摘要：修订后的《行政复议法》明确将行政协议争议纳入复议范围。相比于旧复议法只将具有单方权力行使性质的具体行政行为作为复议对象的立法方式，具有双方法律行为和非权力行为属性的行政协议引发的争议进入复议范围，无疑增加了复议案件的类型，实现了“行为复议”向“行为复议+关系复议”的转变。相比于未将行政协议争议纳入行政复议范围的法国、德国、日本、韩国以及我国的台湾地区，新复议法明确行政协议争议纳入复议范围，可视为一项具有中国特色的复议立法创新。鉴于行政协议争议的法律关系争议属性以及该类复议案件的当事人争讼、始审争讼属性，纳入复议范围的行政协议争议类型须做扩张解释，申请期限需参照适用民事法律规范的规定，在具体审理时应当适用听证程序，须征询行政复议委员会意见，优先适用调解原则，采用多种复议决定形式回应申请人的请求。
关键词：行政协议争议；行政复议范围；新类型案件；立法创新；新处理模式
为落实中央提出的“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的决策部署，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）于2023年9月1日完成了修订，并已经于2024年1月1日开始实施。作为一项重要的制度改进举措，新复议法明显扩大了行政复议范围，其中最值得注意的是，该法第11条第13项规定明确将行政协议争议纳入了行政复议范围。乍一看，该项规定借鉴了2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）将行政协议争议纳入受案范围的规定方式，只是增加了行政机关不依法订立协议的情形，并直接使用了“行政协议”这一法律概念，而不再如《行政诉讼法》那样遮遮掩掩。鉴于行政诉讼兜底解决各种行政争议的特性，2014年《行政诉讼法》将行政协议争议纳入受案范围并未引起过多争论。但是，相比于多数国家及相关地区的行政复议制度只是将行政机关行使行政职权的单方行政行为引发的争议纳入复议范围而言，我国新复议法明确将行政协议争议纳入复议范围的规定方式显得尤其特殊。此种规定方式究竟具有何种意义，其将对行政复议案件的处理带来哪些新的变化，有必要展开理论分析。本文即以此问题意识为出发点，具体检讨行政协议争议纳入行政复议范围所具有的特殊意义以及所可能引起的制度实践变化。
一、一种新类型行政复议案件的出现
（一）旧复议法之下的行政复议对象范围
我国统一的行政复议制度最初被定位为行政诉讼的配套制度。按照1989年《行政诉讼法》的规定，人民法院受理因具体行政行为违法侵权产生的行政争议案件。与该法规定相适应，无论是1991年开始实施的《行政复议条例》还是1999年开始实施的旧复议法，都将具体行政行为引发的行政争议作为行政复议的审查对象。旧复议法之下的行政复议审查对象须属于“具体行政行为”。
对于如何界定具体行政行为问题，《行政复议条例》和旧复议法均采用了和1989年《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”相同的理解。按照1989年《行政诉讼法》立法者的解释，作为司法审查对象的具体行政行为是指“行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。最高人民法院1991年发布实施的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中将具体行政行为进一步细化界定为“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。此种定义下的具体行政行为与德国、日本学理上的狭义“行政行为”、我国台湾地区的“行政处分”含义相同，职权行使性、单方面性、外部性以及法律行为性是其根本属性。
与1989年《行政诉讼法》和最高人民法院《试行意见》对具体行政行为的含义界定相适应，《行政复议条例》和旧复议法有关复议审查对象的“具体行政行为”也沿袭了该种理解方式，如《行政复议条例》起草者在对该法规中的“具体行政行为”进行解释时，采用了与1989年《行政诉讼法》和最高人民法院《试行意见》相同的界定方式，旧复议法起草者虽然对“具体行政行为”未作出明确界定，但考虑到该法颁布实施的时间节点，同样可以认为，该法中的具体行政行为依然与1989年《行政诉讼法》和最高人民法院《试行意见》的界定保持同义。
2000年之后，出于扩大行政诉讼受案范围的考虑，最高人民法院颁布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，将1989年《行政诉讼法》中的“具体行政行为”替换为“可诉的行政行为”，并将该行为扩充解释为“行政机关行使行政职权作出的影响相对人权利义务的行为”，只强调可诉行政行为的三个要素：行政主体作出；与行使职权有关；对相对人的权利义务产生实际影响。基于此种宽泛的界定，起草者认为，包括行政合同（后来的行政协议）争议在内的行政争议都可以纳入行政诉讼受案范围。
最高人民法院对具体行政行为扩张解释的做法虽然为行政协议争议进入行政诉讼受案范围扫除了观念和依据方面的障碍，但该种效果并未延伸至行政复议领域。对于实践中出现的相对人就行政协议争议提出的复议申请，最高行政机关并未放弃对具体行政行为的传统理解方式，行政协议争议仍被排除在行政复议范围之外。如原国务院法制办公室2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》指出，政府特许经营协议等协议争议不属于旧复议法第6条规定的行政复议受案范围。对此意见，最高人民法院在其多个裁定中也予以尊重，并直接援引作为裁判说理的依据。如在（2020）最高法行申13635号行政裁定书中，最高人民法院认为，本案中，黄某宝针对其与原越城区灵芝街道办事处签订的《安置补偿协议书》申请行政复议，根据原国务院法制办公室《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》的规定，行政协议不属于行政复议的范围，故绍兴市人民政府对黄某宝的复议申请不予受理并无不当。在（2020）最高法行申532号行政裁定书中，最高人民法院认为，本案中，再审申请人因不服齐河县城市管理局作出的《关于终止〈环保公厕经营管理协议〉通知》，向被申请人提出行政复议申请，系对协议争议申请行政复议。《行政复议法》第6条所规定的行政复议范围未作修改前，协议争议是否纳入行政复议受案范围问题，仍应执行国法秘复函〔2017〕866号规定。
（二）新复议法之下的新类型案件：行政协议争议案件
如上所述，旧复议法之下的复议范围限于行政主体行使行政职权作出的具体行政行为引发的争议。在新复议法将行政协议争议纳入复议范围之后，考虑到行政协议与单方行政行为存在的以下差异，可以认为，一种新类型的复议案件——行政协议争议案件已经呼之欲出：
第一，涉案行为的法律属性不同。行政协议争议案件涉及的行为属于双方行政行为和非行政主体单方行使公权力的行为。行政协议是行政主体为实现行政目的，经与相对人协商达成一致而成立的公法行为，是典型的双方法律行为。此点与以动用国家强制力量单方面形塑行政法律关系的单方行政行为存在明显区别。行政协议是现代行政民主化背景下出现的新型管理手段，是行政主体在尊重相对人行为选择的前提下，放弃采取强制命令方式建构行政法律关系的一种柔性管理方式，属于典型的非权力行为。此点使之明显区别于行政主体以管理者姿态直接行使管制性权力作出的单方行政行为。
第二，争议主体在行政实体法律关系中的法律地位不同。行政协议的达成需基于行政主体与相对人的合意，是否签订协议、协议的内容如何确定要经过双方的平等协商。在行政协议的订立和履行期间，行政主体与相对人处于平等法律地位。在行政主体作出单方行政行为时，为追求公共利益的尽早实现和行政管理秩序的及时稳定，立法机关授权行政主体无需征得相对人的同意，即可通过发布命令、实施强制等手段直接设定、变更或者消灭其与相对人之间的权利义务关系。在此种行为实施过程中，行政主体与相对人显然处于不平等的法律地位。
第三，案涉争议的实质内容不同。行政协议引发的争议主要表现为双方当事人之间是否确立公法上的合同法律关系以及当事人基于协议确立的公法权利能否得到顺利实现。上述争议进入复议范围后，行政复议机关需要解决当事人之间的公法法律关系是否存在、是否存续或实现的问题，本质上是在处理一个公法上的权利义务纠纷。该种争议在理论上被归入法律关系争议范畴（对应于行政诉讼中的“关系之诉”，可以称之为“关系复议”）。单方行政行为引发的争议主要表现为相对人质疑行政主体的公权力行使行为是否合法有效，该种争议进入复议范围后，行政复议机关需要判断行政主体的公权力行使行为是否合法有效，本质上是在处理一个单方法律行为的效力问题。该种争议在理论上被归入行为争议范围（对应于行政诉讼中的“行为之诉”，可以称之为“行为复议”）。
基于上述分析可以认为，新复议法将行政协议争议纳入复议范围后，行政复议案件的类型已经从传统的行为复议发展到行为复议+关系复议，复议机关所处理的案件类型发生了重大变化。
二、一项具有中国特色的行政复议范围立法创新
新复议法明确将行政协议争议纳入复议范围，不仅增加了一种新类型复议案件，更开创了行政复议立法关于受案范围规定的先河。据笔者了解，通过统一的行政复议立法明确将行政协议争议纳入行政复议范围的立法例，目前应只出现于中国大陆地区。基于此种立法现实可以认为，新复议法将行政协议争议纳入复议范围应属于具有中国特色的一项立法创新。
（一）没有行政复议统一立法国家的情况
1.法国
法国虽号称行政法的母国，但其并无成熟的行政复议制度。如果从功能意义上比较，与我国的行政复议制度相似的行政救济途径，在法国称之为层级救济。该种救济无需法律明确规定而当然存在，且上级机关具有对下级机关违法或者不当的行为的广泛监督权力。不过，该种救济并未形成完善的制度，其申请不需要提交文字材料，也没有期间限制，行政机关没有必须作出处理的法定义务。对于层级救济的适用对象范围问题，虽然法国1987年12月31日的《行政诉讼法改革法》第13条规定，政府在咨询最高行政法院意见后，可以制定条例，规定对于行政合同和行政主体的损害赔偿之诉，在提起任何诉讼和仲裁之前，必须先经过行政救济或者和解，但至今未见讨论后续制度跟进的文献资料。况且，即使针对行政合同争议可以通过条例规定行政救济先行，但此种救济究竟是指向原行为作出机关提出的善意救济还是向原行为作出机关的上级机关提出的层级救济并不明确。据此可以认为，在法国，行政合同争议并未明确纳入行政救济范围。
推究法国的行政合同争议未能借助行政救济途径获得优先解决的原因，或许可根据该国行政诉讼制度的独特发展历史来作出解释。总体而言，在法国大革命之后至1872年国家参事院获得独立的行政审判权力之前，行政系统内部的行政争议解决途径的法律属性一直处于模糊状态。无论是早期的行政官法官时期，还是之后的国家元首保留行政审判权时期，行政兼理行政争议裁判的现实一直存在，其究竟属于行政救济还是司法救济的属性始终牵扯不清。在1872年国家参事院取得以法国人民的名义独立作出行政裁判权力之后，其也依然隶属于行政系统，并未取得一般意义上的“司法”机关属性，行政审判与传统的行政系统内部救济之间的界限仍不明显，而随着行政法院体系的成熟和行政审判救济功能的日益彰显，同属于行政系统内部救济的层级救济制度功能难免会受到压制，其发展成为体系化复议制度的必要性也会大大降低。正因为此，在法国，行政合同引发的争议没有纳入行政层级救济范围也就不难理解。
2.德国
在德国，行政复议属于行政诉讼之外解决行政争议的一条重要途径。鉴于行政复议属于行政程序的一个阶段且连接后续的行政诉讼，德国有关行政复议的规定，一部分体现在行政程序立法中，一部分体现在行政诉讼立法中。在行政程序立法方面，因包括行政复议程序在内的行政程序立法权不专属于联邦立法权范围，在联邦层面并无行政复议的统一立法，有关行政复议程序的规定在联邦和各州行政程序立法中进行规定。在行政诉讼立法方面，德国的《行政法院法》只是将行政复议作为行政诉讼的前置程序——提起诉讼的前提——加以规定。从与行政诉讼相衔接的角度看，受制于德国的行政诉讼类型设计，行政复议的对象主要限定为行政机关行使行政职权作出的单方法律行为。
依照《行政法院法》第68条规定，除法律另有规定外，行政复议的对象限于行政机关作出的“行政行为”，且对应于后续提起的撤销之诉和义务之诉。学者胡芬明确指出，复议程序只针对特定的公法争议，而且应在提起撤销之诉或义务之诉之前进行。基于以上介绍可以认为，在德国，有关行政复议对象范围的讨论与行政诉讼类型的规定相连接，而非取决于相对人与行政机关之间实体法上存在何种争议。
众所周知，德国的撤销之诉与义务之诉对象被限定为“行政行为”，依照《联邦行政程序法》对“行政行为”的定义，学者毛雷尔将该行为的基本特征总结为：处理行为；主权性；具体事件的处理；行政机关；外部直接法律效果。置换成我国的表述方式，可以将作为德国行政复议对象的“行政行为”界定为行政机关行使行政职权针对外部相对人作出的单方法律行为。鉴于撤销之诉、义务之诉在德国行政诉讼中占据的优势地位，可以认为，德国行政复议的对象限定为“行政行为”。虽然《行政法院法》第68条也规定了“法律规定的例外”，由此为其他行政活动形式引发的争议纳入复议范围预留了空间，但从现有资料看，也只有公务员管理领域出现的争议需要先行经过复议程序（即所谓“公务员法上的复议”）。依照《公务员法框架法》第126条第3款规定，对基于公务员法律关系形成的争议，任何诉讼都应依据《行政法院法》第68条及以下各条的规定先行经过前置程序的审查，而不限于撤销之诉和义务之诉（包括给付之诉和确认之诉）。在该种案件中，行政复议机关会作出给付或确认复议决定。
基于以上介绍可以认为，德国的行政复议对象并未扩展到公法契约争议。形成此种判断的根据，目前可以认为是行政复议制度在德国的不被重视：第一，宪法未赋予行政复议在救济公民权利方面的特殊地位。《基本法》第19条第4款只强调法院提供的权利救济，显然是将对公民权利的救济寄希望于司法，而非作为行政自我监督的行政复议。基于此种规定实情，有观点甚至将设置行政复议制度视为国民提请诉讼救济的一种障碍。“根据基本法第19条第4款的精神，曾经就有人问，是否应当容忍在通往行政诉讼的途径上，设置复议程序这样一种额外的‘障碍’”。第二，行政复议对行政诉讼的从属地位。在德国，行政复议虽然具有和行政诉讼同样的保护国民权益功能，且具有合目的性审查的特殊优势，但在制度设置上，归属于行政程序的复议程序并未作为行政程序的主体内容，而只被认为是行政程序的特别类型，在《联邦行政程序法》中处于可有可无的位置。相对而言，基于行政诉讼作为行政程序之后的裁判过程认知，行政行为公布之后的行政复议程序却被纳入宽泛的行政诉讼之中，从对行政复议的法律规范情况来看，行政复议的主体内容被规定在《行政法院法》之中，且被视为部分行政诉讼程序的前置程序，因此构成行政诉讼程序的组成部分之一。在进行学术研究时，行政复议程序多被置于行政诉讼制度框架内构成长期以来行政诉讼著作的基本体例安排。第三，民众对行政复议救济功能的不信任。对此问题，胡芬指出，在实践中，借助行政复议的自我监督功能获得救济的“成功案例”极少，公民对行政内部监督本来就不抱很大的期望，对于他们而言，最终只有行政法院才能实行真正有效的监督。
（二）具有行政复议统一立法国家或地区的情况
1.日本
日本的行政复议被称为“行政不服审查”（“行政不服申诉”）。虽然在理论上，行政不服审查被界定为“就与行政活动相关的纠纷，基于国民的不服申请，行政机关通过进行审理并作出裁断来解决纠纷的作用”，似乎涵盖了所有行政活动引发的纠纷，但无论是1962年实施的《行政不服审查法》还是2014年修订后的新《行政不服审查法》，均将不服审查的对象界定为“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”（涵盖了行政活动中的“处分”以及处分的不作为行为）。
按照日本学界的理解，行政机关的“处分”在狭义上与学理上的“行政行为”同义，即“在行政活动之中，于具体场合具有直接法效果的行政的权力性行为”。司法实务界基本持相同的理解，将行政处分解释为国家或者公共团体作为公权力主体作出的，根据法律可以直接形成国民的权利义务或者确定其范围的行为。为了增加对相对人权益的救济机会，在1962年《行政不服审查法》中，同时将对人的收容、物的留置等具有持续性的行使公权力的事实行为规定为行政不服审查的对象。2014年修订后的《行政不服审查法》虽然删除了上述规定内容，但理论界认为，在新法之下，上述行为属于不服审查对象依然不存在异议。总体而言，日本的《行政不服审查法》将不服审查的对象限定为“公权力的行使行为”，无论是直接体现公权力行使的“行政行为”还是具有公权力行使性质的“事实行为”，都可以被解释为行政不服审查的对象。相对而言，不具有公权力行使性质的行政指导等事实行为被排除在不服审查对象范围之外。
就行政上的契约纠纷是否纳入行政不服审查对象范围问题，在1962年《行政不服审查法》之下其不属于行政不服审查范围当没有疑义。不过，日本在2004年完成对《行政事件诉讼法》修订之后而开启的行政不服审查制度完善期间，行政上的契约纠纷是否纳入行政不服审查范围，也曾引发过一定程度的争论。盐野宏指出，针对2008年4月提交日本国会审议的“行政不服审查法改正法案”没有将行政上的契约以及处分以外的行政事实行为纳入不服审查范围的问题，曾出现过批评性意见。阿部泰隆即主张，随着现代行政活动由处分向契约的发展，有关行政活动的相关立法在修订过程中不断出现尊重当事人契约自由的内容。与之相适应，也应当同时建立与拒绝缔约自由相联系的限制契约自由和对违法拒绝缔约行为的争讼制度。因此，对于违反行政法规拒绝签订行政上契约的行为（如拒绝入园、投标失败等），即有必要纳入行政不服审查的对象范围。不过，从《行政不服审查法》的实际修订情况来看，该法修订期间曾经出现过的将行政上的契约纠纷纳入不服审查范围的意见最终并未被立法机关采纳。因此可以认为，在日本，行政上的契约争议依然不属于行政不服审查范围。
2.韩国
韩国的行政复议被称为“行政审判”，兼具行政行为和裁判行为的双重属性。与德国《基本法》未明确行政复议制度的地位不同，韩国《宪法》赋予行政审判独立的地位，规定“行政审判的程序由法律规定，但应准用司法程序”。由此可以得出两点信息：第一，韩国将行政审判制度作为一种重要的行政救济制度；第二，在行政审判的行政属性和裁判属性之间，韩国尤其强调行政审判制度的裁判属性。
按照韩国《行政审判法》的规定，行政审判对象被规定为行政机关的处分或者不作为。其中的“处分”是指“行政厅对具体事实进行执法的公权力的行使或者拒绝，以及以此为基准的行政作用”。其中，公权力的行使是指行政厅作出的权力性行政作用，包括学理包括学理上的行政行为与权力性事实行为（传染病患者的隔离措施、物件的押留等）；拒绝处分是指保持现在法律状态的意思表示，如拒绝认可、许可以及行政规制权发动的申请；以公权力行使为基准的行政作用是指“形式的行政行为”；不作为是指行政厅在相当期间内对当事人的申请应当进行处分而未进行处分（相当于我国的单纯的不作为）。
由上述介绍可知，与日本类似，韩国行政复议的对象限定为公权力的积极行使行为以及消极的不行使行为。作为非权力作用的行政契约引发的争议同样没有纳入行政复议的范围。对此，韩国学者也明确指出，关于公法契约的争论应当依据公法上当事人诉讼进行。
3.我国台湾地区
我国台湾地区称行政复议为“诉愿”，且有统一立法。按照其所谓“诉愿法”的规定，诉愿的对象限于行政机关的“行政处分”（含作为和不作为两种情况）。学理上认为，诉愿的程序标的包括行政处分（“诉愿法”第1条第1项）与应作为而不作为之状态（“诉愿法”第2条第1项）。所谓“行政处分”，根据“诉愿法”第3条和“行政程序法”第92条规定，是指行政机关就公法上的具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。其含义与德国、日本的行政行为含义相同。就行政处分涉及的诉愿种类而言，依照“诉愿法”第1条和第2条第1项的规定，主要包括撤销处分之诉愿和课予作成处分之诉愿。根据上述两种“诉愿”类型对于提请审查对象的界定可知，在我国台湾地区，行政契约引发的争议同样没有纳入行政复议范围。
综合上述介绍可以认为，在是否将行政协议争议纳入复议范围问题上，我国行政复议立法与前述代表性国家或地区做出的选择存在明显差异，可以称之为具有中国特色的一项立法创新。
三、一次蕴含创设行政协议争议全新处理模式的契机
基于行政协议与单方行政行为的明显差异，行政协议争议案件的复议处理必然具有独特之处。在行政协议争议纳入复议范围之后，即需要进一步探讨该类复议案件在审理和裁判方面所具有的特殊之处。
实际上，自2014年《行政诉讼法》实施之后，行政协议争议案件已被纳入行政诉讼受案范围。为指导该类案件的审理，最高人民法院于2019年发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），对行政协议案件的受理、当事人确定、审理和裁判等问题作出了一般性规定。但由于对行政协议作为公法上的契约这一根本属性的认识不足，以及长期以来司法实践主要采用“拆分公式”来确定行政协议案件审理对象的习惯做法，《行政协议司法解释》采用了“二分法”来区分行政协议争议种类进而分别设置不同的审理规则：对于单纯的公法合同纠纷（如行政主体违约），参照适用民事法律规范按照公法合同纠纷处理；对于行政机关单方变更解除协议行为引发的纠纷，采用传统的合法性审查模式处理。本文认为，此种行政协议案件的处理模式并不能充分体现行政协议的双方法律行为属性，容易产生公法关系诉讼与公法行为诉讼并存于同一类行为引发的案件之中的后果，这不仅在学理上会造成一定程度的混乱，在实践中也将导致行政协议争议解决的不彻底。基于此，在行政协议争议纳入复议范围后，有必要借新复议法实施之契机，放弃以《行政协议司法解释》建立的协议争议处理模式为模板的做法，突出行政协议争议公法权利义务关系争议的特征，重新构建行政协议争议处理的新模式。
（一）“二分法”之下的行政协议争议处理模式存在的问题
如果行政复议机关沿用“二分法”的思路处理行政协议争议案件，将会出现以下问题：
1.审查对象二分。行政协议争议案件将分为两种不同的审查对象，一是行政主体与相对人之间发生的协议是否成立、生效以及是否应当履行的争议，即协议当事人之间的公法权利义务关系争议；二是由于行政机关行使单方变更、解除协议的行政优益权引发的行政行为合法有效与否的争议。
2.申请复议期限二分。针对行政机关不依法、依约履行行政协议引发的复议案件，相对人参照《民法典》有关诉讼时效的规定提出复议申请；针对行政机关单方变更、解除协议行为引发的争议，相对人依照《行政复议法》关于复议申请期限的规定（与起诉期限实质相同）提出复议申请。
3.举证责任二分。针对当事人之间围绕着协议是否成立、生效以及是否应当继续履行的协议争议，行政复议机关按照“谁主张，谁举证”的举证责任分配规则，要求提出权利主张的主体承担举证责任。针对行政主体的行政优益权行使行为引发的协议争议，行政复议机关要求作出单方变更、解除协议行为的行政机关承担举证责任。
4.调解方式适用二分。针对协议当事人围绕着协议是否成立、生效，是否需要继续履行以及如何承担违约责任的纠纷，行政复议机关可以主持双方当事人进行调解，通过达成调解协议解决争议。针对行政主体行使优益权的行为是否合法有效的争议，行政复议机关则不能采用调解的方式，而应依法作出裁判。
5.复议决定方式二分。针对行政机关行使优益权的行为是否合法有效的争议，行政复议机关先适用变更决定、撤销决定、确认违法无效决定，然后再就是否采取补救措施、是否继续履行协议作出给付决定。针对当事人围绕协议是否成立、生效，是否需要继续履行以及行政主体如何承担违约责任的争议，行政复议机关则可能通过创制法律关系确认决定、给付决定等决定作出处理。
（二）新型行政协议争议处理模式的出现契机
最高人民法院《行政协议司法解释》确立的行政协议争议处理模式建基于行政协议争议包括法律关系争议和单方行政行为争议的二分法认知。由于对行政协议的双方行为、非权力行为等属性认识不足，导致其规则设计不可避免地存在理论上的疑义。为此，有必要在分析行政协议争议及其复议案件特殊属性基础上，重新建构处理该类争议的新模式。
1.行政协议争议本质上是法律关系争议
行政协议属于行政主体和相对人经过平等协商之后缔结的公法合同，与传统的单方行政行为遵循完全不同的行为逻辑。在单方行政行为实施过程中，行政主体是行政职权的行使主体，在行政法律关系中处于支配地位，有权单方确立、变更或者消灭与相对人之间的权利义务关系。该行为一旦作出即推定合法有效，对相对人产生拘束效果。相对人如对该行为不服，只能通过事后的行政复议或者行政诉讼寻求救济，争议职权行使行为是否合法有效。无论是行政复议审查还是行政诉讼审理，有权机关审查的对象均是行政主体作出的单方处理决定，审理的内容是单方处理决定是否合法有效。基于此，单方行政行为引发的复议可称之为行为复议，引发的诉讼可称之为行为之诉。
与单方行政行为不同，行政协议是在现代行政民主化发展背景下出现的一种新型管理方式。在行政协议订立过程中，行政机关未直接行使行政管理职权，并不处于支配者地位，只有基于与相对人的平等协商达成合意，才能在彼此之间建立公法上的权利义务关系。在协议履行过程中，无论是出现违约的情形，还是出现需要调整协议内容乃至终止协议履行的情形，行政主体均须遵循平等协商原则，争取与相对人达成解决问题的方案。确实协商不成的，或者需要行使契约上的形成权（需要立法明定单方变更、解除权），或者需要将争议提交给第三方（行政复议机关或者人民法院）作出裁断（如提起合同履行之诉），而不能动用行政命令权或强制权直接实现自己的意志。基于上述分析可以认为，涉及行政协议的争议应归属于公法上法律关系争议。无论是通过行政复议处理还是行政诉讼处理，行政复议机关和人民法院面对的都不是行政主体的“合同”行为，而是行政主体与相对人之间发生的公法合同纠纷。在此意义上，行政协议争议的复议整体上应当归属于关系复议，行政协议争议的诉讼应当归属于关系之诉。
2.行政协议争议的复议属于当事人争讼和始审的争讼
在行政法理论中，处理行政争议的行政复议和行政诉讼也被合称为行政争讼制度。根据所处理的行政争议是否事先经过了行政机关的第一次处理，行政争讼进一步分为抗告争讼和当事人争讼。就抗告争讼而言，行政争议的发生起因于行政机关的单方行政行为，即“行政主体通过作出行政行为，依职权对人民课以一定的作为或者不作为的义务，或对法律关系加以确认或者设定”，因该行为具有特殊的拘束效力，相对人针对该行为提起的争讼带有事后审查的属性，因此称为复审的争讼。如前述大陆法系代表国家和我国台湾地区的行政复议制度，以及我国旧复议法建立的行政复议制度，均以行政机关的单方行政行为作为复议审查的对象，就此而言，其在争讼属性上可归入抗告争讼、复审的争讼。
与抗告争讼相对，当事人争讼的发生非起因于行政机关的公权力行使行为，而是公法当事人之间围绕着公法上的权利义务关系发生的争议，对该种争议的处理因不涉及对公权力行使行为是否合法合理的判断，争讼机关处理的是单纯的公法权利义务纠纷，故在理论上称为始审的争讼。循此界定可以认为，在我国新复议法将行政协议争议纳入复议范围之后，基于此类争议发生于法律地位平等的当事人之间，且如果引入双重行为并行禁止原则，行政主体在协议履行期间行使职权的情形将不被认可，协议当事人之间发生的争议只属于公法权利义务之争。该争议进入复议范围后，复议机关处理的就只是公法当事人之间的权利义务纠纷，而不涉及行政主体职权行使行为的合法性或合理性判断。就此而言，此种争讼在属性上属于公法上的当事人争讼、始审的争讼。
3.适应法律关系争议的行政协议争议复议处理模式
鉴于行政复议机关对行政协议争议的处理所具有的当事人争讼、始审争讼的性质，在新复议法实施背景下，处理该类争议需要明确以下内容：
（1）行政协议争议类型的多样化
依照新复议法的形式规定，行政协议争议表现为行政主体不依法订立、不依法依约履行以及违法变更或者解除协议引发的争议。但公法当事人之间发生的行政协议纠纷应当不限于上述情形。从我国既有的行政协议争议诉讼案件的审判实践即可以看出行政协议争议类型的多样性。参照《行政协议司法解释》的规定，纳入行政复议范围的协议争议还包括协议效力争议、协议撤销争议等。以诉讼实践为参照，纳入行政复议范围的协议争议需要做进一步拓展，包括协议是否成立生效的争议；协议撤销争议；协议不履行的违约争议；协议变更解除效力确认争议等。参照行政诉讼类型的分类，纳入行政复议范围的行政协议争议案件还应当包括：协议成立复议；协议效力确认复议；协议撤销复议；协议变更解除效力确认复议；违约赔偿等一般给付复议等。
另外需要明确的是，新复议法规定的行政主体不依法订立协议的争议并不属于行为复议，而属于关系复议。该种争议的发生可能基于以下情形：第一，相对人要求行政主体与其签订协议，后者予以拒绝；第二，相对人在订立协议之后，又以意思表示瑕疵为由请求撤销协议，并以行政主体没有依法订立协议为理由；第三，行政协议以外的第三人认为行政协议的订立侵犯其合法权益，请求复议机关撤销协议。鉴于行政协议双方法律行为的属性，上述围绕着行政主体没有依法订立协议引发的纠纷，都应归属于公法上的法律关系争议，而不属于单方行政行为引发的争议。如针对第一种情况，复议机关审查的是相对人是否具备了缔约条件，行政主体拒绝缔约是否具有理由，其处理的依然是当事人之间是否需要建立协议法律关系问题；针对第二种情况，复议机关实质上处理的是协议法律关系是否存续问题；针对第三种情况，复议机关表面上处理的是已缔结的行政协议是否侵害第三人合法权益问题，实质上仍然是既有的行政协议关系是否成立，是否需要在行政主体与第三人之间建立协议法律关系问题，依然没有脱离处理公法法律关系争议的属性。
（2）行政协议争议的复议申请期限
在协议订立或履行过程中出现争议时，考虑到行政协议确立公法法律关系的属性，需要按照对等当事人之间的协议纠纷原理，并据此确定当事人提请复议处理的期限。具体可分为以下几种情况：第一，就申请撤销协议而言，如果协议相对人认为行政协议的达成违背其真实意愿，即应当参照《民法典》有关撤销权行使的期限规定（1年或者90日），行使其公法上的形成权；第二，就申请确认协议无效而言，协议相对人或者协议之外的第三人在任何时候都可以提出无效确认申请；第三，就相对人申请复议机关责令行政主体履行协议而言，应当参照《民法典》有关请求权行使的诉讼时效规定，确定申请复议的期限（3年）；第四，就行政机关行使单方解除权的复议而言，相对人应当参照适用《民法典》的规定，及时向复议机关请求确认解除权行使行为的效力。
（3）行政协议争议案件的复议审理程序
第一，行政协议争议的处理须适用听证程序。理由是：①行政协议争议案件属于新类型案件，复议机构缺乏处理经验，习惯于按具体行政行为合法性审查思路解决行政争议的复议人员将和行政审判法官一样，会面临本领恐慌，需要通过体现对抗性的公开程序查明事实，以保证复议处理结果的公正；②多数行政协议争议涉及领域特殊（如政府特许经营、土地房屋征收征用等），法律关系复杂，适用法律规范性质多元，当事人之间争议较大，案件本身具有疑难、复杂特点，需要经过充分的论辩，才能准确查清事实，正确适用法律。
第二，行政协议争议的处理须征询行政复议委员会的意见。鉴于行政协议争议案件所具有的复杂疑难特点，行政复议机构在处理此类争议过程中，有必要依照新复议法第52条规定要求行政复议委员会提供咨询意见，然后再作出最终决定。
第三，行政协议争议的处理适用调解优先原则。一方面，最高人民法院《行政协议司法解释》已经肯定了调解作为解决行政协议争议案件的一种手段，其成功适用的经验可以为行政复议机构所借鉴。另一方面，新复议法在总则第5条明确规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。该规定适应新复议法第1条有关“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的立法宗旨要求，肯定调解适用于所有行政复议案件，进一步为行政协议争议的复议处理提供了法律依据。
（4）行政协议争议的最终处理采用特殊决定方式
新复议法就行政复议争议如何处理作出了专门规定，复议机关针对行政协议争议，有权作出要求被申请人依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿、补偿等决定。不过，基于前述对行政协议争议类型分析可知，复议机关对行政协议争议的处理决定并不限于几种，实践中，复议机关还有权作出以下决定：确认行政协议有效、无效和未生效决定；确认被申请人变更、解除行为有效、无效决定；撤销行政协议决定；变更行政协议决定；解除行政协议决定；驳回申请人的复议申请决定等。
四、结语
基于新复议法对行政协议争议的新增规定，本文通过比较大陆法系代表性国家和地区的行政复议立法经验，重点讨论了行政协议争议纳入我国行政复议范围所具有的立法创新意义，进而基于行政协议与传统单方行政行为的区别，从理论层面明确了行政协议争议复议案件具有的当事人争讼和始审争讼属性，并初步提出了适应此种法律关系争议处理的行政复议模式。需要指出的是，由于新复议法对行政协议争议的规定采用了与修订后的行政诉讼法相似的规定方式，即只是在行政复议范围和行政复议决定部分增加了两条专门针对行政协议争议的规定，其既没有在申请复议阶段突破性承认行政机关作为行政协议一方当事人所应当享有的撤销、变更协议等公法请求权，也没有在案件审理阶段明确规定复议过程中行政机关一方应当享有的反向复议权（类似于诉讼中的反诉权），由此真正实现根本性的改变传统的行政复议单向性复议结构，因此，本文就行政协议争议复议处理新模式所提出的一些观点依然存在制度上的障碍。就此而言，理想型的行政协议争议复议制度建构任务，只有连同理想型的行政协议争议诉讼制度建构一道，在彻底厘清行政协议争议案件特殊性的基础上，通过进一步完善行政复议和行政诉讼立法，才能最终一体化地彻底性完成。
