摘要：为了充分发挥区际行政协议在粤港澳合作中的独特价值，必须对其性质和效力加以明确。以协议内容能否直接执行为标准，可将粤港澳区际行政协议划分为规则类协议与规划类协议，需要分别认定两类协议的性质和效力。规则类协议属于行政契约，当前仅具备软性约束力，基于诚实信用原则和对公共利益的维护，应当赋予其法律效力，短期内可由全国人大常委会作出决定予以批准，未来则可以考虑授予行政机关缔约权并赋予规则类协议法律渊源的地位。规划类协议只有契约之形而无契约之实，属于一种特殊的政策性文件，不应产生法律效力。
关键词：粤港澳区际行政协议；行政契约；政策性文件；协议效力
一、问题的提出
建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，随着2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）公布，粤港澳大湾区建设进入了新的历史阶段。为了满足日益多样化、复杂化的治理和发展需求，粤港澳三地政府开展了多种形式的交流与合作，其中区际行政协议成为粤港澳合作的重要纽带和关键机制。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改前，主流学术观点认为“行政协议”特指行政主体之间签订的协议，与“行政合同”（行政主体与行政相对人签订的协议）同属“行政契约”的下位概念。修法后，法律上将“行政协议”界定为行政主体与行政相对人签订的协议，打破了先前学理上的概念体系。当前，部分学者将某一区域内政府间订立的协议称为区域行政协议，这一概念既保持了先前主流的用语习惯，又与现行法律规范中的“行政协议”相区分，本文亦采用此种表述。“区际”一词是以法域为基础的引申概念，“各法域之间的相互关系便可称之为区际”，由于粤港澳大湾区内存在三大法域，故将该区域内粤港澳政府间缔结的协议称为“区际行政协议”更为妥帖。至此可以明确，本文所称的粤港澳区际行政协议是指粤港澳大湾区内内地政府与港澳政府间为开展行政合作而订立的协议，区别于现行法律规范中的“行政协议”。需要特别说明的是，虽然粤港澳政府间签署的各类协议在学术研究中均被冠以“区际行政协议”之名，但实际上不同类型的协议在目的、内容、可执行性等方面具有显著差异，有些甚至不属于严格意义上的协议，出于行文便利，本文将其统称为区际行政协议，在探讨具体问题时则会作类型化区分。
区际行政协议能够在粤港澳合作中得到广泛运用，是由其独特价值决定的：其一，创新合作中的治理机制。粤港澳大湾区内部成员构成复杂,三地在身份和级别上的差异使得合作存在重重障碍，必须通过治理创新来推动大湾区融合发展。区际行政协议作为一种新型治理机制，以友好协商的方式对合作事宜作出预先安排，有利于保障粤港澳合作高效有序进行，避免各自为政、推诿扯皮等问题。其二，破除合作中的规则藩篱。粤港澳各自拥有相对独立的规则体系，规则差异与冲突成为合作中的一大障碍，而区际行政协议能够实现规则的有效衔接，为合作开展提供有效的规则指引。其三，协调合作中的利益冲突。不同主体之间的利益偏好矛盾和态度差异会使行政合作难以顺利达成，这便需要一种事先协调、避免冲突发生的法律机制，区际行政协议通过事先合理分配各方的权利、义务与责任，避免了利益冲突阻碍粤港澳合作顺利推进。
区际行政协议在粤港澳合作中扮演了重要角色，然而法律上并未对此作出规定，学界对其性质和效力等关键问题亦未达成共识。法治建设是粤港澳大湾区建设的重要环节，粤港澳大湾区高质量发展离不开法治的引领和保障，《法治中国建设规划（2020－2025）》特别提出要加强粤港澳大湾区建设的法治保障。因此，厘清粤港澳区际行政协议的性质和效力，将其纳入合适的法律规范框架内，充分发挥其在粤港澳大湾区建设中的独特优势和功效，是粤港澳合作不断深化背景下必须重点关注与深入研究的课题。基于此，本文试图对粤港澳区际行政协议的性质和效力展开分析，探寻更好发挥区际行政协议功能的法治路径，回应粤港澳大湾区建设的法律需求，推进粤港澳大湾区建设的法律制度供给。
二、粤港澳区际行政协议的性质定位
粤港澳区际行政协议的性质，与其法律效力、法律规范的适用、救济手段的选择等事项密切相关，对其性质进行准确定位，是将其纳入法律框架的必要前提。相较于区际行政协议，学界对区域行政协议的性质讨论更多，相关研究对区际行政协议性质的界定具有重要借鉴意义，有必要予以系统化的梳理分析，并在此基础上对粤港澳区际行政协议的性质进行准确定位。
（一）区域行政协议性质争议之评析
学界对于区域行政协议的性质存在较大分歧，总体上可以分为“行为说”“规范说”“机制说”“复合性质说”几大类观点。持“行为说”的学者对于区域行政协议具体属于哪类行政行为存在不同看法，主要观点包括：双方行政行为、抽象行政行为、准立法行为。认可“规范说”的学者对于区域行政协议属于何种规范同样分歧不小，代表性观点有：对等性行政契约、软法、政策性文件、独立的规范形式。赞同“机制说”的学者认为区域行政协议“是政府间实现平等合作的一项法律机制”“是一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制”。主张“复合性质说”的学者则试图全面反映区域行政协议的法律属性，认为其“既是区域行政主体达成的协议的统称，又指区域行政主体达成协议的行为，更是区域行政主体达成协议遵循的一系列程序规则和机制”。
上述观点均有一定可取之处，产生争议的主要原因在于观察视角和观察样本存在差异。笔者认为，要想全面、准确地定位区域行政协议的性质，应该把握以下四个要点：第一，对于区域行政协议性质的认定应当避免过分全面化。不同视角下的同一事物往往具有不同的特性，如果一味强调其全部特性，反而容易忽视和淡化其本质特征，因此不宜采纳“复合性质说”，而应该突出其最本质的特征。第二，对于区域行政协议性质的表述不能过于宏大化。对于区域行政协议来说，对其性质的表述越宏大，越容易导致其特征的稀薄化，例如将其笼统地视作一种法律机制，固然具有一定合理性，但由于“法律机制”的外延十分宽泛，仍难以反映区域行政协议异于其他机制的突出特质，因此“机制说”并不完全可取，应当继续深挖其核心特征。第三，区域行政协议性质的确定应当着眼于协议本身而非订立协议之行为。换言之，区域行政协议的性质应当是指协议本身之性质而非缔约行为之性质，缔约行为是过程，最终达成的协议是结果，依据结果确立其性质，更便于讨论区域行政协议的法律效力等问题，因此笔者也不完全赞同“行为说”。第四，应当分别确定不同类型区域行政协议的性质。“规范说”聚焦于区域行政协议本身，相对更为可取，而赞同该主张的学者秉持不同的观点，主要原因在于他们讨论的对象本身是具有差别的，应当对区域行政协议作类型化区分，分别认定不同类型协议的性质。
（二）粤港澳区际行政协议的类型划分
根据前文确定的思路，粤港澳区际行政协议性质的认定宜采取“规范说”，但具体属于何种规范，需要对协议进行分类并分别予以确定。以近十年（2014-2023年）在粤港和粤澳合作联席会议上签署的94份区际行政协议为样本，可以按照分类标准将其划分为不同类型：按照协议名称，可分为协议、议定书、意向书、计划、规划、安排、纲要、备忘录等；按照合作领域，可分为综合类、经贸合作类、政务执法类、科教文卫类、生态环保类、基建交通类等；按照缔约主体，可分为政府间协议、政府职能部门间协议、政府与政府职能部门间协议等。以上分类方法虽有合理之处，但所依据的分类标准流于表面，未基于协议具体内容进行分类，并不足以作为认定其性质的依据。本文通过对协议内容进行深入分析，以协议内容能否直接执行为标准，将粤港澳区际行政协议划分为规则类协议与规划类协议两种不同类型。
规则类协议是为了应对粤港澳行政合作中亟待解决的特定问题而订立的，协议明确了合作的具体事项及细节，创设了缔约主体在合作中的权利、义务与责任，规定了可供直接执行的制度和规则。例如为了解决香港西九龙站实施“一地两检”所涉及的管辖权划分和法律适用问题，2017年广东省政府作为内地代表与香港特别行政区政府签署了《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》（以下简称《“一地两检”合作安排》）。协议对双方口岸的范围、各自的管辖权限、联络协调及应急处理机制等作出了明确的规定，待协议生效后，双方可直接按照协议内容开展边防检查、海关监管、检验检疫等出入境管理活动。
规划类协议则是为了指引粤港澳行政合作方向而订立的，协议仅高度概括了合作范围，但并没有精确到具体事项与细节，也没有为缔约主体创设权利、义务与责任，更没有规定可以直接执行的制度或规则，主要起到倡议和规划作用。例如2017年由国家发改委、广东省政府以及香港、澳门特别行政区政府共同签署的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》对粤港澳合作的原则、领域、体制机制作出了概括性规定，但是对于开展哪些合作项目、如何开展合作、合作中各方的权利义务等细节性内容，协议并未明确。
进一步看，两类协议在以下方面具有显著差别：首先，从签订目的来看，规则类协议强调当下的应用性，希望就已经确定开展的合作事项建立双方共同遵守的制度和规则，规划类协议则强调远期的指导性，试图就未来可能达成的合作进行展望和规划；其次，从内容翔实程度来看，规则类协议往往针对一个特定的合作事项，对该合作事项的给付内容、双方权责等细节进行了详尽规定，规划类协议则通常涉及数个合作领域或事项，虽然高度概括地规定了合作内容，但具体的合作事项、合作责任人、合作实施步骤、各方权利义务等细节性内容均未作规定；最后，从可执行程度来看，规则类协议规定了给付内容和具体的权利义务，一方缔约主体能够依照协议请求对方履行协议约定的内容，规划类协议则未规定给付内容和各方权利义务，仅能发挥指引和倡议作用，具体执行还需要进一步订立规则类协议。
（三）粤港澳区际行政协议的性质证立
规则类协议与规划类协议在多个方面具有显著差异，对于二者的性质显然不能一概而论，应当依照两类协议各自的特征分别认定其性质。
1.规则类协议属于行政契约
契约最初只适用于私法领域，随着法国最先开创行政契约法理，行政契约逐渐得到广泛应用。行政契约的实质是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意，这种合意不仅存在于行政主体与行政相对人之间，也存在于行政主体之间。如何判断行政主体之间达成的协议是否属于行政契约，各国采取了不同的做法。德国依据契约标的进行判断，认为以行政法律关系为客体，设立、变更或者消灭行政法权利义务的协议属于行政契约。法国通过行政法院的判例提出了识别行政契约的标准：一是当事人中有一方是行政主体，二是契约用以直接执行公务或者契约中包含超越私法的规则。我国学者则兼采德、法之学说，提出了各自的主张，代表性观点认为行政契约应具备如下特征：一是行政契约的当事人必有一方是行政主体，二是行政契约的目的是直接执行公务，三是行政契约的内容是行政法上的权利义务，四是行政契约的适用规则超越了私法范畴。
可以发现，无论何种标准，无外乎是从契约的主体、目的、内容、适用规则几个方面进行判断，如果行政主体之间签订的协议满足这几方面的特征，那么就可以认定为行政契约。首先，规则类协议的缔约主体是粤港澳政府及其职能部门，虽然这些主体在法律地位、行政级别等方面有所差异，但均属于行政机关，满足行政契约的主体特征；其次，规则类协议签订的目的在于事先约定各方在行政合作中共同遵守的规则，协议直接服务于当下粤港澳行政合作事务的开展，满足行政契约的目的特征；再次，规则类协议规定了各方在具体行政合作事项中的职权与责任，创设了行政法上的权利义务，满足行政契约的内容特征；最后，虽然规则类协议需要适用粤港澳三地不同法系的法律规则，但因其涉及行政职权的行使，必然要适用行政法律规范，其适用规则超越了私法范畴，满足行政契约的规则特征。综上分析，规则类协议作为粤港澳行政机关间达成的协议，其性质属于行政契约。
而规划类协议本质上不属于契约，没有进一步探讨其是否属于行政契约的必要。根据契约理论，标的是权利义务指向的对象，契约没有标的就会失去目的和意义，缺少标的或标的不明确的契约无法成立，双方合意之结果亦难以称为契约。规划类协议虽然作为行政主体间的合意结果，拥有契约的外观形式，但其并未就具体合作事务达成具有给付内容的明确约定，一方难以依据协议请求对方为一定行为，更无法围绕标的产生行政法上的权利义务。概言之，规划类协议缺乏明确的契约标的，只有契约之形而无契约之实，不具备契约成立的必要条件，本质上不构成契约，更遑论行政契约了。
2.规划类协议属于政策性文件
政策在国家治理中扮演着重要角色，“政策”作为一个跨学科概念也在学术研究中备受关注，政治学上一般将法律视作政策的一种形式，而法学上通常将政策与法律作为两种不同的社会规范看待。我国存在繁多且复杂的各式政策，法学研究中对于政策的内涵、政策与法律的关系等问题存在多种认识。主流观点认为政策是国家、政党为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针，政策作为一种理念和原则，在法律当中表现为法律之上的政策、法律之中的政策和法律之下的政策。
政策性文件是政策的书面载体，本文所称的政策性文件不是泛指所有包含政策的规范文件，而是特指在形式意义上与法律相对的党和国家的非法律文件。政策性文件具有如下显著特征：一是在表现形态方面，政策性文件以纲领、规划、声明、宣言、指示等形式作出，其内容具有原则性、抽象性和指导性，不像法律一样含有明确告知人们应该做什么或不做什么的规范性语句；二是在实行机制方面，政策性文件主要发挥说服、倡议、号召作用，不具有强制执行力，不像法律一样以国家强制力保障实施；三是在制定程序方面，政策性文件没有严格、统一的制定程序，随意性较强，不像法律一样需要遵循复杂且严格的立法程序；四是在对外公开方面，政策性文件可以是公开的，也可以是仅限内部知悉的，不像法律一样必须向全社会公开。
政策性文件包括党的政策性文件和国家的立法、司法、行政政策性文件，其中行政机关制定的政策性文件是区别于行政法规、规章、行政规范性文件，构成独立类型的行政文件。这些文件通常以意见、通知等形式作出，其内容具有抽象性和原则性，不以规范、特别是规则为内容，仅表明政府立场和政策导向，具有指导作用而不具备强制执行力。规划类协议的内容多是关于未来粤港澳行政合作的大致安排和总体规划，意在表明态度和指引方向，未设定各方权利义务，也未规定可供直接执行的规则和违约责任条款，符合政策性文件内容宣言化、执行非强制化的特征。虽然相较于通常理解的政策性文件，规划类协议在创制程序和表现形式上具有“多方合意”这一特别之处，但这种合意在多部门联合出台政策性文件的情形中同样存在。因此，规划类协议虽然外在形式上与一般政策性文件略有区别，但在内容和效力等实质性方面别无二致，可以视作一种特殊的政策性文件。
三、粤港澳区际行政协议的效力分析
协议具有效力是其得以履行的前提和保证，厘清粤港澳区际行政协议法律效力的重要性不言而喻。经前文分析，规划类协议属于政策性文件，旨在提出倡议和指引方向，不具有具体、确定的可执行内容，既不期待也无实际内容来强制要求缔约行政机关和行政相对人予以执行，不应当产生法律效力。因此，下文主要探讨规则类协议的法律效力，所称的区际行政协议也特指规则类协议。
（一）尚不具备法律效力的区际行政协议
有观点认为粤港澳政府之间缔结的协议目前不具备法律效力。规则类协议是否具备法律效力，关键取决于它的缔结是否具有法律依据，香港和澳门特区政府享有除国防、外交事务外的高度自治权，其中自然包含缔结区际行政协议的权力，还需要进一步判断广东省及其下属各市政府是否具有法定的缔约权力。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第107条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第73条等法律规定，县级以上地方各级人民政府有权依照法律规定管理本行政区域内的各类行政工作，但从目前法律规范列举的职权来看，并不包含行政机关之间缔结协议的权力。虽然《地方组织法》第80条第1款规定“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作”，但这种概括性授权并未明确提及区域行政协议，仍不足以成为行政机关之间缔结协议的直接法律依据。依照公权力行使“法无授权不可为”的原则，规则类协议的缔结缺乏明确法律依据，自然无法产生法律效力。有学者提出“如果区域地方政府在宪法和组织法所赋予的职权范围内缔结与本行政区有关的协议时，应该视为缔结协议的行为具有组织法上的依据”，该观点虽在学理上具有说服力，但毕竟“中国是成文法国家，行政法理不是中国行政法的渊源”，仍然无法为规则类协议提供直接法律依据。
规则类协议当前不具备法律效力这种刚性约束力，那么它的实现必然需要寄托于软性约束力，包括但不限于缔约主体的契约精神、博弈中的合作压力、共同上级机关的协调、社会公众的舆论压力等。规则类协议具有的软性约束力是一种依赖缔约主体自觉性的、不可控的约束机制，在多方共赢的情况下可能行之有效，一旦出现利益博弈或利益冲突时便可能失效，埋下协议执行不畅的隐患。粤港澳合作本就比一般区域合作难度更大，如果规则类协议缺乏法律效力，更加无法顺利执行，无法充分发挥其在粤港澳合作中的独特价值。因此，为了保障规则类协议履行的有效性和有序性，有必要将其纳入法律框架内，赋予相应的法律效力。
（二）区际行政协议法律效力的应然范围
基于现实需求的考量，需要赋予规则类协议相应的法律效力，但此种法律效力是否具有正当性？可以约束哪些主体？仍需要从理论层面寻求确切依据。有观点认为协议对缔约主体的拘束力源于政府的诚实信用原则，对公众的规制力来源于立法程序或有利害关系的公众同意。还有观点认为协议对缔约主体的拘束力来源于缔约各方的自由同意、诚实信用原则以及重复博弈的合作压力，对行政相对人产生拘束力的依据在于公共利益和个人利益关系理论。上述观点均认为协议对于缔约行政机关和行政相对人产生法律效力的来源应当是不同的，这种思路值得借鉴。与之不同的是，笔者认为规则类协议作为行政契约，具有契约与行政行为的双重属性，契约属性强调协议是缔约行政机关意思表示一致之结果，行政行为属性则突出协议以实现行政目标为缔约目的、创设行政法上权利义务的特征，基于规则类协议的双重属性展开分析，更能完整地揭示其产生法律效力的理论依据。
1.对缔约行政机关具有拘束力
从契约属性出发，合同法上的诚实信用原则要求缔约行政机关受规则类协议约束。诚实信用原则是合同法上的帝王条款，起源于罗马法中的诚信契约，要求债务人不仅要承担契约规定的义务，而且必须承担诚实、善意的补充义务，正因如此，拉丁语中的诚实信用（Bona fides）直译为“善意”。罗马法上对于当事人的诚信要求，在欧洲近现代法典编纂运动中得以继承，诚实信用原则的适用范围也由合同的履行扩展到所有民事活动中，目前世界上绝大多数国家均以自己的方式将诚实信用原则融入到了本国法律体系中。诚实信用原则的含义历来是学者们争论的焦点，相关学说不胜枚举，博采众家之言，可将诚实信用原则的内涵归纳为真诚善意、恪守信用、公平合理。诚实信用原则在合同领域，为当事人提出了先合同义务、合同义务、后合同义务、附随义务等一系列要求，而契约必守是其中最基本的一项要求，即契约主体必须严格遵守并积极兑现契约中所作的承诺。基于诚实信用原则，缔约主体负有遵守契约之义务，那么契约自然对缔约主体具有效力。规则类协议是粤港澳政府为实现行政合作，在意思表示一致的基础上自愿订立的契约，在诚实信用原则的要求下，作为缔约主体的行政机关有义务遵守协议所约定的内容，规则类协议理应对缔约行政机关具有效力。
从行政行为属性出发，行政法上的诚实信用原则要求缔约行政机关受规则类协议的约束。长期以来，以奥托·迈耶为代表的一众学者主张严格区分公法与私法，拒绝私法原则在公法领域内的扩张，诚实信用原则的适用并未突破私法的疆域。但自20世纪以来，随着国家职能从“干预行政”向“给付行政”的转变，诚实信用原则已推至公法领域，成为行政法的一项基本原则。诚实信用原则在行政法领域内的适用，回应了社会公众对于政府道德性和伦理性的期待，对于行政行为的要求在合法、合理的基础上又提出了真诚、守信、善意等要求。该原则在我国也早已得到承认，2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，将诚信作为全面推进依法行政的目标，之后《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等文件也将诚信作为建设法治政府的一项要求，2016年还专门出台《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》，将坚持守信践诺作为行政行为的一项基本原则。从诚实信用的历史渊源、在法律中的基础地位以及我国行政实践现状来看，诚实信用原则应包括善意、诚实、守信、信任四个方面的要求，并适用于所有行政行为。基于诚实信用原则对于行政行为的“守信”要求，行政行为一旦作出，非经法定事由便不得随意变更、撤销或废止，其内容必须得到遵守和实际履行，这与行政行为的确定力、拘束力和执行力不谋而合。当然，这种要求不仅限于行政机关与行政相对人之间，也及于行政机关之间。签署规则类协议是粤港澳政府作出的一项行政行为，在诚实信用原则的约束下，行政机关作出缔结契约的行为后，若无正当理由便不得随意否认缔约行为对其的拘束力，必须遵守和履行协议规定的内容。
2.对行政相对人具有规制力
从契约属性出发，合同相对性原则导致规则类协议难以对行政相对人产生规制力。合同相对性原则是合同法领域的一项重要原则，指的是契约中的权利义务仅由合同当事人承担，而不及于合同以外的人。但随着市场交易复杂性的增强，合同相对性原则受到了冲击，也因此取得了一定突破，出现了涉他性合同等涉及第三人的情形。虽然合同相对性的突破已成为共识，但各国法律对此仍比较审慎，当前私法领域中合同相对性的突破是一种有限的突破，主要限制在第三人利益保护方面，即合同相对性的突破不能损害第三人利益，也不能要求第三人承担合同责任或履行合同义务。规则类协议意在为缔约行政机关建立一套共同遵守的制度和规则，这些制度和规则往往服务于行政管理活动，不可避免地会限制行政相对人的利益、增设行政相对人的义务。不难发现，规则类协议中涉及行政相对人的内容并不符合私法领域中合同相对性突破的情形，从契约角度进行论证，无法为规则类协议约束行政相对人提供有力的解释。规则类协议不能对行政相对人产生规制力，难以实现其建规立矩的预期功能，还需要从规则类协议的行政行为属性着手，寻求其对行政相对人产生规制力的理论支点。
从行政行为属性出发，出于对公共利益的维护，规则类协议可以对行政相对人产生规制力。“行政行为的目的在于实现一定的利益”，从实然层面看，行政行为实现的利益可能是公共利益，也可能是某一个体或者集团的利益，但是从应然层面看，行政行为追求的是实现公共利益，增加公共利益的行政行为才是正当的。订立规则类协议是粤港澳行政机关在区域协同发展理念指导下，为了更好地实现公共利益而作出的行政行为，换言之，规则类协议所创设的规范性内容都暗含着实现公共利益的基本逻辑，是公共利益的集中体现和实现载体。公共利益与个人利益有时一致，有时又互相冲突。当行政相对人的个人利益与规则类协议代表的公共利益一致时，两种利益是包含与转化的关系，行政相对人遵守协议既是在实现个人利益，也是在维护公共利益。而当两种利益冲突时，个人利益需要向公共利益让步，即便不是出于自愿，也要遵守代表公共利益的规则类协议。当然，“政府以公共利益的名义行为时，必须遵循严格的程序，以程序的正当性、合法性初步表征行政行为的正当性、合法性”。在缔结规则类协议的过程中，应当设置必要的公众参与程序来充分听取公众意见，以此获得规则类协议规制行政相对人的正当性。
（三）赋予区际行政协议法律效力的路径
当前规则类协议的实践先于立法一步而陷入了于法无据的尴尬境地，既然规则类协议对缔约行政机关和行政相对人产生法律效力具有法理上的正当性，那么立法就应该对此做出积极回应。赋予规则类协议法律效力的方式可以分为直接与间接两种，直接方式是指立法上明确规定规则类协议具有法律效力，间接方式则是指规则类协议签署后，由立法机关通过法律程序承认其法律效力。结合实际情况，对于粤港澳行政机关间签订的规则类协议，短期内适宜采取间接方式，由全国人大常委会作出决定予以批准，未来在条件允许的情况下可以考虑采取直接方式，授予行政机关缔约权并赋予规则类协议法律渊源的地位。
1.全国人大常委会作出决定予以批准
由于“一国两制三法域”的特殊背景，粤港澳行政机关间签订的规则类协议不可避免地会涉及内地与港澳的管辖权划分、法律适用等问题，这些问题具有高度复杂性和敏感性，应通过全国人大常委会作出批准决定的方式赋予其法律效力。作出决定是全国人大常委会行使职权的重要方式，相较于立法而言，决定在内容和程序上都更加灵活，多适用于突发性、暂时性、个别性的事项。以内容为标准，可将决定划分为政治性决定、法律性决定和政策性决定，其中内容具有法律规范性质的决定具备法律效力。规则类协议针对粤港澳之间特定的行政合作事项而订立，具有个别性和紧迫性，同时协议规定了各方的权利义务和需要遵守的规则，内容上具有法律规范的性质，由全国人大常委会作出批准决定以此赋予其法律效力，在我国法律框架下是可行的，也是相对合理的。需要特别指出，这种法律效力不仅针对内地政府，对港澳政府同样有效。依据《宪法》与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）的规定，全国人大常委会具有对《香港基本法》《澳门基本法》的解释权和监督《香港基本法》《澳门基本法》实施的职责，其针对规则类协议作出批准决定，正是对协议是否符合“一国两制”原则和港澳基本法进行监督的表现，这是一种重要的宪制性判断，具有最高法律效力。全国人大常委会作出的批准决定生效后，港澳政府应当依照决定内容，提请当地立法会制定相关法例来保障协议得以落实。《“一地两检”合作安排》的成功落地证明了该条路径的可行性。协议签署后，全国人大常委会作出《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》，批准了该协议并确认协议符合宪法和《香港基本法》，同时要求香港立法保障协议予以落实。随后香港立法会依据该决定颁布了《广深港高铁（一地两检）条例》，通过这一系列操作，《“一地两检”合作安排》间接地获得了法律效力。
2.授予行政机关缔约权并赋予规则类协议法律渊源的地位
虽然短期内可以通过全国人大常委会作出批准决定的方式间接赋予规则类协议法律效力，但这种“一事一批准”的方式并不能一劳永逸地解决规则类协议于法无据的问题。随着建设粤港澳大湾区等区域协调发展战略持续推进，可以预见各区域合作中规则类协议的数量将持续增长，基于效率方面的考量，未来在条件成熟的情况下，可以考虑授予行政机关缔约权并赋予规则类协议法律渊源的地位。
首先，在《宪法》中对地方政府的缔约权作出原则性规定，借鉴美国经验，制定我国的“协定条款”。美国宪法上的“协定条款”（compact clause）规定“任何一州，未经国会同意……不得与它州或外国缔结协定或联盟”，这实际上是在强调国会批准权的同时事实上授予各州缔结州际协定之权力。“国会同意”的范围仅限于影响联邦制“政治平衡”的州际协定，因此实践中大量的州际协定并不需要征得国会同意。州际协定相当于在缔结州的全部领土或部分领土上制定了统一法，直接对签署协定的各州产生法律效力，不再需要各州额外进行立法转化。“协定条款”赋予了美国各州相互缔结协议的权力，州际协定由此成为了美国区域法律治理的重要机制，推动了各州之间的广泛合作。诚然，我国单一制的国家结构与美国的联邦制存在显著差异，历史传统和央地权力格局也明显不同，但两国在跨区域行政合作过程中都面临一些共性问题，辩证看待美国通过“协定条款”确立州际协定法律地位的做法，在立足国情的基础上进行合理借鉴，有助于纾解我国区域行政协议遭遇的合法性危机。具体而言，我国《宪法》上的“协定条款”可以表述为“县级以上地方各级人民政府根据区域发展需要，有权签订政府间协议，但不得侵犯中央权力或者其他区域的利益”，这样规定既授予了地方政府较大的缔约权，又划定了地方政府间缔结协议的红线，在地方寻求区域协调发展与国家维持宪制结构稳定之间达到了较好的平衡。
其次，在《地方组织法》中明确授予地方政府对于区域行政协议的缔约权，正式确立区域行政协议的合法性地位。2022年新修改的《地方组织法》第80条第1款规定了“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作”，这是《地方组织法》对近年来一系列区域协调发展战略的有效回应。遗憾的是，“区域协同发展工作机制”这一表述具有高度概括性，是否包括区域行政协议仍不甚明晰，需要进一步予以明确。可以在该条规定基础上新增一款，列明最常见、最重要的区域协同发展工作机制，其中包括缔结区域行政协议。对于香港和澳门政府来说，其依法享有的高度自治权便是其与内地政府缔结协议的法律基础，无需另行立法予以重申。
再次，在《中华人民共和国立法法》中将规则类协议作为一种正式的法律渊源予以明确。在内地法律渊源体系中，规则类协议属于地方层面的行政立法，其法律效力应低于宪法、法律、行政法规以及同级地方性法规，高于缔约机关所制定的地方政府规章或者行政规范性文件。“法律渊源是一个实践性很强的概念”，还需要在行政诉讼法律规范中规定规则类协议的司法适用，使之获得作为司法依据的法律渊源地位。对于规则类协议在香港和澳门法律体系中的位阶，则应尊重香港和澳门“一国两制”下的高度自治权，在符合《香港基本法》《澳门基本法》的前提下，由其根据各自的法律传统、法律体系、法律观念等因素自行确定。
最后，可以由国务院制定条例，对规则类协议的缔结、生效、履行、争议解决等事项进行全面详细的规定。关于签订主体，规则类协议应由县级以上地方政府及其职能部门在法定权限范围内以自己的名义签订，明确禁止其他行政主体签署；关于协议的内容和形式，应对以下方面作出统一规范，包括：协议名称、主体、目的、原则、合作内容、权利义务、机制安排、违约责任、争议解决、附则（生效与终止、补充修改）、签章及日期等；关于签订程序，规则类协议因涉及公共利益，需要严格遵守磋商、共同起草、征求意见、共同确认、正式签署、备案、公告等程序。基于粤港澳政府间协议的特殊性，上述规定均应根据实际情况，对其作出例外性的单独规定，例如缔约主体应限定为省、市级政府及其职能部门，协议内容中应对法律适用作出明确约定，签订程序上应包含对于协议是否符合“一国两制”原则和港澳基本法进行审核的环节。
四、结语
2021年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中专门设置“深入实施区域重大战略”与“深入实施区域协调发展战略”两章，彰显了区域发展战略在建设社会主义现代化国家新征程中的引领带动作用。粤港澳大湾区是我国区域发展战略的重要样板，对其建设过程中的法律问题予以关注和研究，既能以高水平法治护航粤港澳大湾区高质量发展，又能为其他区域的法治建设提供有益参考。区际行政协议在粤港澳大湾区建设过程中发挥了创新治理机制、破除规则藩篱、协调利益冲突的独特价值，对其性质和效力展开研究是十分必要的。本文以协议内容能否直接执行为标准，建立了规则类协议与规划类协议的二元分类体系，较为全面地界定了粤港澳区际行政协议的性质。其中，规则类协议属于行政契约，赋予其法律效力具有理论正当性，可以采取“两步走”的思路，渐次推动其实现法治化与规范化。规划类协议则属于一种特殊的政策性文件，不应产生法律效力。将粤港澳区际行政协议纳入法律框架内，离不开理论的支撑，关于其在缔约主体、缔约程序、缔约内容、履约机制、纠纷解决机制等方面的问题，仍需要学界予以持续关注和深入研究。
