内容摘要：作为变革行政复议制度意欲达成的目标和结果，行政复议主渠道定位需要有较明确的、可测度的衡量标准。这一标准应具有导向性、契合性和相对具体性。基于理论研究，并借助比较分析和相关数据梳理，行政复议主渠道衡量标准宜包括三个方面：复议范围具有足够的涵盖性、复议案件量具有绝对的优势性和复议处理具有较强的救济性。尽管新《行政复议法》为行政复议成为主渠道提供了制度配备，但仍面临不小挑战。要实现这一全新定位，应以公正解决行政争议为导向，持续推动行政复议变革，拓宽复议范围，吸纳更多行政争议，强化复议相对独立性及其制度保障，塑造行政复议声誉，提升复议决定质量，提高复议公信力。
关键词：行政复议主渠道 行政复议变革 行政争议解决
2023年首度全面修订的《行政复议法》作出的最重要调整，是将行政复议定位为化解行政争议的主渠道，这也是立法第一次如此清晰厘定行政复议的地位，彰显出对行政复议发展的充分期许。如何理解和衡量“主渠道”，怎样促成立法规定的“主渠道”转化为现实，成为行政复议制度发展的重大课题。在法律修订过程中，学术界对此虽有不少讨论，但未能提出与主渠道相匹配、较明晰的衡量标准。客观而言，主渠道是面向未来的追求，其实现可能需要数年甚至十数年才能达成，而清晰的衡量标准是不断迈向目标的指引。基于此，本文从制度变革角度思考如何推动这一行政复议变革目标的达成，借助理论、比较和数据分析提出主渠道定位的衡量标准，检视立法已提供的制度基础及面临的挑战，尝试提出可能的实现思路。
一、确定行政复议主渠道定位衡量标准的基本考虑
在我国，立法通常开宗明义地阐明立法目的和价值取向，确立一部法律的基调。与此前立法相比，新《行政复议法》第1条作出的最显著调整，是增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”规定，构成了此次修法推动行政复议制度变革的总基调。依照变革理论，社会变革是有计划的社会干预和介入行动，旨在达成或实现特定的结果。社会变革具有复杂性和多维性，关注变革结果固然重要，但变革过程同样值得重视，因而可以从两个视角观察和分析社会变革，即结果意义上的变革与过程意义上的变革。前者设定干预意图实现的目标及其结果，要求清晰识别目标的基本假定，并形成目标的标准。后者视变革作为迈向目标而采取的一系列行动的过程，要求绘制实现目标和结果的必要条件，确定为实现变革需要的推进措施。传统上，结果意义上的变革更受关注，当今人们越来越认识到，两种意义上的变革并重和有机融合，才能更充分全面地认识并推动社会变革。上述两个方面构成了理解和推动社会变革的基本内容，也构成了本文审视和分析行政复议主渠道定位的基本框架。
行政复议主渠道定位的确立，是对很长时间以来行政复议吸纳和化解行政争议的能力不足作出回应而形成的目标追求，即“绝大多数行政争议被吸纳到行政复议程序中，并且能够实质性化解在行政复议阶段”， 释放出的是通过对行政复议总体方向调整促成行政复议制度的重大变革。这一目标包含了两方面基本假定。
一方面，化解行政争议是行政复议的主导属性。相当长时间以来，行政复议被定性为行政性活动和行政系统内的监督制度，这一定性和观念主导了1990年《行政复议条例》和修订前的《行政复议法》的整体制度设计。有学者曾指出，这一定性正是行政复议制度运行不良的诱因，主张应把行政复议定性为解决行政争议的行政救济制度，引发了讨论。在《行政复议法》修订引发的新一轮讨论中，行政复议的性质依然是争议最大的问题。新《行政复议法》最终采纳了行政复议是化解行政争议渠道这一主导属性的观点，并把它作为构建行政复议主渠道定位以及相应制度调整的基点。
另一方面，行政复议是主要的行政争议过滤机制。在我国，除公民、组织向行政机关提出异议和申诉，以及向相关机关进行信访外，解决行政争议的正式渠道主要是行政复议和行政诉讼，二者多数情况下处于制度竞争关系。行政复议主渠道的重要假定，是作为在先、优先的行政复议能够发挥制度优势将大量的行政争议消解在行政复议之中。“主渠道”中的“主”侧重于从解决行政争议的数量意义上来标识和指明其含义，而不是对行政复议整体性地位作出的论断。换言之，从行政复议主渠道的定位，不能推导出行政诉讼和信访居于“次要”地位。尽管解决行政争议的数量是衡量一项制度地位的重要因素，但并非决定性因素，更不是唯一因素。正如有学者在论及英国司法审查与裁判所的地位时深刻指出的，统计数字只能说明部分事实真相，仅仅因为英国裁判所解决更多的案件，就认为司法审查更弱是十分幼稚的。法院拥有很高的声望，有强有力的职业和重要媒体关注的支持，同时诉讼具有的辐射性影响支撑了司法之外诸多场合“在法治影响下”的协商，司法审查所具有的影响力并不与它解决的案件量成正比。这一论述同样适用于对我国行政诉讼地位的分析。在我国，行政诉讼是行政争议最终的解决渠道，是解决行政争议的“最后一道防线”。
在厘清行政复议主渠道定位作为变革行政复议制度预期达成的总体目标和结果及其基本假定后，接下来应为其提供较明确的、可测度的衡量标准，方能把这一定位转换为具体且切实的努力方向。不过，新《行政复议法》虽然确立了行政复议主渠道定位的总目标，但未提供具体的目标指引，相关的立法说明对此也语焉不详。目前，已有学者提出了一些标准。有学者认为，主渠道指多数行政争议经行政复议获得实质解决，具体指在整体数量上行政复议须化解多数行政争议，即受理和终结的争议量要高于行政诉讼；在个案质量上要给予当事人实体权益予以救济并进行纠错。有论者指出，不应将行政复议与行政诉讼之间的相关数量作简单对比，要从不同维度以不同标准作为观测点进行综合考量。这些标准具有重要意义，不过整体看仍比较原则，且不完全符合变革标准要求。我们认为，衡量标准的确定可以主要从三方面考虑：
1.导向性。行政复议主渠道的衡量标准并非行政复议绩效评估指标，更不是行政复议质量控制指标，而主要是作为行政复议制度变革的目标性标准。虽然三者存在关联，且一些标准存在交叉，但存在两个明显区别。一是标准指向和作用不同。绩效评估指标和质量控制指标主要是面向过去的指标，考察的是过往工作的成绩和效果，常作为考核和奖惩的依据。而变革目标标准是面向未来的指标，属于导向性标准，主要是作为引导各方努力的方向性标杆。行政复议主渠道的衡量标准主要归属于后者，而非前者，因而注重导向性应成为确立衡量标准的重要要求。二是标准侧重不同。绩效评估指标和质量控制指标常作为考核和奖惩的依据，因而标准或指标的确定要求在整体性考虑的基础上注重全面性和精确性。例如，最高法院在法院系统内建立的案件质量评估指标体系，共设审判公正、审判效率和审判效果三个二级指标，各二级指标之下又设若干三级指标。指标体系设置的观测点多，强调综合性。相反，变革目标标准虽然也需要具体的指标，但这些指标的设置更注重整体性，即制度运行达到的整体效果，如把个案质量作为观察点或评价内容可能未必能符合目标性标准的要求。
2.契合性。衡量标准是为“化解行政争议的主渠道”设置标准，“化解行政争议”无疑是其中一个关键性要素，这意味着衡量标准的设置需要契合化解争议，特别是行政争议的效果标准。
在现代社会，法治作为国家治理的基本方式，“不仅要构建一套透明的规则用于规范社会行为，而且要建立可靠的机制解决因这些规则适用而产生的争议。”对于可靠的、良好的争议解决机制应达到的要求，有观点将其概括为“应在可能最短时间、以最少费用和对当事人最小压力的方式生成可接受的结果。这即公正的全部”。在这些要求中，“可接受的结果”是当事人和公众对争议解决机制处理结果的期望值，而其他三方面则是效率值。有学者针对良好的行政争议解决机制列出了更细化的标准，主要包括：独立性（争议解决者应保持一定的独立性），公众关注度（引人注目并能获得公众认可），可接近性，管辖权的明确性，有效性。显然，要确立一套有共识性、明确，甚至可量化的标准并不容易。不过，作为一项制度的整体性效果，一些标准如可接近性、有效性（生成可接受的结果），是确定行政复议主渠道的重要参照。
3.相对具体性。行政复议主渠道定位中最重要但不易确定的衡量标准，是如何确定识别和判定“主渠道”。虽然理论界和实务界有一定的共识，即行政复议案件量要“多”，但对“多”的标准和程度常缺乏具体分析并提供依据，影响了这一标准的导向性。我们尝试从比较分析中获得启示，并结合我国行政复议、行政诉讼和信访运行情况和数据，尽可能提出相对具体的标准。
因不同国家的行政争议解决体系不同，为增加借鉴的可行性，应寻找与我国行政复议解决制度大体对应的国家。在我国，行政复议、行政诉讼与信访构成了解决行政争议的三种法定途径，尤其是行政复议与行政诉讼形成了平行并列关系格局，与这一格局较为匹配的主要国家是英国与日本。
德国、美国、法国等国家在解决行政争议时虽然强调行政系统自身在解决行政争议方面的作用，但未把这一方式视为解决行政争议的正式渠道，鲜有对此的专门立法。三个国家中，德国较为重视行政内部审查程序，国内有关德国行政法译著亦称之为复议程序，但这一复议程序仍为行政程序，地位显然无法与法院司法制度相提并论。“任何行政内部监督程序，绝不可以取代行政法院的法律保护”，法院审理的行政案件数量巨大。美国的行政法官制度引人注目，不过这一制度仍嵌入在行政程序之内，且受到穷尽行政救济的限制，无法构成与司法审查平行并列的救济机制。相比之下，法国行政内部救济更弱，当事人申诉无需提交书面材料、无时间限制和无形式约束，受理部门对申诉无明显法律责任，导致行政机关常不会认真处理这些申诉。上述三个国家的行政诉讼或司法审查作为正式行政争议渠道，在解决行政争议中“一技独秀”。
相反，英国与日本均有与司法审查或行政诉讼相并行的另一正式行政争议解决渠道，二者在制度上形成竞争关系，加之有相应的数据支撑，从而能够提供比较的基础。英国裁判所是20世纪经济社会快速发展带来行政权扩张、争议增多的产物，是作为法院的替代争议解决者身份出现的，发展迅猛，数量众多。1958年，英国通过《裁判所与调查法》对裁判所加以规范。几经发展，英国2007年通过现行的《裁判所、法院和执行法》，对分散的裁判所进行整合而形成较统一的裁判所新体制，经改革后的裁判所基本定性于司法属性，而非行政属性。裁判所分两级，即初级裁判所和二级裁判所，二者分别设七个庭和两个庭处理特定领域的争议。在统一安排之外，英国仍保留有许多专门裁判所。英国裁判所通常解决的是行政争议，但少数裁判所解决的是民事争议，就业裁判所是典型。行政不服审查与行政诉讼构成了日本解决行政争议的两大支柱，前者是行政系统内解决行政争议的正式机制，后者则是诉诸法院的诉讼制度。两项制度的法律依据分别是1962年《行政不服审查法》和《行政事件诉讼法》，其后两项立法均进行过修订，2014年《行政不服审查法》全面修订。
二、行政复议主渠道定位的衡量标准
基于上述考虑，结合理论分析、英国日本有关制度的比较和国内相关数据的梳理，下列方面可以作为行政复议主渠道的衡量标准。
（一）行政复议范围具有足够的涵盖性
接近正义是现代法治的基本要求，其核心是国家应向社会提供公正、有效的争议解决方式和渠道，保证所有人均可以在国家的支持下捍卫自身权利、化解争议，既要保证所有人能平等进入争议解决渠道，也需保证处理结果于个人和社会是公正的。因此，接近正义要求争议解决机制具有可接近性，能够让争议顺利进入该机制之中，这是评价争议解决机制的重要标准。
可接近性需要致力于达到两个目标：可接近的平等性与可接近的充分性。前者旨在保证所有人均享有平等使用争议解决机制的权利，避免某些群体获得比其他群体更多的进入机会，主要是解决弱势群体（包括经济上、身体上或知识上）的法律需求。后者旨在保证所有涉及公正问题的争议能够在争议解决机制中得到解决，避免对有关争议事项设置过多或过高的准入门槛或限制条件，从而把这些争议排除在解决机制之外。因争议的特点不同，两方面目标在不同类别的争议解决机制中实现需处理的问题点有所区别。行政争议的一方是行政机关，相应的争议解决机制存在着“可使任何行政争议”提交解决的范围问题，因而可接近性在行政争议机制的重要任务在于后者，即“将行政机关与市民一视同仁置于行政法之下”。
事实上，受案范围是我国行政复议和行政诉讼中的重要安排，划定了可接纳的行政争议边界。曾因限制过多导致这一范围过窄，一度制约了两项制度的作用发挥。行政复议能否担负起化解行政争议主渠道定位，其可接纳的行政争议范围必然成为其重要的衡量标准。作为化解行政争议的主渠道，要求行政复议必须有充分的可接近性，能解决的行政争议范围具有足够的涵盖性。否则，排除事项过多，行政复议范围狭窄，必然使主渠道名不副实。
按照前述《行政复议法》修订起草者的意见，行政复议主渠道定位要求绝大多数行政争议能吸纳到行政复议程序之中，要达到这一要求的前提条件是绝大多数行政争议有机会进入行政复议。因此，行政复议范围具有足够的涵盖性，应当指绝大多数行政争议都可以进入复议范围。这是绝对意义上的行政复议范围的足够涵盖性。基于多数、大多数和绝大多数之间的区别，转换为量化指标，“绝大多数”应指不低于90%的行政争议案件类别可以进入行政复议范围。行政复议主渠道是与行政诉讼对比中确立的，作为行政争议的主要过滤机制或行政诉讼的替代机制，行政复议范围不能窄于行政诉讼受案范围，甚至应更宽。这是相对意义上的行政复议范围足够涵盖性。
（二）行政复议案件量具有绝对的优势性
如果说行政复议范围具有足够的涵盖性解决的是行政复议的入口关，提供的只是能够进入行政复议的可能性，那么行政复议案件量测度的则是实际进入行政复议的争议数量。绝大多数行政争议被吸纳到行政复议程序，意味着与其他行政争议解决方式，特别是与行政诉讼相比，行政复议解决的行政争议案件数量具有绝对的优势性。绝对的优势性如何衡量、如何体现并非易事，在此借助英国与日本相关数据的比较尝试提出量化的标准。
1.英国裁判所与司法审查案件量比较分析。裁判所与司法审查虽是英国解决行政争议的核心性制度，但二者发挥作用方式不同。快捷、费用低廉等因素给申请人带来的吸引力，采用纠问式而非对抗式审查程序等特点，使裁判所常常成为司法审查的替代争议解决方式。裁判所处理的行政争议“量”大，清晰而充分地彰显出其优势和特点。整理相关数据统计，可以形成表1。
表1 2007年至2022年度英国初级裁判所与司法审查案件量统计表
从表1中可以清晰地看到，英国裁判所受理的行政争议案件量远超司法审查案件量。虽然各年度的数量存在变化，甚至波动较大，但从绝对数量看，裁判所每年度受理的行政争议量几乎均在30万件以上，2012年度高达69万件之众。相反，司法审查的申请量多为数千件，仅在2010年至2013年四个年度中数量达到1万余件。从单个年度数量比较看，二者数量之比悬殊。2013年度是数量比最低的年度，裁判所受理的案件量也是司法审查案件量的38倍之多；2022年是数量比最高的年度，竟逾100倍。在有完整数据的15个年度中，二者的数量比平均值为76.5。有充分理由说，英国裁判所受理的行政争议案件在数量上具有绝对的优势性。
2.日本行政不服审查与行政诉讼的案件量分析。在日本，行政不服审查制度因具有简易、快速和费用不高等特点，同样承担着解决大量行政争议的使命，并与行政诉讼案件量形成较明显的对比。梳理相关数据统计，可以形成表2。
表2 2000年至2022年度日本行政不服审查与行政诉讼案件量统计表
从表2中可以看出，日本行政诉讼案件量基本维持在1万件以内，23个年度中仅有4个年度超过万件。行政不服审查案件量则以万件计，10个年度中最高年度有近15万件之多，最低年度的数量也近6万件。从二者皆有数据的10个年度的各年度数量比较观察，二者受理的案件数量之差虽不如英国显著，但行政不服审查案件量亦数倍于行政诉讼案件量，最低为6.4倍（2016年），最高为14.1倍（2014年），均值为9.5倍。可以说，日本行政不服审查受理的行政争议案件在数量上具有绝对的优势。分析2008年以来有数据年度行政不服审查案的案件类别情况，可以发现税务、信息公开与个人隐私保护、社会保障、出入境和难民四类案件是主要的行政不服审查案件类型。不过，四类案件在各年度的数量主导情况不尽相同。例如，在2008、2009年两个年度，税务类案件位居第一（分别为11，557件和16，325件）；在2011、2014、2016年三个年度，社会保障类排名第一（分别为17，423件、78，128件和11，713件）；2019年，信息公开与个人隐私保护类则位列榜首（31，354件）。
3.我国行政复议案件量具有绝对优势性的可能标准。由于国情不同，我们很难简单按照英国和日本的标准来设定行政复议案件量值，事实上英国裁判所和日本行政不服审查受理的案件量也存在不小的差异。不过，英国裁判所和日本行政不服审查案件量与司法审查或行政诉讼案件量之比，显然有一定的启示或借鉴作用。案件量的绝对数值难以比较，但同一个国家两种争议解决方式受理的案件量比值较能说明“主渠道”的地位。上述分析表明，无论是英国裁判所还是日本行政不服审查，在案件数量上无疑是各自国家处理行政争议的“主渠道”。
我国行政复议主渠道地位的彰显要求行政复议案件量具有绝对的优势性，其应当体现在与行政诉讼案件量的比值之上，行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量。对于具体的倍数，早在2004年就有专家提出“行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的2至3倍，才算基本上达到制度设计的本来目标”。确定这一倍数的主要考虑因素，包括行政管理实际情况、行政复议与行政诉讼案件量和行政复议优势。鉴于确立行政复议主渠道定位的主要原因是有效化解行政争议，行政管理水平和实际最终也会转化或体现为行政争议和矛盾，因而现有进入行政复议、行政诉讼和信访的行政争议数量，应当成为分析确定行政复议受理的案件量与行政诉讼案件量倍数关系的基点。
我国行政复议制度的变革很大程度上源于行政争议解决体系中存在着“大信访、中诉讼、小复议”格局，具体体现为三种渠道受理的行政争议数量存在较明显的差异。2013年，全国人大常委会对《行政复议法》实施情况进行的执法检查报告曾指出：“多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现‘大信访，小复议’的格局。”《行政复议法》修订过程中，全国人大常委会相关委员调研数据是，行政复议年均办理的案件量为20万件左右，一审行政诉讼案件量为30万件左右，行政争议信访量为400万件至600万件。这些数据表明，“大信访、中诉讼、小复议”格局今天依然存在，行政复议主渠道的定位正是要全面颠覆这一格局，实现“大复议”。虽然如后文所述，最新数据显示2023年行政复议办理的案件量已超过行政诉讼，达到31余万件，但要消解如此高的行政争议信访量将是行政复议的重要任务，这也是检验其能否担负起化解行政争议主渠道的试金石。考虑到行政争议信访所涉及的案件与行政复议、行政诉讼案件存在重合，按照进入三种渠道低限的行政争议量为400万件计，以一审行政诉讼案件量30万为基数，未来一段时间内行政复议案件量应达到行政诉讼案件量的5—8倍，才能逐步超越行政争议信访量，成为“大复议”和化解行政争议的主渠道。
（三）行政复议处理具有较强的救济性
主渠道需要通过进入该渠道的案件量这一“进口端”来衡量，但仅有这一指标仍然不充分，还需要对该渠道“出口端”案件解决情况进行观察。作为主渠道的争议解决机制，必须具有足够的终结性，能够为当事人提供救济，进而消解纷争。行政复议的主渠道定位，要求行政复议的处理具有终结性，即多数行政争议通过行政复议能够得到有效解决，不会再流向行政诉讼或者信访。
如何衡量“终结性”十分困难，这首先源于终结性内涵的模糊性和认识的不一致性。 终结性有实质的终结性和形式的终结性两种意义，前者指争议得到根本性解决，在行政争议中更多指公民、组织的权益获得救济；后者指当事人不再启动其他解决争议解决途径（包括正式与非正式）。完整意义上的终结性显然应当包括两个方面，但由于现实的复杂性和当事人想法的个体性，两个方面很难得到完美的融合。实践中，不乏各方几乎均认为实体处理是依法且公正的，但仍有当事人在用尽所有法律途径后长年进行信访或表达异议的情形；也存在实体处理不尽合理甚至不合法，但当事人出于种种原因自愿或不自愿地接受处理结果的现象。从法律效果和社会秩序角度分析，我们希望看到的结果是形式意义上的终结，即在某一争议解决机制程序完结时，当事人不再选择其他解决机制，至少应当达到的最低要求和状态是一旦处理决定发生法律效力当事人即予接受。不过，从制度设计和社会公正角度观察，形式意义上的终结必须用充分的实质上意义上的终结来保障和“背书”。
针对争议解决机制实质意义上的公正，即结果公正，有研究指出，可以从四个维度加以衡量：分配公正、恢复公正、功能公正和透明公正。其中，前二者为处理结果公正的内在特性。分配公正指对争议当事人处理没有偏向一方是公平的，恢复公正指处理结果能为遭受损失的当事人提供救济并弥补损失；后二者主要指处理结果公正的外在效果，功能公正指处理结果能够使真实世界发生必要改变，透明公正指当事人能意识到争议是以同类或相似方式解决的。客观而言，构成处理结果公正的内在特性的分配公正和恢复公正，更为直观也更适宜于作为衡量标准。在此，仍用英国裁判所和日本行政不服审查支持公民、组织请求的数据作为观察比较的参照。
英国并没有对外公布裁判所处理的所有行政争议案件处理结果的数据，但公布了初级裁判所对社会保障、移民庇护两大领域的处理结果情况。这两个领域的案件量之和基本占整个案件量的半壁江山，总体上能够反映裁判所处理情况。裁判所处理统计结果分为两类：支持申请人与支持行政机关，图1是2007年至2022年度两个领域支持申请人的处理结果统计。
图1 英国2007年至2022年度社会保障与移民庇护裁判所支持申请人请求情况
图1中的数据表明，在社会保障、移民庇护两大领域中，英国裁判所支持申请人请求比例较高，最低值也高于30%，2013年至2022年数值高于40%，特别是社会保障领域2016年之后超过六成。
日本行政不服审查处理结果共分四类，即支持申请人请求、驳回申请人请求、拒绝受理和其他，后两类占比较小，基本在10%以内，前两类是主导的处理结果方式。图2是11个年度中中央、地方各自在行政不服审查中支持申请人请求的情况，以及中央和地方数据整合后支持申请人请求的情况。
图2 日本行政不服审查支持申请人请求情况
图2中的数据表明，日本行政不服审查中央与地方支持申请人请求的情况存在明显差异，地方支持申请人请求比例较低，基本在10%以下；中央处理行政不服审查支持申请人的力度明显高于地方，2011年之前支持率均在40%以上，但之后出现明显波动，甚至在2018年和2019年两个年度降至10%以下。由于地方处理的行政不服审查案件较少，中央与地方数据整合后整体的支持率更接近于中央支持申请人请求的数据。
英国和日本的行政救济数据说明，相对高的支持申请人请求是行政争议解决方式吸引当事人的重要因素，也是其具有终结性的基础。行政争议解决机制的有效性必须达到的要求是，能在识别出行政行为存在的缺陷的基础上确保能提供恰当的补救或救济。就一般意义而言，对于希望通过某一争议解决机制寻求救济的当事人而言，该机制给予救济的几率越小、程度越低，其对该机制信任、信赖程度就会越低，转而寻求其他解决方式的可能性就会增加。从行政争议解决规律分析，行政争议处于发生发展早期、初期时相对容易解决，相反经历时间越久、处理过的机关越多，争议的解决难度就会不断增加。事实上，行政争议一旦错过最佳解决时机，时过境迁，当事人之间积怨会加深、矛盾会激化，加之处理机关利益等因素牵涉其中，解决的难度必然加大。 行政复议总体上处于在先的解决渠道，对行政行为存在的问题或不足能够较容易发现并加以纠正，从而能较早地给予当事人救济，行政争议可能在此阶段就能够得到解决。相反，处于后端的行政诉讼发现和纠正行政行为存在的难度将会增加。因此，将行政诉讼的救济能力作为参照是观察和衡量行政复议效果的重要基础。
最近，最高人民法院行政审判庭庭长耿宝建法官撰文指出，2023年全国法院审结的一审行政案件中，判决行政机关败诉而支持公民、组织的请求案件（包括撤销、变更、责令履行、责令赔偿、确认违法、确认无效等），占判决结案的34.5%。这一数据未将以不予立案、驳回起诉、调解、撤诉方式结案的案件量计入。以此作为参照，未来一段时间内行政复议能够在实体上给予申请人有效的救济应当达到35%左右，才能保持行政争议有足够吸引力和过滤或终结行政争议的能力。一旦行政复议的救济能力能够获得当事人的信任，之后即使这一比例有所下降或波动，也能够保持其终结能力。
三、实现行政复议主渠道定位面临的挑战
行政复议主渠道的定位，既是对行政复议在多元行政争议解决体系中位置的宣示，更是对行政复议作用发挥的期待。不过要实现预期的主渠道定位仍面临着不少困难。
新《行政复议法》对原有行政复议制度进行了大幅度调整，努力在制度层面上为行政复议主渠道定位奠定基础。概括而言，新《行政复议法》对行政复议主渠道新定位提供的主要制度配置有以下方面。
一是扩大复议范围增加吸纳争议能力。新《行政复议法》通过两个案件范围的扩大增加行政复议案件流：受案范围与复议前置范围。新《行政复议法》对于复议受案范围持更开放的立场，总体上采用向行政诉讼受案范围看齐的策略，凡已纳入行政诉讼受案范围的行政争议悉数被纳入复议受案范围。这包括征收征用决定及补偿决定、行政赔偿决定（含不予赔偿决定）、不受理工伤申请和工伤认定结论这些传统类别的行政行为，也包括政府信息公开行为、行政协议等新型行政案件。针对复议前置范围理论界和实务界曾存在着较大分歧， 新《行政复议法》采取了折中立场，总体上维持既有的自由选择安排，同时适当扩大了复议前置范围， 将当场作出的行政处罚决定、未履行法定行政职责、不予公开政府信息案件添加入复议前置清单之中。由于后两类案件数量不菲，这一变化将有助于实质性增加行政复议案件量。
二是固化复议体制成果明晰复议管辖规则。针对原有行政复议体制造成行政复议机关众多、资源分散和资源配置效率偏低的突出问题， 通过复议权由政府部门向一级政府集中，提高行政复议资源配置效率的相对集中复议权改革方案， 成为行政复议体制改革的重点并得到采纳。2020年4月18日，中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》，核心要求是“县级以上一级地方政府只保留一个复议机关，由本级政府统一行使行政复议职责，政府各部门不再行使行政复议职责。”《行政复议法》修改在将改革方案上升为法律制度固化改革成果的同时，针对复杂的行政组织关系形态确立了具体而明确的管辖规则，并解决地方政府的司法行政部门在作为复议被申请人时又具体履行行政复议机构职责可能带来的不公正这一特殊问题，赋予申请人管辖选择权：既可以向本级政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。
三是调适审理机制提升复议处理能动性。新《行政复议法》通过多种方式调适审理机制，以消解原有审理机制存在公正性不足和效率性不强的双重问题。新《行政复议法》设置多元审理程序，为不同类别的复议案件配置相应的程序，大大充实程序规定。除多数案件适用普通程序外，设置简易程序处理简单案件，确立听证程序审理重大、疑难和复杂案件；为提高复议决定对申请人诉求的回应性，在增加确认无效决定和专设行政协议类案件复议决定的同时，调整复议决定在立法上的次序，将变更决定排列在所有复议决定之首，意图强化行政复议纠错能力，发挥行政复议的处理优势；一改行政法领域对调解和和解方式所持的审慎态度，不仅取消二者范围限制，而且将调解要求纳入“总则”之中加以规定（第5条），释放出发挥行政系统解决行政争议的能动性优势的信号。
尽管《行政复议法》从制度层面为主渠道目标实现提供了基础和安排，不过对照前述标准，实现这一制度定位面临着不少挑战。
1.行政复议尚缺乏足够的声誉和社会关注度。任何一项制度要获得认可都需要经历时间的沉淀并经过实践验证，即使自身具有优势的制度也需要时间来向社会和公众展现其优势。在我国，行政复议与行政诉讼、信访三项法律制度几乎同时确立，其在行政争议解决体系中的确具有一定的优势，但优势并不明显，在专家或公众中的声誉和关注度与主渠道地位存在差距。
在《行政复议法》修订过程中，有相当多的专家呼吁将可能适合行政复议解决的行政争议直接纳入受理范围，如行政性规范性文件、特定的行政内部行为等，但未获成功。因而，即使拓宽后的行政复议受案范围所允许受理的案件范围也仅与行政诉讼持平，未开放更多类别的行政争议进入行政复议之中。就行政争议的基本范围而言，行政复议与行政诉讼范围基于限定于具体的、外部性的行政争议，不能涵盖绝大多数的行政争议类别。按照规定，信访亦应存在范围限定，但实践中此范围约束力较弱。
行政复议和信访的申请均无须缴纳案件受理费，行政诉讼虽需缴纳案件受理费，但一般行政案件50元或100元的费用对当事人的影响微乎其微。相反，信访申请更强的灵活性与便利性，行政诉讼更高的权威性，对当事人吸引力更大。行政复议所谓的专业性等优势，因需转化案件的处理结果才能让当事人有切实感受。
上述因素产生的综合效应是，尽管行政复议制度确立时间并不短，但在实践中的表现不温不火，导致公众知晓率和信任度不高。 近年来，处于变革中的行政复议努力发挥更大作用，此次《行政复议法》的修订无疑为其作用发挥提供了更大的制度支撑，但与主渠道相适应的声誉和地位仍有很大的距离。
2.行政复议面临案件量增长达到预期和办案承受力的双重压力。按照行政复议作为主渠道的定位，行政复议的案件量需要达到一定的数量级才能名副其实。一方面，要达到预期的数量级并非易事；另一方面，案件量的快速增长又会挑战行政复议机构的承受力。
作为两种解决行政争议的正式渠道和常规渠道，虽然20年来全国行政复议与一审行政诉讼在解决行政争议的案件量方面大体相当，但从图3中可以看出，行政复议案件量一直低于一审行政诉讼案件量。司法部公布的数据表明，2023年行政复议案件量增加明显（达17.1%），全国新受理行政复议案件已达31.5万件，自2015年之后首次超过全国一审行政诉讼案件量，具有重要意义。
图3 2003—2023年全国行政复议与一审行政诉讼案件量变化
修订后的《行政复议法》实施后第一年，行政复议案件量应当会有较明显的增长。部分省份公布的行政复议情况也清晰说明了这一点，如福建省2024年全省新收复议案件17，361件，同比增长66.15%，是同期一审行政应诉案件数的2.43倍；北京市全市共收到行政复议申请8万余件，收案量是新法实施前的4倍。 2024年底，司法部公布的数据显示，2024年前9个月全国新收行政复议案件达48.8万件，按照这一数据测算，2024年全国行政复议案件量应超60万件，达到行政诉讼一审案件量的2倍之多。不过，即使如此，要实现前述行政复议主渠道要求和标准，让复议案件量达到全国一审行政诉讼案件量的5至8倍仍有不小的差距。考虑到一般而言新法通过或法律修订后一段时间内案件量会有较大幅度的增长，之后很难保持持续增长，通常会维持基本量，因而要达到前述的倍率可能有不短的路要走。
事实上，行政复议案件量的增长与行政复议机构的处理能力之间存在张力。行政复议案件的有效处理需要与之相配套的机构和人员及相应的能力作支撑，否则快速的案件量可能带来负向的作用。目前，我国行政复议机构及人员配备和要求尚缺乏成熟的、有效的制度安排，也缺乏对行政复议人员完整的培训培养制度。一些行政复议机构的工作人员配备不足，专职人员配备不合理，人手难以应付庞大的复议工作量，既存在“案多人少”问题，也存在队伍专业素质不足问题。
3.行政复议纠错和救济能力不足。对于努力寻求救济的公民、组织而言，争议解决渠道的纠错率越高、给予其请求支持度越高，该渠道的实质终结争议能力越强。相反，给予公民、组织请求支持度越小，该渠道的终结争议能力越低。
以当年行政复议结案量为基数，梳理统计行政复议决定直接支持公民、组织（复议申请人）决定（包括撤销、变更、确认违法、责令履行四种情形）和支持行政机关的决定（包括维持行政行为和驳回申请人请求两种情形）分别占总结案量的比例，可以形成图4。图4表明，自2003—2022年间，行政复议直接支持申请人公民、组织和支持被申请人行政机关的比例虽有变动，但基本保持稳定。支持公民、组织的比例仅在2003年一个年度略高于20%，20年间的均值为13.15%。2018—2022年这五年间的比例略有上升，均值达到14.6%。相反，对行政机关的支持比例的均值接近62%，2018—2022年这五年间的比例均值为61.1%。支持公民、组织的比例明显低于对行政机关的支持，前者仅为后者的四分之一。这一数据不仅明显低于日本行政不服审查多年保持近四成对申请人的支持，也明显低于英国裁判所对公民、组织的支持，特别是社会保障领域2016年之后高达六成的支持率。
图4 2003年到2022年度行政复议直接支持公民、组织与行政机关率变化
若不将撤回复议申请、调解和解等结案的复议案件计算在内，仅把行政复议作出复议决定情况作为观察对象来分析行政复议决定对公民、组织的支持率，可以形成表3。
表3 2013年至2022年行政复议决定支持公民、组织比例统计表
表3数据表明，10年来特别是近8年来，行政复议决定支持公民、组织的比例基本保持稳定，近5年的平均比例为19.3%，比2013年和2014年两个年度有明显上升，但与前述2023年一审行政诉讼对公民、组织34.5%的支持率相比这一数据明显偏低。对公民、组织请求的低支持率，造成的后果是行政复议终结率低，即使当事人不再提起行政诉讼，但却有可能走上行政争议信访之路。
四、持续推动公正解决争议导向的行政复议变革
任何重大制度变革皆不可能一蹴而就，持续变革才能将制度安排变为制度效能和现实。把多年处于行政争议解决格局中的“小复议”，改造升级为化解行政争议的“主渠道”，落实立法规定只是基本行动，从根本上看要满足公民、组织对公正解决行政争议的需要，并以此为导向，不断推动行政复议改革。
争议是对当事人对自身所处状态或受到的对待存在不满的外在表现， 争议的有效解决本质是要促使当事人的不满情绪能够及时、有序地释放并使当事人获得公正对待。有效的争议解决机制皆要能理解寻求救济的当事人的内在需求，并提供尽可能的帮助，以解决令其不满的问题。 行政争议是公民、组织对行政机关处理不满产生的争议，因行政机关掌握着国家权力事实上会造成行政争议双方在地位上的不对等，行政法的目标正是要矫正这种不对等性，行政争议解决机制的设置是通过为公民、组织提供与行政机关平等对话机制推动争议的化解。因而，行政争议解决机制在现代的发展，是努力把使用行政争议解决机制的公民、组织视为公共服务的使用者或顾客，更多从他们的角度考虑行政争议解决机制的完善问题。基于此及我国行政复议主渠道定位的动因，理解行政复议制度使用者的真正需要，并将其置于行政复议制度发展的中心，深入推进行政复议制度供给侧的改革，应当成为推动实现主渠道的基本思路。当前，需要着力推进三方面工作。
（一）拓宽复议范围吸纳更多行政争议
“立案难”曾被列为我国行政诉讼制度“三难”之一，被认为是导致许多应当通过诉讼解决的行政争议进入信访的重要原因，是阻碍行政诉讼作用发挥最突出的问题。 变革中的行政复议面临着同样问题，它构成了行政复议制度中的第一个“堵点”，并成为公民、组织寻求行政救济的“痛点”。毋庸置疑，“状告有门”或行政复议的可接近性，常常是公民、组织的第一位需求。行政复议虽与行政诉讼一样是解决行政争议的正式渠道，但总体上仍属行政系统内的解决途径，其受理的行政争议范围受到的限制应更少。因而，要担负起行政争议主渠道定位，行政复议制度变革不只是畅通渠道，而要比行政诉讼制度走得更远，应当通过拓宽复议范围，尽力吸纳更多的行政争议。
树立让公民、组织“接近复议”和“亲近复议”的理念。公民、组织愿意接受复议、接近复议并亲近复议，是行政复议成为主渠道的前提。要实现这一点，就要求行政复议机关、复议机构和复议人员愿意接受、接近对行政有异议和不满的公民、组织，要求部分机关和人员改变行政争议是“恶”、复议申请人为“挑事者”或“添乱者”的认识，摒弃对提出复议申请的公民、组织持怀疑甚至排斥的做法，以更开放、积极的态度看待行政复议申请人，愿意倾听公民、组织提出的异议或表达的不满，主动接纳复议申请。
保障符合条件的行政争议顺利进入复议渠道。凡符合行政复议条件的申请，应收尽收，实行登记受理制度，通过便捷、有效的方式让复议申请能够顺利进入复议渠道之中。对于关系到行政复议申请的核心条件，如受案范围、申请人资格等，应持从宽而非从严立场；面对一些疑难案件、敏感案件等在可受理与不受理之间，应选择受理而非拒之门外；对一时难以判定是否符合受理条件的申请，应先行受理再作判定。
探索推进新型行政行为进入复议渠道。新《行政复议法》对复议受案范围的确定，未采用概括性肯定规定加列举式排除规定的理想模式，依然采取与行政诉讼法相同的、以列举式（包括肯定事项与排除事项）为主的规定方式，这并不有利于新型行政争议进入行政争议解决渠道之中。不过，新《行政复议法》与《行政诉讼法》均将受案范围从原来的“具体行政行为”拓宽为“行政行为”，这为行政复议拓宽行政争议范围提供了可能。伴随着行政改革和公共管理的发展，行政疆域不断拓展，政府管理方式也呈现多样化，基于拓宽救济范围的需要，早有学者主张将行政行为界定为“行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法”， 从而能够将更多因政府管理而引发的争议纳入正式解决渠道。事实上，行政协议、涉及政府信息公开的行为等，能够正式接纳进入行政复议和行政诉讼范围，或多或少与此有关。尽管通过司法解释和指导性案例，行政诉讼制度总体上对行政行为的认定采取较之前更为宽松的态度，但毕竟受制于司法与行政的边界，行政诉讼受案范围的拓宽受到更多的限制。相反，行政复议仍是行政系统中的争议解决机制，解决与行政有关或密切关联的行政争议应当成为行政复议应尽的职责，也是其优势之所在，否则这些争议可能因既无法进入行政诉讼，也不为行政复议接纳，不得已只能涌向信访。因此，除为《行政复议法》明确排除的事项外，在“行政行为”这一基本范围之下探索更多需要且适合复议解决的争议十分重要。这些争议不仅包括行政机关作出的实际影响公民、组织权益的准行政行为、行政事实行为、行政责任认定行为等，而且包括虽无法律授权但具有公共事务管理职能的组织作出的且无法进入民事诉讼的行为。
（二）强化复议相对独立性及其制度保障塑造行政复议声誉
争议解决者居于中立地位与不存在偏见，是公正特别是争议解决的关键性价值。它要求争议解决者处于独立地位，对争议不知情或与争议当事人不存在关联。这是争议当事人愿意信任特定的争议解决机制，进而选择接受处理结果的保障。新《行政复议法》安排将行政复议权基本集中由一级政府行使后，有助于保证行政复议机关的独立性。不过，因行政复议机关仍为行政机关，具体办理行政复议事项的行政复议机构只是地方政府的工作部门（司法行政机关）或主管部门的内设机构，行政复议的中立性先天不足不可避免会让当事人和公众形成对行政复议“官官相护”的看法。因而，行政复议制度的变革必须在此基础上致力于通过更为有效方式强化行政复议的独立性及其制度保障，进一步消除当事人和公众对行政复议的“有色”印象，塑造行政复议声誉。
1.积极发挥行政复议委员会的补强作用。如前所述，行政复议委员会制度曾作为重要的行政复议变革方案在实践中试点和推行，其采用的策略和思路是借助行政系统外的专家、学者等力量来提高行政复议的中立性，并以此为突破口，提升行政复议质量。新《行政复议法》虽未将这一方案作为行政复议变革的主要安排，但依然将行政复议委员会作为一项制度纳入其中。 在新的制度体系中，行政复议委员会看似只是一个咨询性机构，作用有限。不过，新《行政复议法》依然赋予其带有一定约束力的地位。一方面，要求行政复议机构有义务就重大疑难复杂、技术性专业性等特定行政复议案件提请行政复议委员会提出咨询意见，这些意见应当记录在案并作为行政复议机关作出复议决定的重要参考依据。另一方面，除个案外，行政复议委员会可以就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。这些安排为行政复议委员会更为积极发挥作用提供了法律依据，应当借这一机制补强行政复议的中立性。
《行政复议法》规定应建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，即委员会由内部委员和外部委员组成，但未规定具体组成和使用规则。鉴于建立行政复议委员会的目的在于强化行政复议的中立性和发挥“外脑”作用，应明确两方面的规则：一方面，应当规定外部委员应占多数。这里的多数不仅指在整个行政复议委员会的组成中占多数，而且包括在个案中选择确定的行政复议委员会委员中占多数。否则，行政复议委员会很大程度上会被诟病为还是复议机关的“内设机构”，无法起到补强效果。另一方面，行政复议委员会形成咨询意见（个案意见）和研究意见（一般意见），应采用议决方式，支持意见超过应到会委员的半数以上方能形成决议。
2.强化复议职能的内部分离。为应对现代经济社会的复杂性，不少行政机关常常集制定规则、调查、处理、裁决、执行等多种职能为一体，如此安排虽不违反职能分离的要求，但对于中立性要求更高的听证和裁决等职能若与其他职能混同必然有损于听取意见和裁决的质量。现代行政法采用的分离方式是内部职能分离，以保证实际工作人员的相对独立性，它不仅要求从事调查、追诉的人员不能担任听证人员和裁决人员，而且要求后一类人员不能与前一类人员进行单方接触。在我国，行政机关行使的行政裁决权、行政复议权、行政调解等职能属于典型的行政裁断职权，明显有别于行政调查权、行政许可权、行政处罚权等一般性行政职权，相应地，行使这些职权的组织和人员应与其他行政职权的组织和人员进行有效的内部分离。不过，强调独立或分离并不能成为弱化专业性的理由。细化的社会分工加大了不同行政工作的差异性，无疑提高了对争议解决者的专业化要求，距离行政更近的行政复议人员应拥有比法官更强的专业优势。“为不被误导，必须保持独立；但为了理解，必须牵涉之中”。在独立性与专业性之间保持平衡，是对行政复议人员的基本要求。
一是增设立行政司法类公务员。行政复议人员是行政复议案件的直接办理者，人员的地位、选拔、评价、职业保障等均直接影响行政复议案件办理的质量和效率。早在2007年国务院制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》就对专职行政复议人员的制度建设提出要求，明确专职行政复议人员“应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”（第4条）遗憾的是，相关规定迄今未能面世。修订后的《行政复议法》再度提出要求，明确“国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理”。（第6条第3款）行政复议主渠道的定位，为行政复议人员的制度建设迎来了契机。
在《行政复议法》修改前后，浙江、广东等一些地方已开始试行行政复议员或专员制度，为强化复议组织，特别是人员地位提供了思路。不过目前行政复议员的法律性质并不明晰，行政复议员身处行政序列之中，无法纳入或按照法官系列进行管理，但行政复议工作的性质决定了此类人员明显有别于一般行政人员，理应确立单独或特别序列。目前，《公务员法》及配套规定在行政系统中已设置有综合管理类、行政执法类、专业技术类等行政公务员序列，后两类为特别序列。针对从事行政听证、行政裁决和行政复议等人员，可以考虑设置行政司法类公务员序列。这一单独序列的确立，既是对从事此类事务的人员提出有别于一般行政人员更高素质要求的基础，也构成对其进行特别管理、考核和保障的理由。
行政复议员不仅要精通法律，而且要熟悉行政工作或有行政工作经验。在单独的行政司法类公务员序列中，行政复议员有独立的配置要求、评价机制、晋升通道和相应的职业待遇保障。给予行政复议员与其地位相适应的保障，才能吸引优秀人才加入行政复议队伍，并愿意长期从事这一工作。
二是建立禁止相关人员过问和干预复议案件制度。对于身处同一单位的行政复议人员与调查人员和相关人员而言，要禁止单方接触十分困难，不过可以借鉴《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，明确禁止调查人员和涉案行政人员过问和干预正在办理的行政复议案件。行政机关领导向行政复议人员了解正在办理的案件有关情况的，应当依照法律程序或者工作程序进行，办案人员全面、如实记录，为复议机构和人员独立办理案件建立“隔离墙”。
三是赋予行政复议人员一定的决定权。对于行政系统内从事具有裁决性质工作的人员的角色定位，有学者通过比较研究认为存在三种模式：一是建议者，即作为决定者的助理，为决定者提供建议；二是初步决定者，即有权作出初步决定，不被决定者否决成为最终决定；三是独立的决定者，即有权独立作出决定。区别这三种模式的关键，在于工作人员的决定权大小不同。根据我国《行政复议法》第36、61条规定，行政复议的决定权属于行政复议机关，复议决定是以行政复议机关的名义作出的；行政复议机构是行政复议案件的办理机构，对复议案件由行政复议机构提出意见后，提交行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过作出；而行政复议人员只是案件办理人员。这意味着实际审理复议案件的行政复议人员只享有复议案件提出“办理意见”权，该意见需要“层层呈报行政复议机关负责人决定”。显然，对行政复议人员的这一地位配置，是按照纯粹的行政管理职权配备和运行流程安排来确定的，其地位最多可归入前述的建议者模式，享有的实体权力较小，不符合争议的审理者地位，也不利于让行政复议人员对内对外承担责任的要求。从让审理者裁断并负责并彰显行政复议的独立品质，可以尝试赋予行政复议人员更高的地位。一方面，在行政复议决定中，应载明办理该复议案件的行政复议人员；另一方面，授予行政复议人员在案件中的初步决定权。
（三）提升复议决定质量提高复议公信力
良好的争议解决机制既包括公正、公平品质也包括日益重要的经济、效率品质， 但对认为自身权益受到侵犯而努力寻求救济的公民、组织而言，费用的多少、距离的远近、程序的便捷程度等固然重要，但公正性和公平性更为关键，是影响其是否选择特定解决机制并愿意接受处理结果的决定性因素。因此，旨在成为化解行政争议主渠道的行政复议，必须把提高复议公正性、纠错能力作为提升行政复议的公信力和吸引力的关键。国务院常务会议最近在听取关于行政复议工作情况时，明确要求“不断提升行政复议的效率和公信力”。
行政复议要成为主渠道，就必须着力提高复议决定质量，强化救济力度。在面对被复议的行政行为时，行政复议机构和人员必须有敢于纠错的勇气和决心，这正是需赋予其相对独立地位的原因。在此前提下，复议机构应当利用行政优势充分调查事实并在法律基础上分清是非。与在行政诉讼中法院的审理权须受司法边界约束，以及严格举证责任限制不同，行政复议机关和复议机构在调查和审查涉案的行政行为时享有更大的权力和能动性，必要时应依职权调取证据查清事实，积极审查处理案件涉及的行政规范性文件的合法性。
更为重要的是，行政复议机关和复议机构应当充分回应公民、组织的复议请求，在全面审查行政行为合法性和合理性基础上选择最能满足复议请求的复议决定方式，以避免行政复议程序空转。两类复议决定的运用，值得特别重视：一是履责决定。针对公民、组织提出的履行法定职责请求且有正当理由的，行政复议机关不能简单要求行政机关履行法定职责，甚至只是撤销原有答复要求行政机关重新答复，相反应尽可能确定履行法定职责或答复的特定内容。二是变更决定。统计2013年至2022年变更决定的数量在整个行政复议决定量（注意不是行政复议结案量）中所占比例，可以发现变更决定使用率极低，基本在千分之五以下。此次《行政复议法》修订重构行政复议决定体系，将变更决定排列在所有类别复议决定之首，由此有学者称“构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系”，对变更决定的这一定位虽然或许有夸大之嫌，但实则是对复议决定运用的期许，而背后彰显了变更决定在实现复议主渠道定位的作用。因此，必须改变变更决定低使用率的现状，要求行政复议机关和复议机构不仅放下运用变更决定的压力（一旦被诉要单独作行政诉讼被告），而且要卸下作出变更决定的包袱（需要花精力和时间审查行政行为的合理性或查清事实），变更决定的运用才能达到制度设计的目标。
五、结语
行政复议主渠道的定位，是经过20多年的探索，由立法对行政复议在行政争议解决体系中的地位作出的重大制度变革和制度选择，它不仅仅是对行政复议性质的澄清和地位的标识，更是对不同行政争议解决方式，特别是行政复议与行政诉讼之间关系的厘清和重构。制度变革和选择不易，要达成制度选择所设定的目标更难。对照相应的衡量标准，以现有成效观察，行政复议的发展要兑现和担负起主渠道定位的重任和使命，仍有一段可能不短且艰辛的路要走。抓住此次《行政复议法》修订带来的难得机遇，以满足公民、组织和公众对行政复议的争议的有效解决为需求，以提高行政复议公正性为突破口，促使行政复议在化解行政争议的数量、质量和声誉三方面皆有根本性改变和提升，方能实现行政复议发展的飞跃。
