[摘要]：监察法规作为中国特色社会主义法律体系的“新成员”，不仅细化了法律的原则性规定，而且丰富了法律体系的构成，更彰显了法律体系的中国特色。但监察法规也对法律体系产生了一定程度的冲击效应，表现为立法权限的划分更趋复杂，效力位阶的安排更具难度，现有立法的清理更需全面，以及党规国法的衔接更加紧迫。为了使法律体系维持稳定的结构，有必要明确监察法规在其中的定位，既包括在法律体系的内部构成上，厘清监察法规与其他类型国家法律的关系，特别是宪法、法律、行政法规和司法解释。还应立足纪检监察合署办公的现实制度安排，在法律体系的外部关联上，实现监察法规与纪检领域党内法规的区分及衔接。
[关键词]：中国特色社会主义法律体系；监察法规；定位问题；党内法规
一、问题的提出
全国人大常委会2019年10月通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》），明确赋予国家监察委员会制定监察法规的职权。2021年9月，国家监察委员会发布第1号公告，公布了首部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）。可以预见的是，在推进纪检监察工作规范化法治化的过程中，制定监察法规将成为今后一项重要的立法活动。习近平总书记就曾提出要“全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系”[1]。不过，就监察法规这一全新的国家法律类型来说，既表现出“实践先于理论”的特征，即监察法规的基础理论相当薄弱，相关学术讨论尚处起步阶段；亦存在“实践进展缓慢”的问题，例如，国家监察委员会获得监察法规制定权已有三年，但出台的监察法规迄今仅有一部。为此，既需对监察法规的制定实践进行总结和检视，亦应从法学理论层面对监察法规展开全面系统的研究。
在众多有待研究的理论与实践问题中，如何在中国特色社会主义法律体系中对监察法规进行合理定位，乃是一个前提性和基础性的问题。一方面，与监察法规相关的诸多理论话题，本质上是监察法规在我国法律体系中的定位问题，比如有论者探讨监察法规之效力位阶问题。[2]另一方面，监察法规工作的进一步法治化，有赖于《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的确认和规范。全国人大常委会在授予监察法规制定权的同时，亦曾考虑“对立法法的修改抓紧研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定”[3]。学术研究中亦不乏将监察法规纳入《立法法》的主张。[4]而《立法法》是一部全面规定国家立法体制的基本法律，如何对监察法规制定权作出规定，亦应解决监察法规在我国法律体系中的定位问题。可以说，监察法规的出现有助于我国法律体系的完善，但监察法规并非孤立的，而是存在于法律体系当中，在“上下左右”维度与其他法律法规发生关联。于是，如何在我国法律体系中对其进行合理定位，不仅关系到法律体系的协调与国家法制的统一，还会影响监察法规自身功能的充分实现。事实上，该问题在立法工作中已引发关注，比如在第二十五次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会副委员长王晨提出了若干需要深入研究的问题，其中就包括“监察法规在中国特色社会主义法律体系中的定位问题”[5]。
在很大程度上，科学的定位取决于坐标系的选取是否合理。监察法规由国家监察委员会制定，自然属于国家法律的范畴，因而对监察法规的定位首先应在法律体系内部进行。与此同时，国家法律体系同样不是一种孤立存在，特别在党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”并要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”之后，[6]国家法律与党内法规的关系变得愈加紧密。加之监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公的体制，仅有国家法律的权力治理体系显然难以奏效，以至于实践中生成了一套党规国法共治机制。[7]如此一来，还应“跳出”中国特色社会主义法律体系，在党内法规与国家法律关系的二元坐标中定位监察法规。有鉴于此，本文在分析监察法规对我国法律体系的影响之后，首先探讨监察法规与其他类型国家法律的关系，以便明确监察法规在法律体系内部的定位；继而探讨监察法规与纪检领域党内法规的关系，由此明确监察法规在法律体系外部的定位。
二、监察法规对我国法律体系的影响
作为事关全局的重大政治体制改革，国家监察体制改革对我国法律体系产生了深刻影响，除了为固化改革成果进行的大量相关法律的“立改废”，更具深远意义的是监察法规成为我国法律体系的“新成员”。一方面，监察法规的产生促使我国法律体系更加完善；另一方面，法律体系原本的稳定结构也受到一定程度的冲击。
（一）监察法规对我国法律体系的完善功能
经过数十年的不懈努力，中国特色社会主义法律体系在2010年如期形成，并随着社会的改革发展而不断完善。因应国家监察体制改革而生的监察法规，对我国法律体系的完善功能主要体现在以下三个方面。
第一，监察法规细化了法律的原则性规定。中国特色社会主义法律体系以法律为主干，此种主干地位体现在构建国家和社会制度的总体框架，除此之外尚需借由各类法规和规章，以便将法律规定的相关制度具体化，进而充分满足实践对规则的需求。在国家监察体制改革之后，监察委员会的运行和监察权的行使有着极大的规则需求。为此，全国人大及其常委会进行了相应的修宪和立法活动，但相关立法遵循“宜粗不宜细”的指导思想，难以为监察委员会的运行提供充足的规则供给。例如，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）兼具组织法、行为法、程序法、监督法和救济法等内容，在监察法治体系中扮演着“龙头法”的角色，但仍需辅以众多更为细致的配套规范。[8]而在2018年3月修宪之后，国务院已不再享有领导和管理监察工作的职权，故不宜通过行政法规来调整监察工作。此时，国家监察委员会制定的监察法规既可将法律中的原则性规定予以细化，亦能为监察工作实际提供更加全面且具体的规则。
第二，监察法规丰富了法律体系的构成。作为一种全新的国家法律类型，监察法规使得法律体系的类型构造更具多样性。至于监察法规能否丰富法律部门的组成，则以监察法是否为独立的法律部门为前提，而该问题在理论和实践中尚存争议。例如，在中国人大网梳理的“现行有效法律目录”中，《监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）和《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）均列入“宪法相关法”。[9]与此不同的是，法学理论研究倾向于将监察法定性为新的法律部门，比如有论者认为，《监察法》的出台标志着新的监察法部门的建立。[10]事实上，把《监察法》等法律列入“宪法相关法”是便宜之举。因为“宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系”[11]，而监察领域的法律并不全然属于此，只是当前相关立法数量有限，难以支撑起一个独立法律部门的应有容量。在这个意义上来说，随着一系列监察法规的出台，监察法成为独立法律部门更具现实基础，进而使得法律部门的划分更加多元化。
第三，监察法规彰显了法律体系的特色。中国特色社会主义法律体系既反映了世界各国法律体系的共性，也有着鲜明的中国特色。法律体系所具有的中国特色，是在植根历史传统和回应现实问题的过程中形成的。赋予最高监察机关制定监察法规的职权，使得监察法规进入到法律体系当中，进而成为我国重要的法律渊源，这本身就是中国特色的体现。此外，国家监察体制改革创设的监察委员会，是极具中国特色的权力监督机关和腐败惩治机关，规范其行为的监察法规相应彰显了法律体系的中国特色。
（二）监察法规对我国法律体系的冲击效应
一个庞大的法律体系之所以能够保持和谐统一的稳定结构，主要归功于立法权限的合理划分和效力位阶的科学安排。由于“新成员”的加入会涉及到立法权限的再次划分，以及效力位阶的重新安排，因而会对法律体系的稳定结构产生或大或小的冲击。监察法规对法律体系稳定结构的冲击效应，主要体现在以下四个方面。
第一，立法权限的划分更趋复杂。若从央地关系的维度来看，监察法规可归入中央立法的范畴，因而需要处理与法律、行政法规等其他中央立法的权限划分问题。理论上，监察法规与法律的权限划分并无疑问，因为《立法法》借由法律保留原则等制度设计，划定了全国人大及其常委会的专属立法权。但就监察法规制定权而言，法律保留只是一种反面排除而非正面列举，加之有关国家监察体制的法律本就很少，这进一步扩展了监察法规制定权的发挥空间。与此同时，因为监察机关与行政机关的职能有异，所以监察法规与行政法规的权限划分理应清晰。不过，在监察全面覆盖的现实背景下，监察对象包括行政机关的公职人员，以至于监察权一定程度上介入了行政权的运行过程。于是在某些特定领域，监察法规与行政法规的调整范围难免存在重合。早在监察法规出现之前，由于受到“立法权限划分可以原则一些”观念的影响，[12]法律与行政法规的权限分配问题便已纠缠不清，[13]如今监察法规融入中国特色社会主义法律体系，无疑加剧了立法权限划分的复杂程度。
第二，效力位阶的安排更具难度。为保证国家法制的统一，除了借助备案审查制度来解决上位法与下位法的冲突，亦可对不同类型法律的效力位阶进行合理安排，进而在法律体系内部维持一种秩序井然的状态。然而，在一个法律类型颇为多元的立法体制下，效力位阶的合理安排并非易事。尽管《立法法》对此有相对明确的规定，但仍然存在不少实践难题和理论诘问，特别是当某些新的法律类型被纳入法律体系，就需要对效力位阶进行再次安排。随着监察法规进入我国法律体系，效力位阶的安排增加了新变量。因为于此前的中央立法而言，法律、行政法规与部门规章的效力呈“由高到低”的顺序，在安排效力位阶时只需处理纵向层面的关系。但是，监察法规的出现还带来了横向层面的关系，即原本效力仅次于宪法和法律的行政法规，还面临与监察法规之间效力位阶关系的安排问题。
第三，现有立法的清理更需全面。法律清理可以保证法律与社会发展同步，并能促进法律体系的和谐统一。通常而言，引起法律清理的因素主要有二：一是社会的改革发展，因为改革导致的社会关系变动，使得法律的调整对象发生改变；二是上位法的“立改废”，这要求清理下位法以便消除潜在的冲突。正是缘于此，国家监察体制改革不仅需要出台“新法”，而且应对“旧法”进行及时清理，以便为“新法”的颁行扫除障碍。可是在《监察法》出台后，相关立法的清理工作并未有效开展。例如，全国人大常委会2021年4月对《中华人民共和国道路交通安全法》作出修改，当时距《监察法》施行已逾三年，但该法第84条第1款依然规定“公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督”，此般规定显然有碍国家法制的统一。如此一来，在监察法规融入我国法律体系的过程中，迫切需要对相关立法进行全面清理，尤其是与行政监察相关的行政法规，以及原监察部单独或联合制定的部门规章，以便为监察法规的融入提供必要的“场地”。
第四，党规国法的衔接更加紧迫。虽然党内法规不是我国法律体系的组成部分，但是如何处理党内法规与国家法律的关系，却是法律体系建设过程中无法回避的问题。通常情况下，因为党内法规与国家法律的调整对象有较大差别，所以二者的衔接问题相对简易。不过，在党政机关统筹设置等特定领域，党内法规与国家法律的调整对象在边界上并不清晰，甚至会出现一定程度的重合。此时，党内法规与国家法律的衔接问题变得复杂起来，且在现实中更加紧迫。纪检监察合署办公便是典型例证，即合署后的纪检监察机关“履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，既执纪、又执法”[14]，这使得党内法规与国家法律在调整对象上存在交集。而在国家监察委员会获得监察法规制定权之后，国家法律对监察执法的调整和规范，主要借助于监察法规来完成。如此一来，监察法规迫切需要与纪检领域的党内法规保持衔接。
三、监察法规与其他类型国家法律的关系
监察法规属于国家法律的范畴，因此对监察法规的定位应以我国法律体系为坐标系，厘清其与法律体系中其他类型国家法律的关系。由于监察机关与其他国家机关皆有一定程度的关联，[15]以至于监察法规几乎与所有其他类型国家法律有着或多或少的关系。鉴于监察法规本质上是中央立法，是故与同属中央立法的宪法、法律及行政法规关系更密切；加之监察程序需要与刑事司法程序有效衔接，所以还应考虑监察法规与司法解释的关系。
（一）监察法规与宪法、法律的关系
监察法规与宪法、法律的关系看似不难处理，即宪法和法律是监察法规的上位法。不过，“上位法与下位法”只是对二者关系的原则性描述，因为根据《决定》的规定，监察法规制定权包括两方面的内容，分别是执行性立法权和创制性立法权，二者虽然都以宪法、法律为上位法，但与宪法、法律产生关联的形式却有所差异。如此一来，还有必要结合监察法规制定权的不同内容，分别探讨监察法规与宪法、法律的关系。
首先，监察法规制定权中的执行性立法，在《决定》中的表述是“为执行法律的规定需要制定监察法规”。由于法律本身就是执行宪法的规定，可以说监察法规扮演着执行宪法、法律的角色，即把宪法、法律中的原则性规定予以具体化。此时，监察法规与宪法、法律的关系主要表现为两方面：其一，制定执行性监察法规须以全国人大及其常委会已有相关立法为前提。既包括《监察法》《政务处分法》《监察官法》等监察领域的法律，亦包括其他法律中与监察机关和监察权相关的规定。其二，执行性监察法规应在宪法、法律的范围内，作出更加细致和具体的规定。例如，《监察法》第15条以列举的方式对监察对象作出了规定，由于该规定过于原则，以至于实践中产生不少争议，譬如人大代表是否属于监察对象。[16]为此，《监察法实施条例》第3章第1节对《监察法》第15条予以具体化，并把“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”规定为监察对象。此时，根据《监察法实施条例》第43条的规定，人大代表并非监察法规新创设的一类监察对象，而是被归入《监察法》第15条第6项规定的“其他依法履行公职的人员”。
其次，如果说执行性立法主要是“从略到详”，那么创制性立法更多的是“从无到有”。正是缘于此，创制性监察法规拥有更大的立法空间，与宪法、法律的关系也相对间接。因为创制性立法意味着，国家监察委员会在上位法阙如的情况下可自主制定监察法规。相较于执行性监察法规而言，宪法、法律对创制性监察法规的作用力，并非提供用以具体化的原则性规定，而是划定创制性立法的边界。宪法在配置国家权力、搭建国家机构时，明确了不同国家机关之间的分工，此种分工构成创制性立法的内容边界，比如根据《立法法》第65条第2款第2项的规定，创制性行政法规指向的是“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。而在《决定》中，创制性监察法规的边界是“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要”，即在宪法、法律尚未作出规定时，监察法规尽管可以进行制度创设，但内容限于那些与领导地方监察机关相涉的事项。
再次，《立法法》规定的行政法规制定权，除了执行性立法和创制性立法，还有授权性立法，即国务院可根据全国人大及其常委会的授权，率先对那些相对法律保留事项作出规定。至于国家监察委员会可否制定授权性监察法规，《决定》并未明确规定。需要注意的是，当初《立法法》之所以规定国务院可以进行授权立法，一方面是因为“有一些问题，制定法律的条件尚不成熟，需要由国务院先制定行政法规，待条件成熟后再上升为法律”[17]。若只是简单类比，很容易得出“国家监察委员会亦应制定授权性监察法规”的结论。但问题是，国务院缘何需要获得授权性立法权，还在于《立法法》第8条规定的法律保留事项“有些与国务院的行政管理职权有关”[18]，以至于国务院有对这些事项作出规定的客观需要，只是考虑到这些事项的重要程度较高，故而有赖于全国人大及其常委会的授权。与此不同的是，在《立法法》第8条规定的法律保留事项中，或是与监察机关和监察权无关，比如“特别行政区制度”，或是“犯罪和刑罚”等属于绝对保留事项。在这个意义上来说，似乎没有必要在监察法规制定权中增加授权立法的内容。
此外，2021年1月修订的《中华人民共和国行政处罚法》第11条第3款新增了补充性立法的规定，即“法律对违法行为未作出行政处罚，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚”。这是考虑到有些法律中仅有禁止性规定或义务性规定，而未明确违反此类规定的法律责任。[19]与行政处罚类似，监察机关亦有权对违法的公职人员进行政务处分。此时，尽管《中华人民共和国公务员法》等法律中有大量适用于公职人员的禁止性规定或义务性规定，但难免存在“只规定违法，未规定处分”的漏洞。虽然《政务处分法》第3章规定的“违法行为及其适用的政务处分”可在很大程度上弥补该漏洞，但该章的内容相对简约，无法涵盖所有的违法行为，以至于在第41条设置了“兜底条款”，即对于公职人员的其他违法行为，可根据情节轻重给予相应政务处分。如此一来，似可在监察法规制定权中增加补充性立法的内容，即如果法律未明确公职人员违法行为的政务处分，监察法规为实施法律，可以补充设定政务处分。
（二）监察法规与行政法规的关系
诚如上述，监察法规对我国法律体系的冲击效应，部分体现在与行政法规的关系上。不过，《决定》对监察法规与行政法规的关系只字未提，其背后的原因可能是时间紧迫，以至于尚未形成一个成熟且全面的方案。但随之而来的问题是，监察法规与行政法规的关系处理缺乏明确的规则指引，这不仅影响到监察法规在我国法律体系中的定位，而且可能碍及国家法制的统一。
首先，监察法规与行政法规的效力位阶如何安排，是理论研究最为关注且争议较大的问题之一。有论者认为，“国家的管理主要通过行政管理的方式来实现”，因此“合理的宪制安排应是行政法规的效力高于监察法规”[20]。还有论者认为，《决定》规定“监察法规不得与宪法、法律相抵触”，这暗含了监察法规的效力仅次于宪法、法律之意，故监察法规应与行政法规处于同等效力位阶。[21]全国人大常委会之所以对监察法规与行政法规的效力位阶避而不谈，更有可能是因为该问题兹事体大，决策者还未能达成共识或者寻得最佳答案，于是选择暂不作出具体规定。当然，考虑到国家监察委员会与国务院均由全国人大产生，且在现实权力格局中的地位相仿，因此，最终有可能把监察法规与行政法规置于同等效力位阶。既然如此，冲突规范的裁决机制必不可少，即当监察法规与行政法规对同一事项的规定不一致时，应当提请全国人大常委会裁决。
其次，监察法规与行政法规的立法权限，很大程度上取决于监察机关与行政机关的职权范围。现代法治国家奉行职权法定原则，国家机关的职权由宪法和法律加以配置。全国人大通过修宪把监察委员会写入“国家机构”一章的同时，还妥善处理了监察机关与其他国家机关的关系。于监察机关与行政机关的关系而言，宪法在对监察权与行政权进行合理分工的前提下，要求二者“互相配合，互相制约”，同时规定监察机关不受行政机关的干涉，以便监察权能够依法独立行使。事实上，需要防范的不只是行政机关对监察机关的干涉，监察机关即便有权监督行政机关的公职人员，也不得借此对行政机关施以不当干涉。考虑到行政机关是国家权力机关的执行机关，监察机关是权力行使的监督机关，因此，监察法规的制定要保持谦抑，避免不当介入行政法规的调整领域，确保监察权的行使恪守宪法和法律的既定分工。
再次，监察权对行政权不当干涉的禁止，并不否定彼此间的协同合作，因而监察法规与行政法规的调整对象难免存在交集。此时，单独制定行政法规或监察法规均有可能出现“越俎代庖”的困局，可行的做法是根据交集的产生原因分别处理。对于宪法、法律引致的交集，原则上应由全国人大及其常委会制定法律。比如根据现行宪法的规定，行政机关有权奖惩行政人员，其中的惩戒措施包括处分，而对于违法的公职人员，监察机关亦得进行政务处分，对于此种交集，全国人大常委会出台《政务处分法》加以规定。对于宪法、法律规定之外的交集，一方面可以在监察法规和行政法规中做好规范衔接，比如国家监察委员会在制定政务处分方面的监察法规时，便应注意与《行政机关公务员处分条例》等行政法规的衔接；另一方面，实践中有相当一部分涉及国防建设的法规由国务院和中央军委联合制定，《立法法》第70条亦明确规定国防建设的法规由国务院和中央军委联合发布。以此为借鉴，为了避免职权交叉带来的立法碎片化和部门本位主义，可以探索国务院与国家监察委员会联合制定行政法规或监察法规。
（三）监察法规与司法解释的关系
法律解释是立法活动的重要内容，《立法法》第104条便对司法解释作出规定。同时，对于公职人员职务犯罪案件，监察机关的调查和处置只是最初的环节，后续还有检察机关的审查起诉和审判机关的审理裁判，这要求监察程序与刑事司法程序有效衔接。对此，《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）中仅有原则且零散的规定，至于更加详致的安排，最高人民法院和最高人民检察院可对《刑事诉讼法》作出解释，国家监察委员会则可借由监察法规细化《监察法》中的相关规定，监察法规与司法解释的关系问题由此产生。
一方面，为执行《刑事诉讼法》等与监察事项相关的法律，国家监察委员会有权制定监察法规，最高人民法院和最高人民检察院亦可就《刑事诉讼法》的具体应用问题作出解释。但无论是监察法规还是司法解释，均不得介入司法权或监察权的核心领域，否则宪法、法律对国家机关权力的配置将失去意义。特别是在监察程序与刑事司法程序的衔接问题上，假若监察法规对审判权或检察权的行使作出规定，极易使“互相配合，互相制约”变异为“配合有余，制约不足”。这在实践中已初见端倪，例如，中央纪委国家监委2018年4月印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》第21条规定，“在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，由检察机关管辖更为适宜的可由检察机关管辖。此般规定的初衷是“检察机关更贴近诉讼，更易发现诉讼过程中司法人员相关职务犯罪”[22]，全国人大常委会2018年10月修改《刑事诉讼法》时予以重申。在职务犯罪侦查职能已由检察机关整合至监察机关的背景下，上述规定可谓是监察机关在一定范围内的“还权”，但就检察机关而言却是一种“赋权”。在《刑事诉讼法》等法律尚未修改的前提下，监察法规等监察机关制定的规范性文件显然不能为之。
另一方面，由于监察机关与司法机关分别依照监察法规及司法解释行使职权，因此监察程序与刑事司法程序有效衔接，客观上要求监察法规与司法解释实现双向衔接，而这有赖于制定机关有效充分的沟通。概言之，国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院在起草监察法规或司法解释时，如果涉及到监察程序与刑事司法程序的衔接问题，应当充分征求各方意见。例如，国家监察委员会制定职务犯罪领域的规范性文件，便曾会同最高人民法院和最高人民检察院研究起草。[23]除此之外，实践中还出现监察机关与司法机关联合发文的做法，比如《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。此类联合发文固然于实践有益，但其既非监察法规亦非司法解释，性质和效力不甚明朗，为此有论者建议赋予国家监察委员会监察解释权，以便与其他国家机关联合解释法律。[24]不过，司法解释制度自建立以来便饱受诟病，加之全国人大在制定《立法法》时亦曾考虑“收回”最高人民检察院的司法解释权，[25]因此兼具有效性和正当性的做法，或许还是监察法规或司法解释起草时的沟通机制。
四、监察法规与纪检领域党内法规的关系
国家法律与党内法规的调整对象有别，但党政机关合署办公或合并设立的制度安排，使得此种差异变得淡化乃至出现混同，党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公便是典型例证。正是缘于此，为了使监察法规在我国法律体系中的定位更加全面，还应在法律体系的外部关联上，探讨监察法规与纪检领域党内法规的关系。
（一）合署办公中的党规国法共治
自中华人民共和国成立以来，我国的实际政治运作过程始终存在两套并行的权力体系，分别是国家的权力体系和中国共产党的权力体系。在实践中，鉴于党建国家的历史逻辑和党领导国家的现实逻辑，这两套权力体系形成了“盘根错节”的关系。例如，当党的机关与国家机关合署办公时，原本在不同“轨道”上运行的党的权力与国家权力“交织”在一起，或是国家权力染上了党的权力的色彩，或是党的权力实际上承担了国家权力的功能。在国家监察体制改革过程中，合署办公便是改革的重要方法论，这虽有助于党内监督与国家监察的有机统一，但也引发了权力治理的难题。监察委员会是根据宪法设立的国家机关，其行为由国家法律来规范和调整。为此，全国人大修宪并制定《监察法》，全国人大常委会亦进行了《政务处分法》和《监察官法》等配套立法，这些无疑是把监察权纳入国家法律治理轨道的关键举措。但是，当监察委员会与纪律检查委员会合署办公后，其行使的权力已不再是单纯的国家权力，而是“代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责”[26]，具有了党的权力与国家权力的二元属性，有论者称之为“执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物”[27]。
在此背景下，通过党内法规来规范纪检监察权的观点被提出。[28]由于纪律检查权的运行主要受党内法规的约束，而纪检监察合署办公是按照“吸纳模式”进行的，纪检监察权中的纪律检查权属性更浓厚，[29]因此，似乎可借由党内法规实现对纪律检查权和国家监察权的一体规范。加之国家监察领域的国家立法进度相对迟缓，立法规模也相对有限，以至于愈来愈多的党内法规和党内规范性文件顺势而生。比如《纪检监察机关派驻机构工作规则》作为一部党内法规，对纪律检查委员会和监察委员会的派驻进行一体规范。然而需要注意的是，尽管纪律检查权与国家监察权统一于同一权力内核，但彼此间的分离同样明显，前者在实质上依然为党的权力，因而根据中国共产党的内部规则来运作，后者则因属于国家权力，故应遵循国家法律来运行。由此观之，单一的治理路径均会因为与实际不符而难以奏效，理想的方案是实现纪检监察权的党内法规与国家法律共治。随着国家监察委员会获得监察法规制定权，全国人大及其常委会恐难再就监察事项进行频繁立法。因此，纪检监察权的党内法规与国家法律共治，很大程度上是“仰仗”于监察法规与纪检领域的党内法规。此时，需要兼顾纪律检查权与国家监察权的差异及关联，实现监察法规与纪检领域党内法规的区分及衔接。
（二）监察法规与纪检领域党内法规的区分
在国家监察体制改革及监察权运行过程中，规则供给与规则需求之间的矛盾自始存在。各级监察委员会组建完成并行使职权之后，由于监察权能的多样性和监察事项的复杂性，规则需求变得更加旺盛。此时，宪法、法律中的原则性规定已难以提供充足的规则供给。监察法规的出现正是为了满足监察实践中勃兴的规则需求。为此，有论者建议通过大规模的监察法规制定活动，形成一个“包括监察主体法、监察实体法、监察程序法在内的完备的监察法规体系”[30]。然而，监察法规制定权在实践中的运用并不充分，迄今只有《监察法实施条例》一部监察法规出台。以至于“以党内法规补强或者代替监察行为规则的供给”的现象在实践中依然相当普遍。[31]诚然，党内法规在规定纪检事项时对监察事项作出一体规范，可谓是合署办公体制下的路径依赖，且能够快速解决监察权行使无法可依的问题。不过，监察权毕竟是一项根据国家法律产生和运行的国家权力，单纯借由党内法规来调整难免存在诸多瑕疵。
无论是党内法规还是国家法律，均属于社会规范的范畴，调整着特定领域的社会关系。在纪检监察合署办公的体制下，主要有三类关系有待调整：一是国家监察关系，包括监察机关与其他国家机关的关系，上下级监察机关的关系，以及监察机关与监察对象的关系；二是党的纪律检查关系，包括纪检机关与党的其他机关的关系，上下级纪检机关的关系，以及纪检机关与中共党员的关系；三是监察机关与纪检机关的关系，这其实是党的领导在监察工作中的具体体现。通常而言，社会关系在主体和内容等要素上的差别，会对规范工具的选取产生很大影响。相应地，在为国家监察体制的运行提供规则供给时，也应对监察法规与纪检领域党内法规加以必要的区分。
首先，监察关系应由监察法规等国家法律调整，不宜规定在纪检领域的党内法规中。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第3条的规定，党内法规的规范对象是“党的领导和党的建设活动”。当其规范“党的领导活动”时，“调整的主要是党组织与非党组织的关系”；而当其规范“党的建设活动”时，“调整的是党内关系，对象要么是党组织要么是党员”。[32]由此观之，单纯的国家监察关系既非“党的领导活动”亦非“党的建设活动”，严格来说不属于党内法规的调整对象，因此由纪检领域的党内法规加以规定并不妥当。但实践中为了便宜行事，有相当一部分国家监察关系乃是由党内法规来调整的，此时应将其转化为法律或监察法规。例如，面对政务处分工作极大的规则需求，中央纪委国家监委联合印发了《公职人员政务处分暂行规定》，该规定在体例和发布形式上都符合党内法规的要件，[33]可调整的却是国家监察关系。直至全国人大常委会制定《政务处分法》，才最终完成了规范工具的合理选取。
其次，党的纪律检查关系应由党内法规调整，不宜规定在监察法规等国家法律中。虽然现行宪法序言规定，包括中国共产党在内的各政党“都必须以宪法为根本的活动准则”，但这只是表明政党的所有活动只能在宪法、法律的调整范围之内，不得违反宪法、法律的规定，绝非意味着政党的组织和行为皆须由宪法、法律来进行规范和调整。相反，政党主要是依据党内法规等内部规章制度，而非国家法律来实现自身建设和内部治理的。[34]当然，这些党内法规不能与国家法律相抵触。在这个意义上来说，除非属于法律保留事项，法律和监察法规等国家法律不应对纪检事项作出规定。即便部分国家法律中含有“纪律检查机关”等表述，比如《监察法实施条例》第3条规定“监察机关与党的纪律检查机关合署办公”，但这只是对合署办公体制的概括宣示，并未直接规定纪检机关的组织、行为和职权。
（三）监察法规与纪检领域党内法规的衔接
通常情况下，党内法规与国家法律的调整对象有别，但在某些特定情形中，二者的调整对象有一定程度的交叉乃至重合，为避免规范间的冲突抵牾和重复调整，还要实现党内法规与国家法律的协调衔接。最常见的便是在党的机关与国家机关合署办公的体制中，由于机构、人员与职权等发生混同，党内法规与国家法律的调整对象有所重叠。于此层面而言，分析监察法规与纪检领域党内法规的关系，不仅应基于调整对象和规范属性的差异，对二者进行必要的区分；还要立足纪检监察合署办公的现实制度安排，在二者之间实现双向的协调衔接。当然，合署办公毕竟有异于合并设立，[35]在纪检监察合署办公的体制中，党内法规与国家法律的调整对象只是发生交叉而非完全重合。此时，监察法规与纪检领域党内法规的衔接方案，应当根据调整对象的交叉范围具体确定。
一方面，当调整对象的交叉范围较小时，对于其中的监察事项与纪检事项，监察法规与纪检领域的党内法规应当分别作出规定，但彼此不得抵触且应保持衔接。例如，由于相当一部分公职人员是中共党员，政务处分与党纪处分之间有着诸多关联，具体实践中也常将其合并称作“党纪政务处分”。尽管如此，二者在处分主体、处分对象、处分事由和处分措施等方面仍有差异，这表明政务处分与党纪处分的交集相对较小。于是，为了规范政务处分权与党纪处分权的行使，分别制定了《政务处分法》和《监察法实施条例》等国家法律，以及《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）等党内法规。与此同时，相应的国家法律与党内法规也应实现双向衔接，既包括实体内容的衔接。比如对于相同的违法行为，政务处分与党纪处分的轻重程度应当一致。这在《政务处分法》的制定过程便有体现，即注重“实现党纪与国法的有效衔接”，特别是“使政务处分匹配党纪处分”，以便“完善与党纪处分相对应的政务处分制度”[36]。亦包括程序设计的衔接，比如《党纪处分条例》第33条规定，党组织可以根据生效的政务处分决定，经核实后给予相应的党纪处分。
另一方面，当调整对象的交叉范围较大时，可探索由中央纪委和国家监察委员会联合制定党内法规。党政机关联合制定党内法规和其他规范性文件的做法由来已久，可谓是当代中国政法实践中的独特现象。此般做法既是整合党政双轨权力结构的需要，以便对“政党权力体系”和“宪法权力体系”进行统筹安排；也是为了节省制度建设成本，并能够提高制度的供给效率和执行合力。[37]为此，《党内法规制定条例》第13条第2款明确规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。如此一来，在监察事项与纪检事项的交叉范围较大乃至重合的情况下，无论是单独制定监察法规还是党内法规，均会导致现实中合一的权力结构被人为割裂，且会造成制度建设成本的浪费。因此，如果交叉范围并不涉及法律保留事项，可以由中央纪委和国家监察委员会联合制定党内法规。当然，仅涉及到调整纪检和监察的共性及关联事项时，才可以联合制定党内法规，且不得借此规避国家法律的调整。
结语
监察法规的出现使得法律体系可以因应重大改革而不断完善，但也对法律体系的稳定结构产生一定的冲击。因此，全国人大常委会在给国家监察委员会赋权时，理应明确监察法规在我国法律体系中的定位，以便法律体系能够尽快恢复原有的稳定结构。然而，全国人大常委会作出的《决定》，很大程度上是时间紧迫下的便宜之举。此举虽然为监察法规制定权提供了合法性依据，但对监察法规在我国法律体系中的定位却有失安排。当然，考虑到《立法法》的修改只是“对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究”[38]，因此也很难期待《立法法》在当初便进行修改。时至今日，国家监察委员会获得监察法规制定权已有数年，并通过制定《监察法实施条例》行使了该职权，加之《立法法》的修改已明确列入“全国人大常委会2022年度立法工作计划”，应当充分总结监察法规制定权的行使实践，明确监察法规在我国法律体系中的定位，并在修改《立法法》时作出适当的规定。
