【摘要】从规范意旨看，政府信息公开收费制度本身承担着保障知情权和实现行政成本回收的应有作用。然而，实践中不收费、乱收费等做法的出现在很大程度上导致了收费制度的功能式微和定位偏离，并可能造成恶意申请涌入、行政资源浪费和知情权受损等严重后果。着眼于收费制度的代际发展和未来完善，应当通过立法对其进行修正，具体包括以行政成本为基准明确收费标准、以便民惠民为精神改革收费方式、以充分保障为底限创新减免规则等。
【关键词】信息公开收费，制度机理，立法完善，知情权保障，成本回收
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年实施以来，在促进依法行政、打造透明政府方面取得了显著的成绩，政府自身的信息公开意识提升，公民的知情权观念逐渐觉醒，着力打破保密政府的桎梏，两者的合力共同促成了信息公开制度的良好运转。不过，同时要注意的是，面对“七年之痒”的信息公开制度开始需要频繁处理利益交织的各类争议情形，比如如何进一步扩大主动公开的范围、如何提升依申请公开的公开率等。在这其中，《条例》第27条、第28条所规定的信息公开收费制度，成为不断引起申请人和社会公众关注的一项重要内容。一方面，名头混杂的各类行政收费制度已经刺激了公众的敏感神经，以致于他们在与行政机关打交道时“闻费色变”；另一方面，在信息公开这样一个保护知情权的法律领域，收费制度的设立会因为“以金钱换信息”、“出售信息”等通俗提法的影响而备受人们质疑。因此，在当前有必要将信息公开收费制度进行研究，还原其法律上的真实面目，提出其操作上的现实问题，并构建相应的完善措施。
具体而言，本文将对以下内容展开论述：1.收费制度的制度机理，包含规范上的立法原意和学理上的机理分析，为收费制度进行正本清源；2.从实践出发，理清收费制度面临的困境，从操作角度出发将乱收费、不收费等问题予以呈现，对收费制度进行功能定位；3.在制度激励和实践困境的两相对照下，结合现有规范的方式和内容，为推进收费制度的完善提供立法建议，对收费制度进行“诊断治疗”。
一、收费制度的制度机理
研究收费制度的制度机理，目的是以法规范为依据，讨论收费本身的立法目的，特别是关注其中关涉到知情权保障与成本回收关系协调方面的内容。同时，为了更好地丰富讨论问题的视角，还应该从行政收费的角度来进行探讨，这就牵扯到公共经济学上的物品分类等相关理论，实际上是在经济学的理论模型下为法学上的收费理论找到重要根据，毕竟收费的概念本身与经济学息息相关。
（一）收费制度的规范意旨
《条例》第27条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。”第28条规定：“申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。”
总结来看，上述两个条文的主要内容包括：
1.收费情形：只有在依申请公开的情况下才存在收费的问题，主动公开时政府信息向所有人公开，并且通常是涉及公民利益的、需要社会广泛知晓的、公民多次申请的信息，也即所有纳税人都可以获知依靠税收运转的公权力主体所掌握的政府信息，实质是对公共利益的满足，因此是不收费的，这很大程度上也符合了“来之于民、用之于民”的基本原理。
2.收费项目：包括检索费、复制费和邮寄费。同时，《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》1条还进一步明确了上述三项费用的明细：（1）检索费。在本行政机关设置的公共查阅室、资料索取点等场所搜索、查询、编辑与存储政府公开信息，可以收取检索费。（2）复制费。本行政机关根据公民、法人和其他组织申请并通过纸张、磁盘、光盘等介质提供政府公开信息的，可以收取复制费。（3）邮寄费。本行政机关根据公民、法人和其他组织申请，采取邮政手段传递政府公开信息的，可以收取邮寄费。可以看出，收费标准的实质是按照实际支出收费，“实支实收”。除此之外，禁止收取其他费用，也禁止通过第三方转化收费主体的方式进行收费。
3.收费标准：《条例》中仅有授权式的规定，将制定标准的权限授予国务院价格部门和财政部门，而《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》3条规定，检索费、复制费、邮寄费收费标准由国家发展改革委、财政部另行制定。两个条文规定了收费标准的制定主体，但时至今日，仍未有中央层面的统一规定。翻看地方规定，以上海为例，其规定：（1）检索费每件5元；（2）复制费：1）复印费（含纸张）。黑白复印的收费标准为A4纸每页0.2元；A3纸每页0.4元；彩色复印的收费标准为A4纸每页1元；A3纸每页2元。2）打印费（含纸张）。黑白打印的收费标准为A4纸每页0.2元；彩色打印的收费标准为A4纸每页0.6元。磁盘每张3元；（3）邮寄费按照实际邮寄费用收取。当然，上述收取的费用都要及时、全额纳入国库，相应的支出也应该通过预算统筹安排，接受人大的监督。
4.减免及协助：针对经济困难或者阅读、视听障碍的人群，行政机关应根据情况提供相应的经济减免政策或者协助措施，这是为了避免申请人因为不可克服的自身缺陷或者经济窘况而丧失申请和获得政府信息的权利，从根本上保障所有人知情权的充分实现。
可以看出，收费制度在信息公开制度中的确立，至少存在两个维度的立法目的：一是知情权。信息公开一般是不收费的，这体现在主动公开——最主要的公开方式——的内容上，而依申请公开之所以收费，是因为其实质满足“特殊人群”的“特殊需要”，如果也如同公共利益那般处理，必定会造成个体利益的实现以公共税收的牺牲为负担，容易造成不公平的现象。[1]同时，对于经济困难或者阅读、视听障碍的人群进行特殊照顾，也是为了保障所有人都可以实现自身的知情权。二是行政成本的回收，这对于行政机关正常运作和提升效率具有重要的补偿作用。在依申请公开的实务操作中，从受理申请、确认申请内容到查询、提供政府信息，行政流转的过程中必然存在公共资源的消耗，而这部分消耗是由税收支付的，属于公共支出。因此，应当通过收费的方式弥补行政成本。
（二）收费制度的制度机理：作为准公共物品的信息
讨论收费制度以及行政收费理论，必然与税收、市场价等内容相勾连，因为这三者直接涉及到政府运用行政权力支配公共资源与市场行为的界分。在西方经济学的视野中，产品包含私人产品、公共产品和准公共产品三个类型，它们的区分即在于是否具有排他性、竞争性和供应的主体。
私人物品的供应在当地的体现即是市场的主要任务，其通过价格杠杆调整供需关系。[2]与此不同的是公共物品，即政府通过各种方式向公众所提供的各类服务的总称。[3]公共物品的最大特点是免费提供，因为其通过公共财政加以保障，可以摒弃市场机制失灵所带来的震荡。可以看出，公共物品本身缺乏竞争机制，其实质上承担了市场失灵时持续提供产品供应的问题，很好地弥补了市场机制的不足，所以该类产品不具竞争性和排他性，应该适用“普遍受益、普遍支付”的原则，由公众通过缴纳税收的方式作为提供公共物品的保障。居于私人物品和公共物品中间的，即是准公共物品，或者成为混合物品，其只具备竞争性、排他性两者之一，因为此时行政活动的受益方很可能是特定的个体而非普遍的公众，遵循“谁使用、谁付费”的原则，受益人自然应当缴纳该笔供应所产生的消耗，也即，政府提供准公共产品而支出的成本应当通过行政收费的形式来补偿。这样，在三类产品所构成的物品体系中，形成了不同的付费体系，如下图所示：
（图略）
审视政府信息公开制度，可以明显看出，供给方——行政机关（政府）——决定了政府信息本身只能是准公共物品或者公共物品，而不可能成为完全市场化运作的私人物品。那么，从主动公开的角度来讲，行政机关将自身掌握的政府信息，通过网站、查阅点与图书馆等方式公之于众，其本身更符合公共物品供应的理论，实质上是行政部门运用公共税收为公众服务的过程，自然不具备竞争性和排他性。任何公民都能平等地查阅、获取这些信息，不存在多次查阅后的减损、灭失等情形。与之不同的是，依申请公开制度中的政府信息提供行为，是因为公民有科研、生产、生活等特殊需要而提出的要求。如果行政机关也采取主动公开制度那样不收费的措施，必然会产生公共资源集中甚至过度集中用于某些个体身上的现象，这对其他公众而言显然是不公平的。实际上，对特殊需要的满足而提供的信息在很大程度上也只能满足部分个人的意愿，而很少会多次传播，因此这是一种以满足个人意愿而消耗公共资源的行为，理应通过行政收费完成行政成本的回收，从而实现公共财政使用过程中的公平，更好地让行政机关为所有的公众提供普遍服务。因此，申请人获取信息时的复制、搜索、邮寄等行为会产生公共资源的消耗，而这一消耗是指向个人需求的满足，并非公共利益的需要，应当支出相应的费用。[4]
另外，政府信息公开需收费也是国际惯例，这在美国、英国、瑞典等国家的制度中都有规定。比如在最早建立政府信息公开制度的瑞典，其规定允许复制的公开文件按照固定价格收费。[5]再比如在政府信息公开制度较为发达的美国，其根据申请人用途的不同分别采用了三种不同的收费体系。[6]
二、收费制度的实践困境
规范上的定位和学理上的支撑为收费制度提供着实务和理论上的双重证成，而如何在具体操作中发挥应有的作用是观察该制度的另一个维度。从当前收费制度的实务操作角度看，其存在着“一放就乱、一管就死”的两难困境，要么不收费、以其他财政抵费，在导致收费制度功能式微的同时，也无法遏制大量恶意申请的直接涌入；要么乱收费、“以费用换信息”，造成收费制度的定位偏离和当事人的严重不满。
（一）不收费：标准阙如或“二次成本”
在实践中，收费制度本应该发挥成本回收的作用，并且防止恶意申请向行政机关的侵入，但是以笔者向上海市级某直接关系到民生的管理机关调研的经验可知，一方面，收费制度的标准在很多时候并未制定，属于立法的空白地带，没有明确的标准可供执行；另一方面，当申请人意欲获取的信息内容较少、篇幅较短或者耗费较低时，行政机关将面临着是否收费的选择：如果按照法律规定进行收费，那么费用往往只有几元甚至几角。此时，行政机关后续对该笔费用进行处理的过程，包括需要工作人员通过银行存入财政账户、开立相应发票等消耗将大大超过费用本身，也即收费本身的消耗已经不足以弥补其所产生的“二次成本”。从经济理性的角度，很多行政机关在这种情况下会选择不收费的做法，以避免人力、物力的白白支出。
这样的做法粗看起来问题不大，就算是有财政缺口的问题，行政机关在实务中也往往会通过其他方面的剩余财政支出来填补，但是其造成的危害是很严重的：从理论上说，知情权保障在收费制度上的体现不仅是对于某一个人的保障，更应该是对于社会公众的整体保障。如果全国各地同时存在着大量类似不收费的惯例，那么行政支出的回收必定会出现“青黄不接”的情形，行政机关的运作将面临保障不足的困难，也谈不上保障公众的知情权，反过头来最终损害的仍然是全体公众。同时，不收费这样看似“惠民、便民”的政策会使得大量恶意申请涌入：政府信息依申请公开不予收费的实际做法将在负面意义上引导那些不必要的、随意的甚至是恶意的申请进入行政机关，大大降低行政资源使用效率的同时，还会反过来影响对于正常申请的处理，不得不说是一种“双输”的做法。
（二）乱收费：标准模糊或违法收费
相对于不收费的做法在实践中很少进入司法审查的视野，乱收费、“以费用换信息”的做法更容易直接成为法院审查的内容，主要表现为标准模糊或者违法收取费用。接下来以案件一陈啸蝶诉上海市规划和国土资源管理局和案件二张波诉广州市工商行政管理局案为例进行论证。
在案件一中，原告陈啸蝶向被告上海市规划和国土资源管理局申请公开“沪规地[2001]425号文件（规划批文）”，被告经审查作出告知书，认为原告申请的文件属于公开范围，可予公开。同时，被告根据《上海市政府信息公开规定》27条规定，告知原告至被告处办妥缴费等手续后，再向原告提供上述政府信息。原告不服提起诉讼，要求撤销被告的答复行为。一审法院认为本案的争议焦点是被告要求原告办理相关缴费手续后方能向其提供相关政府信息是否违法。根据《上海市政府信息公开规定》“行政机关向申请人提供政府信息的，应当在申请人办妥手续后10个工作日内提供”的规定，被告的要求并无不当。[7]原告不服上诉，二审法院迳行认定被上诉人已经依法公布公开了相应的信息且为侵犯上诉人的合法权益，判决维持一审判决。[8]
在案件二中，原告张波到被告处查询企业登记资料，被被告收取了检索费5元和复制费0.3元，共计5.3元的费用。原告认为被告的收费没有依据，遂起诉要求返还支出的5.3元。同时，二审法院还查明被告在网站“网办业务查询”栏目中将“信息查询”列入了主动公开的范围。一审法院认为，参照广东省价格主管部门和财政部门联合制定的《关于我省行政机关依申请提供政府信息公开收费标准及有关问题的通知》的规定，检索费的收取标准为每次5元，复印费为纸张复制A4纸黑白单面复印每张0.2元，双面复印每张0.3元。案中被告收取费用的行为和数目皆符合法律要求，不存在应退回的情况，因此驳回原告的诉讼请求。[9]二审法院根据“行政机关通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式主动提供政府公开信息，一律不得收取任何费用”的规定，认为被上诉人在其网站上将查询企业信息登记列入主动公开的信息范围，因此不得收取任何费用，本案中收取上诉人信息检索费和复制费不当，应当予以退还。[10]
可以看出，案件中一中的一审法院认可了行政机关的观点，即不缴费不公开，而二审法院则对该问题避而不谈。就一审法院的判决而言，难免会令人生疑：这样的判断是否会引起“以费用换信息”的质疑？《上海市政府信息公开的规定》与《条例》的规定本身并不一致，这是否也涉嫌在《条例》外为申请人增设了获得信息之前的义务？案件二中，一审法院混淆了收费的前提，二审法院予以纠正，因为《条例》本身只规定了依申请公开政府信息时可以收费，而在主动公开信息时禁止收费。换句话说，广州市工商行政管理局收费的行为实质上属于“乱收费”，完全罔顾法律规定进行收费。
（三）引致后果
不管是不收费的行为还是乱收费的做法，都对政府信息公开制度的正常运转和功能实现造成了很大的损害：不收费的行为似乎对公民个体来说属于“福利”，毕竟可以完全免费地获得政府信息，但实际上弱化了收费制度成本回收的作用，最终也会不利于全民知情权的实现，从代际关系和未来发展的角度来看，这无疑是遗患无穷的；乱收费的行为影响更为深刻，其直接侵犯了公民的知情权，大大抬高了收费制度的“门槛”，在阻挡恶意申请涌入的同时也将很多依法提起申请、获知信息的申请人挡在门外，实际上是将收费制度的定位进行了人为偏离，具有很大危害。综上，相对应然层面上的规范意旨，功能弱化和定位偏离的现状使得政府信息公开收费制度成为亟需改进的法律问题。
三、推进收费制度的立法完善
考虑到关于收费制度的现行法律规定，一方面无法通过法解释的方案来满足现实状况的发展，解决现实存在的争议；另一方面地方上还存在着一些形式繁杂、名目繁多的该类规定，这客观上为通过立法的方式完善收费制度提供了最大的必要性。
（一）以补偿行政成本为基本标准，控制公共资源的过度倾斜，并通过设置免收区间摆脱“二次成本”困境
就收费标准来看，如前所述，我国的规定是通过《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》作了授权性规定：检索费、复制费、邮寄费收费标准由国家发展改革委、财政部另行制定。但是，上述两部门至今仍未出台具体的收费标准，而仅仅是由各个地方执行自身制定的标准，这未免会引起人们对于这些收费政策差距过大、标准悬殊、内容殊异的忧心，甚至会出现某些与上位法抵触或者僭越的相关规定。
从域外的经验来看，它们往往具有较为明确的收费标准和体系，并根据特定内容进行了细致分类。以美国为例，收费一般是以直接成本为限，并划分为三类收费标准：第一类，收费相当于复制文件的成本，如复印费、磁盘费、照相费等。第二类，寻找文件的成本，包括时间成本。“寻找”是指以手工或自动的方式查阅机关的材料，以发现申请人需要的材料。第三类，收费还包括审查成本。这根据情况分别适用于三类申请人：第一类包括传媒、教育与科研等非商业单位。这类申请人只要不是为商业目的申请信息，就只能收取文件复制费。第二类是商业用途的申请人，对他们的收费包括复制费、寻找费与审查费。在这两类之外的都属于第三类，如个人、公共利益团体、非盈利性组织等，只收取合理的复制费与寻找费，不收取审查费。[11]另外，域外的相关制度中还有相应免收上限的规定，即在一定区间内的费用是免收的，这在我国还不常见。
因此，在日常的的信息公开实践中，应严格执行由价格部门和财政部门规定的收费标准，并在此基础上细化收费事项，建议规定为：政府信息公开可以收取检索、复制、邮寄等成本费用，具体标准为：1.检索费每件5元；2.复制（包括打印、复印）费：黑白A4纸每页0.2元，黑白A3纸每页0.4元，彩色A4纸每页1元，彩色复印A3纸每页2元。每次申请的前50页黑白A4纸免费；3.邮寄费按照实际邮寄费用收取。这样做可以在不为申请人设置经济壁垒的前提下，发挥收费制度的最大功能，避免“二次成本”的制度困境，不仅不违背《政府信息公开条例》27条作为授权条款的明确规定，还更加能够实现制度设置的初衷。
（二）以实际操作的便利为基本策略，创新收费的方式方法，真正实现收费便民
当前，《政府信息公开条例》及相应的法规范对于收费方式的规定主要是：要充分利用现有行政服务大厅、行政服务中心等场所，或设立专门的接待窗口和场所方便群众缴费。不难看出，这样的规定在过去很长一段时间内会发生作用，在一定程度上保障了公众缴费的方便性。不过，随着电子商务的拓展和支付业务的多元化，现代公民对于付费方式的要求不断体现在对于时间、空间限制的解除上，即可以在随时随地通过便利的设备终端完成网上支付，而不需再往返于各类银行、金融场所。因此，应该考虑到不同人群对于付费方式的诉求，结合时下最为便利、安全的付费方式，在政府信息公开收费制度中加入对于付费方式的革新和完善。域外也存在着同样的问题，并可以提供参鉴的经验。以美国联邦食品与药品监督管理局为例，其在要求申请人付费时就提供了支票、汇票、网上付款三种路径。
考虑到当前微信支付、支付宝支付等方式流行于社会交易中的各个角落，本着各类人群都可以找到方便的付费方式的原则，建议增加一款付费方式的规定：申请人支付检索费、复制费、邮寄费，既可以通过现场付款、银行转账等方式进行，也可以使用支付宝、微信支付等方式进行，行政机关将提供统一样式的财政发票。
另外，考虑到收费制度阻却非正常申请的功能，可以在特殊情形下要求申请人预付费用。在美国，这一制度已经发展得较为成熟：在申请人有不支付费用的前科或者行政机关认定某项申请所需要的费用超过250美元时，行政机关可以要求申请人提前支付该笔费用。就我国来讲，随着信用体系建设愈发完善，对于有不支付费用等不良记录的申请人要求预付费，可以有效避免行政成本的空白支出。同时，在一次申请大量政府信息或者多次非正常申请政府信息的情形下，也宜采纳预付费制度，有效阻却非正常申请进入行政机关。所以，可以在付费方式的条文中增加一款：如果申请人有不支付费用的记录或者行政机关认定该次申请费用将超过200元人民币，可以要求申请人在获得政府信息之前支付费用。
（三）明确规定费用减免的规则，确立费用减免所需的合理证明，保障确有困难的申请人平等地享有获取信息的权利
《政府信息公开规定》第28条第1款规定：申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》2条更是进一步列举了免除的情形：村五保供养对象、城乡居民最低生活保障对象，以及领取国家抚恤补助的优抚对象，凭所在地乡镇人民政府或街道办事处出具的有效证明，经本人申请、行政机关政府信息公开工作机构审核，可以免收相关费用。可以看出，费用减免的条件有：本人提出申请；提供合理证明；经信息公开工作机构审核同意。
从域外来看，关于减费与免费的规定、减免事由等都有不同的规定。在美国，当所公开的信息涉及公共利益，有可能明显的有助于提高公众对政府运作和活动理解的时候，行政机关应该免费或者降价提供该项政府信息。[12]在日本，如果申请人存在经济上的困难或者有其他特殊情况，行政机构负责人可为其减免相关费用，但这类情形通常较少，每年不超过10次。[13]
因此，建议保留费用减免的规定，可以采取“概括+列举”的方式予以规定：申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构审核，可以减免相关费用。其中，以下情形可以免费：村五保供养对象、城乡居民最低生活保障对象以及领取国家抚恤补助的优抚对象。
四、结语
从法规范的角度审视，政府信息公开收费制度以知情权保障和行政成本回收为基本的面向，二者同时并存、不可偏废。从实务操作的情况反思，不收费、乱收费等做法从根本上影响了收费制度功能的正常发挥，并会引起后续的连锁反应，造成行政机关运作成本有不足危险的同时还会招致恶意申请的随时侵入，这对行政机关来说是一个巨大的挑战。因此，有必要在法解释方案无能为力的前提下，谨慎运用立法工具推进制度改革。当然，这一改革不是完全抛弃现有规范体系的，而是在该体系下考量制度功能的代际发展和未来完善，采取一种经过理性思考后最能解决问题的、最少副作用的办法。
同时要注意，收费制度不是一成不变的机械式制度，会受到国家政策、政治方向、社会发展与经济进步等方面的直接影响，其既可以借助国家严厉打击乱收费的政策效应实现更大程度的法治化，也可以随着财经科学的发展而提升计算的精度，当然也可能因为恶意申请的滋生而接受源源不断的挑战等。因此，以立法的角度讨论收费制度仅仅是整个讨论范畴的一个方面、一个角度，应该敞开研究的视野，更多地吸取经济学、政治学、管理学等领域内对同一问题的研究成果，使人们对政府信息公开收费制度的认识更为全面和深入。
【注释】作者单位：上海交通大学凯原法学院
基金资助：国家社科基金重点项目“推进人的城镇化的重点难点问题研究（项目号：14AZD025）”。
[1]亚夫：《发改委价格司副司长许昆林、财政部综合司副司长苑广睿：〈政府信息公开条例〉施行中的收费政策》，《中国商业》2008年第10期。
[2][美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德蒙斯：《经济学》，胡代光译，北京经济学院出版社1996年版，第171页。
[3]李琮：《世界经济学大辞典》，经济科学出版社2000年版，第87页。
[4]刘文静：《政府信息公开制度的制度经济学分析》，《法商研究》2007年第4期；王乃琴：《我国政府信息公开收费制度探究》，《图书馆学研究》2010年第21期。
[5][加拿大]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠译，社会科学文献出版社2011年版，第113页。
[6]同注[2]。
[7]上海市黄浦区人民法院[2011]黄行初字第253号。
[8]上海市第二中级人民法院[2011]沪二中行终字第266号。
[9]广州市天河区人民法院[2011]穗天法行初字第627号。
[10]广州市中级人民法院[2012]穗中法行终字第211号。
[11][加拿大]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠译，社会科学文献出版社2011年版，第206页。
[12][加拿大]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠译，社会科学文献出版社2011年版，第85页。
[13]同注[1]。
