[摘要]

行政诉讼和解机制应以"充分尊重纠纷当事人的自主选择权，提倡协商与双赢，并注重公平与效率"为基本原则。法官在行政诉讼和解过程中不应享有最终的发言权和主导权，禁止法官不公正地对当事人施加压力，让其放弃自己的权利或者在不情愿的情形下达成妥协。

近年来，行政审判中的协调和解机制已然成为处理行政案件的主流方式。尽管行政诉讼法规定法院审理行政案件不适用调解，但法条抽象的"堤防"无法阻拦现实需求的"洪流"。如果我们将调解视为与裁判相对的审理方式的话，那么在实践中"调解"的需求是以"协调和解"的形式得到满足的。

最高人民法院早在2008年便明确规定"人民法查经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为"。该司法解释为行政诉讼中的协调和解找到了法律依据和"生存空间”，并创新性地将行政诉讼中的撤诉与调解机制有机地融合在一起。

尽管我国法律并未规定"行政和解"或"诉讼和解",但允许自愿撤诉的前提是自愿。而自愿的前提应当是诉讼当事人双方达成了某种和解，这就是实际运行中的"协调和解"制度。这样一来，"调解”的部分功能在我国就由"协调和解"机制来实现了。在行政诉讼体制上与我国较为相近的德国、日本，其行政诉讼法中本来就没有"调解"的说法，而是一直使用"和解"的表达。这实非偶然现象，而是有着深层的法理依据。

以德国为例，在其行政诉讼体制中，行政诉讼当事方可以达成“诉讼和解”，和解的主动方是行政诉讼双方当事人，法院只起辅助作用。和解中基本没有法官主动"调"的空间，更多的是通过当事人主动的"和"来解决。有效的行政诉讼和解一旦成立，在效力上就等价于法院的裁判，这大大缓解了法院的审判压力。

在我国行政诉讼案件和审判机关压力日增的情形下，我国行政诉讼有着非常强烈的利用裁判之外审判方式的需要。据统计，行政诉讼的撤诉率一直呈逐年上升之趋势。行政审判中撤诉和协调和解机制已然成为依据判决方式处理行政纠纷之外的主流方式。但需要注意的是，如果不能坚持当事人在和解中的主动地位，任由法院出于政策原因过多干预，很可能会伤害行政和解正面效果的发挥。

综观当前司法实践，协调和解制度并非只在撤诉前运用。只要发现原告起诉的意图并不是为了辨明行政行为的合法性，而是为了解决实际问题，那么从立案开始，法官就不会放过任何一个有利于和解的机会。2010年最高人民法院《关于进一步贯彻"调解优先、调判结合"工作原则的若于意见》明确肯定了"调解优先、调判结合"的工作原则。各地法院也纷纷出台了一些协调和解方面的规则。如福建宁德中院总结了"闽东经验",提出了七种协调方法：党政授权协调法、借力协调法、提前介入协调法、左右联动协调法、换位思考协调法、利益衡量协调法、层级协调法等。

司法机关提倡的"协调和解"与调解机制是有所不同的。调解机制作为一种纠纷解决方式，并非新发明，而是很早就被多国广泛运用，其在劳动争议甚至国际冲突中的功效得到广泛认同。传统意义上的由中立第三方介入来解决争议的调解方式，多用于解决民间纠纷，特别是民事纠纷。我国行政诉讼制度的目的设定为维护和监督行政权、权利救济和公正审判，并非以化解行政纠纷为目的。法院在审理行政案件时以行政行为的合法性为审判要旨，即法院只需判断行政行为是否符合法律法规，作出合法与否的判决。判决并不以"定纷止争"为最终目的。对此，有不少学者和司法人士颇有微词，论者多以这种校为僵化的立场不能适应诉讼现实发展为反驳理由。但是严格来讲，这并不能成为在行政诉讼中引入调解的理论根据。

实际上，行政诉讼对调解的拒绝是有法理依据的。传统行政法理论受严格法治主义的影响，一直秉持"行政权不可自由处分"、"公共利益不可让渡"、"争议双方地位不平等"的三项原则，拒绝承认在行政诉讼中存在调解的空间和可能性。这里的关键在于法院的首要功能就是就合法性问题作出判断。在行政诉讼中，如果给予法官过多运用终止诉讼、回避判断的手段，势必会影响公共利益的实现，甚至可能伤害行政法治。当然，这也并不能完全排除当事人双方主动进行和解的可能性。只要把行政诉讼的焦点从法院调至当事人，行政诉讼现实的困难依然可以得到很好的解决。也就是说，行政诉讼从性质上说并不能简单套用传统调解制度，而只能使用和解协调机制，只是这时必须坚持"以和（解）为贵，以（协）调为辅"的原则。

行政诉讼和解机制应以"充分尊重纠纷当事人的自主选择权，提倡协商与双赢，并注重公平与效率"为基本原则。法官在行政诉讼和解过程中不应享有最终的发言权和主导权，禁止法官不公正地对当事人施加压力，让其放弃自己的权利或者在不情愿的情形下达成妥协。法官应该充分体察到各方当事人的处境和地位之优劣，尊重当事人的意愿，公正地解决行政争议。

行政诉讼和解应采用开放性程序，将争议所涉核心利益的决定权交给行政争议的当事人。和解程序具有多样性，如可采取中立评估、小型审判和中立第三方在论争中参与协助化解纠纷等程序。只有这样，方能达到以和为贵的良性行政和解态势。

另一方面，法官针对不同诉讼标的应当发挥不同的作用。对法律、法规、规章有明确规定的行政行为的合法性问题，法官应按法律规定进行司法裁判，不应回避判断职责。对于处理平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件，行政机关自由截量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件，法官则应积极发挥协调作用。法官应当基于自己对法律的熟悉与理解，在不违反诉讼原则和程序的前提下，恰当地向当事人说明相关法律问题，灵活地给予当事人协商和达成协议的机会。这些"协调"活动可增强当事各方对争议的掌握程度，更能促进双方达成满意的协商结果，最终达成高质量的诉讼和解。这种"以和为贵，以调为辅"的行政诉讼和解不仅符合公法诉讼中法院职权主义的定位，也符合现代公法合同的精神。