摘 要：新时代行政违法检察监督的实践探索，将检察监督范围从诉讼领域拓展至行政领域，丰富了我国宪法关于法律监督的具体形态。检察机关作为行政机关依法行政监督者的角色定位，是习近平法治思想中严格执法理论的贯彻落实、党和国家监督体系贯通协调的生动实践，也是行政法律规范体系性解释的应有之义。检察机关作为行政争议实质化解促成者的角色定位，是对政法新兴话语兴起和行政诉讼程序空转现实的检察因应，也是服务保障高质量发展的外驱力量。检察机关作为行政法律统一适用助力者的角色定位，是与人民法院行政审判功能转型同频共振、实现从方法宣介向规则指引的转变，也是对行政基本法典编纂贡献的检察智慧。行政违法检察监督新脸谱的摹绘及其进一步实践，能够推动国家层面立法的积极回应。
关键词：行政违法；检察监督；依法行政；实质化解；法律统一适用
《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定以国家根本大法的形式，确立了检察机关作为“法律监督机关”的宪法地位。不过，有关检察监督的对象范围和具体手段等实操问题，长期以来在学理上一直聚讼纷纭，这在行政检察领域表现尤为明显。受制于对《行政诉讼法》第11条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”规定的偏狭理解，检察机关在行政领域的法律监督几乎完全等同于诉讼监督。这种尴尬状况不仅与检察机关的宪法地位不符，而且也难以满足法治政府建设的现实需要。
近年来，行政检察事业开始迎来重要的发展机遇期。首先，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）率先明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，由此从规范层面开启了对行政违法行为进行检察监督的探索。其次，2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）则是党中央专门针对检察机关法律监督工作发布的首份文件，明确提出包括“行政诉讼活动监督”“行政违法行为监督”“行政争议实质化解”三项工作在内的“全面深化行政检察监督”任务要求，进一步拓展了行政检察制度发展的空间。再次，党的二十大报告指出：“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。”这一规定为充分发挥检察机关作为国家法律监督机关的职能作用指明了方向。最后，2023年7月，最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，通过行刑反向衔接机制的健全，积极推动行政违法行为检察监督工作走深走实。
在党中央文件的高位推动和最高人民检察院的精心部署下，行政检察监督工作取得了长足进展。过去五年间，全国检察机关“做实行政检察监督”，对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为，提出检察建议7.7万件，助力法治政府建设；“做深做实行政争议实质性化解”，2019年起持续开展专项监督，综合运用抗诉、检察建议、司法救助等方式，实质性化解行政争议3.3万件，其中争议10年以上的2134件。2022年，最高人民检察院积极探索开展行政违法行为监督，一方面，加强与中央有关部门的沟通协调，做好行政违法行为监督的顶层设计，研究起草指导意见稿，确保依法、规范开展；另一方面，指导各地检察机关在党委领导、人大监督、政府支持下，积极稳妥开展行政违法监督工作，已有14个省级检察院出台指引或者实施方案，共向行政机关提出督促纠正检察建议2.4万件。与此同时，在行政违法行为检察监督实践中，还存在“监督依据不充分”“监督范围不明确”“获取监督线索路径较单一”“监督方式缺乏刚性”“行政检察资源配置不足”等现实难题。就思想认知而言，行政法学理论界对行政违法检察监督的合法性尚存质疑，人民检察院一些办案部门对行政违法监督的功能定位尚不清晰。
行政检察是一个正在不断发展中的本土概念，行政违法行为检察监督最显著的特点就是“将检察监督的范围从诉讼领域延展至行政领域”。无论是传统的行政诉讼活动监督，还是新兴的行政非诉执行监督、行政公益诉讼、“一手托两家”的穿透式监督，抑或正在探索中的检察机关助力行政争议实质性化解和对行政违法行为直接进行的检察监督，都体现出国家权力结构体系中检察权对行政权不同形式的监督，可用“行政违法检察监督”一词予以统称。对行政违法检察监督的功能定位，既要尊重行政执法活动自身的规律特点、恪守检察权的边界，也要秉承客观公正立场、依法积极履行监督职责，既要遵循形式法治的一般要求，也要兼顾实质法治的时代需求。总体而言，新时代理想的行政违法检察监督功能定位可从表、中、深等三个层次予以解构：表层的行政违法检察监督，旨在敦促行政机关恪守依法行政的底线，实现依照法律驯服行政权行使的初级目标；中层的行政违法检察监督，旨在促进行政争议实质性解决，实现以法治思维化解矛盾维护稳定的中级目标；深层的行政违法检察监督，旨在弥合不同法律实施机关之间的适用分歧，实现推动行政法律统一适用的终极目标。有鉴于此，本文立足我国新时代全面依法治国的生动实践，摹绘检察机关“依法行政监督者”“实质解决争议促成者”“法律统一适用助力者”的三重新脸谱，努力消弭行政违法检察监督实践中的角色困顿。
一、行政机关依法行政的监督者
在当下行政检察监督的实践中，无论是检察机关经由履行行政诉讼监督职责“一手托两家”的穿透式监督，还是检察机关在履行其他法律监督职责中发现行政违法行为监督线索经由内部移送实施的直接性监督，目的都在于监督行政机关依法行政，真正实现“把权力关进制度的笼子里”的法治理念。在《人民检察院组织法》的修订过程中，“检察院监督行政机关违法行使职权或者不行使职权”曾经作为亮点之一写入二审稿中。虽然这一职权性规定最终未能写入法律之中，但此举并不意味着行政违法行为检察监督就完全缺乏合法性基础，更非相关行政检察监督实践探索的叫停。检察机关作为行政机关依法行政监督者的角色定位，具有如下三个方面的政理和法理依据。
（一）习近平法治思想中严格执法理论的贯彻落实
法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，是彰显习近平法治思想时代精神和实践伟力的重要场域。二十年来，我国法治政府建设取得了举世瞩目的成就，同时还存在不少短板。其中，行政执法领域的问题最为突出，执法不严、执法不公、选择性执法、逐利性执法、人情化执法等异化现象的出现，不仅损害了人民群众的切身利益，而且还败坏了党和政府的法治形象。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”随着完备的法律规范体系的建成，法律实施已成为我国当下法治建设的重点任务。“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”特别是在“谁执法谁普法”的普法责任制全面落实之际，行政执法水平的高低同样还影响到全民守法局面的形成。“与广大人民群众联系最密切、承担法律实施任务最重的行政机关及其领导干部既可以通过严格规范公正文明的执法来逐步树立并强化法治的权威，同时也可以深入地发挥动员社会、教育群众、进行文化层面的培育等作用，从而不断在社会中凝聚共识，使得这种现代治理方式深入地植入中国社会。”党的二十大报告进一步将“扎实推进依法行政”作为“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的四大任务之一，要求“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。可见，严格执法已成为我国当下法治建设的主战场。
人民检察院既是宪法和法律规定的“国家的法律监督机关”，同时也是中国共产党党内法规规定的“党领导下从事政法工作的专门力量”。作为兼具法律属性和政治属性的国家机关，检察机关根据《决定》《意见》的授权开展行政违法监督，是党中央赋予人民检察院的重大政治责任。在“行政诉讼检察监督”“行政判决、裁定执行和非诉执行检察监督”“对违法行政行为的检察监督”等三大类别的行政检察活动中，针对行政机关违法行使职权开展监督、倒逼行政机关依法行政，始终都是行政检察的真谛。在“湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案”（检例第59号）中，人民检察院依法查明行政机关对河道违法建筑物具有直接强制执行权，针对该案中水利局怠于履职行为，检察机关依法提出检察建议，促使河道违法建筑物被拆除，既保障了行洪泄洪安全，也保护了当地人民群众的生命财产安全。检察机关在履行行政非诉执行监督职责中，通过对行政行为存在违法或不当履职情形的监督，确保行政机关恪守依法行政的底线，是对习近平法治思想中严格执法理论的贯彻落实。
（二）党和国家监督体系贯通协调的生动实践
“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”身处行政国家时代，行政权的作用空间相当广泛，已经渗透到社会生活的方方面面，影响到市场主体的生死存亡和公民个人的生老病死。因此，不断健全行政权力制约和监督体系、努力形成行政权监督合力，就成为促进行政权力规范透明运行、防范行政权力腐败、建设廉洁政府的关键。“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。”2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）明确提出：“坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。”推动党和国家监督体系不断完善，构筑严密的法治监督体系、形成强有力的监督合力，是新时代公权力监督特别是行政权力监督的迫切要求。
在中国共产党外靠人民监督政府、内靠党的自我革命两个跳出治乱兴衰历史周期律答案的共同引领下，开展检察机关监督行政违法行为实践探索，就成为完善和健全党和国家监督体系的重要一环。就目前的行政权力监督体系而言，以行政机关主导的行政系统内部执法监督、行政复议监督和以人民法院审理行政案件主导的行政系统外部执法监督，都属于国家正式的监督制度。多年的制度实践已经表明，目前这种内外结合的行政权力监督制约模式并未产生理想的合力效果，亟待形塑新的行政执法外部监督机关。“如果将监督对象正式拓展至行政机关，那么检察机关比监察机关更具有可行性，对原本的公权力秩序影响较小。”检察监督具有明显的专业性、主动性、程序性优势，是党和国家监督体系的重要组成部分，对制约和监督行政权力具有独特的优势和作用。“检察机关要充分发挥中国特色检察监督制度的独特优势，实现与其他监督制度融会贯通，助推法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”在“浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案”（检例第58号）中，人民检察院坚持“在办案中监督、在监督中办案”的理念，在办理行政非诉执行监督案件过程中，注重以个案为突破口，针对农村违法占地行政处罚未执行到位问题积极开展专项监督活动，促进一个区域内一类问题的解决，产生了双赢多赢共赢的监督效果。检察机关在履行监督职责的过程中由点及面、办理一案治理一片的实践探索，为党和国家监督体系的完善提供了丰富的素材。
（三）行政法律规范体系性解释的应有之义
《人民检察院组织法》最终的修订虽未正式确立检察机关对行政违法行为的直接监督权，但经由行政法律规范的体系性解释，仍然可以证成检察机关利用专项监督促进行政机关依法行政的正当性。2014年修订的《行政诉讼法》第1条删除“维护”保留“监督”一语，表达了行政诉讼制度继续承载宪法赋予的权力监督功能的初心使命。近年来，受制于外在司法环境的影响，有关司法权与行政权之间“监督和支持”“支持与监督”“监督和促进”的不同话语交替切换，使得行政诉讼制度的监督功能受到一定程度的抑制。作为一种国家权力之间的结构设计，人民法院在行政诉讼活动中应当始终坚守监督行政的初心使命，准确把握监督行政与支持行政之间的辩证关系，避免行政审判工作误入歧途。回归法规范解释的基本立场，“寓监督于支持”“监督是支持的前提和基础”“监督就是最大的支持”应当成为新时代行政审判工作的新理念。2017年修订的《行政诉讼法》新增行政公益诉讼条款，其中的诉前程序实际上就是一种限定监督范围的行政违法行为检察监督新机制。“检察机关提起公益诉讼必须经过诉前程序，因此行政公益诉讼的诉前程序成为对造成公益损失的行政违法行为进行监督的法定程序。”2023年修订的《行政复议法》第1条将原先的“保障和监督行政机关依法行使职权”修订为“监督和保障行政机关依法行使职权”，标志着行政复议制度向行政系统内部监督制度定位的回归。“行政复议制度首先是监督制度，其次才是保障制度。不强调监督，就会导致行政复议失去公正立场，也会导致无法真正保障行政机关依法行使职权的后果。”就行政救济法体系的整体观而言，监督行政机关依法行政已经成为共同的目标所在。
在监督行政成为新时代法治政府建设主旋律的背景下，行政检察监督工作的有序开展应避免陷入形式法治供给不足的消极论争，以对事后监督和程序监督特质的坚守积极寻求实质法治解释立场的支持。《决定》和《意见》的颁行，既是党领导法治建设的生动体现，也是检察机关从事行政违法检察监督的法治规范依据所在。面对行政诉讼和行政复议内外监督体系的重建，应当将检察机关专门的“法律监督”锻造为“对行政权力规制最有效和最可靠的制约手段”。在“姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”（检例第121号）中，检察机关认为，人民法院以超过法定起诉期限为由裁定不予立案或者驳回起诉并无不当的行政案件，并不意味着被诉行政行为当然合法。对于这类案件，检察机关不能简单作出不支持监督申请决定，而应当从促进行政机关依法行政的角度，进一步审查行政行为的合法性，通过检察建议的方式，督促行政机关依法履行职责。从弥补行政诉讼监督有限性、对行政违法行为形成监督合力上看，行政违法检察监督是我国当下行政法律规范体系性解释的应有之义。这些具有靶向性特质的专项监督活动的开展，为行政检察监督立法进程的加快积累了有益的本土经验，也为行政权力监督体系的进一步完善贡献了应有的检察智慧。
二、行政争议实质化解的促成者
2019年11月至2020年12月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项行动，随后将其转化为检察机关的一项常态化、日常化工作。2021年6月，《意见》提出，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。2021年8月，新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《规则》）以司法解释形式将“推动行政争议实质性化解”作为行政诉讼监督的重要目标之一，明确检察机关“综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作”。这些实践成果和文本规定，为检察机关深度参与行政争议实质性化解提供了新的规范依据，同时也进一步拓展了行政违法检察监督的活动空间。“从行政争议实质性化解与行政诉讼监督和行政违法行为监督的关系看，化解行政争议贯穿行政诉讼监督和行政违法行为监督全过程。”最高人民检察院与自然资源部联合印发的《关于建立行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制的意见》第9条规定：“最高人民检察院与自然资源部办理涉及自然资源领域的诉讼案件或者非诉执行案件时，应当积极协作开展行政争议实质性化解工作。”新疆维吾尔自治区人民检察院印发的《行政违法行为法律监督工作指引（试行）》第12条规定：“在行政违法行为监督中，可以充分利用行政违法行为监督，督促行政机关主动纠正违法行为，促进行政争议实质性化解。”这些源自检察机关内部自生自发的实践创新，刻画了检察机关作为行政争议实质化解促成者的角色。
（一）政法新兴话语兴起的检察因应
作为人民法院行政审判新理念的“行政争议实质性解决”，最早是在2010年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上被提出的，并成为促进行政审判科学发展的长效机制。“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”2019年2月，最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中首次以文件形式明确要求行政诉讼制度发展要追求“行政争议实质性化解”；2020年6月，最高人民法院在《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中首次以司法解释形式明确规定行政机关负责人出庭应诉“应当就实质性解决行政争议发表意见”。至此，实质性解决行政争议作为行政诉讼法定“解决行政争议”目的条款的“升级版”和“加强版”，正式成为中国特色司法新兴话语。2021年6月和8月，《意见》《纲要》再次明确肯定行政争议实质性化解，使其上升为中国特色政法新兴话语。作为政法机关重要组成部分的检察机关，五年来自觉常态化开展行政争议实质性化解工作，体现了因应新兴政法话语的政治站位。
检察机关实质性化解行政争议，是指“检察机关办理行政诉讼监督案件，在坚守法治底线的前提下，以当事人各方认可的方式，实现法律程序终结或者将行政争议导入新的处理程序，达到自然消解行政争议，实现案结事了政和的履职目标”。鉴于人民法院在实质性解决行政争议上地位、资源和手段的有限性，人民检察院可以利用法律监督机关固有的政治优势、组织优势和手段优势，推动各方主体积极参与最终实现行政争议的实质解决。一方面，作为法律监督机关的检察机关“既监督法院也监督行政机关，具有化解争议的独特优势”；另一方面，检察机关立足自身职能开展争议化解，“主导性和中立性也成为检察机关化解行政争议的优势”。在“某材料公司诉重庆市某区安监局、市安监局行政处罚及行政复议检察监督案”（检例第116号）中，行政争议涉及民营企业和多方责任，经过行政复议、行政诉讼一审、二审、再审程序多次处理，材料公司始终不服，申请监督后，对检察机关的审查意见仍然不服。面对陷入窘境的棘手案件，最高人民检察院亲自过问，通过向申请人面对面释法说理、向行政执法机关及时发送检察建议，有效回应当事人诉求，让当事人感受到法律监督的公正性和透明度。这些充分发挥行政检察监督能动作用、促进行政争议实质性化解的生动实践，彰显出检察机关因应中国特色政法新兴话语兴起的高度自觉。
（二）行政诉讼程序空转的监督治理
行政争议实质性解决话语的兴起，直接源于长期以来行政诉讼程序空转的尴尬现实。一般认为，行政诉讼程序空转是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”或者“低效率”。2014年修订的《行政诉讼法》虽然规定了立案登记制、简易程序、调解、一并解决民事争议、类型化行政判决等多种有助于保障行政相对人诉权行使和行政争议妥善解决的新制度，但受制于各种主客观因素的现实影响，行政案件裁定驳回起诉率、驳回诉讼请求判决适用率一直过高，行政诉讼一审之后的二审程序、申请再审程序被当事人频繁启动，诉讼程序全面开启却不能解决当事人实际诉求已成为行政审判领域公认的顽瘴痼疾。“相比民事案件、刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在，近年来还有上升态势。”行政诉讼程序空转不仅浪费了国家有限的司法资源，而且无法让人民群众在每一个行政案件中感受到公平正义，无助于行政审判制度公信力的建立。行政争议实质性解决理念的兴起，本质上就是对这一程序空转现象的深刻反思，也是对“流于形式”的简单裁判和“迫于形势”的任意协调的双重否定。
检察机关推动行政争议实质性化解的实践表明，“案涉行政争议法律程序终结或被导入新的处理程序”是其履职标准，“案结事了政通人和”是其履职目标。行政诉讼程序空转客观上为检察机关能动履职提供了空间，能动检察成功实践则倒逼人民法院行政审判体制改革、环境优化、理念更新和能力提升。在检法两家“监督中合作、合作中监督”的关系结构中，检察监督发挥了不可替代的“诤友”功能。在“陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案”（检例第117号）中，人民检察院办理未经人民法院实体审理的行政赔偿监督案件，依据行政委托关系确定行政机关为赔偿责任主体的，可以促使双方当事人在法定补偿和赔偿标准幅度内达成和解。这种“可抗而不抗”、基于诉讼经济与效率考量、促成双方达成和解及时实现实质诉求的做法，充分彰显了检察机关实质化解行政争议促成者的角色，也是对行政诉讼程序空转的一种有效治愈。在检察机关成功办理检例第121号之后，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、民政部发布《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，专门治理冒名婚姻登记问题，规定人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况，认为婚姻登记存在错误应当撤销的，应当及时向民政部门发送检察建议书。此举不仅实现了“办理一案、治理一片”的检察监督目标，而且促进了行政争议实质化解与行政违法行为检察监督的完美结合。
（三）服务保障高质量发展的检察力量
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。”“两大奇迹”的取得既是我们党治国理政经验日臻成熟的显著标志，也是中国特色社会主义制度优势的充分体现。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的过程中，我们还面临着很多风险挑战和转型压力。特别是要实现十四亿多人口整体迈进现代化社会的宏伟目标，社会矛盾纠纷特别是行政争议多元预防调处化解综合机制的建立尤为迫切。2019年1月，中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》以党内法规形式将“加强党对政法工作的绝对领导”确立为新时代政法工作应当遵循的首要原则。新时代政法机关肩负“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”的职责使命，更应为续写“两大奇迹”贡献应有的政法力量。
作为“人民监督政府”载体的行政诉讼制度，承载着争议解决、权利保护和权力监督的多重使命。在现阶段，人民法院在行政诉讼制度实施中还需要同时扮演好服务保障大局的特殊角色。如何在监督行政与服务大局、保障权利与维护稳定之间寻求平衡，如何在行政案件审理和行政争议解决过程中同时发挥促进依法行政和引导理性维权的作用，都是对人民法院审判能力和政治智慧的考验。当下很多行政案件的发生，都有着较为复杂的社会经济背景，与政府招商引资、项目开发、土地供应、规划审批、市场销售、产权办理、违建拆除等活动息息相关，其间夹杂着多重行政争议和相关民事纠纷，往往牵一发动全身。在“王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”（检例第120号）中，面对申请人数众多、处理不当可能影响社会大局稳定的涉众型行政诉讼监督案件，检察机关一方面立足行政诉讼法律规范解释，认定原审法院以不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉属于认定事实不清、适用法律错误，另一方面为保护当事人合法权益、避免行政与民事案件分别机械处理导致循环诉讼，推动民事纠纷行政争议一并获得实质性化解。检察机关这种将实质性化解行政争议作为监督权力和保障权利结合点和着力点的做法，既实现了争议实质化解与违法行为监督的有机融合，也体现了检察机关执法办案法律效果与社会效果、政治效果的统一，是为服务保障经济社会高质量发展贡献检察力量的真实写照。
三、行政法律统一适用的助力者
“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确适用的司法机关。我国绝大多数法律、法规都是由行政机关具体实施的，行政执法标准是否统一直接关乎良法善治局面的实现、关乎人民群众能否从每一个行政执法决定中感受到公平正义。行政法律规范数量庞杂、层级较多、领域广泛，不同法律规范之间的适用冲突十分常见，法律统一正确适用的难度更大。尤其是司法裁判与行政执法对具体法律规定的理解和适用往往存在认识分歧，影响到司法权威性和执法公信力。人民检察院作为法律适用的“第三只眼睛”，无论采取何种形式对行政违法进行监督，都应当切实肩负起监督国家行政法律规范得以统一适用的职责。最高人民检察院印发的《全国检察机关全面深化行政检察监督依法护航民生民利专项活动实施方案》指出，要办理一批“有纠偏、示范、引领价值的典型案件”，要在类案监督中“促进人民法院与行政机关依法行使职权”，这些规定都是对行政检察助力国家法律统一适用目标的充分体现。
（一）与人民法院行政审判功能的同频共振
正确适用国家法律、依法作出行政裁判，是人民法院行政审判活动的初心使命。作为行政法律规范的“第二次适用者”，人民法院通过对行政机关适用法律法规是否错误的审查，能够有效保障国家行政法律的统一正确实施。2004年5月，最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号），就行政案件审判依据、法律规范冲突适用、新旧法律规范适用和法律规范具体应用解释问题作出了明确规定。由于行政案件数量不断增加，加之不同行政领域的法律规范日渐增多，人民法院法律统一适用的压力骤增。近年来，行政裁判标准不统一、同案不同判现象引起全社会广泛关注。2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号），明确“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”是最高人民法院的基本职责。两年多来，通过宣扬行政审判新理念、制定“小快灵”司法解释、发布公报案例和指导性案例、针对个案法律适用请示作出批复答复、编辑出版专业法官会议纪要、加强和规范再审提审等多种方式，最高人民法院正在实现从“忙于办理案件”到“专注法律统一适用”的实质性飞跃。
无论从检察院的宪法地位的还是与法院同属政法机关的政治属性上看，行政违法检察监督都应当与人民法院行政审判功能转型保持同频共振，从而形成保障国家法律统一正确实施的监督合力。《规则》明确人民检察院“依法全面审查，监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权”，并将“保障国家法律的统一正确实施”作为行政诉讼监督的基本目标之一。近几年来，全国检察机关采取个案监督和类案监督相结合的方式，在监督纠正个案法律适用错误的同时，推动行政执法机关和人民法院统一执法司法标准，为保障法律正确统一实施发挥了重要作用。在“卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案”（检例第146号）中，针对行政执法机关与人民法院对《道路交通安全法》第91条第2款“醉酒驾驶机动车的，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任”条款的不同理解，检察机关认为，吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶各类型机动车上道路行使资格的处罚，并非仅仅剥夺驾驶某一准驾车型资格的处罚。被诉行政处罚决定是基于行为人实施严重危害道路交通安全的违法行为，认为允许其继续驾驶机动车或将危及公共安全，由此作出终止其驾驶许可的决定。这是对违法行为人道路交通安全和法律意识的一种否定性评价，与违法行为人实际持有驾驶证的准驾车型无关，也与其实施违法行为时实际驾驶的机动车类型无关。鉴于类似案件数量较多、社会影响较大，具有一定的代表性，为有效消除法律适用认识分歧，检察机关主动与法院、公安机关沟通协调，通过下发行政规范性文件和检法会议纪要，统一行政执法和司法裁判尺度，从源头上预防了类似行政争议的再次发生。这种立足个案具体条款适用纷争、由点及面进行类案监督的做法，是行政检察促进法律规范精准适用的实践智慧，体现出检察机关与人民法院行政审判功能转向的同频共振。
（二）从注重方法宣介迈向规则指引
从最高人民检察院发布的行政检察指导性案例的具体内容表述上看，呈现出比较明显的工作方法宣介的价值偏好。例如，指导性案例“关键词”中“释法说理”“促成和解”“解决同类问题”“一并化解”“公开听证”“调查核实”“依职权监督”“专项监督”“类案监督”“等工作语言的使用，折射出宣传行政检察监督工作方法的意图；指导性案例中篇幅最长的当属“检察机关履职情况（或履职过程、监督情况）”部分，展示出一幅检察机关坚守司法为民的“急先锋”形象。虽然指导性案例“相关规定”部分也都附有相应的法律、行政法规、司法解释条文，但主要目的还是罗列检察机关工作方法的规范依据。作为集中展示行政检察活动成果载体的指导性案例，对办理类似案件具有“参照适用”功能，应当逐步从注重方法宣介迈向规则指引，紧紧围绕保障国家法律统一正确实施开展监督工作和后续宣传。
在行政违法检察监督已经进入公众视野的当下，尤其需要凸显其谦抑性、有限性、程序性、精准性、协同性和补充性特质，避免陷入检察监督“无所不在、无所不能”的争议之中。特别是身处根深叶茂的行政法律规范丛林，不同行政机关之间、不同人民法院之间、行政机关和人民法院之间在法律规范的正确理解和选择适用上多有分歧，检察机关法律监督的着力点也正在于此。在“安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案”（检例第148号）中，针对人民法院和行政执法机关在《行政强制法》《土地管理法》《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）有关行政强制执行规定上的认识分歧，检察机关认为，《行政强制法》第44条是对“具有行政强制执行权的行政机关”实施强制拆除所作的程序性规定，并非对某一行政机关具有行政强制执行权的法律授权；司法解释仅就有关城乡规划领域违法建设强制拆除作出规定，土地管理法并未授予自然资源主管部门强制拆除违法建筑物的执行权。检察机关通过个案监督，发现人民法院在多个行政非诉执行案件中存在同类法律适用错误，通过对其中有代表性的典型案件进行监督，解决了一类案件的法律适用问题，产生了良好的法律监督效果。在“颜某某诉广西某县人力资源和社会保障局、某市人力资源和社会保障局工伤认定及行政复议检察监督案”中，针对《工伤保险条例》第15条第1款第一项“在48小时之内经抢救无效死亡的”的规定，检察机关从有利于保护职工等弱势群体的立场予以解释，起到了统一法律适用的效果。这种以规则引领为导向的行政检察活动，立足行政法律规范的体系解释和目的解释、从源头上解决了法律适用分歧，与检察机关作为法律实施监督机关的精神气质相互契合，应当成为今后行政违法检察监督活动的努力方向。
（三）行政基本法典编纂的检察因应
《民法典》的颁布，正式开启了我国民法典时代。“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”三年多来，我国法学界法律界不断提出包括编纂“行政基本法典”在内的各种部门法法典化主张，也得到了国家立法机关的积极回应。从全世界范围来看，中国特色行政基本法典编纂是一项拓荒性的事业，需要形成扎实的研究基础和充分的理论共识。就行政基本法典的属性而言，“作为统一行政法律适用的权威依据”是其重要价值所在。应当在总结中国本土化行政法治实践规律的基础上，为行政基本法典编纂提供鲜活经验。
与传统司法驱动型、行政自制型和新时代党的领导型行政法治生长模式相比，行政检察助力法治政府建设的实践虽刚刚兴起，却具有明显的后发优势，理应为行政基本法典编纂贡献独特的检察智慧。在“糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案”（检例第149号）中，针对实践中法律文书送达不规范、影响当事人依法主张权利等普遍性问题，检察机关由监督纠正个案延伸至类案监督，起到了良好的诉源治理效果。检察机关认为，送达法律文书属于重要的法律行为，行政执法机关和司法机关应当确保法律文书有效送达。送达具有权利保障和程序推进的双重作用，送达日期是当事人行使权利、履行义务的重要时间节点。送达不规范导致当事人未收到或者未及时收到法律文书，不仅影响当事人及时行使权利、履行义务，还可能引发新的社会矛盾纠纷乃至关联性案件。人民检察院开展法律监督，发现行政执法机关和司法机关存在法律文书不能依法有效送达问题，可以通过制发检察建议等方式促进依法送达工作。这一行政检察典型案例表明，检察机关完全能够通过法律监督活动为行政法基本概念、基本原则、基本制度的共识凝练贡献智慧，助力行政基本法典编纂事业的早日完成。
结语
“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”作为又一项中国自主性行政法治实践的新探索，行政违法行为检察监督在检察体制改革中应运而生，在法治政府建设提档升级时期奋勇前行，在全面推进依法治国的新征程中一路猛进。对于行政违法检察监督活动的开展，既要从宪法法律层面夯实合法性基础，也要从党治国理政全局的政治高度进行正当性证成；既要立足法律监督机关的本色大胆开展监督，也要遵循谦抑原则突出监督重点；既要立足法定行政诉讼监督职能追求个案正义，也要坚持能动检察理念适度拓展监督空间追求普遍正义。面对空前的历史发展机遇和法律供给不足的现状，检察机关在克服能力恐慌、补齐专业短板的同时，应当坚守“依法行政监督者”“实质解决争议促成者”“法律统一适用助力者”的三重角色定位，经由行政违法检察监督的有益实践探索，为完善《人民检察院组织法》、制定《行政违法行为检察监督法》积累经验。在这一过程中，中国特色行政检察制度必将在高质量法治政府建设中发挥更加重要的作用。
