摘 要：减轻处罚是《行政处罚法》中的一项重要制度，但尚未得到应有的关注，“应减未减”“减的不对”等情形屡有发生。减轻行政处罚指在法律底线之下处罚，介于从轻处罚与不予处罚之间，既可以是减轻处罚幅度，也可以是减轻处罚种类。关于处罚幅度的减轻，需引入体系解释、分情形设置下限等方法合理划分处罚幅度阶次。关于处罚种类的减轻，减轻罚种性质须遵循各类处罚之间的轻重排序，但并非不可跨性质减轻；减少罚种数量主要适用于应当并处式绝对并罚，且只能减掉并处种类。此外，减轻行政处罚的实施还需考虑减轻情节与从重情节、从轻情节、不罚情节之间的竞合。
关键词：减轻行政处罚；减轻处罚幅度；减轻处罚种类；过罚相当
减轻处罚是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中的一项重要制度，旨在通过更少的处罚成本使违法行为人不再犯、潜在违法行为人不敢犯，进而维护公共利益和社会秩序。《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》进一步明确，符合减轻处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。但在实践中，减轻行政处罚制度并未得到应有的重视，“应减未减”“减的不对”等情形时有发生，小过重罚等过罚失当案件屡见不鲜。
减轻行政处罚制度之所以遭遇适用困境，根本原因是“不会减”。《行政处罚法》关于减轻行政处罚的规定限于对适用情形的列举，回避了适用规则问题。立法依据的缺失直接导致处罚机关试图减轻处罚时无所适从。另外一个主要原因则是“不愿减、不敢减”。根据《行政处罚法》第76条，行政机关擅自改变处罚种类、幅度的，应对直接责任人员给予处分。减轻行政处罚体现为对处罚种类或幅度的调整，进入行政复议、诉讼程序的比例偏高，执法者则面临被追责的风险。相反，严格依照处罚条款作出一般处罚则与依法行政要求相契合，被追责的风险也似乎更小。对此，执法人员为了追求案件处理的“稳健”与保护自己不被追责，一般不愿也不敢冒险减轻处罚。
《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》提出，需在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，要明确处罚标准。面对行政机关“不会减、不愿减、不敢减”三大阻力，本文拟在明确减轻行政处罚法律界限的基础上，设计一套相对完备的减轻规则，从实践层面为行政机关减轻行政处罚提供操作指南，全面提升减轻行政处罚决定的质量。
一、减轻行政处罚的法律界限
虽然《行政处罚法》回避了何为减轻处罚，但医疗、能源、海事等具体领域的处罚裁量办法以及各地的处罚裁量权规定基本立场一致，即减轻行政处罚是指在法定行政处罚最低限以下处罚。从内部构造来看，减轻行政处罚既可体现为处罚幅度的减轻，也可体现为处罚种类的减轻。减轻处罚幅度即在法定处罚幅度最低限以下（不含下限）处罚，主要适用于涉及数量的处罚类型，如罚款、行政拘留等。当然，如果法定处罚为固定值，应在固定值以下（不含本数）处罚。因此，减轻处罚幅度并未改变处罚种类，只是从数量上对处罚内容做了缩减，如减少罚款金额、缩短行政拘留期限等。减轻处罚种类是指在法定处罚种类以下处罚，一则体现为改变罚种性质，即将法定处罚调整为较轻的处罚类型，如将行政拘留降格为警告；二则体现为减少罚种数量，即从数量上减少行政处罚的种类，如将“拘留并处罚款”减为“单处拘留”。
《行政处罚法》还规定了从轻处罚制度，相关条款均以“应当/可以从轻或减轻行政处罚”的表述出现。这种并行式表述也造就了二者在实践中的混用。如在“向阳花幼儿园诉灞桥区市监局行政处罚案”中，法院一方面认可对原告减轻处罚，另一方面判决“罚款一万元”又在法定处罚“五千元以上五万元以下罚款”范围之内，实属从轻处罚。事实上，减轻行政处罚根本上区别于从轻行政处罚。“从轻行政处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度。”例如，市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第10条规定：从轻行政处罚的，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分。因此，从轻行政处罚并未突破法定处罚，同时又比较接近法定最低处罚。相反，如果违法行为人具有减轻处罚情节，则必须突破法定处罚范围，在最低处罚以下确定处罚内容。概言之，减轻行政处罚与从轻行政处罚存在量的区别，二者以法定最低处罚为界。在法定最低处罚以下（不含本数）处罚属于减轻处罚；从轻处罚一定在法定最低处罚以上（含本数）、法定最高处罚以下（不含本数），且必然接近法定最低处罚，同时距离法定最高处罚比较遥远。（详见图 1）
从法律效果来看，减轻行政处罚仍属处罚，与不予行政处罚具有质的区别。减轻行政处罚蕴含的基本原理是，对于违法行为人需适用比法定处罚少或轻的处罚，但仍有处罚的必要性，违法行为人仍要承担权益减损或者义务增加的不利后果。因此，减轻行政处罚的本质仍是惩戒，“是对侵害的侵害”。不予行政处罚是指因法定原因对特定违法行为人免除本应给予的行政处罚决定，即不罚。不予处罚意味着，对违法行为人没有处罚的必要性，“当事人本质上没有被科以任何不利”。近年来，为确保行政处罚尺度的统一和规范，也鼓励处罚机关大胆依法作出减轻/不予处罚决定，各地纷纷制定了减轻/不予行政处罚事项清单，明确将二者区分开来。此外，减轻处罚与不予处罚的适用情形也不同。例如，根据《行政处罚法》第30条，违法行为人不满十四周岁的，不予行政处罚；已满十四周岁不满十八周岁的，应从轻或减轻处罚。
二、行政处罚幅度的减轻规则
（一）行政机关的探索：设置下限
减轻处罚的本质是赋予执法人员更大的裁量权，行政裁量恣意的风险呼吁行政裁量基准的应用。近年来，行政机关陆续关注到了处罚幅度的减轻这一问题，开始探索通过设置下限规范减轻处罚幅度裁量权，即借助行政自制实现内部控制。例如，《海事行政处罚裁量权管理办法》第13条规定：“具有……法定减轻情节的，……不得低于法定处罚幅度下限的20%。”此外，《辽宁省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》和《海南省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》分别以法定处罚幅度下限的10%/5%作为减轻行政处罚的下限。意即，设置下限模式将减轻行政处罚的范围框定在“法定罚下限的20%/10%/5%—法定罚下限”这一区间。
相较于“在法定处罚幅度最低限以下处罚”这一原则性规定，设置下限模式的确更有助于规范减轻处罚裁量权，特别是能够有效防范处罚机关以减轻之名行不予处罚之实。但是，设置下限模式仍有过于简单化之嫌：一则不能根本上控制处罚机关的宽泛裁量权，处罚机关仍可在“法定罚下限的20%/10%/5%—法定罚下限”这个区间自由裁量；二则可能使下限相同、上限不同的违法行为被迫置于同一裁量区间内处罚，有失公平。进言之，设置下限模式不仅无法彻底纾解处罚机关裁量权过大的困境，还有可能引发违反过罚相当原则等新问题。一个简单的例子是，违法行为人可能具有一个、两个甚至多个减轻情节，根据过罚相当原则，行政处罚亦应呈现差异性。设置下限模式则可能人为搅乱这种差异性，使得行政处罚趋同化，有违“同等情况同等对待、不同情况区别对待”的平等对待原则。此外，设置下限模式也无力应对法定处罚幅度只有上限没有下限的情形，如“二百元以下罚款”。
（二）来自刑法的借鉴：下一个处罚幅度
行政违法与刑事犯罪具有无差别的违法性和侵害法益的同质性，因而行政处罚与刑罚更多只具量的差异，不具有质的区别。面对设置下限模式的简单化问题，或许可以借鉴《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）有关减轻处罚的规定。《刑法》第63条第1款规定：“犯罪分子具有本法规定的减轻处罚情节的，应当在法定刑以下判处刑罚；本法规定有数个量刑幅度的，应当在法定量刑幅度的下一个量刑幅度内判处刑罚。”前半句的“法定刑”是指“法定最低刑”，后半句主要针对应当适用较重量刑幅度的情形。将《刑法》的下一个处罚幅度规则应用到行政处罚中，例如《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）第80条规定，航空运输企业未采取措施防止、减轻民用航空器噪声污染的，……处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款……拒不改正对应“五万元以上二十万元以下的罚款”，需要减轻处罚的，处罚机关应在下一个处罚幅度即“五千元以上五万元以下的罚款”范围内作出处罚决定。
相较于设置下限模式，下一个处罚幅度规则的确更为具象，特别是为法定处罚为较重量刑幅度的情形提供了较为明确的指引。然而，其适用范围的有限性也决定了，如果法定处罚为最轻或单一的处罚幅度，下一个处罚幅度规则就失去了用武之地，因而无法系统性应对处罚幅度的减轻问题。此外，即便针对法定处罚为较重量刑幅度的情形，下一个处罚幅度规则亦有固化裁量权之嫌——减轻行政处罚幅度并非绝对不能跨档。一方面，违法行为人可能同时具有两个甚至多个减轻情节，此时自然不能与仅具一个减轻情节做同样处理，考虑跨档减轻处罚幅度成为应然选择。在刑法学界，张明楷教授亦指出，当被告人具备两个以上减轻处罚情节时，原则上也可以下降两个量刑幅度。另一方面，根据某些法律规范的特殊规定，减轻处罚与不予处罚的情节相一致。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第19条规定：……减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；……“解释的目标是‘规范性的法律意旨’”，违法行为人具有以上减轻/不予处罚情节的，认定不予处罚尚可，何况是跨档减轻处罚。
（三）可能的出路：体系解释+分情形设置下限
首先，针对下一个处罚幅度规则无力应对法定处罚为最轻或单一处罚幅度的情形，可以引入体系解释的方法。所谓体系解释，即对于具体条文的解释需以其所在的法律为基础，密切结合与之相关的其他法条和概念。“没有一个法律规范是独立存在的。它们必须作为整个法律秩序的部分要素来理解。”根据体系解释原理，确定处罚幅度应将所适用的法律中所有同类型的处罚体系作为整体加以参照。本文以《噪声污染防治法》中的罚款体系为例加以分析——涉及九个罚款幅度：“二百元以上一千元以下”“二千元以上二万元以下”“五千元以上一万元以下”“五千元以上五万元以下”“一万元以上五万元以下”“一万元以上十万元以下”“二万元以上二十万元以下”“五万元以上二十万元以下”“十万元以上五十万元以下”。对于某一违法行为而言，如果法定处罚为最轻的处罚幅度，如《噪声污染防治法》第80条规定的“五千元以上五万元以下的罚款”，应以《噪声污染防治法》中的九级罚款体系为参照，寻找较其为低但又不至于过度放任裁量权的罚款幅度。在这九个罚款幅度中，从减轻处罚应低于法定处罚幅度最低限的角度，唯有“二百元以上一千元以下”与“二千元以上二万元以下”两个幅度具有参考价值。鉴于没有与“五千元以上五万元以下”之下限“五千元”直接相衔接的处罚幅度，可取“二千元以上二万元以下”与“五千元”的交集，即在“二千元以上五千元以下”范围内作出减轻处罚决定。法定处罚为单一处罚幅度的，处理方式亦无二致。
当然，如果法定处罚幅度在整个法律规范当中已属最低，体系解释就失去了价值，设置下限模式则重新有了用武之地。难题在于下限值如何确定。如上述，当前立法多以“法定处罚幅度下限的20%/10%/5%”作为下限。我国台湾地区“行政罚法”第18条第3款则规定：……减轻处罚时，裁处之罚锾不得低于法定罚锾最低额之二分之一。也有学者提出，需要减轻处罚的，不得低于处罚区间下限规定罚款数额的三分之一。管见以为，下限值不能一概而论，而应根据减轻情节的数量逐一确定。违法行为人只有一个减轻情节的，可将下限值确定为法定罚下限的70%，即处罚范围为“法定罚下限的70%—法定罚下限”；两个减轻情节对应“法定罚下限的30%—法定罚下限的70%”；三个减轻情节对应“法定罚下限的10%—法定罚下限的30%”；三个以上减轻情节对应“法定罚下限的5%—法定罚下限的10%”。如在“康乃馨超市诉黄岛区市监局行政处罚案”中，被告考虑到原告“涉案货值金额较小”“违法所得数额较小”“积极配合调查取证”三个减轻情节，按最低处罚幅度下限的10%处罚。
综上，如果法定处罚体现为多个处罚幅度且应适用非最轻的处罚幅度，减轻处罚原则上遵循下一个处罚幅度的思路，例外情况下亦可跨幅度减轻（如具有多个减轻情节）。如果法定处罚为单一或最轻的处罚幅度，必须按照“体系解释——分情形设置下限”的思路减轻处罚。此外，如果法定处罚为“倍数数距式”，处罚机关同样依此思路，但下限不得低于作为基数计算的货值金额本身。（详见图2）
（四）只设上限处罚幅度的减轻规则
行文至此，还有最后一个亟待解决的特殊问题，即对于只设上限不设下限的法定处罚幅度，如“二百元以下罚款”，应当如何处罚才能既体现减轻之人文关怀又不失合理性？
既有立法呈现两种解决思路。一种是常规思路，即先确定法定处罚——关键是确定法定处罚的下限，再根据“减轻处罚是在法定罚最低限以下处罚”原则以及前述体系解释、分情形设置下限等规则决定如何处罚。例如，《国家铁路局铁路行政处罚裁量权基准》第17条规定：……只规定最高罚款额没有规定最低罚款额的，最低罚款额以零计算。另一种是一步到位思路，即以法定处罚幅度上限为参照，直接确定减轻处罚的范围。例如，《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第16条规定：“罚款只规定最高数额没有规定最低数额的，减轻处罚按最高罚款数额的10%以下确定（不包含本数）。”第一种思路将最低罚视为零并不准确，因为减轻处罚的本质仍为处罚，构成对违法行为人“本来义务之外的额外负担”。最低罚以零计算则意味着免除了处罚，脱离了罚的疆域。第二种思路有一定的科学性，难点在于如何确定减轻处罚决定的上限。换言之，以法定最高罚的10%作为上限是否合理？
只设上限的法定处罚在所属法律规范当中一般较低甚至最低。如在《治安管理处罚法》中，“二百元以下罚款”属法定最低处罚幅度。这是因为，只设上限不设下限模式赋予了处罚机关更大的裁量权，只适于处罚上限也相对偏低的处罚幅度。对于此类法定处罚，宜先按照体系解释的思路寻找整部法律规范当中较之低一阶次的处罚幅度，作为减轻处罚的选择范畴。如已属最轻处罚幅度，只能求助于设置下限规则。一方面，以法定处罚幅度上限的5%作为下限，与不予处罚区分开来。只设上限的法定处罚本身已经相当之轻，违法行为人同时具有减轻情节的，的确很容易滑至不罚。但后者不仅违背过罚相当原则，也起不到行政处罚制度预设的处罚和教育功能。当然，违法行为人同时满足不予处罚条件的，可直接不予处罚。另一方面，仍然区分不同数量的减轻情节分别取法定处罚幅度上限的10%、15%、20%、25%作为上限。如此一来，减轻处罚决定必然位于“法定处罚幅度上限的5%—法定处罚幅度上限的25%”之间。如在“张××诉碧江区市监局行政处罚案”中，无照经营的法定处罚为“1万元以下的罚款”，考虑到原告主动消除危害后果，决定罚款2000元（法定处罚幅度上限的20%）。
三、行政处罚种类的减轻规则
（一）减轻罚种性质的实施规则
首先，减轻罚种的性质立基于各类行政处罚的轻重排序之上。根据《行政处罚法》第9条，行政处罚的种类主要包括精神罚（警告、通报批评）、财产罚（罚款、没收违法所得、没收非法财物）、资格罚（暂扣许可证件、吊销许可证件、降低资质等级）、行为罚（限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业）和人身罚（行政拘留）。“将不同惩戒形式予以类型化并进行强弱分殊的排序，有助于促进行政主体公正地选择惩戒措施，避免其作出过罚失当的决定。”在这五类行政处罚当中，精神罚最轻，财产罚次之，行为罚再次之，资格罚次重，人身罚最重。人身罚直接剥夺当事人的人身自由，精神罚并不直接影响当事人的人身财产等权益，二者分处两端。财产罚仅重于精神罚，其不涉及资格或者行为的限制。资格罚重于行为罚，“因为限制资格必然同时限制了对应的行为，但限制行为未必就限制了资格”。《行政处罚法》有关设定权的规定亦可折射一二：人身罚只能由法律设定；吊销营业执照只能由法律和行政法规设定；规章只能设定一定数额的罚款，无权设定行为罚与资格罚；精神罚则法律、行政法规和规章都有权设定。在资格罚中，暂扣许可证件轻于吊销许可证件。在行为罚中，限制开展生产经营活动轻于责令停产停业，责令停产停业轻于责令关闭。（详见图3）
当然，以上各类行政处罚之间的轻重排序不是绝对的。例如，如果被处罚人经济困难，那么财产罚特别是罚款无疑构成对其较重的处罚类型，一般意义上重于财产罚的行为罚、资格罚和人身罚反而因被处罚人能够承受而显得更轻。再比如，吊销营业执照与行政拘留、罚款与警告之间的轻重也可能因人而异。
其次，减轻罚种的性质既包含在不同性质的罚种中减轻，也包含在相同性质的罚种中减轻。在不同性质的罚种中减轻，如由人身罚减为财产罚。例如，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》）第47条规定：……非法获取国家秘密的，……尚不构成犯罪的，……处十五日以下拘留。需减轻处罚的，可将“十五日以下拘留”减为一定数额的罚款。因此，法定处罚体现为单一处罚幅度的，理论上既可通过减轻处罚幅度也可通过减轻处罚种类达至减轻处罚的目的。当然，后者的减轻力度往往更大，一般对应的减轻情节分量更重或者数量更多，只得在减轻处罚幅度依然畸重时使用。在相同性质的罚种中减轻，比如将吊销许可证件减为暂扣许可证件。前者是彻底剥夺违法行为人从事某项生产经营活动的权利，后者则是在一定期限内的剥夺或限制。当然，能否跨罚种性质减轻须以过罚相当为根本限度。“过罚相当原则是用于约束行政处罚裁量的基本原则”，也是减轻罚种性质必须恪守的根本底线。此外，相关法律规范有特殊规定的，应当从其规定。例如，《海事行政处罚裁量权管理办法》第13条第2款规定：“海事行政处罚种类为吊销资格证书的，不得减轻为暂扣资格证书。”
最后，减轻罚种的性质应兼顾某些处罚的特殊性。第一，有些行政处罚无法做减轻处理，包括警告、通报批评、没收违法所得、没收非法财物。警告、通报批评已属行政处罚类型体系中的最轻种类，一般不具备减轻空间。违法所得和非法财物都不是合法收入，更不具有法律所保护的利益，理应没收。因此，没收违法所得与没收非法财物充其量只是追缴行为，主要发挥填平和复原功能，即便需对违法行为人减轻处罚，也应保留之。这一点与侧重于惩罚功能的罚款不同，后者常常作为减轻后的处罚类型。第二，有些处罚种类之间没有轻重之分，无法通过从A—B实现减轻处罚。例如，在财产罚中，没收违法所得是指追缴非法财产，罚款是指剥夺合法财产，二者之间无所谓孰轻孰重。再如，在四种行为罚中，限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭主要针对企业，限制从业主要针对个人，与其他三类行为罚没有可比性。第三，有些行政处罚因涉及重大利益或第三人利益而不能豁免或者替代，如责令停产停业、责令关闭。即便违法行为人符合减轻处罚条件，也不能对这些处罚类型予以调整。
此外，减轻罚种性质还需特别注意法定处罚为单一选择式罚种的情形——对于某种违法行为，法定处罚形式上具有两种以上，但处罚机关只能择一处罚。例如，《治安管理处罚法》第48条规定：私自开拆他人邮件的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。“五日以下拘留或者五百元以下罚款”是一个处罚幅度，而非“五日以下拘留”和“五百元以下罚款”两个处罚幅度。需减轻处罚的，处罚机关应先确定法定罚为“五日以下拘留”还是“五百元以下罚款”，在此基础上再选择比“五日以下拘留”或“五百元以下罚款”更轻的处罚。
（二）减少罚种数量的实施规则
对于很多违法行为，法定行政处罚为多类型并列式罚种——同时给予两种或两种以上的行政处罚，处罚机关可通过减少罚种数量实现减轻处罚。多类型并列式罚种既可体现为“应当并处”式绝对并罚也可体现为“可以并处”式相对并罚。前者如，《中华人民共和国护照法》（以下简称《护照法》）第18条规定：出售护照，尚不够刑事处罚的，……没收违法所得，处十日以上十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。后者如，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第123条规定：……生产经营添加药品的食品，尚不构成犯罪的，……没收违法所得……，并可以没收用于违法生产经营的工具……
首先，从适用对象来看，减少罚种数量是指应当并罚时不并罚，不适用于相对并罚。对于相对并罚而言，处罚机关拥有裁量权，既可以并罚也可以不并罚。处罚机关放弃并处的，属于正常行使裁量权，未脱离“法定”处罚范畴，不构成减轻处罚。《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》即规定，违反治安管理行为人具有……减轻处罚情节，规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚。言外之意，在法定幅度以内单处拘留并不构成减轻处罚。《国家能源局行政处罚裁量权基准》第11条则呈现理解错误：法律、法规、规章规定可以并处罚款的，对于减轻处罚情形不再并处罚款。需要进一步修改。
其次，减掉的罚种只能是并处种类。虽然多类型并列式罚种中的各类处罚处于并列位置，但依然有主次之分。法律规定直接科处即并处之前的处罚居主要位置，对于惩戒与纠正违法行为不可或缺；并处之后的处罚居次要位置，并非不可或缺。因此，即便需要减少罚种数量，也不能拿主要处罚类型开刀，只能减掉居次要位置的并处种类。反之，如果减掉法律直接规定科处的处罚类型，则有违反处罚法定原则之嫌。处罚法定原则源于宪法，过罚相当原则亦不得与之相抵触。在“张××诉上海海事局行政处罚案”中，因原告配合调查，被告将法定处罚“处500元至1000元罚款，并吊销相应的证件、证书”减为“单处吊销适任证书”。法院指出，行政机关无权任意变更法定的并罚方式，被告擅自选择法定并罚的两种处罚方式之一，于法无据。
此外，从绝对并罚式多类型并列式罚种的内容来看，直接科处的处罚多为没收违法所得/非法财物，偶见警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、拘留等；并处的处罚种类多为罚款，有时也体现为暂扣或吊销许可证、拘留等。即便减掉并处种类，也不影响其他处罚发挥制裁之效，警示违法行为人不再犯、不敢犯。反之，如果减掉直接科处的处罚类型，比如没收违法所得，意味着违法行为人凭借违法行为获得的不法利益反而得以保留，不仅理论上有违“任何人不得从自己的错误行为中获利”原则；而且这部分利益有时远超罚款本身，允准克减意味着违法成本小于收益，实质也是在变相纵容违法行为，有损法律的权威性。努力寻求没收违法所得与罚款的联动效果才是合理的解决之策。
（三）并处罚的减轻方案
法定处罚为绝对并处罚的，减少罚种数量并非唯一的减轻方案。仍以前述《护照法》第18条为例进行分析：出售护照，尚不够刑事处罚的，法定处罚为“没收违法所得+十日以上十五日以下拘留+二千元以上五千元以下罚款”。需要减轻处罚的，理论上存在以下四种方案：第一种方案是减少罚种的数量。处罚机关可放弃并处“二千元以上五千元以下罚款”，仅“没收违法所得+十日以上十五日以下拘留”。但是，处罚机关不能减去直接科处的处罚种类“没收违法所得”与“十日以上十五日以下拘留”，此二者必须保留。第二种方案是改变罚种的性质。处罚机关可将“十日以上十五日以下拘留”/“二千元以上五千元以下罚款”减为“警告”等较轻的处罚，同时“没收违法所得+二千元以上五千元以下罚款/十日以上十五日以下拘留”。第三种方案是减轻处罚幅度。处罚机关可将“二千元以上五千元以下罚款”减至“二千元以下罚款”，同时“没收违法所得+十日以上十五日以下拘留”。或者将“十日以上十五日以下拘留”减至“十日以下拘留”，同时“没收违法所得+二千元以上五千元以下罚款”。再或者，既将“二千元以上五千元以下罚款”减为“二千元以下罚款”，又将“十日以上十五日以下拘留”减为“十日以下拘留”，同时“没收违法所得”。第四种方案是同时减轻处罚的种类和幅度。处罚机关可以既将“十日以上十五日以下拘留/二千元以上五千元以下罚款”减为“警告”等较轻的处罚，又将“二千元以上五千元以下罚款/十日以上十五日以下拘留”减为“二千元以下罚款/十日以下拘留”。或者既放弃并处“二千元以上五千元以下罚款”，又将“十日以上十五日以下拘留”减为“十日以下拘留”。
但是，实践情形复杂多变，具体采取何种减轻方案，仍须根据个案抉择。对此，处罚机关无疑拥有较之单一选择式罚种/单一不可选罚种更大的裁量权限。“行政管理活动中存在大量需要灵活应变、具体裁量的情形,所以法律授予了行政机关一定的裁量权限。”但无论如何，减轻处罚都绝非毫无限制。处罚机关拥有的裁量权越大，就越不能逸脱过罚相当原则的法律约束，即确保“行政处罚的不利后果与违法行为之间具有‘对价’关系”。这也是报应主义立场的必然要求——给予适当的应得惩罚。绝对并处罚应当优选减轻处罚幅度，谨慎减轻处罚种类。至于第四种方案即同时减轻处罚的种类和幅度，则应适用于减轻情节分量较重或数量较多的情形。
关于相对并处罚的减轻方案，理想的方案自然是，先确定一般情形下的法定处罚究竟为单处还是并处（第一次裁量），然后再根据减轻情节与前述减轻规则作出最终的处罚决定（第二次裁量）。但相对并处罚的特殊之处恰在于，其本身具有不确定性。从地方的《市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》来看，既有采并处观点的，也有采选择适用单独或并处观点的。法定处罚为相对并处罚的，直接科处的种类为必罚内容，可以并处之后的处罚种类为选罚内容。并处观点不仅人为限缩了处罚机关的裁量权，而且曲解了相对并处罚的本意。“目的是整个法的创造者”，依循过罚相当的基本原理，或许相对合理的处理方案是，将是否具有从重情节作为并处与否的决定性因素，藉此实现处罚与违法行为之间的平衡关系。如果违法行为人没有从重情节（当然也没有从轻、减轻情节），实施单处；如果仅具有从重情节，实施并处。进而，如果违法行为人只具有减轻情节，应在必罚内容以下处罚；如果违法行为人既有从重情节又有减轻情节，则需求助于绝对并处罚的减轻方案。
四、减轻情节与其他裁量情节竞合的处罚规则
（一）减轻情节与从重情节竞合的处罚规则
减轻情节要求处罚机关在法定处罚最低限以下处罚，从重情节则要求在法定处罚范围内适用较重、较多的处罚种类或较高的处罚幅度。二者的作用方向相反，前者对相对人有利，后者则具有不利性。面对此种竞合，处罚机关该如何处罚？
一个基本的共识是，处罚机关既不能随意加重处罚，也不能随意减轻处罚，而必须结合案件情况全面考虑各类情节，慎重确定处罚结果。处罚机关需要考虑的裁量因素主要包括：责任年龄、责任能力、违法情节、社会危害、行政目的等。因此，处罚机关既不能简单依据减轻情节决定减轻处罚，也不能片面根据从重情节作出从重处罚决定。
第一，根据原因力理论，主要原因是引起损害结果发生的决定性因素，次要原因不起决定性作用。同理，违法情节亦具有主次之分，对处罚决定起决定性作用的无疑是主要违法情节。对此，处罚机关应优先把握主要违法情节；另一方面，其他情节对处罚结果并非毫无影响，处罚机关必须兼及考虑之。对于既有减轻情节又有从重情节的情形，也需从主次区分的角度尝试对处罚决定形成参考。如果减轻情节明显居于主要地位，从重情节居于次要地位，应考虑减轻处罚。《奥地利行政罚法》第20条即规定：若从轻事由之分量显著地强于从重事由，可降至最低罚的一半处罚。如果从重情节居于主要地位，减轻情节处于次要地位，应考虑二者冲抵，选择一般处罚；如果减轻情节与从重情节都处于次要地位，可以考虑从轻处罚。反之，一概以“违法行为人既有减轻情形又有从重情形”为由禁绝减轻处罚断不可取，其忽略了各类情节之间的轻重区分。
第二，如果违法行为已经造成了严重后果或者社会影响恶劣，一般不适用减轻处罚。“危害性是行政违法的本质特征”，违法行为的社会危害程度是最主要的违法情节，也是处罚机关做处罚决定的必然考量因素。具言之，违法行为的社会危害程度与行政处罚呈正相关关系：“如果一个人的行为不具有危害性，那么他的行为就应该是自由的”；反之，危害程度越高，往往行政处罚越重。如果违法行为人主动消除或减轻危害后果，减轻处罚就具备了正当理由；如果危害后果比较严重，从重处罚就有了用武之地，而且往往可以产生掩盖其他减轻情节的光芒之效。例如，即便违法行为人积极配合行政机关查处违法行为，其严重后果已然成型不可逆转，此时再考虑减轻处罚就失去了正当性。
关于危害后果严重的判断，一般可以考虑这三个方面：一是对个人的危害后果，主要考虑是否侵犯人身权利、财产权利，即是否造成人身伤害、危及人身安全，或者造成重大财产损失、危及财产安全。二是对社会公共利益的危害后果，主要考虑是否扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理等。三是对国家利益的危害后果，主要考虑是否危及国家安全、导致国家荣誉严重受损。当然，有些违法行为可能表面并未造成十分严重的危害后果，但间接导致了非常恶劣的社会影响，比如实施针对老人、小孩等特定人群的违法行为、严重冲击社会公德、严重损害国家机关形象、影响社会稳定、形成重大舆情事件或引发集体上访等群体性事件等。这些恶劣的社会影响无异于直接导致个人、社会或者国家层面的危害后果，理应视为危害后果严重。
（二）减轻情节与从轻情节竞合的处罚规则
《行政处罚法》将减轻情节与从轻情节混同处理，可能导致的一个误解是，违法行为人如果既有减轻情节又有从轻情节，可视为同时具有两个减轻情节，进而可匹配跨处罚幅度或跨罚种性质的处罚。其问题在于，这种情形同样可理解为同时具有两个从轻情节或一减轻一从轻情节。有学者直言，“《行政处罚法》将从轻、减轻处罚情形规定在同一个条款之中而未作区分，容易造成过罚相当裁量的误用和滥用”。
理想的解决之策在于，对减轻情节与从轻情节做区分处理，同一情节只能对应减轻处罚或从轻处罚，而不能既可减轻又可从轻。前已述及，减轻处罚与从轻处罚以法定最低罚为界，二者具有量上的差异。但二者亦具有某种共性——同属于包容审慎监管与柔性执法的手段，构成对违法行为人的“减负”与“优惠”。违法行为人既具有减轻情节又具有从轻情节的，做减轻处罚处理自无异议——既然违法行为人已经满足减轻条件，再考虑从轻处罚显然南辕北辙，亦有失公正。相较于减轻处罚，取道从轻处罚虽可避免违反处罚法定原则的质疑，降低追责风险，却有过罚不相当之嫌。但另一方面，简单“做减轻处罚处理”并不能彻底解决减轻情节与从轻情节的竞合问题。因为相较于单一的减轻情节而言，违法行为人同时又具备从轻情节的，根据过罚相当原则“小过小罚、大过重罚”的要求，后者似乎值得更多的处罚优待权。究竟如何处理才能保证处罚决定的公正性与科学性呢？
实现过罚相当以准确判断“过”的大小为前提。一方面，确实不能对从轻情节视而不见，简单依据减轻情节决定减轻处罚。违法行为人同时具有减轻情节与从轻情节的，最终的处罚决定应较之于单一减轻情节为轻，方能保证过错与处罚相匹配。另一方面，一减轻一从轻情节又显著不同于二减轻情节。“法秩序被思考成一个整体、一个价值判断尽可能一致的体系和‘意义构造’”，较之于二减轻情节而言，一减轻一从轻情节显然应处罚更重。对此，或许将从轻情节视为半个减轻情节相对合理，即违法行为人同时具有一减轻一从轻情节的，应按照法定处罚下限的50%处罚。
（三）减轻情节与不罚情节竞合的处罚规则
如前所述，减轻处罚与不予处罚泾渭分明。但实践纷繁复杂，违法行为人完全可能在具备减轻情节的同时又满足不罚情节。面对二者之间的竞合，处罚机关是选择减轻处罚还是不予处罚？
一方面，减轻处罚与不予处罚属不同的裁量阶次。“发现法律的缺陷并不是什么成就，将有缺陷的法条解释得没有缺陷才是智慧。”尽管《行政处罚法》等相关法律没有明示减轻处罚的适用规则，但“减轻处罚不能减轻到彻底放弃处罚”已成共识，减轻处罚时仍应给予一定的处罚，不能因减轻情节适用不予处罚。在刑法学界，主流观点亦认为，“减轻处罚的最低限度是不得免除处罚”。另一方面，减轻处罚与不予处罚之间的共性亦不容忽视——二者对于违法行为人均呈现授益性，只是授益程度有所区别。不予处罚意味着从罚到不罚，减轻处罚则意味着从较重的处罚到较轻的处罚。因此，减轻情节与不罚情节竞合之时，根据当然解释的原理，既然违法行为人已经满足不罚条件，可以不予处罚，举重以明轻，比不予处罚更具损益性的减轻处罚更应被允许。此时再执拗于减轻处罚与否以及如何减轻处罚非但没有意义，反而徒增工作量。换言之，违法行为人既具有减轻情节又满足不予处罚情节或条件的，处罚机关应当直接适用不予行政处罚制度。
减轻行政处罚制度是优化营商环境法治保障的重要一环，借助于减轻负担式宽大处理，展现出彰显人文关怀、照顾国计民生的社会效果。但另一方面，减轻行政处罚的本质是裁量，来自实体规则的约束必不可少。处罚机关应当在过罚相当原则的统领之下，综合考虑案情选择最恰当的减轻处罚方案，保证处罚决定合法合理，让行政处罚既有力度又有温度。
