摘  要：行政调解是行政解决民事纠纷的重要手段之一,经历运动式发展与逐渐法治化发展的阶段。目前仍然存在行政调解法律属性不清、行政调解的主体不明确、对行政调解范围理解存在差异、行政调解程序缺位、行政调解协议的效力模糊等问题。为了使行政调解发挥作为行政解决民事纠纷的手段的实效性,应该明确行政调解主体不能局限于行政机关,还包括法律、法规、规章授权的组织,须有授权才可调解,应该规范行政调解程序,明确调解自愿的原则,明确法院对行政调解协议进行司法确认的程序,经确认后的调解协议书应具有强制执行力。

关键词：行政调解; 调解程序; 行政调解协议

近年来，随着我国经济体制、社会结构、利益格局的深刻变革和调整，利益主体多样化和价值取向多样化日益凸现,矛盾纠纷不断增多。如何提高化解矛盾纠纷的能力、建立一整套合理有效的多元化纠纷解决机制显得尤为重要。党的十八大以来，中央政府开始强调构建多元化解决纠纷机制，在解决社会矛盾问题上，无论是民间机制还是司法机构目前都难以满足这种需求，需要行政机关发挥行政性解纷机制的优势，积极化解民事纠纷。正如习近平总书记所言，“维护国家安全,必须做好维护社会和谐稳定工作，做好预防化解社会矛盾工作,从制度、机制、政策、工作上积极推动社会矛盾预防化解工作。要增强发展的全面性、协调性、可持续性，加强保障和改善民生工作，从源头上预防和减少社会矛盾的产生”。行政调解作为行政解决民事纠纷的重要手段，仍存在很多问题影响其有效发挥作用，进一步应该确定行政调解的性质，界定行政调解的范围，规范行政调解的程序，明确行政调解协议的效力,从而提高其解决民事纠纷的实效性。

一、行政调解的发展及现状

自古以来，中国民众深受传统无讼“以和为贵”思想影响，出现矛盾纠纷时，通常选择私下解决，不愿对簿公堂，这些文化传统使得“调解”作为解决民事矛盾的东方艺术受到西方人的推崇。一般认为，调解是“在第三方主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说。促使他们互相谅解、进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。”相对于诉讼，调解更注重情、理、法相结合，当事人通常会自愿接受调解结果并履行调解协议。目前我国的调解制度主要包含着人民调解、行政调解、司法调解三种类型。一般认为，行政调解的对象既有行政纠纷也有民事纠纷，本文所研究的仅限于解决民事纠纷的行政调解。从发展历史来看，新中国成立后，在化解民间矛盾方面具有代表性的是上世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“枫桥经验”，强调发动群众、依靠群众，以“讲事说理"为主要抓手调纠纷化解矛盾，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。这种解决机制既包括行政调解，也包括人民调解，性质不清，没有形成制度性的规定，更多具有政治性。改革开放以后,作为解决民事纠纷的行政调解制度主要经历了两个不同阶段。

(一) 构建和谐社会与大调解背景下行政调解的运动式发展

20世纪八十年代以来，国家进入新的发展阶段，从计划经济时代走向市场经济，行政权的发展也经历了从行政万能到权力受限的历程。学术界开始呼吁限制行政权，强调公民的权利意识，提倡通过诉讼解决民事纠纷，政府也强调法治政府的建设，行政机关并不积极进行调解，往往以“行政限权、资源匮乏、执法能力低等种种理由极力推诿”。尽管如此，民众在纠纷发生之后向行政机关求助仍然较为常见，因为行政调解“是我国基层民众长久以来的习惯与传统，体现了当事人在无法求助于自治和民间规范的调整时，对行政权威的依赖和需求。”同时，随着我国经济社会的快速发展，随之而来的各种新型矛盾、纠纷与冲突接踵而来，并呈现出日益激化的危险，大量诉讼案件使得法官不堪重负，社会出现的矛盾增多以及诉讼爆炸的趋势使得我国不得不重新审视矛盾纠纷解决制度。在这种背景下，2004年，党的十六届四中全会第一次明确提出构建和谐社会，同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用”，“对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的。行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。”2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。这种调解机制被称为大调解工作机制，各级政府都开始强调建立“横到边，纵到底”的大调解工作体系，各地纷纷出现或以调解方式命名的所谓的“三位一体”或“五位一体”“12345”、“四级、三层、两联动、两配合”各种不同模式，或以地区命名的所谓的“福田模式”、“长宁模式”等，虽然从中央到地方明确提出加强行政调解的要求，但是因为缺少明确的规范，各地做法不同，都力求创造值得推广的本地模式，导致大调解成为“一种全民动员和自上而下相结合的社会控制手段，是一种典型的维稳治理下的调解模式”。在这种背景下，大调解出现强制性调解或妥协性、政府买单型调解的因境。行政调解的模式并不稳定，呈现运动式发展的态势，并没有充分发挥其应有的实效功能。

(二)依法治国背景下行政调解逐渐法治化

2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》明确提出，“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解”。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》进一步提出完善行政调解，行政调解也迎来了新的发展高潮。在此推动下，各地开始将行政调解作为政府的重要任务，并推动行政调解的法治化进程很多地方政府不再使用《意见》、《通知》等红头文件的形式推动行政调解的工作，而是积极立法，引导行政调解在法治的轨道上开展，例如2012年实施的《贵阳市行政调解暂行规定》、2013年实施的《云南省行政调解规定(试行)》、《深圳市行政调解实施办法(试行)》，2015年实施的《广州市行政调解规定》《辽宁省行政调解规定》《北京市行政调解办法》、2017年实施的《邯郸市行政调解办法》、2018年实施的《遵义市行政调解办法》、《武汉市行政调解暂行办法》等，这些都是专门以行政调解作为规范对象，对行政调解的含义、原则、内容、程序、效力等方面进行了规定。伴随着党和政府提出建立矛盾纠纷多元化解机制，很多地方也陆续出合了相关的地方性法规。如2015年《厦经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》、2016年《山东省多元化解纠纷促进条例》、2017年《福建省多元化解纠纷条例》，2018年《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》,其中对行政调解也有规定。行政调解有了地方性法规或规章作为依据，逐渐走向了法治化的轨道。

二、实践中行政调解的适用瓶颈

尽管行政调解逐渐走向法治化进程，但是由于各地对行政调解的理解不一，对于行政调解的范围、程序等规定并不相同，而且有些地方的规定呈现的是原则性、宣示性的内容，不具有可适用性，理论界与实务界提出加快行政调解的全国性立法，以形成较为统一的行政调解规范体系。行政调解目前在实践中存在很多问题，急需研究并加以解决。

（一）行政调解性质之争

在行政法学界，对于行政调解的研究并不多，甚至在很多教科书中都没有提到行政调解。在相关著作中，对于行政调解的性质认识也并不一致。有的认为行政调解是具体行政行为，有的认为是行政法上的其他行为方式；还有将行政调解界定为具体行政行为之外的“行政相关行为”。还有学者从另一个角度指出，“行政调解属于以相对方主体的意思表示作为最终决断的行政行为，与行政指导、行政合同、行政资助、行政经营、行政服务等新型的行政行为一样，是一种典型的非强制性行政行为。”也有学者认为行政调解是一种事实行为，因为行政调解协议的最终达成，取决于当事人的意思，行政机关只是进行沟通、斡旋或提供建议、其行为对当事人达成协议仅仅具有保成作用。并没有法律上的约束力，有的认为是属于行政指导中的调整性行政指导。

(二) 行政调解主体不清

目前对于行政调解的主体理解,主要在以下三个方面模糊不清：

1.关于行政调解的主体是否仅指行政机关

目前人们在提到行政调解主体时，往往认为是行政机关，但实际上行政机关在行政法中是一个较为宽泛的概念。对于作为行政调解主体的行政机关仅指狭义上的行政机关，还是包括其他具有法律、法规授权的组织，并没有取得一致的意见。有的学者认为，行政调解主体是指国家行政机关，因为行政调解是行政机关基于行政管理的职责，是行政的决策、控制、协调、监督等职能的题中应有之义，也是行政机关的法定职责。因此，行政调解就是行政机关依法履行职能的行为。实践中，也有一些地方规章将行政调解规定为行政机关的活动，例如《广州市行政调解规定》规定“本规定所称行政调解，是指行政机关在职权范围内，以法律、法规、规章为依据，通过协调和劝导，促使各方当事人平等协商，自愿达成协议，解决争议纠纷的活动”。另外一种观点认为，行政调解的主体不应限于国家行政机关，而应当扩大至其他行政主体，包括法律、法规授权的具有公共管理职能的组织。这种观点也在诸多的地方规章中得到体现，有的明确规定行政调解，就是指行政机关或者法律、法规授权的组织(以下统称行政机关)，根据法律、法规、规章的规定，通过协调和劝导，促使各方当事人自愿达成协议，解决纠纷的活动，如《辽宁省行政调解规定》，有的在规定开展行政调解的适用主体包括行政机关与法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织， 如《北京市行政调解法》、《贵阳市行政调解暂行规定》、《武汉市行政调解暂行办法》等。还有的规章规定适用主体包括行政机关委托的执法机构，如《邯郸市行政调解办法》。

2.关于具体调解机构与调解人员不清晰、非专业性

一般来看，实践中实行“谁主管、谁负责”的原则，在对行政调解进行规范的文件中，一般都规定由政府的法制办具体负责本辖区行政调解工作的推进、指导、协调和监督，各个行政机关应该确定具体的行政调解机构及行政调解人员，也就是“由政府法制机构总体上负责、下级政府或部门进行配合”的模式。如前所述，之所以强调行政调解作为化解民事纠纷的手段，主要原因之一是因为行政调解的专业性。实践中，有大量的纠纷专业性很强，如劳务纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、环境侵权纠纷等，这些纠纷解决都与行政管理密切相关，然而并非所有的行政机关都有专门的调解机构，有的机关设立了专门调解机构并配备了调解人员，有的部门并没有，实践中使得当事人不知向哪个具体部门申请调解，即使在配备了专门调解人员的机构，调解人员素质也参差不齐。

3.调解主体的管辖模糊

在行政调解的级别管辖方面，实践中也鲜有规定。实践中，有的案情复杂，有的案情简单，是否所有民事争议全部由纠纷发生地的基层主管机关管辖并无明确规定，当事人在选择行政调解的管辖机关存在很大的随意性，如何确定行政调解的上下级分工是实践中需要解决的一个问题。在职能管辖方面，一般由相关具有管理权限的行政机关负责行政调解，如治安领域的调解由公安机关负责，商标权纠纷由工商部门负责，然而，当某一纠纷涉及多个领域时，由于缺乏明确的实体与程序规定,各个部门会出现相互推诿的情形，导致行政调解无法实际进行。

(三) 行政调解范围理解的差异

行政调解的范围至今也没有完全一致的认识，整体来看，主要有两种观点:一种观点认为行政调解的范围仅仅是民事纠纷，另一种观点认为行政调解的范围既包括民事纠纷，还包括行政争议。对于行政调解的民事争议范围，也有不同观点。一种观点认为,行政调解的范围应该具有广泛性，包括涉及人身、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷。另一种观点认为，行政调解的民事纠纷也是有限制的，有的从与行政机关职权行使关系的视角分析，只有那些与行政机关职权的行使有密切的关联的民事争议才是行政调解的范用，平等民事主体之间民事合同履行过程中所产生的民事纠纷，并不宜作为行政调解的对象,有的认为行政机关处理民事纠纷的范围不宜作扩大化理解，应在法律法规的授权下进行民事纠纷的调解,有的认为纳入行政调解的民事争议应该同时具备两个条件：一是行政行为在实施的过程中，而是与行政职权有关，属于行政机关的职权管理范围。在对行政调解进行专门规范的地方政府规章中，对于行政调解的范围规定也并不一致，有的包括民事争议与行政争议，《武汉市行政调解暂行办法》、《北京市行政调解办法》等，有的仅仅包括民事争议。如《辽宁省行政调解规定》。对干行政争议与民事争议的具体范围，规章中的规定又不尽相同。

(四)行政调解程序缺位

行政调解程序是否完备直接关系调解结果的公正性，如果程序缺位，行政调解的随意性较强，当事人就会丧失对行政调解的信任，无法达成行政调解本身的目的。实践中，行政调解虽然被大力宣传，但是由于缺少明确的程序规定。对干提起申请的条件，受理、时限等问领并不清晰，在现有的一些规章中也规定了行政调解的条件、一些基本程序等，但规定的并不相同：有的区分民事争议与行政争议的行政调解，并分别规定程序，有的没有分别规定:有的规定了依职权调解与依申请调解，有的并没有涉及：有的规定时限、回避、证据调取、终止等问题，有的没有涉及。总之，目前总体状况是“调解程序既没有形成固定的模式，也没有完整的制度搭配”。由于行政调解的程序缺位，也会导致权利人的权利得不到保障，实践中出现了“凑合调解”或“折中调解”的情形,甚至当事人违背自己真实意思而签署调解书,导致纠纷非但没有减少,反而增加的情形。

(五) 行政调解协议效力模糊

调解协议的效力问题对于争议的最终解决至关重要，当事人自愿履行义务的前提是行政调解协议对当事人存在约束力，因此行政调解的效力是达到行政调解目的的最终保障。不同于人民调解与司法调解的效力在法律上得到确认，由于没有关于行政调解的统一立法，相关规定了行政调解的法律法规中对行政调解的效力并没有规定，例如《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”因为行政调解协议的效力在法律上并不明确，主要通过当事人自觉履行，行政机关并不能强制执行调解协议，一方当事人如果不履行协议，另一方当事人并不能申请强制执行，只能再提起诉讼，这样就丧失了行政调解制度本身的初衷，不仅无法实现行政调解的目的，反而浪费了行政成本，也不利于纠纷的及时解决。

三、三调联动的衔接机制下行政调解问题的解决路径

2005年10月，中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会印发《关于深入开展平安建设的意见》,要求各地“进一步健全矛盾纠纷排查调处工作机制、工作制度和工作网络,.....强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态”。2010年4月中央综治办下发《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》要求：“以县(市、区)、乡镇(街道)为重点....深入开展矛盾纠纷大排查大调解工作”，“进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联调联动的衔接机制。”建立人民调解、行政调解、诉讼调解“三调对接”机制是近些年来中央的要求,各地都在积极构建人民调解、行政调解、诉讼调解相互衔接配合的大调解格局,努力将矛盾化解在基层。从各地的实践来看，由于主导机构、参与力量不同，联调机制与组织模式有不相，行政调解具有很强的地域特色，各地的实践也五花八门，对于调解组织之间的关系如何界定、如何衔接，这些问题的存在在一定程度上制约了“大调解”体系建设。行政调解重要特征是其专业性，一些如医疗事故纠纷、交通事故纠纷、环境侵权纠纷等，与行政管理密切相关，由行政机关处理最为经济、理性。实践中，行政调解只能在行政执法中发挥作用，无法与人民调解、司法调解相比，又因为没有明确法律规定，“自身合法性的缺失使得行政调解或借助于人民调解及司法调解。或寄托在行政执法的外衣之下寻求自身的正当性。”为使行政调解切实发挥效用在以下方面应该进一步的细化。

(一) 明确行政调解性质、主体与范围

对于行政调解性质的理解直接涉及到当事人对行政调解不满意的救济措施。因为行政调解并非是一种强制性的行为，而是当事人主动就其民事纠纷寻求行政机关帮助解决的行为，行政机关并非对民事纠纷作出一定具有法律效力的裁决，而是根据当事人的意愿，当事人之间达成一种行政调解协议，因此，行政调解只是一种事实行为,并非是一种行政法律行为。正因为如此，无论是我国的《行政复议法》还是《行政诉讼法》行政调解都不是受理的范围。

关于行政调解的主体，应该明确以下内容：首先，应该明确行政调解主体不仅包括行政机关，而且应该包括法律、法规、规章授权的组织。伴随着公共行政管理理念的变化以及行政职能的增多及转变，国家权力逐渐社会化发展，大量具有公共管理职能的社会组织享有调解权也是历史发展的必然。其次，行政调解最大的优势在于其专业性，应该明确行政机关设立专门的调解组织并配备专门的行政调解员从事调解活动。也可以建立调解专家咨询库，聘请具备专业知识并富有调解经验的人担任兼职调解员，从而发挥专业人士的特长，调动社会资源解决民事纠纷。此外，随着我国政府职能的进一步转变，可以积极构建政府买公共服务的方式，将社会力量引入行政调解领域，以减轻政府压力。2017年最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展律师调解试点工作的意见》，决定在北京、黑龙江、上海等11个省市开展律师调解试点工作，也反映了这种趋势。第三，应当确立行政调解的一般管辖规则，民事纠纷由纠纷发生地的具有相应行政管理职能的行政机关调解。明确规定移送管辖、指定管辖以及管辖权异议的处理制度。

关于行政调解的范围。目前国务院对行政调解的范围进行了原则性的界定，主要涵盖行政争议和民事纠纷两个方面。不少地方政府和部出台的行政调解意见、办法，都是依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定。如前所述，本文仅就行政机关对民事纠纷的解决进行探讨。鉴于行政调解也是行政机关行使职权的一种体现，因此应该遵循法定原则，即只有当法律、法规与规章确定行政机关可以调解的，才可以调解。多数地方规章对行政调解的民事争议范围进行了列举式规定，如《邯郸市行政调解办法》第8条规定行政机关可以调解的民事纠纷包括可以进行治安调解的民间纠纷：交通事故损害赔偿纠纷；合同纠纷；医疗事故赔偿纠纷；消费者权益保护纠纷、产品质量纠纷；土地承包经营纠纷；侵犯商标专用权、专利权等知识产权的赔偿纠纷；环境污染赔偿纠纷电力纠纷、水事纠纷；其他依法可以调解的民事纠纷。列举式固然有一定优势，但是不能穷尽。建议可以采用概括式规定，只要民事纠纷与行政机关的职权相关，且具有可调解性，当事人未选择其他解决途径都可以调解。

  （二）规范行政调解程序,明确调解自愿的原则

如前所述，行政调解的程序不明确容易造成行政调解的随意性，应该规范行政调解程序。行政调解应该确定的程序应该包括：(1)启动程序:《国务院关于加强法治政府建设的意见》里指出，对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大可能影响社会稳定的纠纷，行政机关要主动进行调解。启动程序分为当事人主动申请与行政机关依职权提出调解建议经当事人同意而启动;（2）受理并告知权利；（3）调查取证与听取意见；（4）签订行政调解协议书并明确履行期限。并且应该明确回避、委托、管辖、期限与送达。

需要强调的是，在行政调解中，自愿原则应该是最为重要的原则，自愿应当贯穿于调解的全过程。无论是自愿调解还是依职权调解，当事人自愿与同意是行政调解的基础，当事人有权对调解方式、方法进行选择。自愿原则也是判断行政调解是否有效的根本原则，如果行政调解违背了自愿原则，发生强制调解的情形，调解协议无效。如果当事人不想调解，或者经过调解并没有达成协议，或者虽然达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。应该明确行政调解是一种以法治、自治为基础纠纷解决机制，而不应该成为维稳的一种工具，行政机关不能强制调解、胁迫调解。

  (三)确定行政调解协议效力

在明确行政调解效力方面，各地积极探索经验，主要形成了“司法确认”与“司法置换”模式并存的局面。行政调解协议司法确认是达成行政调解协议之后，当事人共同向人民法院提出申请，确认行政调解协议效力，人民法院依法作出确认裁定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的对方当事人有权向法院申请强制执行。这种模式显然是因为最高人民法院《关于建立和健全诉讼与非诉讼相街接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)的规定，“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”地方很多政府规章都规定了类似的内容，例如，苏州市行政调解办法规定，“经行政调解达成具有民事合同性质的协议，由主持调解的行政机关和调解员盖章后、双方当事人可以共同向有管辖权的人民法院提出确认申请”，有的规定除了向人民法院申请确认协议效力之外，还可以向公证机关电请，如《北京市行政调解办法》第23条规定：“对调解协议书，当事人可以依法申请公证机关公证，或者申请人民法院确认效力。”在各地的实践中，很多行政机关与人民法院建立“诉调对接”机制，有的地方设立矛盾纠纷调处中心，中心有行政调解、人民调解、司法调解进驻。

应该明确，行政调解本质上是当事人意思自治的产物，实践中的做法与部分规章中的规定是可取的，当事人申请人民法院确认其效力能够避免进一步的纠纷，达到行政调解的目的。但是仍然需要解决的是应该明确法院进行司法确认的程序，包括管辖法院、申请与审查的期间、审查程序、审查内容、审查结论的形式、救济方式等内容。双方当事人达成协议后，可以自行政调解协议生效之日起一定期限内共同向法院申请言法确认，法院应以司法确认书的形式对行政调解协议的效力进行确认，经确认后的调解协议书具有强制执行力,可以直接作为法院的执行根据。

总之，在我国构建多元化纠纷解决机制的背景下，党中央和国务院的一系列文件对既对行政解决民事纠纷提出了新的要求，又表明了在解决民事纠纷中行政机关的责任。目前在我国，全国法院受案量的数量每年都在不断飞增，员额制法官的改革，使得全国法院目前法官数量大为减少，很多地方法官年结案量均在400余件，法官面对巨大的案件压力，多元纠纷化解方式也是缓解诉讼压力的重要方面。因此，行政机关应该积极处理与行政管理相关的民事纠纷，通过发挥行政调解的实效功能，化解矛盾，实现社会和谐。