摘要：行政复议制度具备解决纠纷、救济权利、内部监督三项功能,其中权利救济体现了行政复议化解行政争议主渠道作用的价值追求,以权利救济为首的多项功能共存,能够有效回应复议制度的实践需求,发挥主渠道作用。主渠道条款作为新行政复议法的立法目的,对具体制度设计具有统筹作用。从整体性视角出发,行政复议制度相比于行政诉讼具有制度性优势,这种优势是发挥行政复议化解行政纠纷的主渠道作用的基础。在制度修订过程中,应当进一步发挥行政复议的制度优势,进一步改革行政复议管辖制度、扩大受案范围、运用信息技术手段增强复议能力。

关键词：行政复议;权利救济;纠纷解决;行政诉讼

一、问题的提出

自《行政复议条例》颁布之日起,理论界和实务界就行政复议如何有效发挥功能这一问题不断展开讨论。从早期的制度定位之争,到定义为纠纷化解主渠道之后的实效保证,理论争鸣随着制度的演变而逐渐推进。从功能定位看来,不论是内部监督,还是纠纷化解,行政复议无疑要兼具结论的公平性与过程的效率性。随着2020年和2023年的两次修法,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)确立了公正公开及时便民等多项行政复议的基本原则,体现了行政复议对于公平正义和及时高效的兼顾。

《法治中国建设规划(2020—2025年)》将推进复议体制改革作为一项重要制度目标,通过将复议管辖范围和内容进行集中,以更加畅通的复议程序和渠道满足实质性化解行政纠纷的功能。值得一提的是,《行政复议法》在规范上拓展了行政复议的制度功能,将该制度定位为化解行政复议的主渠道。可以认为,充分发挥行政复议的纠纷化解作用,将行政复议建设成为行政纠纷解决的主渠道,是彰显行政复议制度实效的根本举措。因此,探讨主渠道的地位如何体现、如何发挥行政复议纠纷化解功能是理论界无法回避的问题。认识到这一点,笔者认为,应当将讨论的视角上升到行政纠纷解决的制度环境下,着重讨论行政复议与其他纠纷解决机制尤其是行政诉讼制度的比较优势,在此基础上进行制度设计,最大化地发挥制度优势,才能完成行政复议作为行政纠纷解决主渠道的定位。

二、行政复议主渠道功能定位的正当性证成

根据文义解释,将行政复议设定为化解行政争议的主渠道,就是在数量上将多数的行政纠纷纳入行政复议体制进行解决,原则上将能够通过行政复议根本性解决的行政争议,全部纳入行政复议的受案范围,通过复议加以解决并不再由其他制度管辖。这一解释为制度的功能定位提供了基本的概念,有助于我们理解基本含义,但单独通过文义解释不足以明确这一条款的统筹性的指导作用,还应当立足于体系解释,明确这一条款为行政复议体制带来的改革导向。

（一）纠纷解决主渠道的复合性功能

在过去30多年的行政复议实践中,行政复议制度在内部监督、纠纷解决等方面发挥了明显的作用,由于该制度是以行政系统为依托,对于行政机关的运作方式以及产生的问题较为熟悉,因此行政复议对于监督和保障行政行为合法性而言,具有一定的制度优势。但是,当时我国的行政复议制度主要是被设定为内部监督机制发挥作用的,是一种行政机关内部的纠错机制,具有强烈的行政属性。而在制度的另一方面,行政复议是以行政相对人的意愿而启动的,行政相对人出于自身权利救济的目的而诉诸行政机关,请求化解纠纷。从这个角度上讲,行政复议的功能设定,一方面是内部监督与行政纠错,另一方面涉及相对人的权利保障。可以说,行政相对人的求助是行政复议的制度起点。从行政复议过程来看,行政复议的开展既是行政相对人的意愿,也是行政相对人与行政机关的合意:一方面,行政相对人的主动求助是行政复议制度运作的前提,另一方面,行政复议结果的合理性离不开相对人的满意,否则就无法使行政纠纷得到实质性的解决。因此,虽然从形式上看,行政复议是由行政机关具体承载,但是从实质内容上看,其具有司法属性,并且在功能定位上兼具内部监督、纠纷解决与权利救济三项功能。三项功能同时存在并不会造成顾此失彼的困局,而是相互支撑。从时间上看,最早得到肯定的是内部监督功能,因此有学者将其称为“原生性功能”,内部监督功能经过30多年的制度实践,已经被现有的制度文本所涵盖,制度运行能够有效完成这一监督功能。化解争议功能是其他两项功能的基础,行政复议的提起必然引起行政争议的出现,如果争议得不到解决,内部监督、权利救济功能也就无法实现。权利救济功能面向行政相对人,体现了行政复议公正性的价值导向,同时也暗含行政相对人意愿上的效率价值,体现的是各种价值的调和与折中。所以说,通过权利救济功能的价值引导,以上三项功能共存于行政复议中是可行的,这一共存的秩序同时体现了行政复议作为化解行政争议主渠道的正当性基础。

（二）主渠道视角下行政复议制度的多元价值追求

随着经济社会的不断发展,利益结构趋于复杂化,这导致社会中的各种矛盾纠纷也愈加复杂。在这一背景下,行政复议作为解决行政纠纷的主渠道,具有高效、低成本等制度优势。随着法治国家建设和行政体制改革逐步进入深水区,行政复议制度面临着更深层次、更多元化的追求。如何准确地理解行政纠纷化解的主渠道作用,是在制度运行中确保发挥实效的理论前提。

第一,权利救济是行政复议制度的主要价值功能,决定了行政复议制度改革的基本方向和价值导向。行政复议通过行政救济发挥功能,在化解行政争议的过程中,必然会涉及对作为被申请人的行政机关的监督与纠错,以及对双方当事人之间的行政纠纷进行认定、化解。权利救济作为行政复议的价值引导,是其他两项制度功能能否共同发挥作用的关键,如果在行政复议的过程中无法追求权利救济价值,不仅会影响到内部监督的实现,也会影响制度权威,降低行政相对人通过行政复议解决行政纠纷的意愿。因此,纠纷解决功能是其余两项功能发挥实际作用的基础。公正性、效率价值是行政复议制度所追求的核心价值,同时也是制度的优势所在这一追求为行政复议制度改革提供了顶层基础和基本原则,是行政复议立法的根本价值导向。

行政法治的要义核心在于良法善治,在实现良法善治的过程中以公平正义、权利保护为价值导向,发挥制度治理的优势。因此,将行政复议定义为化解行政纠纷的主渠道,首要前提就是必须要在行政纠纷解决过程中体现权利保护的根本价值理念,在内部监督、解决纠纷之上以权利保护为根本的价值遵循,这正是主渠道条款实现的正当性基础。同样,在实效上考虑,如果没有权利救济作为价值导向的作用,将大量的行政纠纷案件纳入行政复议过程中,能否产生立法者预想的效果难免令人生疑:因为在忽视价值追求的情形下,内部监督与纠纷解决两项功能缺乏根本的价值引领,在实践中可能会出现顾此失彼的状况,会影响行政复议的功能实现以及权威高效的制度设定。公平正义的价值在于保障公民权利。在行政复议的诸多功能设定中,虽然不同功能的基本面向有所不同,但作为行政相对人权利保护的重要制度载体,行政复议的核心仍然要考虑通过公平正义的制度设计,保护人民群众的合法权益。结合中央的论述,行政复议的司法属性,决定了制度必须以公平正义作为最终的价值引导,确保人民群众能够通过行政复议实质性地解决争议,感受到复议案件中所体现的公平正义价值。实证数据也充分证明了行政复议这一核心价值的有效发挥。未来的制度修订仍然要朝着公平正义的方向,将其作为根本价值予以完善。

第二,以“权利救济”为首的多项功能共存,能够有效回应复议制度的实践需求,发挥主渠道作用。将行政复议制度设定为纠纷解决的主渠道,在提高复议制度实效的同时,也应当注意制度在行政相对人心中的权威性,提高行政相对人将行政复议作为首选渠道的意愿。当前,行政相对人参与行政复议意愿低下的原因主要是行政复议的自我监督色彩强烈,这也导致行政复议在运行的过程中以行政化为导向,强调效率,忽略公正。行政相对人求助行政复议的意愿不高,就会导致制度空转,功能无从实现。因此,未来的制度走向应以司法性为主,体现公平正义价值,对行政化进行调和。这一思路要求行政复议必须以权利救济为首要,以公平正义地解决行政争议为价值基础,充分、及时地回应行政相对人对行政复议制度的公正需求,在复议决定中体现行政相对人的期望。这是提高制度权威、提升人民意愿的根本途径。价值基础如果无法落实,人民群众的申请意愿低的话,行政复议的诸多功能都将无从体现。总而言之,行政复议程序要为权利受到国家影响的公民提供救济,这是行政复议制度的首要功能。

权利救济功能体现的是行政复议的司法性,体现了公平正义的制度价值。在改革行政复议的过程中,不应忽视行政复议作为争议化解的主渠道所应当具有的高效、及时等价值。在制度设计上,除了彰显基本原则外,在行政复议的申请、受理、审理以及决定等部分,都应当体现行政复议的灵活便捷、高效专业、成本低等制度优势,同时也要尽可能地确保在程序设计、组织机构、人员组成等方面保障行政复议制度的公正性、复议机构的独立性、程序的公开性等特征,调和效率价值与公平正义价值的冲突。例如,在组织机构上,可以肯定当下进行的改革举措,将其落实到法律之中,包括肯定复议集中的做法、保障复议机构的裁判权;在人员组成上,吸纳外部专家学者作为第三方主体,复议决定的公开,程序上繁简分流等。今后的行政复议体制改革试点,还应继续探索有利于提升行政复议公正性的举措,也要确保行政复议的高效、及时以及如何与公平解决纠纷相结合,探索一条调和各种价值需求的复议之道。

综上所述,本文认为,2023年修订的《行政复议法》正式确认将行政复议设定为解决行政纠纷的主渠道,其正当性就体现在行政复议内部诸多价值在当前社会现实背景下,顺应时代需求的灵活调整。本次制度修改,要将更好地实现行政复议的权利救济功能作为根本的价值遵循,调和这一功能与其他功能可能出现的抵触,同时认识到行政复议制度在兼具行政性和司法性基础上带来的效率、公正价值兼备,积极发挥行政复议在我国行政纠纷解决体系中的比较优势,将行政复议打造成为能够切实、实质性地解决行政纠纷、保障公民合法权益,同时有效发挥行政系统内部监督、纠错功能的制度。

（三）复议前置作为行政复议主渠道功能的逻辑前提

以纠纷解决主渠道为定位修正行政复议制度,不仅具有重要的现实意义,其在法理基础方面更具备深刻的逻辑基础。这种逻辑上的修正和补足,具体指向行政复议前置,通过优化行政复议与行政诉讼的逻辑关联,推出行政复议立法修正的总体方向。

随着立法的修正以及复议范围的不断扩大,作为主要渠道的行政复议制度更加契合我国行政纠纷的现实样貌,能够与行政复议实践和司法实践契合。以主渠道为定位修正行政复议,应当明确复议前置的逻辑前提,即所有的行政争议都应当纳入行政复议范围。总体而言,作为行政复议主渠道功能,复议前置不仅是一项制度理念,更应当成为行政复议制度改革的基本原则。复议前置,要求行政复议机关和法院形成合理的分工,共同作用于行政纠纷的实质性化解。复议前置,一方面可以缓解行政诉讼资源紧张的现实局面,要求行政相对人在穷尽行政救济的基础上再行诉讼。相反,如果允许行政相对人在诉讼和复议之间任意选择,或者将复议与诉讼置于平行的位置,势必会造成司法资源的紧张,不利于高效解决行政争议。复议前置,意味着行政复议机关可以凭借其行政定位,充分调配各种制度和权威资源,提高纠纷解决效率,行政相对人对于复议结果不服,仍然可以向法院提起行政诉讼,因此并不存在削弱行政救济权能的风险。另一方面,复议前置可以确保行政机关充分发挥行政诉讼的制度优势,尤其是相较于行政诉讼的高效性和灵活性。例如,行政复议机关在查明事实真相、搜集证据等方面,不论是时间还是效果上,都具有法院所不具备的优势;在审查后果方面,行政复议可以判断行政行为的合理性,而不必考虑行政权与司法权的界限和分工问题;在执行层面,同属于行政系统的复议机关能够有更多的现实资源,可以要求行政机关采纳复议结果,从而更加实质性地落实权利救济。综上,作为行政复议制度改革的逻辑前提,复议前置能够使行政机关发挥最大的复议优势,切实解决行政纠纷,保障和救济行政相对人的合法权利。

三、主渠道视角下行政复议的目标重塑及影响

在明确立法为行政复议制度提供的主渠道功能基础上,完善相关的制度建设首先应当重塑行政复议诸多价值功能之间的关联,消弭不同功能为制度设计带来的目标之间的抵牾。主渠道条款在《行政复议法》中被列为第一条,在立法目的条款中得以体现。立法目的是立法者制定法律时所欲求的基本目标,是一部法律面对社会关系应当发挥的基本功能。通常立法目的对整部法律具有总领性的指导作用,在立法目的条款的指导下,具体的制度设计才有了主线。因此,制度设计体现的是立法目的条款的精神内涵,是在立法目的指导下形成的规则体系,具体呈现着立法目的的价值导向。作为制度设计目标的主渠道条款,从以下方面对制度设计产生影响:

首先,主渠道条款决定着行政复议的根本功能。我国理论界和实务界对于行政复议的认知经历了单一的价值取向到多元复合定位的演进趋势。这一模式的转变,与行政复议背后的法律性质之争有着密切联系。关于法律性质,长久以来有着行政说、司法说与准司法说的争论。根据通说,行政复议是兼具司法性质的纠纷解决机制与发挥行政机关内部监督作用的行政行为的统一,从功能上来讲,行政复议同时具备了内部监督、纠纷解决以及权利救济的复合型功能。这种复合型功能体系中,各功能之间并非相互呈现对立态势的个体,而是在各自功能解决的过程中,形成了互相促进、相辅相成的统一有机整体。随着制度的演化,各种功能之间逐渐凝结成各种价值,比较明显的是效率价值与公平价值之间的对比关系,二者各自相互对应着行政复议的行政属性与司法属性。从这个角度来看,主渠道条款不仅要求行政复议能够公平正义地解决行政争议,而且要在程序设计上,体现效率要求。毕竟从公众期待的角度看,与行政诉讼相比,人们更加期盼的是一个能够在短时间内满足自己诉求的行政复议机制,而不是一个如同诉讼一般旷日持久的纠纷解决模式。

其次,在具体制度设计上,主渠道条款为未来的行政复议法提供了总纲与主线,未来的制度设计及运行都将围绕这一功能而展开。从早期的内部监督机制定位,到如今的纠纷解决功能定位,我国行政复议的制度功能经历了由行政性的内部监督机制到司法性的权利保障机制,最后形成复合型、多元化的多功能机制的演变。这一演变过程,有立法者对行政复议认识的不断深入的作用,也有结合实践困境而产生的一定政策考量,正是由于这些因素的实质性影响,在数次的制度修订过程中,立法目的条款通过从微观视角影响个别制度的功能发挥,再到从整体上形成一条主线指导制度实践,最终形成目的性的总纲为接下来的制度完善提供总纲性指引。因此,主渠道条款并非仅仅是一种目的宣示,并非只是在政策背景下的被动回应,而是作为一种立法总纲,统领制度各章节按照主渠道这一功能定位所暗含的制度特征与功能定位进行设计,确保立法目的的实现。同时,在现实中,主渠道条款已经为制度设计提供了诸多具体的探索,结合行政复议体制改革试点来看,在主渠道条款的引领下,复议制度设计和工作实践具有了基本的方向。譬如,通过行政复议权的相对集中,将受理、审理、决定权集中于各级政府,确保行政争议的集中解决;通过创新协调复议调解机制促成行政机关与行政相对人就争议事实进行商议,确保复议结果的可接受性。

最后,从整体性的视角看,行政复议的主渠道定位将影响整体行政纠纷化解制度的运行,改变纠纷解决的格局。在内部监督的功能定位下,行政复议的制度运行逻辑是通过行政机关的内部自我纠错,完成行政复议机关对被申请人的监督,在这样一种运行模式下,我国行政复议长期被看作行政机关系统内部的“自我纠错”机制,缺乏外部视角,在纠纷解决层面缺乏权威性和公正性。由于权威性缺失,在实践中,发生行政争议时,信访、行政诉讼也就成为了行政相对人的首选,行政相对人倾向于通过信访、行政诉讼等方式解决纠纷、保障自身权益。从功能上看,行政相对人认为行政复议所承载的功能,信访、行政诉讼等制度同样能够实现。因此,形成“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议化解格局也就不足为奇。这样一种运行逻辑与现实无法与行政复议作为主渠道化解行政纠纷的制度功能定位相容,与制度性质不相称。但是,强调行政复议的主渠道功能定位,并非有意削弱行政诉讼的实效,或者说行政诉讼在解决行政纠纷上效果弱于行政复议。考虑到随着社会经济的发展,行政争议的数量增多已是事实,在这种背景下如果没有行政复议的分流作用,放任行政案件大量地涌入司法诉讼,会导致行政纠纷不能及时解决,不利于行政相对人的权利保障。与行政诉讼、信访制度相比,行政复议兼具效率、公正等价值,在制度功能上同时发挥着相对人权益保障与行政纠纷实质解决等功效。正是在这种比较优势下,行政复议天然地具有化解行政纠纷的主渠道功能定位,并且在权利保护方面成为一种更为有效的方式。

四、行政复议制度变革的方向与具体进路的选择

在制度设计中如何体现行政复议的制度优势,如何通过制度设计完成预设的功能定位至关重要,没有具体的规范作载体,立法目的难以实现。笔者认为,在制度设计层面,在权利救济的价值目标下,若要实现主渠道条款,必须改革行政诉讼管辖制度,进一步扩大行政复议受案范围,科学地分配行政复议资源,明确行政复议与行政诉讼的制度关系,在程序与实体制度上分别体现公平正义的制度价值,同时借助数字化科技提升行政复议能力,从而有效实现行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用。

（一）以更为集中的复议管辖权提高复议效率

从制定法看,我国现行的行政复议制度总体上是一种分散式的行政复议体制,与集中式的行政复议体制相对。由于管辖权认定的复杂,这一体制模式一方面不方便相对人找准行政复议机关,另一方面由于有管辖权的机关分散在各级政府及其部门,无法形成集中的行政复议案件审理资源,形成分散化的工作力量,不利于培养相关人员的行政复议能力,无法快速及时地积累办案经验,严重影响行政复议制度效能的发挥。针对这一问题,同时结合行政复议改革试点的做法,《征求意见稿》以及2023年修订的《行政复议法》改条条管辖为主为块块管辖为主,将行政复议权相对集中的这一改革经验全面予以落实。除了部分行政机关外,县级以上地方人民政府成为复议管辖的主体机构,集中领导本级复议工作,这是试点改革以来,对我国行政复议体制作出的最重要的改革,也是从组织层面探索加强行政复议制度能力的有益做法,是健全复议机构,加强复议工作队伍专业化、专门化等工作的前提。

笔者认为,应当将集中复议权的做法进一步通过行政复议法实施细则加以落实。从2023年《行政复议法》的修法过程来看,地方经验已经得到制度首肯,而作为最高级行政机关,国务院最终裁决规则的存在,会导致实践中的大量疑难案件、重大标的案件的当事人选择不经行政复议,径直走向行政诉讼。这一现象是不应当出现在作为化解行政纠纷的主渠道的行政复议体制之中的。在实践中,如果出现行政相对人不信任行政复议中的国务院最终裁决,既不利于行政复议制度权威的建立,也会破坏行政复议与行政诉讼之间的衔接关系,不利于行政纠纷解决体系的建立,更有违司法最终解决原则。因此,本文认为,应当取消国务院最终局裁决的规定,对国务院各部委的行政行为不服的,可以以各部委为被申请人向国务院提起行政复议。这样,一方面可以使行政复议管辖权全方位地落实到制度中,从中央到地方统一复议管辖标准,有利于制度体系的建立;另一方面,可以增强行政复议决定的客观性,有助于加强复议权威,从长远来看,更是有助于确立行政复议的主渠道地位。

（二）改革行政复议受案范围,总体上应当扩大受案范围

在受案范围上,比较行政复议与行政诉讼可以发现,现行的《行政复议法》与行政诉讼制度存在趋同,由于受案范围的限定直接关系相关的行政争议能否进入行政复议程序,因此这样的趋同规定在客观上造成了两者制度功能的混同,限制了行政复议制度功能的发挥,不利于最大化地实现行政复议的制度性优势,无法实现行政复议的纠纷解决主渠道功能。行政复议制度在便民、高效等方面存在制度优势,对此,2023年的《行政复议法》扩张了复议范围,在肯定式列举的基础上,专门列举了不属于行政复议范围的行为,作为排除性规定。笔者认为,行政复议受案范围应当继续扩大。

其一,行政复议作为化解行政争议的主渠道,行政复议的申请前提条件不应当被设定过高,行政复议范围也不应当受到过多限制。从顺应政策需求上看,对行政复议范围加以过多限制不利于行政争议进入行政复议,不利于发挥行政争议解决的主渠道作用。如果不考虑制度能力以及资源成本,一般的行政争议都能通过行政复议解决。此外,由于行政复议有着行政诉讼所不具有的制度性优势,因此一些无法通过行政诉讼得到解决或者无法进入行政诉讼程序的案件,也应当一并被纳入到行政复议的受案范围内。从审理深度上来看,2023年《行政复议法》要求行政复议机关审查被申请行政行为的形式和实质合法性,可见行政复议的审查强度是大于行政诉讼的合法性审查的。因此,应当确保行政复议的受案范围大于行政诉讼,从而通过行政复议这一化解行政纠纷的主渠道,实质性地解决当事人之间的行政争议。

其二,我们也应当认识到并非所有的行政争议都能够通过行政复议解决,行政复议的受案范围应当受到限定。在实践中,经常会出现诸如行政指导等未对相对人的合法权益造成实质性影响的行政行为以及部分事实行为,这些行为的作出虽然不会影响当事人的权利,但这并不表明不会在行政相对人与行政机关之间产生行政争议。由于行政复议的功能定位是化解行政纠纷,同时兼顾权利救济与内部监督,因此这些并不实质性影响相对人合法权益的行政行为,虽然产生了行政争议,但出于制度资源、成本收益比较等因素的考量,可以将这些行为排除行政复议受案范围。也就是说,可以以“实质性影响”作为划分受案范围的标准,以行政行为是否对相对人的合法权利造成实体上的影响为标准,来判断该行为是否属于复议范围。

其三,在复议范围的规范方式上,可以在特征概括的基础上,通过正向列举与负面排除的方式,尽可能地使复议范围精确化。一方面,特征概括可以描述行政复议受案范围内的行政行为的特征,提取不同行为之间的同类项。这样一来,既可以尽可能地概括所有应当纳入受案范围的行政行为的基本特征,也能够体现制度的灵活性,待新的行政行为类型出现后,能及时涵盖到受案范围之中。另一方面,肯定式的概括同时采用排除式的“负面清单”模式,明确列举不属于行政复议受案范围的行为类型,表明具有相同特征的行政行为不宜由行政复议进行审查,这些行为具体包括行政立法行为、国家行为、刑事侦查行为、调解、仲裁、信访,以及对相对人权利义务没有实际影响的监督、规划、指导等事实行为。

其四,在具体行政行为之外,还应当注意到行政复议的附带审查功能,这一功能可以在一定程度上确保抽象行政行为经受合法性审查。因此,为了增强行政复议行为对抽象行政行为审查的制度实效,应当通过制定法将其他规范性文件纳入行政复议的审查范围。同时,在审查结果上采取更加严格、规范的立场,加大对行政规范性文件的审查强度。笔者认为,可以考虑由行政复议机关依职权、主动对相关的行政规范性文件开展审查。现有规范肯定了行政相对人有权在提起行政复议时对行政行为依据的行政规范性文件进行审查,即现有的行政规范性文件附带审查是一种依申请审查。从理论与实践的角度出发,授权行政复议机关依职权主动审查行政规范性文件,其正当性基础在于从系统划分的视角看,行政复议机关与行政规范性文件的制定机关一般同属行政系统,且在很多情况下行政复议机关是指定机关的上级,依据宪法占据领导地位;同时如果行政复议机关与指定机关并非领导与被领导关系,可以通过行政系统的内部程序转送有权机关进行审查。

（三）优化行政复议机构对信息技术的应用

现代社会是一个信息爆炸的社会,而这一社会背景的到来伴随着信息技术的快速发展,并进一步造成了公法学理论体系的变革。现代科学技术的发展极大地提高了行政复议能力。数据库的建设与大数据的应用,线上技术、远程办公等信息技术,方便了行政相对人通过行政复议解决争议,也极大降低了行政复议的制度成本,使行政复议机关有足够的资源去应对制度运行过程中的实质争议。正是看到了这一点,2023年《行政复议法》第8条要求行政复议机关加强信息化建设,提高复议效率。

由此可见,现代科学技术尤其是信息技术的发展可以为行政复议的制度建设提供助力,为行政复议能力的提升提供工具性支持。通过技术赋能,行政复议运行模式迎来了深刻的变更。这一变更有着广泛的现实需求:一方面,就行政复议机关而言,降低复议成本、提高复议效率是行政机关及其组成人员的共同盼望,这一期盼驱动着行政复议机关广泛采取新技术手段完成行政复议工作;另一方面,信息技术变革带来的巨大便利使行政复议机关有运用信息技术履行职能的强烈愿望。从一定程度上讲,现代科学技术的效率价值与行政系统的运行逻辑完美契合,是信息技术广泛嵌入行政复议过程的根本前提。信息技术的运用,充分发挥行政复议便民为民的制度优势。具体到实践中,申请人可以通过线上渠道提交行政复议申请书,行政复议机关也可以通过信息技术汇总复议数据,并且对舆情、大数据进行监管进而调整自身的决定倾向,这能够在一定程度上降低行政复议机关以及申请人的时间成本。信息技术的发展和运用,在行政复议的不同阶段能够有效应对和发挥行政复议的公正需求和效率价值。可以说,未来的行政复议制度在科技加持下的发展方向应当是从行政复议申请提出到行政复议受理,再到行政复议审理,最后直至行政复议决定作出、送达,现代信息技术均可运用于其中。

（四）优化复议前置的配套机制

复议前置是行政复议制度改革的逻辑前提,在执行过程中需要一系列的配套机制,保障复议前置的功能落于实处。

首先,从立案标准上应当进一步明确行政复议的受理范围,细化行政复议和行政诉讼的分工界限。虽然复议前置可以确保行政复议机关过滤大部分不适合行政诉讼的争议案件,但也会在一定程度上造成行政复议机构面对现实中大量的纠纷争议,增加行政机关的运行成本。如果放任所有的争议都被纳入复议范围,势必会削弱行政复议的比较优势。因此,应当增加行政复议立案工作的人财物供给,包括设置专门的立案场所和人员,扩建复议管理中心等。同时,在程序方面应当细化行政复议立案受理的工作细则,使行政复议在前端实现规范化,确保行政复议程序的稳定运行。

其次,以争议解决为导向,优化复议结果的执行机制。立案是复议前端,执行是确保权利救济的后端。在立法过程中,应当规范行政复议机构对相关争议案件的审查和决定工作,包括明确行政复议的审查原则和标准,细化对申请人的答复和对被申请机关的通知方式,同时可以借助多元手段优化行政复议结果的执行,保障相对人权利的实现。另外,行政复议过程的公开和透明是监督复议机关的有力保障,应当以公开为原则,不公开为例外,督促行政复议机关在复议过程中不偏不倚,监督行政机关合法行使权力。

最后,在考核标准方面,应当跟进行政复议的主渠道变革,强化行政机关在实质性化解行政争议方面的考核标准。目前的行政复议制度体系内,相关的规则建设已经趋于全面,但是在事后的考核方面仍然存在一定不足,这导致行政复议法所规定的各项原则和措施有失效空转之嫌。因此,应当通过有效、强力的考核标准来保证行政复议机关和被申请机关受行政复议立法精神的约束,将前端的立案标准、过程中的审查和事后的执行纳入绩效考核和评估范围,通过设置一定的奖惩规则确保行政复议改革的实效性。

五、结语

本文是对行政复议作为“化解行政争议的主渠道”这一功能定位的理解、解释,并在此基础上通过列举行政复议制度优势,从制度运行的不同侧面论证如何在制度理念、规范设计等层面落实这一功能定位。行政复议制度在过去数十年间被一代代立法者不断更新、完善,至今仍有许多现实问题亟待解决,这正是由于我国社会不断变迁的背景下,公民对于权利保护的需求不断增加,以及行政相对人日益多元化的主张所造成的。本次修法,不可能一蹴而就地解决现实中的各种问题。应当认识到,未来公民的社会关系还会更加复杂,公民对行政机关的诉求还会更加多元,行政纠纷也会更加复杂。因此,应当立足于行政复议制度的功能定位,从制度本身出发,明确行政纠纷化解制度之间的区别与联系,明晰制度之间的关系,同时应当秉持不断顺应现实需要的理念与思路,及时地发现问题,解决问题。