摘要：长期以来，我国的行政复议制度在其独立性与专业性方面饱受质疑，因而现行行政复议改革的基本方向正是加强其独立性与专业性。需要注意的是，独立性和专业性都有双重性，独立性包含办案机构和办案人员的独立性，专业性包含法律业务和行政业务的专业性。美国的经验表明，加强办案人员独立性的重要意义不亚于加强办案机构的独立性，正式程序与简易程序并存是平衡公平与效率、独立性与专业性的务实选择。从美国州层面行政法官改革中集中使用和赋予行政法官最终裁决权的新趋势和经验可获得启示，赋予行政复议委员会集中管辖权和最终裁决权应当是改革的最终方向，但在条件成熟之前，初步决定与最终决定权相分离是较明智的选择。

关键词： 行政复议 行政法官 行政裁决 独立性 专业性

我国行政复议制度的改革已经经历了近10年，行政复议委员会试点地区扩大到24个省份，但目前行政复议改革中的许多问题仍未取得共识。譬如，行政复议委员会究竟是咨询性质还是决策性质的机构，复议程序是否应当司法化或者司法化程度如何，行政复议管辖相对集中程度等诸多问题依然存在争议。尽管如此，加强行政复议公正与效率、提升其独立性和专业性的改革趋势是基本没有争议的，对现行行政复议制度的批判也主要集中于其独立性和专业性缺失，主要的试点改革措施也主要是在这两者之间取得某种高效均衡，基于这一点，具有美国特色的行政法官制度对我国行政复议改革具有重要的借鉴意义。具有美国特色的行政法官制度也是为了解决行政机关追诉权与裁决权归一的公正性难题而对行政裁决的专业化与独立化之间进行平衡而产生的，在州层面也出现了行政法官集中使用和授予行政法官最终决定权的趋势。充分吸收美国行政法官制度的优势，了解其在专业性与独立性平衡过程中的历史演变以及其在实施过程遇到的争议和问题，对于我国行政复议制度改革极有借鉴意义。

一、独立性与专业性的欠缺：现行行政复议制度的公信力危机

我国现行行政复议制度最受诟病的症结在于其公正性，这源于将行政复议主要定位为行政机关内部监督机制而非相对人权利救济机制的制度构想。而公正性直接关联于独立性，只有当办案机构和办案人员具有独立性时，才可避免“自己做自己法官”的嫌疑。除此以外，行政复议办案人员专业性也颇受质疑。

（一）独立性和公正性的欠缺与质疑

对我国当下行政复议制度中独立性和公正性的质疑和批判可谓学界共识。作为行政机关内部监督的一种纠偏机制，它天生难逃“自己做自己法官”的嫌疑。在最初的制度建构时，对办案机构和办案人员的独立性并没有充分的考虑，行政复议由行政行为主体的上级机关甚至原机关做出，具体办案人员一般由行政机关内的法制办工作人员担任，这种制度构建上的天生缺陷导致行政复议饱受独立性与公正性的质疑。刻意的反司法化程序也导致其备受争议，行政复议既没有专门机构也没有专门办案人员、以书面审查为原则、申请人缺乏参与机会、过程封闭不透明等程序特征使行政复议在独立性和公正性更为欠缺。其后果是行政复议远未实现其社会减压阀和解纷职能，很多可以通过行政复议程序解决的案件越来越多地涌入信访领域，导致近年来信访案件的数量激增。行政复议居高不下的维持率以及行政复议与行政诉讼数量比例等数据（具体数据参见表1）从侧面印证了行政复议的公信力危机。我国历年行政复议维持率基本保持在50%以上，且远高于行政诉讼一审维持判决的比例（行政诉讼一审的特点是撤诉率较高，这也是一个值得研究的现象）。而行政复议案件总数与行政诉讼案件总数的比例也基本小于1∶1（相较民事诉讼和刑事诉讼，同期行政诉讼案件数已经够低，而行政复议案件总数更低），根据有关统计，复议案件与同期诉讼案件的数量对比，美国为24∶1、日本大约为8∶1、韩国约为7∶1。较低的行政复议案件总数说明了公众对行政复议公正性和独立性的质疑，而居高不下的复议维持率增强了这种怀疑。

（二）专业性的欠缺与质疑

《行政复议法实施条例》第2条规定：“各级行政复议机关应当……配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应”，第4条规定“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。……”尽管如此，行政复议的专业性依然受到质疑。这种质疑主要源于两个方面：办案人员数量上的不足及其兼职属性。从量上来讲，我国有行政复议权的机关共有1.8万个，而地方三级政府的专职行政复议人员仅1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅0.2人。量上的欠缺必然带来质上的欠缺。实践中我国行政复议办案人员大多由复议主体内部法制部门的工作人员兼任，缺乏编制保障，行政复议并非其专职工作，甚至非其主要工作。加上我国地域差异较大，部分落后地区复议机关办案人员的法律专业素质也颇受质疑。之前尽管全国大部分省级政府都出台过复议人员资格管理办法，并且规定了任职资格考试，但是缺乏全国统一的权威任职资格考试。自2018年起我国已将行政复议人员资格考试纳入全国统一法律职业考试，此举有望大幅提高我国行政复议人员的法律专业素质。

二、行政复议中独立性与专业性的双重性

为缓解行政复议公信力危机，增强行政复议的独立性与专业性是关键所在，学界给出的主要建议（其中许多已经在行政复议改革试点中得以采纳）也是围绕这两点，例如设立专门的行政复议委员会、行政复议委员会引入社会专家、加强行政复议程序的司法化等。但鲜有学者指出无论是专业性还是独立性，事实上都包含两个层面的要求：独立性包含了办案机构的独立性和办案人员的独立性，专业性包含了法律业务上的专业性和行政业务上的专业性，而这几者之间有时是相互冲突的。这意味着平衡行政复议独立性与专业性相互冲突的复杂性。

（一）行政复议独立性的双重性：办案机构的独立性和办案人员的独立性

如前所述，由于违反“自己不能做自己案件的法官”这一自然正义原则，我国的行政复议制度因饱受公正性和独立性的质疑而缺乏公信力。因而我国当下行政复议改革试点的关键是增强复议机构的独立性和中立性，其主要举措包括：设立行政复议委员会、行政复议权的集中行使、引入社会专家进入行政复议委员会、行政复议程序的司法化等。

需要注意的是，行政复议中的独立性问题包含两个方面：办案机构的独立性和办案人员的独立性。加强行政复议的公正性和独立性，不仅要强化行政复议机构的独立性，还要强化行政复议办案人员的独立性。后者或许比前者更为根本。案件虽由办案机构负责，但最终要落实到具体办案人员，因而仅强调办案机构的独立性远远不够，若办案人员缺乏独立性，即使办案机构具有一定的独立性，办案人员依然可能受其领导、同事所拘束，裁决依然很难保证其公正性。无论如何强化其独立性，行政复议委员会的独立性总无法超过法院（因为其终究在行政体系内部），但行政诉讼同样在遭受公正性的质疑（尽管比行政复议要强一些）。遗憾的是，对于加强办案人员独立性，在我国现行行政复议试点改革中似乎并未见到太多的对应举措，相应的学术研究也不充分。无论是传统的行政复议办案人员，还是改革试点中的行政复议委员会中的常任委员，其都任职于行政机关，受首长任免，工作由其指派，人事管理由所在机关管理。行政复议委员会中的非常任委员也存在被行政机关、利益集团所“俘获”的危险。他们既是兼职（因而案件参与度不高），同时又是行政机关所聘，其独立性是否真能达到改革设想的程度仍需经考验的。在这方面，美国行政法官制度颇具借鉴意义。

美国行政法官制度的一大特点在于重视办案人员的独立性，规定了一系列具体制度予以保障。这些行政法官虽然供职于某些行政机关，但是其任命要从文官事务管理委员会指定目录中选取，所在行政机关不能任意罢免，他们的工薪由文官事务管理委员会而不是所在行政机关规定。总之，他们在任免、工资、任职方面不受所在机关的控制而受文官事务管理委员会的控制。事实上行政机关要免职行政法官是非常困难的，在1946年到1992年，行政机关的24次努力只成功了5次。行政法官所在行政机关不能对其进行业绩考核，不能对其裁决职能的履行实施资金奖励或授予荣誉，不为其分配与其法官身份不符的职责。行政法官具有接近普通法官的社会地位、待遇及事实上近乎终身的任职资格，这使得美国行政法官能不受所在行政机关影响而独立、公正裁决。为了进一步加强行政法官独立性，一个新的趋势是赋予行政法官最终决定权（传统上行政法官只能做出初步裁决或建议，行政首长拥有最终决定权）。当然，对此也免不了争议和质疑。赞同的意见认为保持行政机关的最终决定权的真正理由和逻辑只不过是传统习惯，因为“我们一直都这么做”，反对的理由则是这将会削弱行政机关的政治责任、政策制定和核心的执行功能，另外一个反对的理由是行政机关拥有制度经验和专业知识，并且该制度可能演变成一个事实上的行政法院，南卡罗莱纳州就已经将Central Panel更名为行政法院(Administrative Law Court)。

当然，对办案人员独立性的重视绝非否定办案机构独立性的重要性。事实上美国大部分州已经实行行政法官集中使用制度以提高办案机构的独立性（尽管在联邦层面仍然对此抱有疑虑而未推行）。类似于我国试点的行政复议委员会，美国的行政法官集中使用制度将原先受雇于各行政机关的行政法官集中到某个行政机关或专门成立一个新的独立的分支机构（与我国行政复议委员会改革试点相似，行政法官集中使用的初衷除了加强独立性以外，还有规模效益方面的考虑）。单从独立性和公正性的角度来考虑，既保证办案机构的独立性同时又保证办案人员的独立性当然是最优选择，但是如同美国联邦当局所疑虑的，这可能会影响其专业性。关于专业性与独立性之间的冲突与平衡将在下面的部分中继续讨论。

（二）行政复议专业性的双重性：法律业务专业性和行政业务专业性

行政复议专业性决定了行政复议决定是否科学、合理、准确、具有说服力，同时也决定了办案效率。相比对独立性的关注，现行行政复议改革试点对于专业性的考量显然居于次要地位，但是仍然有不少举措是以加强专业性为目标的，例如对复议委员会委员的任职资格要求等。

与独立性的要求包括两方面类似，行政复议专业性的要求也包涵了两个方面：法律业务上的专业性和行政业务上的专业性。当代社会专业分工越来越细，很少人同时是多领域的专家，兼具法律业务和行政业务两方面专业素养的人才较为稀缺。如果将一个复议案件区分为法律问题和事实问题，法律专家在处理法律问题时具有专业优势，而行政专家在处理事实问题方面具有专业优势。许多行政机关的主要业务都是非常专业的领域，这意味着行政复议案件要面临大量专业性的问题，然而期待一个法律专家在各类复杂的文档或数据、证据中发现法律事实是极为困难的。即使在法律领域中，各细分领域也存在较大的专业鸿沟，例如熟稔环境保护法的专家并不一定熟稔劳动法。当然，对这一观点一个显而易见而且非常有力的反驳是：行政诉讼中的法官也仅仅是法律专家，但这并不影响其对类似案件判决的正确性。有学者以相关数据说明了行政复议并不需要过多的专业知识，并指出这不过是“专业的神话”。但这是依靠诉讼程序中复杂的证据规则、专家证言、司法鉴定等一系列成本高昂的机制来保证的，在这一套机制中业务专家事实上提供了专业支撑。如果将这一套机制应用到行政复议程序，那么行政复议相比行政诉讼简洁高效的优势也将受到削弱。

同样遗憾的是，行政复议试点改革举措对办案人员法律专业性的关注明显超过了对行政业务专业性的关注。以改革试点的“哈尔滨模式”为例，现任委员全是具备法律背景的人士，缺乏土地、矿产资源、社会保障、环境保护等行政复议案件多发领域的行政业务专家。行政复议权的集中行使是改革大势所趋（尽管各试点城市集中程度有所差异），但是对任何案件的审查都涉及事实认定和法律适用两个方面，一旦行政复议权集中行使后，办案人员如果缺乏具体案件所涉及的各种专业知识如何处理？行政复议是否以法律审查为重点而在事实问题上充分尊重原行政行为的决定？对于这些问题的处理，学界并没有深入分析。而这一问题正是美国行政法官集中使用改革中一个长期争论不休的问题。美国州层面行政法官集中使用所带来的问题也值得我们思考并引以为鉴。

三、专业性与独立性的平衡：基于美国行政法官制度的启示

加强行政复议专业性和公正性的改革方向基本上是学界共识，真正困难的是如何在具体改革举措上实现专业性和公正性的平衡。一方面，与行政诉讼相比，行政复议要保持和发挥其专业性上的优势，过度的司法化可能会导致其变相成为行政诉讼的一审程序；另一方面，行政复议要避免“自己做自己案件的法官”的尴尬，加强办案机构和办案人员的独立性，实现行政复议的公正性。由于已经几十年的演变，且美国实行独特的联邦制，使得美国各州行政法官制度不尽相同，美国行政法官独立化的演变有许多可资我们借鉴和深思之处。如高秦伟所说：“从美国经验来看问题并没有想象中那样简单，如何全面实现公正独立与专业判断，至少要在相应的机制运作之前辩论清楚，否则只会增加更多的混乱，导致多重失败。”

（一）专业性与独立性的冲突与平衡是行政复议改革中的重要问题

所有具有准司法性质的行政裁决制度（行政复议尤其如此）都面对一个共同问题：一方面准司法性质天然要求公正性，而公正性的前提是独立性；另一方面要发挥效率和专业优势，行政裁决必须借助行政机关的专业资源——否则它就没有存在的意义，因为正式司法程序完全可以替代它，而这难免会以牺牲部分独立性为代价。无论是英国行政裁决所的改革还是美国行政法官集中使用制度都以提升公平性和效率为目标，都围绕独立性与专业性的平衡这个主线进行。有限理性的制度构建可以尽可能少地牺牲独立性的同时发挥行政裁决的专业性优势，从而达到独立性与专业性之间的高效均衡，“在平衡准确性、效率和公平中实现效用最大化”，但很难完全消解这种冲突。

在我国行政复议试点改革中，类似的问题已经显现，譬如行政复议委员会侧重对法律问题的审查而忽视对事实问题的认定，行政复议委员会非常任委员缺乏相应的行政业务专业能力、参与度不高。一方面，加强非常任委员在行政复议中的作用有利于提高行政复议的独立性，也有利于发挥其法律方面的专业优势；但是另一方面，非常任委员在具体的行政业务方面是相对业余的，尤其是因为他们还是兼职的，难以积累相应的行政经验，加强他们的作用反而可能削弱对事实认定的准确性，最终导致行政复议委员会的功能侧重于解决法律问题而不是事实问题。

与我国行政复议改革中面临的问题相类似，美国行政法官制度也是在专业性与独立性相互冲突中妥协的产物。在美国，伴随着行政法官的产生，将行政法官完全独立出来的建议就一直存在，但是反对声音也一直存在，其主要的反对理由就是“这与行政法法官的专业性相冲突,这一意见在国会审议APA草案时候被采纳”。即便如此，美国行政法官制度改革的总体趋势依然是加强其独立性，在州层面，已经有26个州、2个市和哥伦比亚特区适用行政法法官集中使用制度，超过一半的州级政府了独立的行政听证办公室。但是对于行政法官集中使用制度仍然存有争议，争议的焦点之一依然是独立性与专业性的冲突——行政法官集中使用固然加强了行政法官的独立性，却同时削弱了行政法官的专业性（另外一个焦点是它可能会削弱行政机构的政策制定能力和政策的统一性和完整性）。因为远离具体的行政机关，行政法官变成了通才型法官——与普通法院法官无异。1992年的美国行政会议就认为国会最初将某些类型的争议案件交给行政机关而不是法院,就是为了能够利用行政专家特长并且提供一种高效低廉的解纷方式。除此以外，行政法官集中使用制度还会导致其他问题，“既然行政法官并不比普通法官具有专业上的优势，那么在司法审查中，普通法院的法官是否还要对独立行政法官在竞争性案件中的裁决保持适当的尊重？”如果缺少了这种适当的尊重，由行政法官主持的行政裁决存在的意义便大大削弱了。因而，即使在使用行政法官集中制度的州，其管辖权也是有限的。某些州甚至回归到使用行政机关内部听证官员来裁决或大大缩减集中使用行政法官的规模。但从总的趋势来看，行政法官集中使用制度的实践是成功的，采用集中使用制度的州返回先前实践的并不多，并且大部分州都通过立法或与行政机关的协议取得了管辖权。行政法官集中使用的蓬勃发展和赋予行政法官最终裁决权日益高涨的呼声，这似乎显示了独立性相较专业性更加处于优先考虑的地位，毕竟缺乏独立性的特征将会使公众丧失对行政法官的信心，但这并不意味对专业性的考虑是毫无必要的。为了解决集中使用制度中行政法官专业性欠缺的问题，美国不少州也采取了相应措施，比如将行政法官按专业分成不同的小组（大致按其先前服务的行政机关和法律经验），让行政法官固定参加某领域的听证，这有利于充分积累和利用行政法官在某领域的专业经验，但是也容易造成部门隔阂和专业鸿沟。为了消解这种部门隔阂和专业鸿沟，一个新的办法是所谓的交叉培训（让一个专业领域的行政法官接受另一个专业领域的知识培训或实践）。

（二）程序规制对于加强行政复议专业性和独立性具有重要意义

为了加强行政法官的独立性，美国行政法官制度的另一大特色在于通过程序控制行政首长及办案人员的恣意性。在联邦层面，行政法官有做出初步决定的权力，行政机关首长保留最终决定权，但是行政法官的决定会作为案卷的一部分，在司法审查过程中受到普通法官的重视，行政机关如果没有实质性证据而推翻行政法官的初步决定，在司法审查中可能会被普通法官再次推翻。作为最初的决策者，行政法官的作用非常关键，因为在整个裁决过程中其他决定的参与者，包括普通法院的法官，都是基于最初的事件分析，而行政法官恰恰是事件的初始记录者和最早决策者。这种初步决定与最终决定的分离机制既保留了行政机关的最终决定权同时也避免了行政法官作为一个纯粹的咨询角色。除此以外，禁止行政法官与当事人单方面接触、避免偏见和申请回避等程序规定也加强了行政法官的独立性和公正性。另外案卷排它性原则也是保障行政裁决公正性的重要程序性规定，行政机关的裁决只能以案卷为根据，不能在案卷以外以当事人所未知悉的和未论证的事实为根据。尽管行政法官主持的正式裁决和听证程序越来越司法化，为了保证专业性和效率，美国的行政裁决和听证程序依然保持了部分行政化的特征。一个典型的例子是美国社会保障署的听证程序，经常采用相对不太正式和非对抗性的程序，而其他行政分支机构中的听证程序多是正式听证程序和抗辩性质的。之所以如此，主要还是出于效率方面的考虑，因为非抗辩性质的程序比抗辩性质的程序经济效率更高。在美国联邦层面，社会保障署拥有全美绝大多数的行政法官（2016年美国联邦层面行政法官总共是1957人，而该机构有1673人，而行政法官所处理的案件亦多为该机构的案件，面对堆集如山的案件，这是一个现实的选择。上述诸多程序规制，有许多是值得我国借鉴的，尽管我国的行政复议与美国行政法官主持的行政裁决并不完全相同。

（三）保持和发挥行政机关专业优势和效率是行政裁决得以存在的前提

与普通法官不同，行政法官由于具有所在行政业务领域的专业技术和专家知识，可以从昂贵而耗时的审前调查负担中解放出来，而且已经被证明是非常有效的，同时也为广大公众所认可。从审结的案件数来讲，行政法官所审结的案件数也远远高于普通法院。2003年财政年度，仅社会保障署的行政法官就处理了602009个案件，而所有联邦地区法院法官仅审理了12948项案件，可见其确实发挥了社会减压阀和诉讼过滤器的功能，这与我国“大信访、中诉讼、小复议”的格局形成了鲜明对比。美国行政法官主持的行政裁决如此高效的原因除了程序方面的规定（譬如在后续的司法审查中不允许提出新的证据和主张）以外，一支高素质的行政法官队伍也是不可忽视的因素。从任职资格来看，美国行政法官的任职要求保证了其高度的专业素养。他们既需要有司法从业资格，同时还必须有7年以上司法从业实践经验，另外还需要通过严格的考试。

为了加强行政复议的公正性和独立性，建立行政复议委员会、行政复议集中管辖和司法化已经是大势所趋，但仍须注意的问题是：在加强行政复议独立性和公正性的同时，如何保持和发挥行政复议现有的行政业务专业优势和效率优势。极端或片面的司法化将会消解行政复议与行政诉讼之间的区别，行政复议简洁、经济和高效的优势将会被削弱。“‘完全司法化’的程序革新……使其在改革中渐渐地丢弃了行政复议本身的制度特征与机构优势，陷入司法同质化的困惑。”在一系列不断加强行政法官独立性的改革中，美国也一样付出了专业优势和效率上的代价。对行政法官赋予一系列职业保障的特权使得对行政法官的考核变得非常困难，对行政法官进行的任何绩效评估都可能会打击其做出裁决的独立性。美国总审计局（GAO）的研究发现，最高效的行政法官的效率是最低效的行政法官的两倍多，而低效率的行政法官人数远高于高效率的法官人数。因为很难对其低效行为作出处罚，行政机关既不能随意解雇他们，也不能减少他们的工薪。另外，由于正式听证程序虽然保证了公平性但效率较低，美国联邦行政程序法依然保留了非正式听证和大量的非行政法官（Non-ALJ），“而今，非行政法官与行政法官并存的现象依然普遍存在，而且前者范围更广，数量更庞大”。英国行政裁决所的改革也可资佐证。英国的行政裁判所制度是同时实现行政裁决公正性与专业性的典范，但是英国的行政裁判所制度保证其专业性是以大量零散的行政裁判所和大量法律精英和业务精英为支撑的。“一法一所”创设模式所使英国设立了的大量零散的行政裁判所，这既带来了管理上的混乱、使整个裁判所体系看起来杂乱无章，也造成了巨大的资源浪费，因此英国的行政裁判所也正在进行整合化和规范化的改革。另外，行政裁判所司法化改革在加强行政裁判所独立地位的同时，也导致其原有的高效、经济优势逐渐削弱。我国既缺乏足够的法律和行政业务精英，也不可能建立类似英国“像蘑菇一样地发展”零散的、非系统的行政裁决所体系。

四、实现行政复议独立性与专业性高效平衡的几点设想

（一）建立类似美国行政法官的人事管理体制

如前所分析，作为行政体系内的公务员，行政法官之所以能保持其独立性，独特的人事管理体制是一个重要因素。因此，为保障行政复议委员的独立性，建立不同一般行政机关公务员的人事管理体制是相当有必要的。对于专职的行政复议委员，其录用、调动、工薪管理、不利处分可由省级人事部门（而非其所在行政复议委员会或行政机关）统一管理。行政复议委员应当有类似于法官的职业保障：其有权排除任何个人和组织对个案的不正当干扰，只对案件中是否存在故意或重大过失负责，不应对案件结果是否在后续行政诉讼中被驳回负责；非因法定事由，不得对其进行不利处分，非经本人同意不得将其调离行政复议委员岗位，对其的不利处分必须提供听证机会。为了加强行政复议委员的专业素质，吸引优秀人才，其工资水平应当高于普通公务员，一个可行的办法是直接参照普通法官（例如明尼苏答州规定行政法官为地方法院法官的88.67%）。相应地，行政复议委员的录取资格必须高于一般公务员，除了必须达到一般的公务员准入门槛以外，还需通过全国统一的法律职业资格考试，并具有一定的法律实践经验。为提高其专业水平，行政复议委员应当接受定期的、有专门预算保障的培训，培训内容应当既包括法律专业方面的知识还应当包括行政业务方面的知识。除此以外，行政复议委员与学术界之间的相互交流也应当制度化并有专门的预算保障。

（二）根据不同领域案件比例来适当配置行政复议委员会中各领域专家比例

与美国类似，我国行政复议发生的案件领域也较为集中（主要集中在公安、土地、房屋拆迁补偿、劳动和社会保障等四个领域，具体见表2），为使行政复议委员更好地积累某领域专业知识，提升其专业水平，前述美国明尼苏达州将行政法官分组的作法是值得借鉴的经验。笔者认为可以大体分为公安、不动产管理、劳动和社会保障、综合等四个小组，各省可以根据自身实际情况（根据实际行政复议发生领域比例以及各领域现有人才资源比例）加以调整。为避免部门隔阂和专业鸿沟，可以实行交叉培训计划，保证每个行政复议委员至少熟悉两个以上的专业领域法律知识和行政业务知识。

另外，我国现行试点中非常任委员（外聘专家）的比例颇高（许多地方超过了50%），其多为法律方面专家。但许多行政案件涉及相当多的专业领域，它们往往不仅是法律问题还是政策问题，需要特定的行政领域专业知识、实践经验以及对相应政策的了解。他们或许在某些法律领域和法学理论方面有精深的造诣，但是在法律事实认定方面未必能强过常任委员，并且非常任委员无法投入足够的时间和精力，因此笔者认为非常任委员的比例不宜过高。专职委员与非常任委员宜分别在事实认定和法律适用方面发挥其专业优势，在比较重大或复杂的案件中尤其应当发挥非常任委员的专业优势和独立性优势。

（三）咨询机关抑或决策机关：行政复议委员会的角色问题

我国现行行政复议改革中遇到的一个重要难题是行政复议委员会是咨询类机构还是决策类机构。这一问题与美国行政法官是否有最终裁决权极为类似。如前所述，美国行政法官改革的一个重要趋势是授予行政法官最终决策权（取代行政机关的最终决定权），路易斯安娜州走的更为激进一些，甚至禁止行政机关对行政法官的最终决策提起司法审查。学界和州立法机关有越来越多的人赞同赋予行政法官在某些案件上的最终决策权。类似地，赋予行政复议委员最终决定权有利于加强行政复议委员的独立性，强化行政复议委员会在行政复议中的中心地位，这应当是未来发展的方向。但考虑到可能会与现行《行政复议法》冲突（因为现行规定是行政机关才是复议决定机关），在修改《行政复议法》之前，美国行政法官初步决定权与行政机关最终决定权相分离的制度值得我国借鉴，配合案卷排他性原则，可以基本保证行政复议委员会成为一个事实上的决策机构而不是一个被虚置的咨询机构。

结　　语

尽管美国行政法官主持的行政裁决与我国行政复议有较大区别，但是就其所面临的独立性与专业性的质疑、冲突及平衡来讲，与我国行政复议制度所面临的问题具有很大同质性。我国现行行政复议制度改革中所遇到或要解决的难题基本都出现或曾经出现在美国行政法官制度中。经过半个多世纪的发展以及美国各州不同的实践，美国行政法官制度有许多值得我们学习和借鉴的地方。行政法学界应综合借鉴世界各国成功经验，以他山之石为我国行政复议改革提供智力资源。