【摘要】行政执法机关间以及与业务主管部门间的协调配合关系是行政执法体制改革的重要内容。根据整体政府和行政主体理论，行政执法体制机制改革应当树立政府主体责任理念，实现行政协调的法治化，建立纵向无缝隙衔接、横向跨区域跨部门协作机制，通过行政程序立法确立行政协助、权限争议裁决程序制度。
【关键词】行政执法机关，综合执法，行政协调，执法体制改革
深化行政执法体制改革，全面开展综合执法，涉及行政执法主体、执法依据、执法权限、执法程序和法律责任等诸多法律问题，需要在及时总结综合行政执法工作实践经验的基础上，根据行政法治原理原则，就综合行政执法体制机制中存在的问题从理论和实践层面上进行深入研究和探讨。
实行综合执法后，综合执法机关与原行政主管机关之间的关系，综合执法机关相互之间的关系，则是在行政执法体制改革过程中必须加以研究处理好的一个关键问题。只有建立起行政执法机关间的协作配合机制，构建完善的行政执法体系，并将行之有效的体制机制改革的成果法定化，才能真正发挥综合执法的整体优势，实现行政执法体制改革的总体目标。
一、问题的提出：解决碎片化管理有赖于深化行政执法体制改革
当前行政执法体制中存在的最大问题是管理的“碎片化”。对违法建设的处理，涉及到规划、国土、城管、公安、住建、环保、市政、属地基层政府等很多部门，规划部门只负责查处颁发许可证后擅自更改规划的建筑，没有规划许可证的违法建筑由城管部门负责拆除；建筑内部如果横向隔断属于更改房屋使用面积，由规划部门查处，而竖向隔断由房管部门查处。对无照经营，“门内”归工商管，“门外”归城管管。在室内烧烤由环保部门管，在室外烧烤由城管部门管，有人在窗台上烧烤，结果谁都不管。在垃圾废品回收管理中，生活垃圾由市政市容部门管，建筑垃圾由住建部门管，电子垃圾由经信部门管，园林垃圾由园林绿化部门管，有毒有害垃圾由环保部门管，医疗垃圾由卫生部门和环保部门管，垃圾回收资源化利用由商务部门管。实际上，在收集的前端、运输的中端和处理的后端，各种垃圾废品很难完全分开，管理的碎片化直接影响了管理的实际效果。正如皮埃尔·卡蓝默曾指出的，眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别，职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。
对“明确、清晰”的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。[1]对“非法一日游”的监管，涉及旅游、城管、交通、工商、食药监、公安等多个部门，哪个环节出现问题，就会造成行政执法的不作为，损害旅游者的权益，成为投诉的重点。以北京市为例，在诸如户外广告、停车、黑车、河湖管理等多个领域，职责交叉重叠、多头执法的现象比较严重，即使联合执法，由于职责不清、责任不明，也难以形成执法合力，达到执法效果；对群众的投诉和举报，有关执法部门间相互扯皮和推诿的现象时有发生，缺乏主动担当和主动作为的精神，致使群众的投诉和举报没有及时得到回应和处理，引起群众的不满，损害行政执法机关的整体形象。
管理“碎片化”的形成因素在客观上是我国现行法律、法规将执法职权分别授予相应的部门，如《食品安全法》授权县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政部门等履行食品安全监管之责，并且要求各部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《北京市文化市场综合行政执法办法》规定，区、县文化行政管理部门负责本行政区域内文化市场综合行政执法工作，公安、工商行政管理、通信管理、城市管理等行政部门应当按照各自职责做好文化市场相关执法工作。这样，虽然基本实现有法可依，各部门按照法定职责权限履行职能，但立法中行政权力配置的“缝隙化”问题依然存在，由此带来部门间职权“碎片化”的现象比较突出。
由于立法是按管理领域授予执法权的，在执法体制上的必然结果是按条条管理。以北京市为例，当前行政执法体制中突出的问题就是“条强块弱，条专块难统”，执法力量集中在市区两级部门，街道乡镇执法任务重但执法力量小，统筹难度大。而条块间“条强块弱”的体制结构难以适应当前“网格化执法”的需要。北京市全市65.8%的执法主体和73%的执法人员由国家部委和市级部门垂直隶属，基层执法力量看似人多，实际却难以整合，“网格化执法”的效能难以发挥。在《食品安全法》实施情况监督检查中，全国人大常委会执法检查组认为，监管体制机制不够完善，部门之间缺乏配合协调，特别是基层监管执法能力薄弱，存在一些环节上无人监管的情况。[2]
解决行政管理“碎片化”问题，需要深入推进行政执法体制改革。行政执法体制改革的方向首先就是要整合政府部门间相同相近的执法职能，在适应我国国情和经济社会发展要求的前提之下，通过执法机构的归并、执法力量的统一，从组织结构上更大范围地进行综合行政执法体制改革。另一方面，仍然需要建立起各个行政机关之间的协调配合关系，包括行政执法机关与业务主管机关间的关系、行政执法机关相互之间的关系，以确保行政执法上的协调。
从某种意义上说，分工越精细化，越需要部门之间的协作和配合，并不是因为法定职责划分不明确，存在模糊地带，而是客观事物本身是联系在一起的，行政机关只有协调一致地开展工作，公共服务和社会管理的职责才能不折不扣地完成。“碎片化”不是立法的错，将一块块“碎片”有机地拼接起来，制作成为“金镂玉衣”，仍然需要立法的智慧，而联络各“碎片”之间的金线就是行政执法的体制机制。无缝对接也好，串联起来也罢，都是体制机制改革的途径和方向。适合于整合、能够整合的更大范围内实行综合执法，专业性强的、难以整合的则更多地需要从执法机关之间的协调一致上下功夫，建立起行政执法机关之间的协调机制。解决行政执法的“碎片化”问题，有赖于深化行政执法体制改革。
二、行政执法机关间协调配合的实践探索和存在的问题
近年来，各地各部门就综合行政执法和建立部门间的协调机制进行了试点，如：
中共北京市委、北京市人民政府《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》提出要构建综合执法与专业执法相协调、部门执法与联合执法相结合、市区街道（乡镇）职责分工明晰的执法工作格局。
浙江省人民政府《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》强调，政府部门在实行综合行政执法后，各地要采取有效措施，合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。
在实践中，青岛市实行综合执法后，在完善与原行政主管部门的协调关系方面，重新调整明确行政主管部门与综合行政执法部门的权力清单和责任清单，厘清权责边界；建立完善行政主管部门和综合行政执法部门联席会议制度和信息共享机制；加快综合行政执法信息平台与政务服务信息平台的融合，探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制。
深圳市福田区针对行政部门执法系统参差不齐、相互孤立，全区通用一个行政执法平台，案源线索统一录入行政执法平台，相关监督机关可以通过系统进行查询和督办，解决了行政执法案件线索来源多头、线索受理及处理监管缺位现象。
各地在取得经验的同时，也存在着很多障碍和困惑：
1.《行政处罚法》难以成为综合执法的统一法律依据。
相对集中行政处罚权的法律依据是《行政处罚法》，可以说，没有哪一条法律条文比《行政处罚法》16条对行政管理体制发生如此大之影响的。现在的综合行政执法与相对集中行政处罚权的初衷已发生了质的变化，如果说部分行政处罚权相对集中到另一个部门行使只是特例，那么现在大范围地综合原来法律规定由其他部门行使的权力，则打乱了既有的法律秩序，打破了职权法定的原则，容易导致行政执法主体资格的混乱。一方面，法律法规规定了执法主体，但另一方面，在实际执行中却将法定的执法主体的权力又转移给综合执法机关，法律规定的执法主体与实际执法主体脱节。
随着综合执法机关相对集中的职能的日益积聚，我国行政管理法律规范的整个运行体系也受到了极大的冲击，直接威胁到了职权法定原则。《行政处罚法》16条的规定显然已经不能成为综合行政执法的法律依据，各地地方性立法规定综合执法仍然以《行政处罚法》为依据，显得立法根据不足。
2.综合执法机关与业务主管部门关系不统一。
根据文化部《文化市场综合行政执法管理办法》，文化市场综合执法机构既有经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法的对同级人民政府负责的执法机构，也有接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法并对委托机关负责的执法机构。
在浙江，根据《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》，综合执法机构与广播电视新闻出版行政管理部门是委托关系，综合执法机构受委托机关的监督，并且在受委托的权限之内依照法律履行其职责，省新闻出版（版权）、广播电视、文化（文物）等部门需要根据各自的职责，开展对文化市场综合行政执法工作的监督、协调以及指导。
在北京，根据《北京市文化市场综合行政执法办法》的规定，市文物、文化、新闻出版（版权）、广播电影电视等原政府职能部门不再行使确定由市文化市场综合行政执法部门行使的职权，双方都是政府职能部门，不存在委托关系。综合执法机关与业务主管部门关系的不一致，协作配合的难度和程度也不同。
3.综合执法部门与业务主管部门的无缝对接说易行难。
实施综合行政执法后，相关职能部门只负责行政许可，对违法行为的行政处罚由综合行政执法机关实施，但审批后的监管责任谁来承担？尽管强调行政主管部门和综合执法部门要强化依法行政、主动有为、敢于担当的意识，履行好源头监管与后续监管的职责，但都不同程度地存在着争权诿责的现象。一方强调行政处罚权划转后，行政监管部门缺胳膊少腿，与行政处罚相关的行政监管应由综合执法部门承担；另一方认为按“谁审批谁监管”的原则，综合行政执法部门只在发现需予以行政处罚的违法行为时才行使行政检查权。缺乏专业的有效指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，有些无从下手，执法监管内容流于表面。行政管理与行政执法的“双轨制”、执法与监管分离的运行模式是否会导致新的权责交叉和多头执法？
三、行政执法机关间协调配合的理论基础
职权法定原则要求行政机关在各自的职权范围内活动，越权无效，《行政诉讼法》关于行政主体的认定更是强化了这一观念。现代行政事务的繁杂，必须建构一个庞大的行政组织体系才能完成，理想的职能配置是一件事情由一个部门主管。但事实上，对任一社会经济事务的管理是单个的组织细胞所难以完成的，在立法上也不得不规定各职能部门在各自的职权范围内活动。《环境保护法》10条规定：县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，县级以上人民政府有关部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
分工负责、职权法定的前提，是法律对各行政职能部门的职责权限作出明晰而具体的规定，既不重复，又不交叉，也没有缺位。在运行中如果机械地、绝对地按法定职权范围运作，其结果就必然会产生各部门各自为政的现象，从而导致行政管理的“碎片化”。
社会公共问题随着经济社会发展和科学技术的进步，越趋“复杂化”以及“跨域性”。单一的行政部门已不足以处理“跨域性”的公共问题，而亟需仰赖于多部门间有效协作。在新的公共管理改革中，各国政府管理与治理的重心多聚焦于“跨部门间的协作”，以期能建立并完善相应的体制和工作机制。
组织设计的关键在于消除专业和劳动分工的需求与通过权力结构进行协调两者之间的矛盾。[3]有分工就必然需要协作，协作是分工的必然要求。“毫无疑问，在现代社会出现了无数的公共政策，组织间的互相依赖会不断加深。”[4]协作原则要求注意各职能部门间的衔接，实行统一领导、互相配合，特别在某些涉及多个部门管辖的事项，更是如此。
加强政府部门间协作需要公共行政学和法学理论的共同支撑：
（一）“整体型政府”理论
公共行政学者所提出的“整体型政府”理论，是针对传统官僚制以及“碎片化”政府管理模式所进行的深刻反思之结果。英国学者培利·希克斯在1997年出版的《整体型政府》一书中，率先提出了“整体性治理”的概念。原“协同政府”之名，在之后逐渐为“整体型政府”所取代。其主要内容之一是以“大部制”为实现目标，强调在机构职能上的“整体化”整合。并藉由合并，把若干个功能类似的机构重新组合成一个“部门化”的组织。另一方面在微观层面，积极地鼓励过往进行无限制竞争的地方机构改革以建立起合作的、以社区为基础的结构，将“准政府机构”等类似组织取消。主要内容之二是强调跨部门之间的协调，而且是“整体化”的协调。以前，对于领导者来说，协调只是开展行政管理活动的基础环节当中的一环。但随着网络技术的发展以及社会公共环境的变化，“协调”这个词不仅在各个领域中被赋予了崭新的内涵，并且得到了重视。在“整体型政府”的语境中，协调是指在信息、知识和决策方面，理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动。
希克斯认为：在协调层面整体型治理可以通过三种策略来进行：共同性的计划（共同工作或者临时的共同计划）、整体性的考量（即考虑其他方面对于战略发展的影响以及战略的发展）和对话（重在信息交换）。[5]
“整体型政府”理论是直面合作问题之后新公共管理理论所产生的一种直接回应，更精确地说，是因应社会管理以及公共服务需求日趋复杂化所产生的理论，并以“部门之间的合作”，乃至“跨部门之协同”为其主要特征。进一步分析合作的类型，可区分为“结构性机制”和“程序性机制”。前者侧重组织形式，例如联席会议、领导小组、专项任务小组等；而后者则以实现合作的程序性安排和技术手段为核心，例如信息共享平台和合作协议等。
不仅如此，“整体型政府”理论还提出了以“跨界性和合作性”为特征的新型组织结构，为公共机构的改革创新开辟了一条新道路，以取代“分散化、独立化和多样化”的组织结构。
整体型政府的治理原则强调以公民的整体需求为核心，而为了解决公民的需求，所采取的努力就不能只是单一面向，而是需要往全方位的、多角度的方向发展。因此，整体性治理所需要的合作，不仅仅只是公私合作而已，中央与地方、政府部门之间，甚至是跨国界的合作，均包括在其中。至于合作的内容并未有大小之分，一切均以公民的需求为基准，因此无论是谈判协定，抑或是信息获取，只要是有牵连到的，都有合作的必要。
信息技术的发展促进了信息的搜寻和提供，为政府间的合作创造了条件。“整体性治理”虽然最初是以改变政府部门职能所呈现的“碎片化”为目标，但却意外地消弥了执行机构的“孤立文化”，为现代管理理论的发展做出了一定的贡献。[6]
（二）行政主体理论的重新定位
在传统的行政法观念中，我国学者一直都将行政机关理所当然地当作行政主体，将行政主体定义为“一方面得以自己的名义实施国家的行政权，另一方面承担着行政责任的单个行政机关或法律法规授权的组织”。如此一来，行政主体的范围将被作出无限的延伸。反观法国法制，行政主体的划分仅仅是基于行政分权的考虑，例如地方团体和公务法人的出现，无非就是着眼于地方分权和公务分权的实现。日本的行政法制则向来认为，行政机关仅仅是行政主体的代表，并非独立的权利义务主体。行政主体理论并不在解决行政诉讼被告确定的问题，两者之间并不存在着必然性的联系。即便是由行政机关作行政诉讼被告，考虑点仅是“诉讼的方便”，无涉于责任的归属。
我国行政主体之所以基本等同于行政机关，主要出于这样两个实用的考虑：一是实施依法行政的需要。依法行政的前提是“责任主体必须明确”，否则容易推诿卸责，依法行政也就无从谈起。二是行政诉讼的需要，行政诉讼的被告离不开行政机关。[7]但在带来实用功能方便的同时，其后果也是很严重的。它客观上更容易导致行政机关各部门间的相互推诿，以部门职能为中心而不是以社会需要为中心。这种过分强调各个行政机关自身责任的结果，将导致上级人民政府因无需对其下属部门之行为负责，无形之间将导致该上级人民政府的责任弱化。事实上，行政贵在统一、协调、高效，为此，各职能部门的行为与活动过程都不应脱离于政府的控制和监督之下。各职能部门相对于各级人民政府而言，不过是执行机构而已。以人同耳、目、手、足的关系，最能描述行政主体同其行政机关之间的关系。基于此，行政机关在法律意义上并不具有独立的人格，仅仅在于代表行政主体活动。“作为整个行政主体当中的部分单位，行政机关在法律所规定的范围之内，自得以行政主体的名义从事行政行为，且其法律效果应当归由该行政主体享有以及负担。”[8]举凡在法国、德国、日本，以及我国台湾行政法中，皆主张行政机关欠缺行政法上的独立法律人格，自不能成为享受权利和承担责任的主体。
根据地方组织法的规定，所谓职权法定，法律只是将行政权授予了各级人民政府，至于各级人民政府设立多少，以及哪些工作部门来行使行政职权，则是行政机关内部的事务。地方组织法关于“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”的规定，体现了职权法定原则，第59条则统一规定了县级以上的地方各级人民政府行使的职权范围。[9]为了履行这些职责，根据实际工作的需要以及在精干的原则指导之下，地方各级人民政府可以设立相应的工作部门。这一规定非常明确地说明了只有中央和地方各级人民政府才是行政权的法定承担者，是行政法上的行政主体，人民政府的各职能部门是行政职能的履行者，根据人民政府的分派完成行政任务而已。
我国的行政法律对主体责任其实也有明确的规定。如对食品安全的监管责任是各级人民政府的职能，各级人民政府可以设立相应的监管部门履行这一职责，对外承担法律责任的主体应当是各级人民政府，各职能部门内部向本级人民政府负责。[10]发生食品安全事件，行政系统内部可以根据责任制要求追究相应主管部门的责任，但对外而言，受害人和利害关系人不必强调适格被告，严格按权限分工以卫生行政部门，还是以工商部门，或者质监部门为被告，而以人民政府为被告，至于人民政府指派哪个部门来出庭应诉，是行政主体内部的事情。只有这样，才能真正强调主体责任，避免职能部门之间外在的推诿重叠。
四、行政执法机关间协调配合的域外经验
大部制从组织上最大限度地避免了行政执法机关间的职能冲突，但只要有分工，在不同的执法部门之间总是会产生权限争议的。西方国家从组织结构上、立法上和运行机制上，探索出了一套行之有效的协调配合机制，可以为我们进行行政执法体制改革时所借鉴。
（一）组织上的行政“二分法”
根据1988年所提出的“改善政府管理：下一步行动方案”（Improving Management in Government: The Next Steps）报告，英国对政策的实行采取“制定”与“执行”分流的态度，另设有执行局，依循“职能的社会化”以及“管理专业化”分开的发展方向。2003年，英国首相公共服务改革办公室与英国财政部共同联合发表了一篇名为《更好的政府服务：21世纪的执行机构》的报告，在对执行机构改革进行评价实际效果后，报告认为执行机构模式是成功的，因为它改变了政府的整体图景，大大提高了政府服务的回应性和有效性；驱动执行机构改革的管理原则至今依然具有生命力。[11]执行局虽然具有较大的独立性以及自主性，但英国政府对执行机构的管理关系并没有因此放松，反而在实践中特别留心决策与执行这两种机构的协调。在贯彻政策制定和执行分开原则时，英国政府对于联系这两种功能的必要性，已有充分认识。这一点在设立执行局的过程中可以得到充分的应验。英国执行局改革的十多年中，在各有关的主管部门指导与帮助之下，实质性地提升了执行机构的有效运作，这其中也包括内阁办公厅在内。
深圳的“行政三分制”改革虽然与英国的执行局化改革不论在初衷、模式以及具体内容等方面均有所不同，但两者的中心思想均不脱“实行决策与执行职能的分离”。我国行政执法体制改革后将有关机关的执法权综合后，综合执法机关与原管理机关的关系处理上，英国二分法的经验值得借鉴。
（二）行政首脑的协调
在法国，中央政府的各部是在部长领导下的、具有统一工作目标的行政机构总体，它们负责政府某一方面的行政事务。与中国不同，法国政府各部均不具有独立的法人资格，它们统一于国家这个庞大的公法人之下。总统在总理建议下自由决定政府部门的分割，政府部门的设置属于行政条例规定事项。尽管关于政府各部功能分割，法国至今也没有形成统一的理论，但有两个原则始终主导着这项工作：一是专业分工原则；二是协调原则。在法国现行宪法框架内，政府向议会负责，在政治层面上，要求政府各部门统一行动、团结一致；在行政管理层面上，要求他们协调一致、相互配合，尽可能避免因部门职权分割而出现决策相互矛盾的情形。
但事实上，无论在哪一个国家，只要存在部门权限分工，就必然提出部际协调问题，以法国的教育问题为例，它所涉及的中央部门就不仅限国民教育部，还包括卫生部、农业部、劳动部、工业部、外交部等诸多部门，在任何一个领域，部门间的矛盾或配合不足，都可能导致国家利益和公共利益的损失。因此，部际协调是部门组织立法不可忽视的一个问题。法国负责部际协调的机构主要有部长会议、总理、部际委员会、部际工作会议和政府秘书长。总理负责政府部门间的协调，政府秘书长在保证政府工作协调性和连续性上起着至关重要的作用。[12]为了研究和解决专项问题，依政令还设立相关的部际委员会，如国土整治与竞争力部际委员会、农村发展与调整部际委员会，目前法国约有30多个这样的机构。部际委员会是常设机构，通常由总理主持，由有关部长、高级官员、专家和办公厅主任参加。部际委员会的决定需经部长会议批准方能生效。除了部际委员会，还有部际工作会议，通常在总理府召开，由总理办公厅一名成员主持，由有关部长指派的代表参加，由政府秘书处派一名专员列席会议并作会议纪要，他不仅出席并主持会议，而且可以检查各部门拟采取的措施是否与政府政策相一致，还可以在与会各方意见相左时作出裁决或者为总理未来亲自裁决作准备。此外，每年还要召开几十次、上百次部长磋商会。
在德国，为了确保联邦政府在涉及到多个部的事务上保持措施和解释上的一致性，所涉及的联邦各部开展合作，只要相关的联邦部之间存在意见分歧，且作出决议需要各联邦部协商一致为前提，主持的联邦部就不得就这一事项作出普遍的有约束力的决议。为了提高联邦各部交流的有效性、节约行政成本，避免出现管辖争议，联邦政府成立了一些具有跨部门性质的负责组织、信息以及交流的委员会，其代表在这些跨部门的性质的委员会中共同工作。[13]
（三）制定统一的行政程序法确定行政协助制度
统一制定行政程序法的国家和地区，大都在其行政程序法典中明确规定了行政协助制度。通过行政程序立法规定行政机关间的相互协助义务，从法律制度上明确了协助是被请求机关的法定义务，避免了相互之间的推诿和不协助。在法定情形出现的情况下，被请求机关必须协助，不协助属于违法行为，应承担法律上的责任。在我国，行政执法经常会受到当事人的阻挠甚至暴力抗法，往往需要公安机关的协助，城管执法部门也经常邀请公安机关派员参加，公安机关由于职责所致，对是否应当参加也难以定夺，往往是一事一议。只有借助行政程序立法将协助义务法定化，才能使部门间的这种协助变成常态，具有制度保障。
（四）建立行政执法权限争议裁决机制
虽然“行政机关相互之间的关于权限上的争议，在原则上系属于行政内部的纷争，欠缺‘法律上的可争讼性’，[14]但是也存在例外的情形，需要由公正的法院依循诉讼程序来解决”。[15]实践中很多国家和地区或多或少地引入了司法程序来处理这种纠纷。[16]
在法国法制上，倘若一个行政机关的法律上利益，会因其他行政机关的决定而受到不法的侵害，且该项决定无法由受侵害的行政机关予以撤销或改变时，有权向行政法院提起越权之诉，请求撤销该违法的决定。
西方国家行政机关间的协调配合机制尽管主要是中央政府层面的，而且并不专门针对行政执法机关，但对建立健全我国行政执法机关间的协调配合机制仍有较大的参考价值。在大部门体制的基础上通过行政程序立法建立起行政机关间的协调、协作机制，并将权限争议解决途径法定化，也是我国行政执法体制改革的一个重要内容。
五、完善行政执法机关间协调配合机制的途径和措施
深入推行综合执法，涉及到更多领域的职能部门之间职责权限的重新配置，无论在行政执法机关相互之间，还是在行政执法机关与业务主管机关之间，关系将变得更为复杂，相形之下协调也显得更为重要。运转有效、执行有力的行政执法体系，是建立在法治化基础上的，应当以法规范行政执法协调机制，建立职权争议的裁定机制，并以提升行政执法的整体效能为目标，去除行政机关之间权责重叠、推诿卸责等影响效能之弊端。
（一）树立行政执法政府主体责任的意识
我国单行行政管理法律尽管将某一方面的行政管理和执法职权授予了特定的主管部门，但从组织法角度而言，主管部门的职责权限范围是本级人民政府按需要进行划分的。同样的法定职权在不同的地方可以规定由不同的行政机关行使，它们都是法律意义上的主管部门。对于相对人而言，无论是哪个部门行政执法不作为、执法不到位，只要法律没有得到有效的执行，权益没有得到有效的保护，都是政府的责任。每一个职能部门只是政府这个主体中的一员，内部可以分工，但对外是统一的。行政执法体制改革的本质是将分散的行政执法分子凝聚起来，成为一个整体，在职能分工原则下，由本级人民政府统一协调各行政执行部门之间的分工配合关系。人民政府下单设主管部门或决定由几个部门分别行使法定职权，不免除人民政府对于行政执法的主体责任。
树立人民政府行政执法主体责任意识，有利于督促各级人民政府加强对行政执法的组织和监督。从组织形式上，可以成立高层级的行政执法协调机构，代表本级人民政府调配本区域内各执法机构，如北京市石景山区成立区社会治理综合执法委员会，以街道为主成立社会治理综合执法指挥中心，组织和协调各成员执法。
（二）加强部门合作、协作的组织法制建设
作为深化行政执法体制改革所不可分割的两个面向，加强综合执法与执法机关之间的合作，除了有赖政府领导机关的协调外，根本的是从立法上完善政府部门间合作的法律依据，实现政府部门间合作的法治化。根据地方组织法的规定，各职能部门的设立和职责划分是政府自身的职权范围，但行政职权的授予，在我国多数的法律，是采取“××主管部门”的立法方式。因此，实践中想要实现立法的目的就只能依赖于政府部门之间的合作，政府对部门法定权限的调整力度较小。如果以一个部门为主，其他部门配合，这种合作可以称之为协作。《深圳经济特区城市管理综合执法条例》5条规定：公安、教育、文化、建设、卫生、环境保护、市场监督、交通及其他行政部门，按照各自职责协助综合执法部门实施本条例。在旅游市场执法监管中，如果只规定公安、交通、工商、质监、安监、食药监、城管等部门依照有关法律、法规的规定，按照各自职责对旅游市场实施监督管理，依法查处旅游违法行为，仍难以解决各自为政的局面。自2016年1月1日起施行的《浙江省旅游条例》在规定县级以上人民政府有关部门按照各自职责，做好促进旅游业发展和相关监督管理工作的同时，规定了旅游监督管理可以采取联合执法或者经法定程序批准的综合执法方式实施，将综合执法法定化。这样，为执法机关间的协作配合提供了法律依据。立法上在规定合作、协作的同时，必须明确启动合作、协作的执法机关，如对于食品安全，由卫生行政部门组织协调其他相关部门。立法在规定各部门在各自的职权范围内履行职责的情况下，应当特别授予某一主管机关对于其他机关的协调权。
（三）建立业务主管部门和综合行政执法部门的无缝衔接机制
综合执法将原来业务主管机关行政行为纵向上最后一个环节——监管执法的职能集中到综合执法机关统一行使，综合执法机关与原业务主管部门之间的衔接就成为了一个新的问题。如执法机关属于管理机关的下属执行局，也没有问题，如在市政管委下设城管执法局。综合执法机关独立成为与业务主管部门平行的执法主体后，就存在着信息沟通、统一标准等一系列问题。综合执法机关与业务主管部门之间相互协调的关键是建立信息共享、工作通报和会商机制，通过执法信息共享标准的建立，使部门之间的信息得以开放共享、互通有无，并进一步探索建立信息系统平台的可能性。
随着网络技术和信息社会的发展，我国行政机关越来越多地进行网络化办公。网络技术为政府部门实现“一站式”服务提供了重要的技术平台和手段，不仅打破了政府部门之间的界限、整合简化了政务流程，而且实现了信息数据的共享。这种可能变为现实，是社会的需求，但未必能成为各职能部门的内生动力，必须通过法定行政程序规则，由政府法制工作机构再造机关行政流程，整合部门网络信息资源，协同治理。北京市建立统一的行政执法信息服务平台，为规范全市行政执法数据的标准、统一全市行政执法信息来源渠道创造了条件。在综合行政执法体制改革中，还需要打通综合执法部门和业务主管部门间的信息渠道。这样，诸如城管综合执法中对是否是违法建设需要规划部门确认就可以通过信息共享而完成，提高了执法效率。
（四）探索构筑跨区域行政执法体系
司法体制改革中为了避免地方保护主义，设立跨区域的法院、检察院，同样，在行政执法中，也可以考虑设立跨区域的行政执法机构，作为上级国家行政机关的派出机构。在全国统一大市场和互联网经济时代，地不分南北，传统的以地域为主的管辖制度已经难以适应新的需要。大气污染、水污染、交通拥堵等发展中的问题，是跨区域产生的，也需要跨区域治理。除了纵向建立起业务主管部门与行政执法机关的无缝对接外，横向上，也需要探索构筑起跨区域的行政执法体系。这既是打破地方保护主义的需要，也是社会经济发展实际的需要。
跨区域行政执法，既可以是上级政府在特定的区域设立派出机构，也可以是建立区域合作组织。比如国土资源部向地方派驻九个国家土地督察局，每一个土地监督局代表国家去行使并且履行监督检查的行政职责；水利部设立太湖流域管理局，作为其派出机构，代表国家水利部行使水政监察等工作。在大气环境保护领域组织跨区域执法，是环境保护部派出机构，还是重点区域内各级政府成立联合执法组织，或者以一个地方人民政府为主、其他地方人民政府协助，需要建立起一套行之有效的运行机制。区域经济合作建立在互利共赢基础上，相对比较容易，但区域执法合作在现阶段社会经济发展极不平衡的情况下需要国家层面和立法上的强制性条款，在《行政处罚法》修改或将来制定的行政程序法中应有所体现。
（五）行政执法机关间职权争议裁定法治化
无论是纵向配合，还是横向联合，也无法完全消除行政执法机关间的权限重叠交叉。行政执法机关间发生职权冲突，是产生行政执法不作为的直接原因，损害了相对人的利益。改变以前长期形成的行政领导行政协调的随意性，建立行政执法机关间职权争议的裁定机制，是行政执法体制机制走向完善、实现全面法治化的必然要求。行政机关间职权争议的处理机制，是行政程序立法的重要内容，在将来制定行政程序法时，可以规定，行政机关之间发生职权和管辖权争议的，双方应当进行协商，或提请共同上级主管机关协调，在协调不成时，则提交争议裁决机构裁定。权限争议，在职权法定的前提下，实际上是法律争议，与其规定涉及职权划分的由有管辖权的编制管理部门提出协调意见报本级人民政府决定，涉及法律法规执行的由有管辖权的政府法制部门依法提出协调意见报本级人民政府决定，还不如直接规定，权限争议，由共同上级政府法制工作机构裁决。涉及到“三定”规定的，由政府法制工作机关商请编制部门作出解释或说明。对于相对人而言，由于行政执法机关管辖权争议延误执法或产生执法不作为的，可以以行政执法机关的共同上级行政机关为被告提起行政诉讼。在我国部门职权由行政机关“三定”的情况下，责任主体是分立的，对外由一级政府统一负责，对内按法律、法规的规定或“三定”规定追究内部行政责任。为纠正现行《行政诉讼法》被告制度设计中过分强调主管部门责任的偏差，明确政府是责任主体、对外承担法律责任是完善行政执法体制的保障，只有在有关专业管理法律、法规明确规定的情况下，才应当以被授权的主管部门为被告。
【注释】*本文系2015年北京行政学院重点调研课题“北京市深化行政执法体制改革研究”（2015XZD002）的阶段性成果。
[1][法]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译，生活·读书·新知三联书店2005年版，第11页。
[2]参见《食品安全基层监管执法能力薄弱》，载2016年7月1日《北京日报》第2版。
[3][美]罗伯特·丹哈特：《公共组织理论教程》，项龙、刘俊生译，华夏出版社2002年版，第45页。
[4][瑞]简·埃里克·莱恩：《公共部门——概念、模式和方法》，孙晓莉、张秀琴译，国家行政学院出版社2003年版，第153页。
[5] Perri. Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective A Preliminary Literature and Exploration. Journal of Public; Administration Research and Theory,2004，Vol14:108.
[6]徐晓琰：《从执行局化改革到整体性治理：英国行政改革梯度演进》，载《智富时代》2015年第4期。
[7]薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，载《政法论坛》1998年第6期。
[8]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第46页。
[9]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。
[10]《食品安全法》第6条规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。
[11]周志忍：《英国执行机构改革及其对我们的启示》，载《中国行政管理》2004年第7期。
[12][法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第93页。
[13]应松年、王龙江主编：《美英德法日行政体制与组织法研究》，法律出版社2014年版，第87页。
[14]例如日本《内阁法》第7条规定：主管大臣间发生权限争议时，内阁总理大臣可召开内阁会议进行裁定。《瑞士行政程序法》（1968年）第9条（3）规定，官署间关于权限之争议，除官署与联邦法院、联邦保险法院或与邦官署间之权限争议外，由其共同之监督机关裁决，何机关为共同之监督机关有疑义时，则由联邦政府裁决。
[15]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第725页。
[16]例如在德国、意大利和西班牙等国，关于“国家权力机关之间”、“中央政府与地方政府之间”以及“地方政府之间”的权限争议，都赋予了宪法法院享有终局裁决之审判权。《德国基本法》第93条规定：联邦宪法法院有权审判关于联邦与各邦间、邦与邦间或一邦内之其它公法上争议，而无其它法律途径可循之案件。
