内部行政行为，相关法规亦应当归入内部行政规范—通过内部行政程序进行约束的立法思路。”[14]事实上，行政决策不仅与内部行政行为有关，也有许多与外部行政行为有关，特别是与公民、法人、其他组织等相对人的重大权益紧密相关，与公共利益紧密相关，一概将其归入内部行政行为是不妥的。美国行政法学家舒伯特在其《行政决策中的“公共利益”》一书中认为，“在行政理性主义者眼里，公共利益存在于适当的决策程序的建构中，行政决策程序是一个价值中立的技术过程，公共利益存在于决策程序的理性之中，自觉地执行公共意志。”[15]因此，重大行政决策制定与执行的基本依据和终极目标就体现在“为了公共利益的需要”，很多公共利益本身就是行政行为的外部对象或者行为客体，不能理解为是单纯的内部行政关系。

二是要明确重大行政决策行为涉及的“重大”，是何种意义上的？从定性意义上所指涉的“重大”，必定与决策主体所在的空间、时间、利益调整范围或者程度的“重大”，必定关涉“公共利益”的“重大”。对于前者，是强调重大行政决策的对象必定关涉本地方的全局性、综合性的事项；对于后者，是强调重大行政决策的实质内容必定与“公共利益”相关。当然，就后者而言，“公共利益”本身就是一个很不好确定的法学概念，其所体现出来的抽象性、动态性和宏观性，难以具体确定其中的“利益内容”和“受益对象”，因而在规范上对其何为“重大”的界定就更为困难。[16]对此，则可进一步衔接后续之定量分析，以弥补公益判断之困境。

一般来说，实现公共利益是现代政府的重要目标，而制定和实施关涉公共利益的重大行政决策，则政府应当慎之又慎。如果在实体层面上确定“重大”之性质实属困难，那么在程序上完善对重大决策的规制则不失为一计良策。也就是说，凡是涉及公共利益的重大行政决策，都应当严格遵循一定的法律程序，在重大行政决策行为作出的过程中，政府应当充分尊重相对人的参与意见、充分调动相对人的积极性和创造性，努力实现重大行政决策的程序公开性、公正性和正当性，使重大行政决策行为在程序上实现公开透明、民主高效、科学、合法、理性。

此外，现代公共行政也不断表明，在承担着为公共利益而监督权利行使的行政权在配置、管理公民权利时，行政决策也以实现最大限度的公益及促进行政效能为目标，重大行政决策行为更要注重保护和实现公民权利最大化，只有实现政府与民众、行政决策主体与相对人、决策的公共利益与政府的部门利益的博奕，才能更好地解决重大行政决策过程中标准把握不一、决策难以认定和落实的问题。

2.“重大”要件的定量分析

就“重大”的定量要件而言，主要是要认定行政决策事项中哪些内容构成“重大”？哪些内容的哪些方面构成何种“重大”？这实际上是要确定“重大”的“量”的范围问题。确定这一问题，关键要从“人、财、时”三个要件着手。第一，就“人”这一要件而言，主要涉及的是人数问题。重大行政决策涉及的利益相关人人数众多且不特定，一般应是影响到本区划内的所有人或绝大多数人，如果只是对一少部分人的利益产生影响，而对大多数人的利益没有影响，就不应该认定为重大行政决策。第二，就“财”这一要件而言，主要涉及财产的数额。重大行政决策的成本应依照当地经济发展水平或财政收入水平，需要较多的人力、物力和财力，各地应结合自身实际情况对“财”标准进行定量表述，应当参照有关法律上对于财产数额较大、巨大、特别巨大的划分，形成对于财产数额的明确界定。第三，就“时”这一要件而言，主要涉及的是决策事项中有关时间上的要求。重大行政决策引发的影响空间范围广泛，涉及本区划之全部或大部，时间上持续长久，影响深远且不可逆，与“财”的标准类似，在“时”的方面也应做出具体的规定。

三、重大行政决策行为的实践反思

对重大决策行为性质的理论反思和概念界定是为了更好的指导实践。在实践中，由于立法对“重大”概念界定得不够清楚、量化得不够明晰，不得不进行相关的“程序性限制”，即利用一定的民主参与、程序论辩或者层层报批等方式解决“黑箱决策”问题，从而实现决定的“正当化”与“合法化”，但由于一些地方立法缺乏明确的公示、听证或专家咨询论证等必要的制度，又使得决策行为的程序规制流于形式。应当说，重大行政决策行为是政府各项工作的基础，政府重大决策行为合法正确与否，不仅关乎政府工作的中心大局，关乎地方经济社会的健康发展，更关乎人民群众的切身利益。但是，从实践角度来看，政府的重大决策行为仍存在诸多问题，“三拍”决策的恶劣现象严重影响了政府形象与政府公信。[17]例如，某县的“中国一东盟河口国际旅游文化景观长廊”的项目，该项目于2011年2月完工，被当地誉为“边境明珠”，政府总计投资额为2.7亿元。但在2014年5月，该建设项目却因为行政决策而不得不拆迁。这样的重大决策行为不可否认存在决策失误和错误问题。我们认为，只有在法律上明确界定了什么是重大决策行为，才能对决策违法和决策错误进行有效的监督和问责，党的十八大以来，各级政府越来越认识到，做决策不能再随意“拍脑袋”。

针对实践中对重大行政决策行为的模糊认识，我们从重大行政决策之合法性要求、民主化要求和责任化要求出发，对重大行政决策行为的制度框架进行实践反思。

（一）重大行政决策之合法性要求

合法性（Legitimacy）一词，在政治学中通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度。合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。行政决策法治化，是指行政决策遵循法治统一原则基础上依据体现多数人意志、彰显公共利益的规范决策的善治过程。确保重大行政决策的合法性，在程序上体现为对重大行政决策行为的合法性审查。所谓重大行政决策合法性审查，是指政府在做出重大行政决策之前，由政府法制部门对决策的合法性进行审查的活动。《决定》第9条明确要求：“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策”。这是中央政府在正式文件中第一次明确要求我国市县政府及其部门要建立该制度。《决定》发布后，一些市县人民政府相继公布了重大行政决策的合法性审查制度。《意见》在要求市县政府及其工作部门建立重大行政决策合法性审查制度的基础上，进一步要求各级人民政府“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序……重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、做出决策”。2011年发布的《规划纲要》在“推进行政体制改革”部分中明确提出了在“十二五”期间要“完善科学民主决策机制”，要“完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序，实行科学决策、民主决策和依法决策”。至此，我国各级政府将建立健全重大行政决策的合法性审查制度作为政府决策的一个重要制度。

各级政府对政府法制部门已经决定进行合法性审查的重大行政决策，决策承办单位和其它有关单位应当积极协政府法制部门，同时按规定时间和要求提供真实性、可靠性、完整性的相关材料并对其提供的材料负责，对需要进行合法性审查的重大行政决策，决策承办单位或者其它单位未依照相关制度提请政府法制部门进行合法性审查，导致决策失误并造成严重后果的，由相关部门依据法律追究有关人员的责任。

（二）重大行政决策之民主化要求

政府合法性最普遍的来源是实施民主政治和尊重民意。行政决策是政府管理的基础环节，提高行政决策的科学化和民主化是行政改革的必然要求。重大行政决策民主化是我国政治体制改革的重要目标，是社会主义法治国家建设的核心内容，也是社会主义市场经济发展的客观要求。行政决策民主化包含决策目标民主化和决策方式民主化两个方面。从行政决策目标民主化的角度出发，行政决策的实质是维护人民群众的根本利益，满足人民群众日益增长的物质生活和文化生活需要。从行政决策方式民主化的角度出发，王万华教授于2014年发表题为《重大行政决策中的公众参与制度构建》一文，文章指出：“公众参与是重大行政决策的必经程序，构建重大行政决策立法的公众参与制度，需要反思为何公众参与在实践中逐渐陷入无用论的困境，其路径是在立法中改变有限参与的制度定位，在充分保障公众对重大行政决策的参与权基础上，建构交涉性参与过程。在公众参与方式上，应当客观定位听证会制度，以非正式的通告与评论程序作为公众参与的一般形式。”[18]以行政听证程序为例，行政决策听证能够最大限度的保证信息的真实和完备性，使科学决策具备坚实的基础，它以人民群众的直接参与弥补了民选代表和行政首长负责制在反映民意上不足。与此同时，我们也不能忽视新闻媒体的力量。新闻媒体对重大行政决策具有知情权和监督权，这主要体现在重大行政决策信息公开方面以及参与主体的法律意识提升方面。

目前，各级政府对重大行政决策民主化的认识程度进一步加强。《湖北省人民政府关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》（鄂政发[2005]1号）指出：“建立重大行政决策的民主协商制度。省政府的重大决策事项应及时向省政协通报并协商，认真听取政协组织的意见、批评和建议。省政府在行政决策的各个环节，要重视征询政协组织的意见。支持政协委员就重大决策事项开展独立的调查论证。对省政协委员就重大决策提出的书面意见和提案，要认真办理。”“省政府及其组成部门要广泛开辟社情民意的反馈渠道。通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门以及调查机构等多种形式，了解群众对行政决策的意见和建议。要高度重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通。对群众来信来访中反映的决策方案实施前、执行中以及可能出现的各种问题，要予以高度关注，并认真研究解决办法。省政府及组成部门要善于从群众来信来访中确立行政决策事项，完善行政决策措施。”随着我国社会经济发展水平的不断提高，社会主义法治建设的不断健全，行政决策活动的复杂性也达到了一个前所未有的程度，仅凭行政机关本身的智慧和经验很难处理遇到的各种复杂的决策问题。重大行政决策民主化必将在更多决策领域、更大决策范围得到广泛和有效的运用，在民主化过程中发挥更大作用。

（三）重大行政决策之责任化要求

上文从理论上重新认识重大行政决策行为，对其性质和构成要件进行法理分析，有助于更好的指导行政实践，实现依法行政。正如《纲要》指出的：“要按照谁决策、谁负责的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。《决定》则更进一步规定对于超越法定权限或违反法定程序的决策行为，依照《行政机关公务员处分条例》第19条第1项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第20条的规定，对直接责任人员给予处分。《意见》指出：“对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任”。本文认为，可以从党纪、政纪、人大监督的角度出发，明确重大行政决策行为的责任追究问题。

从党纪的角度看，党内规范性文件与相关法律规范共同构成了问责的法规范基础，二者相互补充，互有侧重。依据《中国共产党纪律处分条例》（2015）[19]《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2010）、《党政领导干部辞职暂行规定》（2004）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2004）等党内法规纪律的相关规定，执政党有权对重大行政决策的若干决策主体进行问责。党的十八大以来，执政党高度重视决策责任的问题，并且在若干党内重要文件中对行政决策问责的目的、责任主体、责任性质与类型、归责原则等均有所表述，这对行政决策的地方立法具有重要的指导意义。因为很多重大行政决策，在行政部门做出决策之前，往往先经过了党委集体讨论决定，故党内参与决策的相关人员尤其主要负责人必须承担相应的政治责任。需要注意的是，“政党只有满足如下两项条件才能启动问责：第一，该项行政决策在政府决策部门做出之前先经过了党委讨论决定，党内相关决策负责人明确；第二，被问责的负责人必须是党员。政党问责在责任性质上表现为政治责任，在承担方式上表现为党内纪律处分。”[20]但是，从做出重大行政决策行为的主体来看，并非任何重大行政决策均先经由党委讨论决议，也并非每一个决策者均是党员。从政党问责的本质来说，政党问责是一种党内处分，其仍然无法避免问责失效的困境；同时，政党问责的结果也只是党内的纪律处分。从党的领导权与执政权本身的性质出发，执政党不宜过多地涉入到具体个案之中，而应当做宏观层面的方向险指引。由此，应当实现问责主体与决策主体的相对独立，以避免权力不清，责任不明等弊端；应当发挥行政监察机关在重大行政决策方面的监督职能，通过设立相应的监督部门负责处理重大行政决策问责的事务。

从政纪的角度看，政纪监督即政府内部问责。各级政府依据《公务员法》第53、82条的具体规定和国务院《行政机关公务员处分条例》第19、20条之规定，以及依据本地区制定的相关行政决策程序规定政府内部的特定行政机关有权对重大行政决策的决策者展开问责，追究其相应的行政或法律责任。法院也可以对行政机关的重大行政决策失职行为进行审查。依据我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相关规定，法院对某些违法行政行为具有追责权，其中也包括对行政决策主体违法决策或严重失误决策的若干行为的追责。但是，根据法院的中立性，法院的问责是一种被动问责，遵循“不告不理”的原则，其范围十分有限。依据《行政诉讼法》关于诉讼受案范围的规定，因重大行政决策难以列入可诉的具体行政行为的范围，当事人只有在起诉某项与重大行政决策相关联的具体行政行为时，方可申请法院对其进行附带性审查。由此，应扩大受案范围与诉讼主体资格范围，将更多的重大行政决策行为纳人到司法审查的机制内，发挥法院对行政决策行为的强力问责作用，充分维护当事人的合法权益、社会公共利益和国家利益。尤其是在2014年《行政诉讼法》修改之后，我国行政法学上的行政行为体系仍然需要被行政诉讼所遵从，法院仍然需要按照行政行为体系决定受案范围。

从人大监督的角度看，人民代表大会及其常务委员会有权对各级人民政府及政府部门的行政活动做出监督，各级人大及其常委会有追究行政部门行政责任之权力。其具体问责行为，通过法定的质询、罢免职权等方式得以实现。但是，在实践中，“人大在具体案件中常常处于被动地位，‘缺位’与‘失语’的情形经常发生，导致人大的问责沦为了效力可有可无的‘橡皮图章’[21]根据实际情况分析其原因：一是部分重大行政决策的决策者本身即是人大代表，人大的问责实际上也变质为“内部处分”；二是相关法律法规虽然规定了人大的质询、罢免等监督权，但国家立法尚未对此类人大监督职权做出程序性规定，没有相应的立法依据与程序机制，导致人大机关的监督权无法实现，而依赖于此的重大行政决策问责，自然也就无法落实。由此，我们认为，一要降低人大代表中政府官员代表的比例，保障人大问题的“外部问责”性质；二要尽快出台人大监督权方面的程序性立法，发挥其重大行政决策问责的功能，切实保障人大监督权的实现；三要考虑在人大内部设立相应的问责委员会，专门处理重大行政决策问责的具体事项。

【注释】*尹奎杰，东北师范大学教授，博士生导师；王箭，东北师范大学讲师。本文系2014年度国家社科基金一般项目“法治建设评估指标体系的权利指数研究”（14BFX030）的阶段性成果。

[1]李树忠：《迈向“实质法治”—历史进程中的十八届四中全会〈决定〉》，《当代法学》2015年第1期，第13页。

[2]经笔者统计，至2015年10月，省级政府部门的规章有是《重庆市政府重大行政决策程序规定》（2006）、《湖南省行政程序规定》（2008）、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008）、《天津市人民政府重大事项决策程序规定》（2008）、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009）、《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》（2009）、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定》（2013）、《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》（2014）、《四川省重大行政决策程序规定》（2015）、《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》（2015）等。

[3]这是对全国人大“国家法规数据库”、“中国法律法规信息系统”、国务院法制办“法律法规全文检索系统”、北大法宝“中国法律检索系统”、法律图书馆“法律法规数据库”、亿法通“法律法规检索系统”以“决策”为条件进行标题检索并整理的结果。2015年10月1日访问。

[4]吴兢：《我国行政决策新机制逐步完善》，《人民日报》2007年8月7日，第1版。

[5]朱海波：《地方政府重大行政决策程序立法及其完善》，《广东社会科学》2013年第4期，第228页。

[6]曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，《南京社会科学》2012年第1期，第92页。

[7]参见卢剑锋：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第10、18页。

[8]周叶中：《论重大行政决策问责机制的构建》，《广东社会科学》2015年第2期，第234页。

[9]崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，《当代法学》2014年1期，第3页。

[10][美]费斯勒、凯特尔：《行政过程的政治—公共行政学新论》，陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第250页。

[11]前引[6]，曾哲文，第93页。

[12]严存生：《理性认识法治理性》，《北方法学》2015年第1期，第20页。

[13]前引[6]，曾哲文，第94页。

[14]前引[5]，朱海波文，第228页

[15]黄学贤：《重大行政决策之范围界定》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2013年第10期，第34 -45页。

[16]参见桂萍：《论公共利益、公共服务与服务型政府之关系一以宿迁市政府管理创新为分析起点》，《毕节学院学报》2012年第11期，第93页。

[17]“先拍脑袋决策，再拍胸脯保证，最后拍屁股走人，这样的‘三拍’决策真的‘很任性’。由于不管效果、不计成本，拍脑袋决策容易出现重大失误，给国家和人民带来难以弥补的损失。”参见《人民日报》2015年10月28日，第17版。

[18]王万华：《重大行政决策中的公众参与制度构建》，《中共浙江省委党校学报》2014年第5期，第5页。

[19]2015年10月21日，中共中央印发了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，新条例被学界称为“改革开放以来最全、最严党纪”。

[20]前引[8]，周叶中文，第228页。

[21]前引[8]，周叶中文，第228页。