【摘要】忽略产业考量的应急行政存在诸多弊端。应急行政的必要性应当存在限度，不能以目的之正当而无限证成手段之合理。事后且居于附属地位的行政补偿无法替代必要且合理的产业考量，其范围有限、不确定等固有缺陷更会显著妨碍应急措施的绩效。风险社会放大了社会对政府风险治理能力的需求，社会利益结构复杂化、突发性风险频现要求精确治理、整体治理，在公共卫生事件应对中当以社会整体利益为宗旨嵌入产业考量，提升应急法制体系的统摄能力。应当在应急建设规划、应急法律规范和应急预案中确立产业考量的独立性和内生性；在应急治理各阶段严格落实产业考量的具体构成；在以市价补偿、及时补偿、独立预算为核心完善行政补偿的同时，以产业保障基金、产业大灾保险为核心推进产业补偿和振兴的市场化、社会化机制，并完善相应的信息披露和社会动员制度。

【关键词】应急行政，应急治理，产业考量，应急法制，社会整体利益

一、问题的提出

2013年3月当上海、江苏、浙江等地爆发H7N9禽流感时，中央及地方各级政府纷纷启动了应急预案以防控疫情，在疫情扩散得到有效控制后，应急响应转为了日常监控。[1]各级政府在此次突发性公共卫生事件中普遍表现出较为成熟的应急行政能力，在预案响应、信息披露、部门分工、紧急处置等环节也均表现出较高的法制化水平，显示出自“非典事件”以来我国各级政府的应急行政能力建设及相关法制建设皆取得了不可否认的成绩。

在当前应急法制体系已经基本形成[2]、政府应急行政能力已整体具备之背景下，对应急行政体制的反思和完善就必须针对和解决更为深刻和复杂的问题。本文的关注点是应急行政中的产业考量，即如何在涉及特定产业重大利益的突发性公共卫生事件的应急行政中嵌入合理且可行的产业考量，以更精准地“应急”，更科学地维护社会整体利益。相比于人员伤亡，突发性公共卫生事件及其应急处理中引发的产业损害则很少受到政府应急行政及应急法制的关注。在实践中，产业利益往往会先因事关公共利益、疫情突发而被忽略甚至牺牲，后则被简化为事后对相关企业或个人的行政补偿。这种忽略产业考量的应急行政模式是否确属不得已之“必要”？控制疫情扩散、减少民众伤亡、稳定社会心理固然系应急行政的宗旨，但特定的产业本身也是受害者，且大规模、长时间的产业损害亦会引发严重的经济与社会问题。因此，能否在应急行政体制中嵌入产业考量，据此来实现各方利益的平衡，于突发状态下仍能增进社会整体利益，是一个值得研究的问题。应急行政本质上是政府治理在突发事件中的呈现，在风险社会、社会利益结构高度复杂、突发风险频频发生等大背景下，“治理”重于“应急”，应急行政不能仅局限于预防和处置突发事件本身，而更应面向错综复杂的规则治理需求提升制度的统摄能力，通过准确、科学的应急治理提升政府治理的整体绩效。[3]有鉴于此，本文拟以H7N9禽流感事件的反思为切入口，对应急治理中的产业考量问题试作一番分析，以期为提升我国政府应急行政能力及应急法制建设水平尽绵薄之力。

二、应急行政的必要与限度

禽流感疫情在我国已发生过多次，政府历次应对进路也基本类似。政府根据公众报告或监测获知疫情信息后视情势严重程度启动相应预案，采取扑杀家禽、关闭活禽交易市场等应急措施，积极救治病患，公开疫情及应对进展信息，待疫情稳定、扩散控制后抚恤伤亡并对有关利益受损群体予以一定补偿。禽流感等突发疫情在客观上推动了我国突发性公共卫生应急法制的建立和完善，如预案、信息披露、问责等应急行政中不可或缺的重大制度已经基本建立并发挥了重要作用，但就产业考量而言，则一直处于因应急必要而被忽略或牺牲、以事后补偿为几乎唯一形式的境地。于是问题来了：应急行政的必要性有无限度？应急行政是否与特定的产业考量截然排斥？产业考量是否可以或只能通过事后的行政补偿得以实现？

“必要”是应急行政即突发事件中国家权力及其行动的理论基础。“当危险迫近，来不及把问题向当局提出时，需要本身可以允许权宜行事；因为需要临头无法律。”[4]可见必要理论的本意是以情势紧迫为理由，为原本缺乏合法性支持的国家权力寻找形式上的合法性。这一点为各国所认可，自1920年英国议会颁布《紧急权力法》（Emergency Power Act）开始，冠以“紧急”、“应急”等字眼的法律陆续在世界各国涌现。[5]其实以必要理论为应急权力、应急行政寻找形式合法性的主要是在以“限权”、“控权”为传统的国家，而在以政府为主导、具有集权传统的国家，政府无论依统治惯例、既有法律或民意期待，在紧迫情势下均当然拥有“法定”的权力（职责）。比如，即使在《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年颁布，以下简称《突发事件应对法》）、《突发公共卫生事件应急条例》（2003年颁布，以下简称《公共卫生应急条例》）颁布之前，类似禽流感的事件发生后，我国各级政府均有法定的权力和职责采取应急措施予以应对。

不过无论是在何种传统下，政府取得应急权力之后对必要理论最大的应用和突破，均是以目的证成手段的正当，即因为情势必要而引入政府权力，政府应对情势所采取的应急手段和措施也就具有了正当性而成为“必要”，反过来这些“必要”的手段和措施因情势紧迫而“正当”，如此循环而产生“专断的必要”。[6]由此，应急措施的合理性与合法性被等同，“必要”成为不容质疑的铁幕，但显然应急措施的合法性并不能自动证成其合理性。与常态下的政府治理一样，应急行政措施的合理性也受到诸多因素的制约，比如，单一目标之于整体目标结构的合理性，应急措施是否契合突发事件的客观规律，单一措施的利弊权衡，是否具备其他的替代性措施等。即使在特定的信息和技术条件限制下不得已采取了某种应急措施，也应迅速展开绩效评估，对不妥之处尽力弥补，并将相应的经验应用于之后的应急行政中，[7]这既是科学合理的应急行政之要义，也是真正符合法治要求的应急行政之必需。

在禽流感的应急处置中，各级政府的应急措施主要依据的是国务院2004年批准的《全国高致病性禽流感应急预案》，其中与产业有关的应急措施主要有扑杀家禽和关闭活禽交易市场，比如，在疫点内（病禽所在禽场、户或其他有关屠宰、经营单位；散养的则为病禽所在自然村）扑杀所有禽只；在疫区内（以疫点为中心的半径3公里内的区域）扑杀疫区内所有禽类并关闭禽类产品交易市场。这种应急措施符合禽流感发病和扩散的病理特点，也获得了以往禽流感应急实践的检验。面对突发疫情，消灭疫源、防止疫情扩散确实应当成为首要目标。就此具体目标而言，扑杀和关闭等措施具有充分的必要性与合理性，但是这种必要与合理并非没有限度，整个应急体制的终极目标不仅仅是消灭疫源、防止扩散，而应当是全面恢复正常状态，维护社会的整体利益。

同样不能否认的是，家禽产业本身也是疫情的受害者，而扑杀和关闭等应急措施则客观上加剧了损害。产业利益与公共卫生并非截然对立，倘若着眼于整体性的政府治理而非局限于应急行政，则应当在正常状态下全面采取措施预防产业遭遇突发事件，并在突发事件处置中危及产业时通过合理的应急措施减少产业损害，在善后阶段更应该从产业振兴的角度予以全面救济和保障。而现行的应急模式，在正常状态下缺乏基于产业立场的统筹，在应急预案中忽略产业利益，以必要为名在应急处置中无限牺牲产业利益，产业考量仅限于事后的行政补偿，并且已经形成惯例，这既与应急体制的整体目标不符，亦与社会整体利益的根本精神相悖。

三、行政补偿无法替代产业考量

（一）禽流感应急行政中的行政补偿现状及其缺陷

行政补偿常用于“国家或政府对经济活动采取的鼓励调控措施或对合法行为致人损害予以填补的措施或征收征用的对价”。[8]《公共卫生应急条例》（2003）未涉及行政补偿，2004年为应对H5N1禽流感颁布的《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》和《全国高致病性禽流感应急预案》，其中规定因扑杀禽只而导致的损害适用行政补偿，自此行政补偿成为了禽流感善后工作的固定组成部分。根据上述规定形成的补偿标准是：经费纳入各级预算，扑杀病禽给予合理补贴，强制免疫费用由国家负担，所需资金由中央和地方分担。扑杀补助标准为每只补助10元，对不同禽类和幼禽、成禽的补助可有所区别。中央对东部、中部和西部地区分别补助20%、50%和80%，地方分别负担80%、50%和20%。在应对H7N9禽流感中，多地政府也对扑杀家禽的损失展开了行政补偿，其中“市价补偿”更成为众多媒体报道的热点。虽然东莞、无锡、湖州、开封、广州仍按照10元标准补偿，但上海、南京、北京则参照或以接近市价的标准予以补偿。[9]尽管以市价为导向的补偿具有明显的进步意义，但行政补偿存在的固有缺陷，使之无法替代完整的产业考量。

首先，行政补偿难以实现充分补偿。从《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》以及众多应急预案的内容来看，扑杀补偿属于恢复重建阶段的内容之一。政府应急财力的主要部分均投放于疫情监测、组建应急系统和部门分工、人员与技术设施、药品与设备保障、病患治疗、强制免疫等方面，行政补偿居于附属地位。此外，即使行政补偿已经成为善后阶段的固定组成部分，补偿绩效在根本上也会受到政府财力的制约，无法从产业利益的角度出发进行充分补偿。比如，现行补偿仅仅针对“扑杀家禽”导致的直接损失，而养殖户的其他损失如扑杀过程中的设备损失、人工支出等直接费用，因扑杀家禽而导致的贷款利息损失、房屋及设备的折旧损失、特定时间内不能经营家禽养殖而导致的间接损失等，均不在补偿范围之内——在附属性行政补偿的定位下，也很难科学合理地将这些损失均统计在内。而即使是对于扑杀的直接损失这一项补偿，同样也难以实现充分补偿。“10元标准”在2004年时就已低于市价补偿，该标准沿用至今一直未变，显示出补偿财力的捉襟见肘、补偿定位附属低下的现实。在H7N9禽流感事件中多地以较高标准甚至接近市价进行补偿，更重要的原因是此次扑杀的家禽总数（截至2013年5月共计26万余只）远少于2004年开始的H5N1禽流感（2005年一年就扑杀2257万余只），[10]且疫情持续时间较短，在整体上未给各地的应急财力造成过大的压力，而非补偿定位出现调整所致。

其次，行政补偿难以实现及时补偿。受制于扑杀补偿的附属定位，有限的行政补偿在及时性上也难以得到保障。根据规定，疫区周围5公里范围内的强制免疫疫苗费用全部由国家负担，而扑杀补助经费则由中央与地方分担。此外，对于上述强制免疫的疫苗费用，经农业部、财政部审核后由中央财政直接支付给生产企业，每季度结算一次。而对于扑杀补助经费，省级畜牧兽医行政主管部门会同省级财政部门根据扑杀数量和扑杀补助标准尽快将资金发放给养殖者，之后由上述省级部门联合向农业部和财政部申请中央财政扑杀补助资金，经中央两部审核后由财政部将资金拨付给省财政，再由省财政逐级下拨。上述对比体现出现有应急体制下强制免疫补助与扑杀后行政补偿的定位差异，行政补偿的及时性存在很大的不确定性。

最后，有限的和不确定的行政补偿将严重损害养殖户的扑杀激励机制。在禽流感的应急处理中，范围有限、及时性不确定的行政补偿绝非必然如此。讨论行政补偿的前提是疫情已经控制、扑杀已经完成，此时已不存在紧迫情势，不能再以应急之名敷衍塞责。补偿财力客观不足也不能成为一而再、再而三地只提供有限补偿的理由。如果定位准确、事先统筹、合理分担，结果不会如此。

必须清醒地认识到不能完整、全面地进行产业考量将可能产生的危害。单就补偿而言，由于扑杀客观上须有养殖户的配合才能完成，特别是在范围广、时间久、数量多的扑杀（包括无害化处理）中，养殖户的配合意愿和能力对以扑杀控制疫情的应急措施之绩效具有根本的影响。“养殖户对扑杀的配合行为具有典型的外部经济性，其配合成本大于其配合收益，解决这种外部经济性的经济手段就是将这种外部性内部化，使其配合成本小于配合收益。因此，只有提高扑杀补偿标准，使散养户因扑杀造成的损失得到弥补，才能提高其配合的积极性。”[11]可见，补偿的范围与及时性是养殖户扑杀激励机制的两大核心要素，一旦出现问题后果将十分严重。

我们决不能因为H7N9禽流感持续时间短、对公众人身财产安全和产业损害相对较轻而心存侥幸，忽略轻视补偿及产业考量的巨大隐患。

（二）何为完整、合理且必要的产业考量

从产业损失的救济来看，如果采取最宽泛的因果联系标准，则应当考量的损失有：疫点和疫区内养殖户的损失，包括直接损失（如扑杀费用、扑杀的家禽价值）和后续损失（因扑杀后进入禁养期，损失包括建筑物折旧、贷款利息、丧失的盈利机会及发生的其他费用）；受威胁区养殖户（疫区周边5公里内的区域，但实践中有地区划定的范围更大）的损失，包括强制免疫时养殖户承担的直接费用、强制免疫造成产量下降、关闭市场导致销量下降和收入减少等。此外，如果认为牺牲局部利益是为了保障整体利益，则在疫点和疫区强制扑杀、在受威胁区和其他受影响区强制免疫客观上使上述区域之外的养殖户得到了收益（或避免了损失），这种外部性也应当纳入损失补偿的范围。[12]但现行补偿机制对于上述损失全局的救济显然十分有限。

从产业整体的安全与发展来看，在上述损失之外，突发公共卫生事件还对整个产业链产生广泛而深远的影响，具体包括如下方面：（1）对产业链上相关企业产生重大的衍生性损害，比如，历次禽流感均导致上游的种禽、饲料、技术服务等产业，以及下游的加工、销售、消费等产业遭遇重创，甚至危及经济增长和社会稳定，比如，2004年H5N1禽流感先导致鸡蛋、活禽等大量滞销，疫情控制后又出现供应短缺、价格大幅上涨，影响物价与民生。（2）对产业安全保障的技术措施及制度设计形成了否定，由此导致巨大的、行业性的公共成本，比如，虽然在历次禽流感事件后已经研发出了多种疫苗，但面对新型禽流感仍然只能以扑杀、关闭应对，也宣告了已经形成的技术措施和制度设计归于失败，亟需重建。（3）对产业整体信誉产生严重打击，由此形成产业未来发展的巨大障碍，比如，2008年“三聚氰胺事件”发生后，国产婴儿奶粉及相关奶制品信誉大跌，严重削弱了奶制品需求大扩张时代国产奶制品产业的竞争力；“瘦肉精”、“毒豇豆”、“毒大米”事件曝光后均给原产地产业带来了巨大损失。（4）如果公共卫生事件含有人为因素从而涉及产品责任，则巨额赔偿亦会对整个产业带来巨大压力，比如，“三聚氰胺事件”导致直接责任企业三鹿集团破产，其他责任企业则出资建立了患儿医疗赔偿基金。

此外，突发事件对产业安全与发展的实际影响与具体事件和行业的特点关系密切。历次禽流感对产业安全与发展的影响之所以未受到政府的充分重视，与禽流感持续时间短、产业自我复苏能力强、疫情发生基本无人为因素[13]、禽类产品的消费需求较为刚性、家禽养殖周期短且出栏快等产业自身的特点密不可分。虽然在应急体制初建阶段受制于各种因素如此取舍尚可理解，但若因此而形成路径依赖，则恐为日后爆发严重后果而累积风险。

（三）应对H7N9禽流感中的政府产业考量

就目前来看，在历次禽流感事件发生后，在“扑杀+补偿”的粗放模式之外，各级政府也从产业的整体救济出发构建了相应的制度。2005年11月，鉴于H5N1禽流感的反复和持续，国务院办公厅发布了《关于扶持家禽业发展的若干意见》，基于“加强疫情防控工作，维护家禽业稳定发展，按照企业和农户生产自救与国家适当扶持相结合、制订应急扶持措施与建立稳定发展长效机制相结合的原则”出台了一系列产业扶持政策，涵盖了以下9大方面：（1）免疫和扑杀补贴。（2）免征所得税，增值税即征即退，兑现出口退税，适当减免部分地方税。（3）减免部分政府性基金和行政性收费。（4）加强流动资金贷款和财政贴息支持。（5）增强疫苗供应保障能力。（6）保护种禽生产能力和家禽品种资源。（7）维护正常的市场流通。（8）确保养殖户得到政策实惠、职工生活得到保障。（9）稳步推进家禽业转变饲养方式。

不过2006年以后H5N1禽流感趋于稳定，加上家禽业周期短、市场需求刚性、自我恢复能力快，除了扑杀补偿和相关产业上下游补贴得到不同程度的落实外，其他着眼于整体和长远的产业政策基本均未付诸实践。[14]不过到H7N9禽流感事件时，前述产业政策在政府的应对实践中已得到了一定程度的体现（参见表1）。

表1 H7N9禽流感事件中各地政府采取的产业救济措施

从上表中我们可以看出，与纯粹的扑杀补偿相比，这种具有整体性考量的产业救济体现出政府应急行政的进步，但稍显遗憾的是，其在总体上仍未能摆脱在整个应急体制中事后性、补充性与附属性之定位，故在细节上也就难免存在缺乏约束力和有效财力保障、对产业内组织缺乏预期和导向功能、核心制度缺乏实质推进（如农业大灾保险和产业保障基金）、绩效难以保证和持续（随着疫情稳定会逐渐被淡化或搁置）、缺乏法治意识（许多扶持政策极易干预或破坏金融秩序和规则）等弱点。

基于此，要想真正在涉及特定产业重大利益的突发性公共卫生事件处理中嵌入合理且有效的产业考量，就须从理念与进路上予以重构。

四、风险社会、应急治理与产业考量的嵌入：理念与进路

（一）风险社会与应急治理

现代社会充满持续、客观、内生的技术、政治、社会、经济等各类风险，学者据此提出了风险社会理论并获广泛认同。[15]尽管对风险社会的内涵及其意义不乏争议，但其描述的风险社会的现象确实存在，也对各国政府的经济与社会治理产生了极其重要的影响。

风险社会引发了社会对政府介入风险控制、风险治理的强烈需求。即便是在市场经济发达、自由平等和法治等观念深入人心的现代社会，政府治理的必要性与重要性也在不断增强。“风险意识加剧了公众的不安全感，如何为个人提供制度性安全保障开始支配公共政策的走向。面对周遭世界的不确定，不仅个人需要不断地进行风险管理，现代国家的政策也必须更多地以管理不安全性为目标。控制风险以安抚公众成为现代社会压倒性的政治需要。”[16]但政府风险治理行为的绩效受到诸多因素的制约，除了风险的复杂性、信息不对称等客观约束，以及政府在特定条件下对于风险治理的认知及实践能力的限制外，[17]社会利益结构复杂化和突发风险频现构成了制约风险社会中政府治理绩效的两大突出因素。

一方面，市场经济、竞争和社会分工的发展及深化在为个体带来自由与活力、为整个经济与社会带来繁荣与进步的同时，也形成了日益庞大和复杂的利益结构。这给政府治理带来的最大挑战在于，以往追求简单、统一、均等化的政府治理无法再满足社会对于差异化治理的需求。即便是对于同一风险，不同社会利益群体的实际需求亦存在重大差别。比如，同样对于禽流感，其他社会公众与产业内企业及个人对风险的认知、利益相关性就存在很大不同，因而对政府的风险治理需求也必然呈现明显差异。这种差异性认知和需求均具有客观合理性，不能简单、草率地以“应急必要”加以敷衍，尤其是复杂利益结构的各个组成部分均具有正当性，均有获得合理保护和救济的权利，这往往与政府风险治理中惯用的取舍制度易生冲突；[18]另一方面，由于现代社会内部构造及运行的复杂性和脆弱性，突发风险、突发事件频频出现。这对政府治理的最大挑战在于，突发风险客观上增加了风险治理的难度，但所谓“突发”主要是针对那些风险和事件事先无法准确预知而言的，而且是侧重于社会群体角度的认知。对于天然负有风险治理职责的政府而言，在突发风险频现已成为预期的情况下，“突发”便具有了常态意义，不能再以突发作为治理失败或低效的借口。同理，尽管政府的应急体制往往会采取一些通用的应急原则，如“最糟糕的最先原则”，即最严重的问题最先予以考虑和解决，“行政资源最佳利用原则”，即根据行政资源投入所可能获得的成效来安排应急次序和“社会资源最佳利用原则”，即全面考虑行政资源和社会资源投入所可能获得的成效并以此来安排应急次序等，[19]但在利益结构复杂化以及政府应当对突发风险频现具有充分预期的背景下，这种抽象的价值序列预设就不能绝对适用，而应从整体上合理统筹，否则将严重削弱风险治理的整体绩效。[20]

综上，在风险社会下，“治理”重于“应急”。突发性公共卫生事件的处理应当从“应急行政”转向“应急治理”。政府应急治理应当以社会整体利益为最高目标，在体制建构上以精确治理、整体治理为基本原则，强化应急治理中的制度统摄能力，在非常状态下力求增进社会整体利益。“现代风险的特性决定风险社会中公共政策的基调：不是要根除或被动防止风险，也非简单考虑风险的最小化，而是设法控制不可欲的、会导致不合理的类型化危险的风险，并尽量公正地分配风险。”[21]精确治理的重点是要求承认各类社会组织利益的正当性以及在突发状态下平等的救济权，在应急体制中预先设置好类型化、差异化的方案。整体治理的重点就应急处理而言，是要求以统筹、权衡的整体主义方法融贯全部应急流程，可以基于应急必要、条件限制作出次序安排和取舍方案，但同时须设置合理和可行的补偿机制，并通过事前、事中的信息披露令相关利益群体形成预期；就风险治理的全局而言，整体治理要求政府应当基于整个经济与社会治理者的角色，统筹利用各项资源，通过应急行政、社会保障、商业与政策保险、补偿基金、产业政策等制度协同实现应急体制的科学化。这即是突发性公共卫生事件中嵌入产业考量的基本定位与理念，产业考量应成为应急治理体制中的内生组成部分。

（二）应急体系建设规划、应急法律规范与应急预案的完善

2006年7月6日，国务院发布《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出要依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制和尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，并要求各地方同步进行。迄今为止各地的应急体系建设规划出台不少，但中央层面的规划却尚未出台。

在健全应急管理法律法规方面，《关于全面加强应急管理工作的意见》提出，“国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。”2007年11月1日《突发事件应对法》施行，由此我国形成了以《突发事件应对法》为统领，大致由“自然灾害”、“事故灾难”、“公共卫生事件”、“社会安全事件”四大领域的法律（如《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国传染病防治法》）、行政法规（如《公共卫生应急条例》）、部门规章及地方性法规规章组成的应急法律规范体系。

中央及其部门、地方及其部门制定的应急预案则构成了对应急行政具有更直接效力的规范性文件体系。自2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，按照《关于全面加强应急管理工作的意见》中“加强应急预案体系建设和管理”、“抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案”的要求，截至2010年已形成“覆盖全国、横向到边、纵向到底”的总数高达240多万件的应急预案体系。[22]

上述由应急体系建设规划、应急法律规范体系和应急预案组成的应急规范性文件体系，也可被称为广义上的应急法制体系。从既有的规划、法律规范和预案的内容来看，完整、合理且必要的产业考量或付之阙如或处于附属地位，这也是禽流感等应急行政实践中忽略产业考量的根本原因之一。《公共卫生应急条例》对于产业考量基本忽略；《突发事件应对法》也仅仅是在“事后恢复与重建”部分简单涉及；各级政府及其部门的各类预案中也基本看不到产业考量的内容。就各类突发事件而言，自然灾害、事故灾难[23]、社会安全事件中基本不会出现应急必要与产业利益相冲突的“两难”，产业与公众人身、财产处于同样的纯粹受损状态。但在禽流感等公共卫生事件中，相关产业既是危险来源、本身又受到巨大损失的情况较为常见，而且产业安全和发展与公共卫生维护均具有正当性和重要性，简单的事后补偿并不能满足产业考量的整体需求。

基于此，笔者试作如下对策建议：其一，从必要性上说，在将来制定全国层面的应急体系规划、制定《突发事件应对法》实施细则或对其修订、修订《公共卫生应急条例》时，应当明确纳入产业考量。应当强化突发事件特别是公共卫生事件处理中产业考量的重要性和必要性，阐明产业考量的宗旨和意义，将产业考量纳入应急体制的内在组成部分，从而为其他低位阶的应急法律规范以及各级预案中嵌入产业考量提供依据，将类似《关于扶持家禽业发展的若干意见》（2005）蕴含的产业考量立场转化为应急法制体系中的固有内容。其二，从可行性上说，应当在各级、各类应急预案中明确应急治理中产业考量的内涵、流程、责任主体、相关制度配套等具体问题。应当重点完善农业部门（针对禽流感、有毒农产品等）、质检部门（针对电子产品、汽车等）、食药监管部门（针对食品、药品和化妆品等）的应急预案，通过预案将类似《关于扶持家禽业发展的若干意见》规定的各类产业考量措施予以细化。其三，从法律与政策的关系上说，应当注重应急法制体系与各类产业规划、具体产业政策之间的协同。国务院及各大产业主管部门在制定全国性产业规划和具体产业政策时，应当将突发事件下的产业应对纳入其中，以此与应急法制体系中的产业考量相衔接，以此确保应急治理中的产业考量能够于法有据。

（三）产业考量的内容构成及其在应急治理流程中的具体落实

在应急规划和应急法律规范中嵌入产业考量的理念与定位，旨在改变当下产业考量的事后、补充及附属状态。而就产业考量嵌入突发性公共卫生事件应急治理的具体进路而言，最核心的是将产业考量的各项内容与应急治理的特定情势相融合，并事先在应急预案中确立宏观与微观相结合、预防与处置相结合、事前事中与事后相结合的制度结构。

预案属于常态下对突发事件的谋划，是突发状态下应急措施及产业考量的直接依据，也是目前应急治理中产业考量最为薄弱的环节。比如，尽管在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定“对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策”，但这种倡导性规定缺乏“硬约束”，导致具体事件中的产业考量沦为空谈。因此，除了在应急体系建设规划、应急法律规范中明确产业考量的必要性、重要性和基本原则外，还应在各类、各级应急预案中依照不同公共卫生事件的特点明确产业考量的内容构成。

《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》对应急治理的基本流程规定是：通过预案设定基本原则与目标（确立法律地位与功能）、预防与应急准备（重点是确立组织领导体系）、预测预警、应急处置（含信息报告、先期处置、应急响应和应急结束）、恢复重建（含善后处置、调查与评估、恢复重建和信息发布）与监督管理（追究违法责任）等。

结合上述应急流程，对策建议应以完善具体的应急预案为核心，具体要点包括如下方面：（1）在确立应急原则与目标阶段，应当确立产业考量独立且重要的地位，实质推进产业大灾保险、产业保障基金等重点制度，并整体统筹产业结构转变、产业经营方式调整等宏观改革。比如，在完善各级禽流感应急预案时，应当明确种禽、养殖、加工等产业内各个环节的利益考量是整个应急治理的固有组成部分；尽快推出疫病大灾保险和产业保障基金；以财政、金融、税收等产业政策促进家禽产业结构及经营方式的转变。（2）在预防与应急准备阶段，应重点明确产业考量的领导机构和具体职能机构。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，各级政府与政府设立的“应急管理办公室”分别是领导机构和办事机构，对不同类型事件负有相应职责的政府各部门是工作机构。上述机构也应当成为产业考量的领导机构与统筹性职能机构。此外，还应设立专门性职能机构负责评估、分析突发事件中可能发生的产业损害；评估应急措施可能导致的产业损害并提出对策；设立完备的产业振兴计划，涵盖补偿、上下游企业补贴、税收优惠、金融与财政支持等。鉴于上述产业政策涉及众多部门，故应采取政府应急机构牵头统筹、行业主管部门主导负责的模式。以禽流感为例，各级政府的应急管理办公室与农业部门应当作为产业考量的领导与职能机构。（3）在预测预警阶段，首先应加强产业风险的预测预警。在评估和报告公共卫生风险的同时，对产业链上各类企业及个人面对的风险、可能发生的损害、对公共卫生的影响予以专门统计并公告。[24]其次应引入应急措施的压力测试制度。由于应急处置阶段一般无法对应急措施提出复议或诉讼，所以应当根据以往突发公共卫生事件的特点以及应急处置的经验，事先模拟测试各项应急准备措施对于产业的影响，并通过试错和调适达成最合理的应急措施组合。在压力测试中应当广泛征求其他公众和产业内企业与个人的意见，以达成应急治理科学性与民主性的统一。以禽流感为例，应当由农业部门定期实施各种应急措施的模拟测试，并组织产业内相关企业与个人参与；定期在辖区内举行突发事件应急处置听证会，吸收产业内企业、个人和其他公众参加，通过沟通与反馈进一步修正预案中的应急措施。（4）在应急处置阶段，除了应当依照前述流程设计严格执行外，还应当确立并践行“必要、合理伤害最小化”原则，结合应急处置中新发生的情况及时调整既有的应急措施与产业考量措施，并及时予以信息披露。此外，应急处置需综合调动各行政部门的人力和物力，加上应急追求速度和效率，所以很难确保各项产业考量措施均能得到严格和专业的执行。故而，应当事先制定应急治理操作指南，明确各项产业考量措施的内容与操作要点，以标准化、规范化的流程保障应急处理与产业考量的融合。（5）在恢复重建阶段，应当确保预案的制度设计得以严格落实，产业补偿与振兴的财力得到有效保障，尤其是中央与地方、上级与下级之间的财权（责）与事权（责）必须明确分配。（6）在监督管理问题上，重点应监督、追究应急治理中失职、渎职行为，确保产业考量的各部分内容得以严格落实。

（四）完善既有补偿制度与促进补偿市场化、社会化

补偿属于应急治理的组成部分，鉴于其重要性、紧迫性以及与整个产业补偿社会化的关联性，有必要单独论述。

首先，亟需解决补偿本身的问题，如禽流感中的扑杀补偿，这牵涉到最基本的底线性救济层面的产业考量，也是当前应急处理中亟需完善的环节之一。无论如何，充分、及时补偿是最基本的原则，对此不应有所保留，更不能视疫情轻重而有投机之心理或行动。而且，问题的关键在于：怎样在充分及时的补偿与客观、有限的政府财力之间形成平衡？倘若先撇开保险（包括商业性和政策性保险）和各种补偿基金不论，只针对政府财政，那么问题的实质就是在总体财力及补偿财力均有限、完全充分补偿（即按照前文所述的最广泛因果联系框架下的补偿）不可能做到的情况下，如何确定补偿标准才符合合理、必要的产业考量原则？对此的对策建议如下：第一，对于扑杀补偿而言，以市价补偿是最优选择，也是最接近充分补偿的方案。特别是考虑到各地家禽市价有所不同，禽种不同市价亦有异，各地各级政府均以市价补偿，可省却不必要的监管成本。第二，应当将突发事件中的行政补偿纳入预算管理。较为可行的方案是纳入各级政府的预算稳定调节基金，专款专用，以确保最基本的补偿比例。同时还应注意补偿中的央地关系。从《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》的规定来看，国务院为统一领导机构，具体事件的应对实行属地管理，由地方负责也符合禽流感等公共卫生事件应急处理的客观需要。可见，在一般性、地域性的公共卫生事件中，地方负有更大的事责；如此就应当赋予其更大的财权。现行的补偿政策实行“中央财政对东部、中部、西部地区分别补助20%、50%、80%，地方财政分别负担80%、50%、20%”，这在整个应急财力捉襟见肘的情况下，显然不利于身负公共卫生保障、产业补偿及振兴等多重职责的地方政府完善其补偿制度，应当尽量增加中央的财政负担比例。第三，确定补偿规则和程序后，应尽可能地简化补偿流程，确保补偿及时到位。若条件允许，可采取先扑杀先补偿、直接先行全部或部分补偿等措施，以此激发养殖户的扑杀积极性，防止补偿制度不力危及公共卫生保障。

其次，需解决政府如何能更有效地实施产业考量的问题，具体对策建议如下：第一，要运用市场化的补偿手段扩大补偿能力。比如，对家禽产业链的上下游企业如种禽、收购、加工等企业予以适度补贴，促使产业内部的市场机制得以恢复，以市场力量消化养殖户直接及间接损失，达到以少量补偿财力撬动市场化补偿的效果，效果当远胜仅针对养殖户的有限补贴。产业补贴一定要遵循市场规律，要针对产业链内部各类企业的特点予以精确补贴。除了资金补贴之外，税费优惠也应当作为重要的补贴手段，但应当明确具体的优惠规则及起止时间，不能形成对其他企业的制度歧视。不宜使用行政权力强迫金融机构给予贷款或延期还款等优惠，而应通过对金融机构的利率或利息补贴来实现间接补贴相关企业的目的，而且同样要明确金融补贴规则并加强对相关企业的监督。第二，尽快设立各类产业保障基金。具体方法是参照产业链上各类企业及个人的年度营业额度或纳税额度收取一定的额定费用（占基金总额的50%），然后按照省级政府和中央政府各自配套25%的原则组成产业保障基金，由省级财政账户托管，授权市、县农业主管部门具体负责用于禽流感事件中产业链上各企业的补偿及振兴，以此增加产业考量的财力保障。[25]第三，尽快推出农业保险特别是大灾保险。我国的农业保险从2007年开始试点，但目前在商业性农业保险中，绝大多数只保意外事故（如火灾、冰雹、泥石流等造成的房屋倒塌类的意外事故），不保疾因性灾害；[26]在政策性农业险中，政府给予的贴补仅能提供家禽养殖户基本的保险保障，赔付的保险金极低。农业保险特别是农业大灾保险的落后，是我国在类似禽流感疫情中补偿能力与国外存在较大差距的根本原因之一。[27]农业保险发达国家的经验显示，以融合政府补贴的商业保险分担风险、增强补偿能力十分重要且有成效。制约我国农业保险发展的主要因素是农业保险产品利润低，商业性保险公司没有积极性。对此的对策建议是：塑造对商业性保险公司的激励机制，包括以设立政策性的再保险公司分担大灾赔付风险；设立大灾风险准备基金补贴大灾赔付；以资金补贴专业性的农业保险公司以及商业性保险公司的农业保险产品尤其是大灾险种，特别是要善于运用差异化的监管政策激励保险公司投入农业保险业务尤其是大灾险业务。[28]此外，如果坚持农业保险自愿投保的原则，[29]那么对于未参保的个体养殖户应当集中以政策性保险予以赔付；对于参保的养殖企业和个人则以商业性的保险赔付为主，由此也可与整体上鼓励规模养殖的产业政策相符。2013年3月1日《农业保险条例》正式施行，2013年11月保监会正式批复深圳作为我国巨灾保险的首批试点地区开展巨灾保险试点工作，[30]农业保险尤其是农业大灾保险已借此破冰。

（五）信息披露与社会动员

最后补充论述两个重要且亦属于当前应急体制重视不够的问题。一是信息披露。信息披露对于突发事件中的应急治理具有极其重要的作用。《政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息”，以及“需要社会公众广泛知晓或者参与的信息”，并在第10条明确规定县级以上各级人民政府及其部门应当公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。按照应急治理应当嵌入产业考量的要求，“社会公众”应当包括产业内的企业及个人，实际上有关产业境况的信息不仅仅事关产业内的利益相关者，在根本上也关乎其他的社会公众；“应对情况”也应当包括有关产业考量的各项具体措施。尽管自“非典事件”以来，我国各级政府应急处理中的信息披露制度已经有了很大进步，但这主要是针对公共卫生保障而言，涉及产业考量的信息披露仍十分薄弱。比如，在H7N9禽流感的应急行政中，家禽产业的真实危险性，受损害程度，扑杀家禽、强制免疫、关闭活禽交易市场对于保障公共安全的作用及具体的标准与方法，补偿和救济家禽产业的重要性和规划等对于产业内利益相关者和其他社会公众均具有至关重要影响的信息均未见充分、详细的披露。这不仅导致产业内企业、个人与社会公众普遍产生盲目的恐慌，实际上也为可能的产业损害、价格波动、影响民生以及下一次发生禽流感时更大规模的恐慌和不必要的损失埋下了伏笔。建议在各级、各类应急预案中明确规定与产业有关的各类信息披露制度，以此增强产业内利益相关者对产业安全与风险、各项应急措施对产业利益及公共安全保障之影响的规则预期，避免社会公众在应急状态下对产业的正常维持可能产生的恐慌心理，形成应急治理中嵌入产业考量之合理性、必要性的共识。[31]二是社会动员。尽管政府负有当然的应急治理职责，但突发事件中政府的治理能力也是有限的。“面对无所不在的风险阴影，面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性，国家、企业、非政府组织、家庭、个人等都不可能独立地去承担和处理它。因此，一个主体多元的、合作互补的、复合的风险治理机制，也就成为必然的选择。”[32]以我国政府应急治理的实际情况而言，构建复合风险治理机制的关键是如何发挥政府在应急治理中的社会动员作用。以禽流感事件为例，社会动员对于产业考量的重要性在于，由于缺乏专业知识、信息不对称以及群体性心理等因素，对于家禽业这种兼具风险来源和损害中心的双重特性，容易引发产业内群体与其他社会公众的对立——社会公众对于产业内企业及个人产生恐慌，产业内利益相关者则对其他社会公众以及政府忽略产业考量的应急措施产生抵触。鉴于我国社会组织建设尚不发达，社会成员之间在应急状态下通过沟通交流消除分歧、达成共识的机制尚不成熟，故需要依靠政府通过有效的社会动员达成应急治理中的社会共识。目前《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》中有关社会动员的相关规定侧重于公共安全知识教育与普及应急处理知识和技术培训等，范围和效果均十分有限。建议重点在产业利益与公共卫生的对立统一问题上进行社会动员，具体制度包括：（1）在政府之外赋予社会组织、行业协会和公民发布相关风险信息的权利，从而形成多元化的风险信息公开机制。（2）积极发展各种媒介和平台鼓励产业内利益相关者和其他社会公众、专家与公众之间进行风险信息的交流与沟通。（3）由国务院应急管理办公室牵头组建全国性的风险信息中心，并在各级地方配套建设后实现全国联网，集中发布应急治理中各类产业与公共安全方面的信息，为应急治理中的社会动员提供信息资源。[33]

五、结语

恩格斯曾言没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。”[34]法律的变迁也是如此，重大法律制度的立、改、废往往都伴随着灾难和事故，浸透着个人或群体的伤亡与损失。而类似于H7N9禽流感这样的公共卫生事件的发生具有客观的频率，更警示我们应从根本上推动相关法律之完善，以预防和减轻下一次事故的发生及损害。在个人利益与社会整体利益已经高度融合的现实条件下，即使在应急治理中，也应通过全面、精确的制度设计与执行实现二者的平衡。从产业考量的角度对H7N9禽流感事件予以反思，能够发现当下政府治理及相应的法制建设在应急治理中存在的深层次缺漏，也折射出现代经济与社会发展对国家治理及法律规制的功能提出了更高、更全面的要求。

【注释】*作者单位：对外经济贸易大学法学院。本文是江苏高校区域法治发展协同创新中心的研究成果（项目号：QYFZFZ201502），同时受到对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金支持（批准号：14YQ10）。

[1]据国家卫生和计划生育委员会网站消息，截至2013年5月31日，中国内地共报告131例H7N9禽流感确诊病例，其中康复78人，在院治疗14人，死亡39人。目前病例仍处于散发状态，尚未发现人传人的证据。从2013年6月起，国家卫生和计划生育委员会于每月10日发布疫情信息。疫情扩散得到控制并不等于完全消失，在流感高发期H7N9疫情甚至会出现较严重的反复。2014年1～2月，全国共报告人感染H7N9病例226例，死亡72例；2015年1月1日至2月10日，全国共报告人感染H7N9病例100例，死亡25例。

[2]以公共卫生事件为例，目前我国已经形成了由应急建设规划（地方层面的规划已经多有公布，中央层面的规划尚未公开）、应急法律规范（如《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》）和应急预案（如《国家突发公共事件总体应急预案》）构成的应急规范性文件体系，本文将其统称为应急法制体系。

[3]2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次会议闭幕并发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

[4][意]托马斯?阿奎那：《阿查那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆2007年版，第124页。

[5]参见孟涛：《紧急权力法及其理论的演变》，《法学研究》2012年第1期。此外随着非常状态下政府权力的发展，也逐渐出现了“紧急”与“应急”之区分。例如，《突发事件应对法》第69条规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害的，则依照法定程序进入紧急状态。本文对于“应急”一词的适用即遵循此基本语境。

[6]哈耶克将这种“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法的态度”视作“专断”，系对法治的背离和侵害。参见[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，生活?读书?新知三联书店1997年版，第240页。

[7]See Robert J. Sampson, When Things Aren't What They Seem: Context and Cognition in Appearance-Based Regulation, Harvard Law Review Forum, Vol.125, No.5,2012, pp.97-107.

[8]刘士国：《突发事件的损失救助、补偿和赔偿研究》，《中国法学》2012年第2期。

[9]转引自禹玲娜：《我国对26万禽流感扑杀家禽进行补偿》，http://henan.hexun.com/2013-05-18/154262499.html,2015年9月3日访问。

[10]2013年的数据来自前注[9]，禹玲娜文；2005年的数据来自常爱玲、孙侠：《首席兽医官：中国禽流感防控仍存在较大资金缺口》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/17/content_4064036.htm,2015年9月3日访问。

[11]梅付春、张陆彪：《禽流感疫区散养户对扑杀补偿政策配合意愿的实证分析》，《农业经济问题》2008年增刊。

[12]有关养殖户损失内容的列举和划分，可参见康小玮：《高致病性禽流感防制中养殖户的经济补偿方式与标准研究》，中国农业大学2006年硕士学位论文，第11页。

[13]不过很多专家和媒体也指出我国落后的养殖方式及追求高密度高产出的养殖陋习也是造成禽流感大面积扩散的重要原因。参见周琳、刘元旭：《禽流感再袭高密度养殖成病毒滋生“温床”？》，http://politics.people.com.cn/n/2013/0407/c70731-21046156.html,2015年9月3日访问。

[14]同前注[12]，康小玮文，第10页。

[15]参见[德]乌尔里希.贝克：《从工业社会到风险社会——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》上篇，王武龙编译，《马克思主义与现实》2003年第3期。

[16]劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，《中国社会科学》2007年第3期。

[17]See Tom Tyler, and David Markell, The Public Regulation of Land-Use Decisions: Criteria for Evaluating Alternative Procedures, Journal of Empirical Legal Studies, Vol.7, No.9,2010, pp.538-580.

[18] See Matthew C. Stephenson, Public Regulation of Private Enforcement: The Case for Expanding the Role of Administrative Agencies, Virginia Law Review, Vol.91, No.3,2005, pp.93-172.

[19]参见沈岿：《食品免检制之反思——以风险治理为视角》，《法商研究》2009年第3期。

[20]See Elisabeth Belmont, Bruce Merlin Fried, Julianna S. Gonen, Anne M. Murphy, Jeffrey M. Sconyers, and Susan F. Zinder, Emergency Preparedness, Response & Recovery Checklist: Beyond the Emergency Management Plan, Journal of Health & Life Sciences Law, Vol.37, No.4,2004, pp.503-572.

[21]同前注[16]，劳东燕文。

[22]转引自孟涛：《中国非常法律的形成、现状与未来》，《中国社会科学》2011年第2期。对于应急预案的法律定位存在争议，如有学者认为，应急预案本身属于应急法律规范的具体执行方案，不应一概纳入法律体系范畴（参见林鸿潮：《论应急预案的性质和效力——以国家和省级预案为考察对象》，《法学家》2009年第2期）。倘以《立法法》的标准衡量，预案与前述法律规范体系确有不同，故本文将其定位于规范性文件的一种；就内容和功能而言，应急预案相当于应急法律规范的实施细则。

[23]在近年来安全责任事故的应急处理中，政府往往强制关停区域内所有企业，甚至动用行政手段干预产业内市场结构以及企业行为，从而出现应急行政与产业考量相冲突的情况。比如，在山西历次煤矿事故的应急处理中，“运动式”、“一刀切”地关停整治几乎如影随形。2008年以防治安全事故为名更以行政手段强制推行“煤矿兼并重组”，迫使大量社会资本退出。尽管不能武断地评判山西煤矿治理的合法性与合理性，但这种忽视产业考量的安全治理模式在实践中造成了许多本可避免的问题，也损害了政府治理的公信与权威。参见曹海东、李廷祯：《煤老板绝地反击，质疑山西煤改违法》，《南方周末》2009年11月5日第C17版。

[24]See Maria Greco Danaher, John E. B. Gerth, and Paula D. Walker, Emergency Preparedness: What Did We Learn from the H1N1 Scare?, Journal of Health & Life Sciences Law, Vol.3, No.4,2010, pp.117-133,

[25]为扩大产业保障基金的资金来源，首先要尽力打通产业保障基金与其他公益慈善基金的关联，或鼓励社会直接向产业保障基金捐赠。其次，突发公共安全卫生事件对产业的影响也并非完全是负面的，其客观上也会促进某些产业的发展。比如，禽流感客观上为从事抗流感药品研发和生产的企业带来了机遇，其中不乏实力强大的跨国药企和上市公司，可通过征收特别税费的形式要求它们对家禽业的产业保障基金予以支持。

[26]只有少数农业险公司明确了禽流感致死的家禽类保险，如安信农业保险明确约定肉鸡、肉鸭、肉鸽“因禽流感死亡，包括处于禽流感‘疫区’和‘疫点’的投保鸡只/鸭只/肉鸽，被区县级及以上政府执法扑杀的”，可以获赔。大众保险则规定按肉鸡、蛋鸡、种鸡在育龄阶段、生产阶段日龄进行相应的赔付，家禽患上H5亚型、H7亚型和其他亚型高致病性疾病都将获得赔付。但上述险种的经营范围极为有限，赔付数额亦十分微薄。参见胡文静：《禽流感拷问农业保险百亿损失谁来赔》，http://finance.qq.eom/a/20130417/005385.htm,2015年9月3日访问。

[27]参见陈运来：《域外农业保险立法及其启示》，《法商研究》2010年第3期。

[28]自2007年起，中央财政开始补贴农业保险，目前列入中央财政保费补贴目录的种植和养殖业保险标的已有19种，各省单独提供保费补贴的还有十几种（参见曲哲涵：《巨灾保险，不能再等》，http://finance, people.com.cn/n/2013/0823/c 1004-22665679.html,2015年9月3日访问），但补贴规模有限加之范围过宽导致“广种薄收”，绝大多数农业保险赔付的保险事故范围狭窄且金额低下。建议将有限的资金补贴运用到大灾险当中，对于一般的农业险补贴，可采差异化监管政策的激励方式。

[29]与许多国家强制要求相关企业、个人购买农业保险（或某些种类的农业险）不同，我国《农业保险条例》规定“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险”。

[30]参见《巨灾保险试点“花落”深圳，首批方案细节条例近期公布》，http://finance.ifeng.com/a/20131104/11003258_0.shtml,2015年9月3日访问。

[31]2014年1月，散发性H7N9病例在多地复现，各地政府亦重新启动强制扑杀和关停交易场所等应急措施。重压之下家禽业对现行应急体制的质疑和不满集中爆发。全国及多地家禽行业协会及企业纷纷联合向各级政府递交公开信、诉求信请求“停止实行H7N9的每例通报，避免对疫情超密度的报道”。吉林某亏损严重的家禽养殖企业甚至向法院起诉要求国家卫计委按照相关国际组织建议用“H7N9”、“H7N9病毒”等名称代替“H7N9禽流感”（参见沈静文：《吉林一养殖户起诉卫计委要求“H7N9禽流感”改名》，http://finance.ifeng.com/a/20140324/11965036_0.shtml,2015年9月3日访问）。尽管这些企业的诉求确实基于个体及行业利益，并且与《政府信息公开条例》及世界卫生组织要求我国承担的传染病疫情通报义务相悖，但也同时暴露了现行应急体制缺乏产业考量的弊端与影响，凸显出制度改革的必要与紧迫。

[32]同前注[19]，沈岿文。

[33]参见成建刚：《风险认知模式及其行政法制之意蕴》，《法学研究》2009年第5期。

[34]《马克思恩格斯选集》第39卷，人民出版社1976年版，第149页。