[摘要]：制定行政基本法典是基本建成法治政府的规范指引和克服碎片化行政立法弊端的现实需要。参照我国民法典的成功经验，以提取公因式技术制定行政基本法典总则部分是法典编纂的重要方法。该技术虽然得到学界广泛讨论，但有关其确切意涵、理论预设、现实困境与解决方案的讨论较少。所谓提取公因式，指的是对法典所涵盖规范中共通部分的提炼；其理论预设为：社会交往模式的相对稳定、法律保护的核心价值的相对至上性以及国家法为核心法律渊源。在制定行政基本法典总则部分时，该技术的运用面临一系列实践困境。可行的解决之道，就是在遵循该技术的基础上又有所突破，将行政法基本原则作为“公因式”，依据相应原则进行提取，以确保法典总则部分的体系整合能力，为行政法典的制定奠定坚实基础。
[关键词]：行政基本法典；总则部分；提取公因式；法典化；行政法基本原则
习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”随着民法典编纂完成，行政法法典化工作开始被提上议事日程，并成为我国行政法学界关注的重要问题。制定一部行政法典一直是行政法学人孜孜以求的梦想，也是基本建成法治政府的规范指引和克服碎片化行政立法弊端的现实需要。行政法法典化包含诸多理论与实践议题，其中尤为重要的是法典化的模式。学界普遍认为，制定一部统一的行政法典，也即包含所有现行有效的行政法律规范的行政法典，虽然法典化的效果最为明显，但难度很大。因此，学者们提出制定行政法总则、制定行政程序法典、编纂行政基本法典等观点。
在众多观点中，编纂行政基本法典的立场逐渐成为我国行政法法典化的基本方向。全国人大常委会2021年度立法工作计划提出，研究“行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。行政基本法典是所有行政部门通用的法律规范，包含行政法律体系中具有一般性、引领性和普遍适用性的规则。它的主要内容包括“总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼”，是“通过提取公因式的方式，将部门行政法中具有普遍适用性的规范提取出来形成的统一规定”。所谓“提取公因式”，指的是参照我国民法典制定的成功经验，将纷繁复杂的行政法规范中具有普遍性和引领性的共同性因子提取出来。
在这个意义上，行政基本法典是行政法的公因式，其总则编是行政基本法典的公因式。
本文将围绕编纂行政基本法典总则部分时所依赖的“提取公因式技术”的理论意涵、实践中可能遭遇的困难及其解决之道展开论述。
一、法典化的模式：行政基本法典
通过提取公因式技术制定行政基本法典的模式，虽然得到许多学者赞同，但不无争议。相关分歧主要包括两个方面：其一，行政基本法典是否为体系化行政法的最佳选择；其二，法典抽象程度与法典体量之间如何做到平衡兼顾。正是对这两个问题有不同看法，学者们会对行政法法典化模式持有不同立场。鉴于提取公因式技术和行政基本法典的紧密关联，我们有必要简要回顾相关讨论，确立编纂行政基本法典的依据，以此作为讨论提取公因式技术的理论前提。
（一）行政基本法典模式的自身优势
如前所述，行政基本法是所有行政部门通用的法律规范，是行政法律体系中具有普遍适用性和引领性的规则。如江必新教授所言，它指的是“一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律”。具体来说，它具有三方面特征。首先，它强调对行政活动共性问题的规范，并允许其他具体法律规范来规定行政活动中具体的、特殊性的问题，为具体行政领域的法律创制活动保留了巨大的空间。其次，它既包含对行政法程序问题的规定，也包含对行政法实体问题的规定，是行政法实体制度与程序制度的有机结合。最后，它“不是要将行政法律所有的内容，按照一个逻辑或者理念”加以编纂，它不能等同于总则，也不一定有分则，而是“根据需要，该扩展的地方和环节，进行详细、具体规定”。
就其自身来说，行政基本法典模式有诸多优点。首先，行政基本法典模式既重视法典的体系性，也契合行政法律规范的广泛性与多样性。行政基本法典对体系性的强调体现在它在编纂过程中同样倡导运用“提取公因式”技术。借助该技术，行政基本法典可以实现对行政法律规范的体系化和抽象化，而非仅仅将现行规范加以简单汇编证立。这在相当程度上起到“删繁就简”“纲举目张”的效果。同时，行政基本法典并不盲目强调这种体系性，而是主张结合现实需求，在编纂中对相应内容加以扩展和规定，可以照顾不同行政领域的特性。
其次，行政基本法典模式契合我国行政法法典化的主要目的。行政法法典化的主要目的，在于通过形成完备的法律规范体系，推进依法行政、加快法治政府建设，进而推进国家治理体系和治理能力的现代化，并最终为世界法治文明贡献中国智慧。行政基本法典涵盖了一般行政的主要内容，实体法与程序法兼备。这使得法典容量较大，规范事项比较全面，体系化行政法律规范的效果比较明显，也有利于弥补行政组织法等领域的立法漏洞。
最后，行政基本法典模式符合我国行政立法领域的基本思路。如前所述，全国人大常委会2021年度立法工作计划将行政基本法典视为行政法法典化的基本路径。同时，行政法基本法典既包括行政实体法，也包括行政程序法，这与我国行政立法领域程序实体合一的立法思路相契合。行政程序不是诉讼程序，是行政机关行使行政权力的方式、步骤、时间和顺序。在这个意义上，行政基本法典强调程序法与实体法的结合，也符合行政法自身的规律特性。
（二）行政基本法典模式的比较优势
1、行政基本法典与行政法总则
行政法总则指的是一般行政法的法典化，或“将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来，作出统一规定”。乍看之下，这一表述与行政基本法相差不大。但深入思考可以发现，两种模式存在两点根本差异。其一，从法典抽象程度和法典体量的关系来看，行政法总则更强调法典的体系性，抽象程度更高，法典体量也相对较小。可以说，行政法总则在法典结构体系性和内容完备性方面，更强调结构的体系性。但是行政基本法典在重视法典结构体系性的基础上，兼顾法典内容的完备性。因此，相较而言，行政基本法典的体量会比行政法总则大一些。其二，制定行政法总则往往是行政法法典化的第一步，在此基础上需要再制定行政法分则，方能完全实现行政法法典化。简言之，行政法总则本身并不等同于严格意义上的法典，只是法典的一部分。但是编纂行政基本法典则无需再制定行政法分则，它本身就是严格意义上的法典。
法典的生命在于体系性。有观点据此认为，行政法总则是相较于行政基本法典更好的法典化模式，能够最有效地体系化行政法律规范。但这种观点未必合理，主要是由以下三方面因素决定的。
首先，制定行政法总则并不符合我国政策的基本思路，也缺乏充分的国际立法例参照。前文提及，全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出的是“行政基本法典”这一思路，制定行政法总则与之并不吻合。同时，从各国立法情况来看，制定行政法总则缺乏充分的立法例。1994年的荷兰行政法典虽然常被称为“世界上第一部行政实体法法典”，但它主要内容其实是程序性的。这在一定程度上表明总则模式在实践中难以实现。
其次，制定行政法总则未必能够有效实现行政法的体系化。虽然从学理上看，行政法总则更强调法典在结构方面的体系性，但高度体系性的法典同时也是高度抽象化的，这样行政法总则在法典容量或内容完备性方面就比较单薄。简言之，行政法总则若能制定，其内容必然较少。这就会带来两方面问题。一方面是行政法总则较小的体量可能无法充分施展对其他具体行政法律规范的指引、调适与纠偏作用；另一方面行政法总则内容较少，基于实践需求，对其他单行法的制定与修改就在所难免，这就与减少重复立法、避免法律冲突的法典编纂目标有所出入。
最后，制定行政法总则存在一定现实困难。王名扬先生曾经指出，“行政法的范围太广，每一类行政事项都很复杂，单就某类行政事项变成一个有系统的法典，已经很难……制定一部完整的协调一致的法典，象民法典和刑法典那样用一个总则概括起来，更加困难”。同时，如果制定行政法总则，为了实现完整的行政法法典化，就势必需要制定相应的行政法分则。鉴于行政法的实体内容非常庞杂，这无异于难上加难。这些论述表明，任何法典都是体系性追求和现实社会需求之间调和兼顾的产物，在坚持体系性的同时，必须要重视内容完备性。行政基本法典是相较于行政法总则更好的法典化模式。
2、行政基本法典与行政程序法典
有关行政法法典化模式的探讨，较有影响的另一种观点是我国应当制定行政程序法典。持有这一立场的学者指出，行政法的法典化应当以行政程序法律规范为主，也即以规范行政机关对外行使行政权力的活动为中心内容，同时以程序性机制规范行政权力，规定私人享有的一系列程序性权利。相较于行政基本法典模式或行政法总则模式强调提取行政法中具有普遍适用性和指引性的要素，这种程序主义进路的模式并不要求在法典制定编纂过程中提取出行政法规范中一切具有共同性的因子，而是一种有限的或局部的法典化。这一模式的理论依据主要有如下四个方面。
其一，现代政府治理机制均主要指向政府治理活动的程序机制。采纳行政程序法典模式，能够实现政府与社会的共治，提升政府防范和应对各种重大风险的能力。其二，制定行政程序法具备充分的单行法基础。我国现有的行政法规覆盖了行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为，还逐步包含了行政立法、重大行政决策、行政规范性文件。这些单行法规范体系结构上以程序性规范为主。其三，我国在行政立法、行政处罚、行政许可、行政强制和行政复议外，存在数量巨大、广泛影响公众权益的其他行政行为缺乏共同的程序基础。制定统一的行政程序法势必有助于这些问题的解决。其四，程序性进路是一种有限法典化的思路。在制定法典的过程中，立法者可以灵活选择相对成熟的规范进行编纂，避免由于个别规范而阻碍整体立法进程；同时可以根据实际需求尽可能地将关联性规则纳入法典，实现法典化过程收益的最大化。
以上观点虽然有一定合理性，但并未注意到这一模式可能存在的缺陷。
首先，行政程序法典模式并不符合我国现阶段行政领域法典化工作的政策与思路，国际立法例也未能充分证明这一模式的可行性。如前所述，行政基本法典模式是现阶段行政法领域法典化工作的基本思路，行政程序法与之并不相符。同时，虽然制定行政程序法是国际比较通行的做法，但同样常见的是，行政程序法中往往包含大量行政实体法规则，德国《联邦行政程序法》即是典型例证。
其次，制定行政程序法有可能割裂行政领域实体法与程序的紧密联系，这与我国行政立法领域实体程序合一的思路并不契合。同时，在全球化、电子化、互联网时代以及大数据的背景下，行政管理不仅仅是程序法问题，还与组织法、实体法等内容密不可分。行政法不仅仅是有关法律适用的解释科学，而是以法律实施为导向的决策科学。这要求行政组织法、行政实体法和行政程序法等诸多手段应形成合力。如果只关注行政程序，在行政程序法典出台后，再制定相应新法，有违行政法法典化的目的。
最后，行政程序法典模式可能造成行政法法典的名实不符。从诸多立法例来看，不同的行政程序法中均包含大量的实体法规范。姜明安教授指出，在行政程序法中存在着行政实体法的规范，这是各国行政程序法的共同特点。从实用角度分析，实践中法典的名称并不重要，只要应当得到规定的内容都被涵盖在法典中即可。但是考虑到立法质量，行政法法典的名实相符，有助于避免立法的不周延与混乱。如果采纳行政程序法模式，同时又要对大量实体法规范作出规定，势必导致组织法、实体法和程序法在法典中的比例与结构失调，有违制定行政法典的初心。况且这种弊端在地方行政程序规定中已经出现，在制定全国统一的行政法典时更应加以避免。此外，吸取我国制定统一行政程序法典并未成功的经验，可以认为，行政基本法典是相较于行政程序法更好的法典化模式。
以上分析从不同角度阐明行政基本法典是行政法法典化的首选模式。编纂行政基本法典的关键，就是借助“提取公因式技术”实现行政法律规范的体系化。一般认为，这一技术源自德国法律传统中的“潘德克顿学派”，强调法律是一个逻辑严密且封闭的体系，可以涵摄社会生活的一切变化。但随着现代社会的发展，潘德克顿学派及其学说逐渐走入历史。这就不由得让我们思考：在今天的语境中，提取公因式技术是否还有用武之地？在借用该技术实现实现法律规范体系化会面临何种困难，又有何解决之道？要回应这些问题，不妨先从这一技术的基本意涵与理论前提开始。
二、行政基本法典的立法技术：提取公因式
（一）提取公因式立法技术的意涵
有关行政基本法典的制定，学者们的普遍共识是应当参照我国民法典的编纂经验。我国民法典采用的是“总则—分则”立法模式，在立法过程中，先依据提取公因式技术制定总则，再制定与之相配套的分则。行政法法典化虽然采纳的是行政基本法典模式，与“总则—分则”模式有别，但同样包括具有普遍适用性和引领性的规范。这些规范构成了行政基本法典的“总则”部分。在这个意义上，编纂行政基本法典与制定民法典的立法技术是相通的。这里的“立法技术”指的是立法者所使用的方法。立法者以此制定出确定的、具有强制性的以及明确无误的规范，并且对不同群体之间处于冲突状态的利益作出清晰界分，建立起为社会发展所必须的秩序。提取公因式技术就是这样一种方法与技术。既然它源自民法典，首要的问题就是理解民法中这一立法技术的含义，以及我国民法典是否严格遵循了该技术规则。
1、《德国民法典》中的提取公因式
提取公因式是一个老生常谈的话题，但其确切含义却鲜有人言。从数理常识来看，公因式指的就是多项式中各项均含有的相同因式。提取公因式则意味着将各项当中的相同因式加以提炼，使得多项式的表达更为清晰、简洁。比如，多项式aa+ab+ac+……+an可以被改写为a(a+b+c+……+n)。
具体到法学中，提取公因式指的是法典的总则部分是对法典所涵盖规范中共通部分的提炼。如朱庆育教授所说，“所谓公因式，是指各编的共通规范”。孙宪忠教授指出，总则的制定就是“把具有共同特征的法律规范群归纳起来，然后从中抽象出一般规则，再把这些一般规则按照一定的逻辑整合为协调的制度”。一般来说，学者们倾向于认为这种方法在《德国民法典》第一编总则中得到了集中体现：“立法者阐述了服务于整个民法统一构成的基本法律概念和规范”，这些可以说是“提取公因式“（vor die Klammer gezogen），本质上是“将那些所有法律上重要的表示和行为共有的因素安排整合”。这一点也可以被宽泛地理解为在法典总则编“首先规定基础的、在后续其他编中重复出现的法律制度”。相较于同样隶属于大陆法系的《法国民法典》《瑞士民法典》以及《奥地利统一民法典》，这是《德国民法典》的独有特征。
这意味着公因式并非各编规范之源，而是来自各编的具体规范。德国潘德克顿学派认为，当共通规范被提取出来后，法典中的规范就呈现出一种“双重不完整性”：一方面是被提取出来构成法典总则编的共通规范不构成完整的规范，另一方面是保留在各编的规范由于被提取公因式后变得不再完整。正因如此，法典的总则编和分则编构成环环相扣的严密体系。《德国民法典》以体系严密著称，被视为“提取公因式”技术的典范，其根源便是以“人”和“法律行为”两个概念贯穿总则编和分则编的制定。在这个意义上，提取公因式技术成为法典体系化的代名词。只要提及法典，人们总会下意识地认为与该技术密不可分。我国也不例外。
2、我国民法典的立法构想与提取公因式技术
在民法总则和民法典各分编关系的问题上，有关民法总则（草案）的说明指出“民法总则规定民事活动必须遵循的基本原则和一般性规则，统领民法典各分编；……民法总则草案以1986年制定的民法通则为基础，采取‘提取公因式’的办法，将民事法律制度中具有普遍适用性和引领性的规范写入草案……即构建了我国民事法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据”。由此可见，立法者期待民法总则具有“统领性”“一般性”等特征，为民事法律制度提供“基本框架”，为分编的制定“提供依据”，而其技术基础则是“提取公因式”。
但是根据我们对《德国民法典》中提取公因式技术的分析，如果我国民法总则是按照该技术制定的，公因式势必源于已有的分编，它所构成的总则在逻辑上无法成为制定分编的依据；同时，公因式所构成的总则编必然是不完整的，必须要与各分则编结合才能发挥作用，因此它也无法构成民事法律制度的基本框架。简言之，如果严格按照提取公因式技术，民法总则只能具有统领性和一般性特征，无法实现立法者的其他期待。这在某种意义上意味着，我国民法典若想尽可能地实现立法构想，就不能严格依据提取公因式技术，而是按照现实需要，对此技术有所突破。这种现象并非个例。《德国民法典》的总则部分也一直饱受批评，被认为“从中感受不到生活世界、贴近大众、甚至正义的层面”，因而无法满足现实需求。
这就衍生出如下两个问题：提取公因式技术为何难以满足实践需求？我国民法典的制定是否严格遵循了这项技术？
（二）提取公因式技术的理论
1、提取公因式技术的理论假设
每一种法律形态及其依托的法学技术，都是其所处时代的产物。每一个时代中得到人们推崇的法律形态与法学技术，都体现着这个时代中人们对于自我、社会以及国家之间关系的看法。法典与提取公因式技术也不例外。从知识社会学的角度来看，依靠提取公因式技术制定体系性法典这一观念，至少预设了如下观点。
首先，社会交往模式的相对稳定。法典的首要功能就是实现法律规范的体系化整合，这意味着在纵向上不同规范依据层级排列形成“金字塔”结构，在横向上各级规范按照调整法律行为的不同而被归属于各个部门法。提取公因式方法更侧重纵向整合，从具体规则中抽象出一般规则，在一般规则中抽象出一般原则，最后又将之提炼为几个核心的普遍原则与概念。这一抽象工作告一段落，法典的体系化便宣告完成。此时，具体规则被安置于合乎逻辑和有意义的体系之中，原则与规则、一般规范与具体规范之间形成彼此支撑和相互推导的网络。一旦有法律漏洞或需要法律续造的情形，法官可以根据法律规范之间的逻辑关系和法律体系展开推理，填补漏洞或续造法律。根据这一构想，社会发展虽然千变万化，但法律的制定与适用均在一般性原则或抽象规则的统摄之下。这实际上是寻求一些能够应对层出不穷的个案且免受社会变化冲击的相对稳定的抽象规则或原则。这个构想得以成立的前提，就是社会交往模式在一定时期内保持相对稳定，不会出现剧烈的转型与变迁。否则为数不多的抽象规范难以涵盖社会生活的方方面面，公因式提取也难以实现。
其次，法律保护的核心价值的相对至上性。法学家通常认为法律需要具有安定性和确定性。法律的安定性指的是法律的内容与解释具有明确性。法律的确定性指的是同一个行为不会在法律体系中得到不同的评价，或类似案件能够得到类似处理。安定性强调法律在形式上的融贯或规则之间的无矛盾性，确定性强调任何法律问题都有唯一的法律答案。这两者的实现，离不开法律所保护的核心价值的相对至上性。这可以从两个方面加以理解。一方面，法律将一些价值视为核心价值，赋予它们更高权重；另一方面，这些核心价值与其他价值之间的权重差序具有恒常性，可以为立法者或法官事先掌握，不会因人而异。立法者之所以能够排列不同法律规范之间的位阶次序，重要原因之一就是法律保护的核心价值具有相对至上性。由此，不同法律规范可以根据自身体现的价值之权重得到排列，而且其位阶次序是稳定的。否则，法律规范的位阶会发生变化，公因式提取也变得没有意义。
最后，国家法是核心法律渊源。提取公因式技术预设了存在应对社会发展的基本法律原则或概念，并认为据此技术制定的法典可以适用于国土范围内每一个地区。因此，它假定了一种“均质的领土空间”，国家可以在此空间内“把同样的规则适用于所有的人、所有的情景、所有的地域”。这意味着在一国范围内国家法是核心法律渊源。这种立场认为，“法律是且应是国家法，对所有人来说都是一致的，排除了其他法律，由单一国家机构实施……法律是一种由规范命题构成的排他性的、体系化的和统一的层级命令，可以被自上而下地理解为源自主权者的命令，也可以被自下而上地理解为它的效力演绎自总是根据一般性的规范，直到我们回溯至某种终极规范（群）”。正是将整个国家视为均质领土空间，将国家法作为核心法律渊源，我们才有可能通过提取公因式技术将之加以体系化。否则，如果我们承认法律多元主义，认为民间法、习惯法、宗教法与国家法具有同等地位，就会导致同一行为由于隶属于不同法律体系与法院的管辖而得到不同评价。此时，提取公因式技术的体系整合能力自然没有用武之地。
以上分析表明，提取公因式技术的运用是有特定条件的。但现实中这些条件无法得到百分之百的满足。正是在这个意义上，现实中法典的制定虽然都会重视提取公因式技术，却在相当程度上结合实际需求对该技术有所突破。我国民法典的制定即是一个例证。
2、我国民法典对提取公因式技术的突破
如前所述，若要完全实现立法构想，我国民法典的制定就不能严格依照提取公因式技术。这不仅得到诸多学者的认同，也得到民法典结构与内容的验证。在民法典编纂过程中，学者便指出“建立在抽象化学理之上的总则—分则模式，主要是一种学理体系，而在民法典编纂中，并没有必要那么严格地来对待总则的内涵。”编纂民法典的意义可以“用功能主义的思路来描述”，重在“总结司法判例中的经验以及社会实践中发展出来的习惯”。从民法典的结构和内容来看，我国民法典虽然遵循了总则与分则相区分的模式，似乎严格遵循了提取公因式技术。但有学者敏锐地指出，“《民法总则》无疑印证了一个基本判断……以现行民法规范的汇编与重述为中心来展开，而非另起炉灶”。简言之，无论是民法学者的观点还是我国民法典最终呈现的样貌，都表明对提取公因式技术有所突破。
之所以会如此，主要有如下两方面的原因。其一，从我国民法典编纂的条件来看，我国已经制定和颁布了一系列民事单行法。这些单行法有的经过了适时修订，有的虽然没有经过修订，但有相应的司法解释。这些单行法和司法解释构成的法律规范群大体能够满足现实生活之所需。因此，民事领域法典化的当务之急不是创设规范，而是对既有规范加以梳理，消除彼此之间的不一致。同时从法律秩序的连续性和稳定性来看，我国已有的民事单行法与司法解释是我国法律实践的产物，民法典的编纂没有必要另起炉灶严格按照提取公因式方法以全新框架来重构我国民法体系。其二，从法典的立法趋势来说，严格意义上的总则—分则模式已经不再是主流。即便被推崇为提取公因式技术代表的《德国民法典》，其总则内容也不完全都是一般性、总则性规定。有学者指出，在德国有诸多重要民事法律规范游离于民法典之外：《德国民法典》外尚有约250部法律规定了2700条民法规范。这些特别民法不仅在法律渊源方面对民法典造成冲击，而且使得法典的立法趋势发生了转变。民法典开始因时循势整合特别民法，出现法典重构的潮流。在这种趋势下，法典编纂无法也无必要严格遵循提取公因式技术。
（三）提取公因式立法技术面临的困难
既然在民法典编纂过程中，提取公因式技术由于诸多理论及现实问题而难以得到严格遵循，那么在行政基本法典总则部分的制定中，该技术可否得到严格贯彻？从现实角度来看，以下四方面因素制约着我们对提取公因式技术的采纳。
首先，各位阶的行政法典中总则的功能并不明晰。如果以提取公因式技术制定行政基本法典的总则部分，最直观的方法就是将“提取范围”锚定在我国现有的各位阶行政法典的相应部分。但是如关保英教授所说，立法法虽然“通过确立规制事项的方式对每个层次的行政法典的功能等作了规定”，但对总则的功能定位则付之阙如。目前我国各个位阶的法典几乎都有总则部分，但有的是对该法典内容的导引，有的是对其制定依据的说明，有的是对其指导思想的呈现。这从一个侧面反映出我国立法实践中尚不存在有关法典总则功能定位的共识。这导致在制定行政基本法典总则部分时，我们难免对应当提取的“公因式”产生分歧。
其次，各位阶的行政法典中总则规范的抽象程度不一致。由于我们对总则的功能定位缺乏必要的共识，各总则应当涵盖的内容也不尽一致，这就使得其中包含的规范要么失于抽象，要么过于具体，影响了提取公因式技术的运用。比如，一些总则的内容非常抽象，缺乏确切意涵，我们难以通过法学方法加以具体化。一个非常典型的例子，就是《中华人民共和国电信条例》第1条的总则式规定：“为了规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，促进电信业的健康发展，制定本条例”。在这个规定中“合法权益”“安全”都是可以具体化的抽象概念，但“健康发展”却无法通过法学方法确定其具体含义。又比如，一些总则的内容过分具体而与分则无异。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条列举式地规定了海洋环境管理主体的名称与分工。从形式来说，这种规定是严谨的。但是从内容来看，这种规定是否适宜放入“总则”部分是值得商榷的。
再次，各部类典分布不均。提取公因式技术的关键点，在于被提取的“公因式”并非法典各编规范之源，而是源自各编的具体规范。但是从我国行政法规的现状来看，不同部类的法规完备程度不同，这势必影响公因式提取的有效性。具体来说，行政法体系包含行政组织法、行政程序法、行政救济法、行政监督法和部门行政法等。相比于行政程序法，我国行政组织法建设相对落后，“缺乏完整的行政组织法，地方政府的组织法也与地方权力机关的组织法混在一起”。此外，在2020年新冠疫情爆发后，学术界与实务界都认识到行政法规在应急管理、突发事件应对、公共卫生事件处置、传染病防控等方面存在短版。这些情况都表明我国行政法规目前在结构上并不均衡。此时若想运用提取公因式技术抽象出可以统摄所有行政法规的“公因式”，无疑十分困难。
最后，行政法的理念、原则、规范之间的关系有待调整。运用提取公因式技术的一般方法，就是从具体规范中抽象出一般规范，再从一般规范中抽象出更具一般性的规范。层层提炼，最后获得高度抽象的“公因式”。只有当每次提取所针对的法律规范都具有相同法源地位，经过提取的公因式才能够根据从具体到抽象的顺序由低到高加以排列。但我国目前行政法中理念、原则、规范的法源地位出现了某种“错位”。这体现为三个方面。其一，行政法理念虽然居于统摄地位，但却是由行政法文件加以规定的。比如，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中规定了行政法治理念，即“全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法 严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”可是从法源地位来说，行政法文件的位阶要低于行政法其他规范的法源。其二，行政法原则缺乏统一规定。“学界在行政法原则的认知上有了一定的共识，如人们都不怀疑行政合法性原则和行政和理性原则作为基本原则的地位。但是这两个行政法中的核心原则在行政法体系中却难以找到统一的规定”。其三，地方立法在一定程度上比中央立法更为周延。一个典型的例子就是行政程序法。由于统一的行政程序法制定并没有成功，诸多地方开始探索制定行政程序法规。比如2008年湖南省有关行政程序的规定，虽然只是地方政府规章，但却在行政决策程序、行政执法执法程序、行政主体资格、行政行为说明理由问题等方面体现出相当水准。行政法理念、原则、规范之间关系与其所属法院地位之间的不匹配，增加了运用提取公因式技术的难度。
上述分析表明，提取公因式技术在理论上存在诸多预设，也不完全符合我国民法典编纂经验，同时就我国行政法规现状来说，适用该技术存在诸多困难。但是这并不表明这个技术没有意义。法典的生命在于其体系性，实现体系化则涉及对具体法律规范的抽象，因而运用提取公因式技术便在所难免。因此，问题的核心不在于是否应当采纳提取公因式技术，而是以何种方式、何种程度运用该技术，进而在何种程度上实现法典的体系性。在这个意义上，我们需要思考如何应对上述现实困难，寻找运用提取公因式技术的可行之道。
三、走出提取公因式的困境：理论与方法
面对行政法总则运用提取公因式的上述现实困难，一个可行方案就是转变思路，借鉴我国民法典编纂的经验，对该技术有所突破。在理论层面，这个方案得到法典化历史趋势以及法律日渐走向碎片化和具有不确定性的现实的支持；在技术层面，这个方案可以通过将行政法基本原则作为“公因式”，发挥其整合行政法体系的作用而得以实现。
（一）理论
1、法典化—解法典化—再法典化的历史趋势
与民法典编纂的基础和条件类似，我国行政基本法典的制定也以单行法大量存在为背景。从法典与单行法或特别法的关系来看，法典的历史发展经历了“法典化—解法典化—再法典化”的历史演变。法典编纂无疑是对单行法的整理和吸纳，理想状况下，人们期待一部法典可以包含其所调整的法律关系的所有规范。但是由于社会生活的复杂性，特别是行政权与司法权之间关系的动态变化，因而理想追求往往难以实现。在法典出现后，还会出现大量的单行法或特别法。在单行法或特别法没有规定时，一些特别的情形则应适用作为普通法的法典。但是随着单行法或特别法的不断衍生，它们逐渐成为自成一体的“微体系”，在法典周围形成数量庞大的法律规范群。在司法实践中得到适用的往往是这些规范，而非法典。法典由此而“解体”。这便是意大利学者伊尔蒂所说的“解法典化”。在出现这一情形后，又出现了“再法典化”的潮流。它主要包括两种进路。一种是全部再法典化，即通过梳理特别和例外的立法，将之纳入法典文本；另一种则是部分再法典化，即特别和例外立法无需整体纳入法典文本，但是由法典轨道作为牵引。
在这个意义上，独立于其他规范的法典，只是一个特定历史阶段的选择。因此“再法典化”运动所产生的法典不再是19世纪意义上的体系化文本。我国民法典也体现出了这一历史趋势。从篇幅来看，我国民法典总共1260条，只是《法国民法典》或《德国民法典》的一半。这意味着在民法典生效后，还会出现大量民事特别法。因而理论上，并不能排除在未来我国民法典会对大量民事特别法加以重新整理和编纂，但无论是否如此，我国民法典的样貌都与“再法典化”的历史潮流相契合，与依托于19世纪立法潮流的《法国民法典》《德国民法典》并不一致。在这个大背景下，我们虽然对法典总则部分所具有的体系整合能力寄予厚望，但也应清醒认识到时代变迁、现实需求以及提取公因式立法技术的局限。
2、法律的碎片化与不确定性
随着全球化程度的加深，19世纪以来以民族国家为基础的法学理论遭到越来越严重的挑战，超国家和次国家实体的出现，使得法律多元成为一种事实。在这一过程中，法律碎片化现象越来越明显。一方面是法律形态的多元化，在国家法外，还有社群法、区域法、跨国家法、宗教法、习惯法、原住民法等诸多法律类型。这些法律形态彼此交织互动，在不同地区呈现出不同特征。比如，欧盟虽然具有欧盟法院，且欧盟法凌驾于各成员国法律之上，但是各成员国法院并没有承认欧盟法是其国内最高法，同时我们也很难说各国宪法是其国内最高法。两者究竟谁更具有权威，完全取决于具体情境。另一方面是法律渊源的多样性。随着社会发展，制定法、判例、习惯乃至学说都被视为法律渊源，成为法官裁判的依据。法官可能会发现基于不同渊源可以作出的裁判不同，或者一个案件会落入适用不同法律的法院来管辖。此时难免就会出现“择地行诉”的问题，也即当事人会选择有利于自己的法律与法院提出诉讼。
法律的碎片化带来的最直接影响就是法律的不确定性，也即在一国法律秩序中，同一个法律问题可能得到不同的法律评价。在现代社会中，法律不确定性的产生还源自于诸多因素。其中一个重要因素，就是立法者为了应对纷繁复杂的社会变化，往往会在立法时选用较为抽象的概念。比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第15条有关中级人民法院管辖第一审行政案件范围的规定中，其中一项为“本辖区内重大、复杂的案件”。这里“重大”“复杂”便是意义不确定的抽象法律概念。立法中出现这种情况有诸多原因。它有可能是立法者考虑不周，并未清晰完整表述自己的意图；也有可能是立法者虽然清晰明确表述了自己的意图，但随着社会发展原本清晰的概念变得富有争议；还有可能是立法者为了减少争议、推动立法进程，搁置对一些问题的明确表态；此外还有相当一部分情况是立法者通过这种方式授权法律适用机关，由其作出自主判断或拓展其解释空间。
法律的碎片化与不确定性提醒我们，一方面不应当对法典总则部分的体系整合功能有过高期待，另一方面则应注意到法律适用机关特别是司法机关，也能够发挥整合法律体系的功能。司法机关通过在个案中解释法律，能够在一定程度上消除法律的不确定性，实现法律适用的统一，提升法律的体系性。在这个意义上，我们制定行政基本法典总则部分时对提取公因式技术有所突破，既符合法典化的历史趋势，也与现代社会的法律样态相契合。在此背景下，我们制定行政基本法典总则部分时，应当如何在遵循提取公因式技术的同时又有所突破呢？
（二）方法
1、公因式取决于总则内容
问题的关键在于确定公因式，也即应当从不同层级和部类的行政规范中提取出共性因子。这是因为公因式是行政基本法典中最具普遍性的要素，抽象程度最高。当我们将之提取出来后，可以在此基础上增加特殊性要素，从而形成抽象程度低一层级的概念；在后者的基础上，进一步增加特殊性要素，又会形成抽象程度更低一级的概念。这一过程反复进行，就可以获得一个由公因式所统摄的概念体系。这些公因式汇集在一起，就构成行政基本法典的总则部分，它们统领着整部行政基本法典。在这个意义上，确定公因式就离不开对于行政基本法典总则内容的讨论。因为它决定了提取公因式技术的科学性和有效性。总则部分规定的内容，各编无需重复规定，这样既能够保证行政基本法典的体系性，又可以节约立法资源。
综合不同学者的构想，行政基本法典的总则部分大致包含如下内容。（1）一般规定，包括立法目的与依据、调整对象、与其他法律关系等内容。其中立法目的应当明确行政法的根本任务，也即保障权利、规范行政和提升效能；制定依据应当明确“根据宪法，制定本法”，确立行政基本法典的在我国法律体系中的效力位阶。（2）基本原则，它贯穿于立法、执法和司法之中，是行政法基础理论、价值准则和精神理念的集中反映。不同学者对此有不同概括。其中得到普遍认可的包括行政法定原则、法律优先原则、比例原则、正当程序原则、诚实信用原则等。（3）行政法主体，包括有关行政主体、行政相对人以及行政相关人的规定。我国正从政府管理向政府治理转型，行政法主体由单一管理转变为多元共治，因此总则部分必须明确政府之外的行政法主体应有的法律地位。同时行政主体的核心问题就是行政职权，它包括行政事权、财权和人事权，这些权利分配和运作的原则，也应当在总则中加以解决。（4）行政权利，包括一般规定、人身权、财产权、社会福利权、行政救济权等，做到对行政法上公民、法人和其他组织权利义务的兼顾。（5）行政活动，既包括行政主体方面行使行政职权，也包括具体行政行为之外的诸如行政协议、行政规划、行政指导等活动，它们的成立、生效、效力、合法性、撤销、变更以及无效等问题应当在总则部分加以明确。（6）行政责任与救济，包括责任的范围、种类、归责原则、构成要件以及救济渠道、范围、原则等，特别是有关复议救济、诉讼救济和行政赔偿救济制度的总则性依据等内容。
从概念的体系整合力来说，“行政活动”无疑是行政基本法典的核心概念，是理想的公因式。行政基本法典的体例框架大致包括行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济，可以说就是围绕行政活动展开的。但是，现代行政法的发展在许多方面经历了结构性变迁，无法用单一概念范畴来统摄行政法。在“行政活动”外，“行政法基本原则”可以有效发挥整合行政法规范的作用。
基本原则有法律性、统率性、概括性、特殊性等属性，对特定领域内所有法律规范都具有普遍指导意义，在该领域内具有普适性且体现该领域法律规范的基本特征。可以说，基本原则对于一个领域内法律规范与制度的建构完善起着精神塑造和灵魂指引作用。行政法基本原则贯穿并作用于立法、执法和司法，与应当提取的公因式最为接近。将行政法基本原则作为公因式，既是对成熟的行政法律理念、原则、制度进行提炼，也是对过往忽略的原则、制度、规范的一种建构。我们不妨更进一步分析它所具有的体系整合意义，以及在编纂法典中提取行政法基本原则所应当遵循的基本原则。
2、以行政法基本原则作为公因式
行政法基本原则为何能够整合行政法规范，充当制定法典时所提取的公因式？这是因为相较于行政法的基本理念，行政法的基本原则更适合作为公因式发挥体系整合的作用。在形式上，有关基本原则的规定大量存在于单行法之中，而有关理念的规定则仅存在于诸如《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等规范性文件中；在实质上，基本原则的表述比理念更为具体，在实践中可以作为执法上的行为准则并在司法上具有可适用性。行政法基本原则的这些特征，是由其意涵、内容与功能决定的。
从意涵与内容角度来看，行政法基本原则体现着行政法蕴含的根本价值，是贯穿于整个行政法律制度和行政法规范始终的基本准则。行政法原则具有价值性，是行政法规则的高级法并与之构成统一且互补的关系。行政法基本原则可以被概括为权益保障、行政法定、行政均衡、行政正当和行政效能五大类。有的原则之中又包含若干子原则。比如，行政法定原则具体包括职权法定、法律优先以及法律保留原则；行政均衡原则包括平等对待、比例原则、信赖保护原则；行政正当原则包括避免偏私、公平听证、公众参与、行政公开原则。它们共同构成了行政法规范的骨骼与框架。同时，行政法基本原则又是对我国《宪法》中有关行政法的精神、原则和规则的细化与具体化。比如，《宪法》第5条规定了“法治原则”，第33条规定了“人权保障原则”；这些宪法原则体现的精神在行政法基本原则中体现为权益保障和依法行政原则等。在这个意义上，实现推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国的行政法法典化目标的实现，离不开行政法的基本原则。
从功能角度来看，这些基本原则的体系整合作用包含三个方面。首先，基本原则在立法上具有规范整合功能。行政法基本原则是诸多行政法规范“共同体现出来的基础性原理、准则和基本精神”，它使得行政法规范“在多样性中贯穿着统一性”。它能够保证行政法的稳定性和连续性，能够协调不同规范之间的冲突，并引导行政法向更加完善的方向发展。其次，基本原则是执法上的行为准则。现代社会高度复杂，立法者无法预料到所有可能出现的情况，法律难免会存在诸多漏洞。行政机关往往在实践中拥有一定的裁量权。无论是在缺乏相应规则还是在行使裁量权时，行政法基本原则都是行政行为的重要准则。最后，基本原则在司法上可以统一法律适用。从法理学的角度来看，法律原则发挥着填补法律漏洞、约束裁量权、帮助法官发展法律等功能。它在肯定法官具有能动性的同时，界定了司法能动性的范围，避免了裁判的恣意和武断，有助于法律适用的统一。同时，不同于法律规则，法律原则是一种“最佳化命令”，具有权重属性，在法律适用中更强调法官在不同价值与原则之间加以权衡，做到彼此兼顾。
以上分析表明，基本原则由于具有体系整合意义，可以作为制定行政基本法典总则部分时所需的公因式。值得注意的是，它与严格意义上的公因式存在一定距离。如前所述，如果严格遵循提取公因式技术，会造成法典的“双重不完整性”，也即单纯保留公因式的总则和被提取出公因式的分则各自都是不完整的。但将行政法基本原则作为公因式，则可以避免这种情况。因此，这是在遵循公因式技术的同时，对之又有所突破。
2、行政法典编纂提取公因式的原则
如前所述，我国行政法规范的现状制约着提取公因式技术的运用。在将行政法基本原则作为公因式加以提取时，我们应当遵循如下三个原则，以便提升行政基本法典总则的规制能力。
首先，表述上要注意详略得当。我国目前各位阶的行政法典中总则的表述并不统一，这主要体现为总则中规范的抽象程度不一致。具体到总则中有关基本原则的表述，有学者归纳为罗列式（将所有原则加以列举）、说明式（详细说明每项原则的内容）、选择式（只规定最具重要性或稳定性的原则）、分层式（将不同原则按照其重要性加以排序）和分散式（按照原则适用范围和对象的不同分散规定在法典的不同部分）表达，并指出罗列式和分层式表达是行政法总则应当坚持的方向。本文赞同这一判断。行政法基本原则作为“公因式”被规定在总则部分中，如果事无巨细地阐明每个原则的内容，势必降低其体系整合能力；但如果过分抽象，用词过于宽泛或简略抑或没有对原则加以全面规定，同样会降低其体系整合能力。罗列式和分层式表达，也有助于法典兼顾体系性与内容完备性。更重要的是，立法机关通过详略得当地表述基本原则来制定行政法总则，在相当程度上规制了行政系统自行制定的典则中以过于宽泛或具体的表述来扩张权力的乱象，避免了行政高权的危害。
其次，行文上要注意法言法语的运用。我国目前各位阶的行政典则中总则的规定政策性较强。在提取公因式特别是表述行政法基本原则时，应当尽量使用法言法语，避免行文的过分政策化。当然，不可否认的是，现实层面政策与法律存在紧密联系。相较于其他部门法，行政法律规范更应体现党和国家的政策方针与执政方略，政策也对法律的制定和实施具有指导作用。但是从学理角度来看，政策与法律之间有明显的界限：政策更具灵活性，但法律规范强调稳定性和长期性。行政基本法典的总则部分本身就较为抽象，如果行文再过于政策化就会降低总则在司法层面的操作性。这导致的直接后果就是行政法基本原则所确立的权利和义务无法得到完全实现，既损害了法典的体系性，也有违制定行政法典的初衷。坚持法言法语的行文，有助于行政机关和司法机关通过法律方法将一般性的法律规范具体化，可以减少甚至避免规范的不确定性。
最后，结构上要注意体系衔接。如前所述，以行政法基本原则作为“公因式”，其实是对提取公因式技术的突破，以此制定行政法总则，就需要格外关注行政基本法典总则部分与其他内容之间的衔接。这一方面是因为包含行政法基本原则的总则部分和其他行政规范构成的内容各自都是完整的，并不像严格遵循提取公因式技术所制定的“总则—分则”模式法典，其总则和分则要彼此配合才可实施；另一方面是因为如前所述，我国目前各位阶的行政法典中总则的功能定位不一致，总则部分与法典中其他内容的关系因此也不尽相同。
在制定行政基本法典特别是其总则部分的过程中，统筹总则部分和其他部分的关系具体来说包含两个方面的含义。其一，在制定行政基本法典总则部分时，应当从法律法规层面规范总则和其他部分之间的逻辑关系，《立法法》《行政法规制定程序条例》《规范制定程序条例》《法规、规章备案条例》中对此问题也有所明确。其二，在制定行政法基本法总则部分时，要留意所提取的行政法基本原则的适用范围和对象，只有适用于一切行政法规范的原则才可以被提取。学界历来对行政法基本原则的确切内容有所争议。有关基本原则的提法众多，有些名称不同但内容相同，有些名称相同但内容不同。不过在2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本原则作出了基本阐述，并提出“合法行政”“合理行政”“程序正当”“高效便民”“诚实守信”“权责统一”六项基本要求。我们可据此提炼“行政法定原则”“法律优先原则”“比例原则”“正当程序原则”“诚实信用原则”等贯穿所有行政法规范且基本得到大家公认的原则。
以上这三个提取行政法基本原则的“原则”是相互支撑、彼此互补的。表述方面的详略得当，离不开行文方面法言法语作为支撑。行文和表述方面的规范，又使得行政基本法典总则部分能够对后续内容作出正确引导，行政主体和行政执法人员也能够在领会行政法抽象理念的同时，促使自己的行为与法治精神相契合。这就为日后处理行政基本法典和行政特别法关系奠定了基础：行政基本法典总则部分的统摄力足够强，未来在制定行政特别法时便无需再规定总则部分。如此制定的行政法典能够在最大限度上“毕其功于一役”，实现立法活动的经济、高效。
四、结论
美好生活的实现离不开良法善治。编纂法典、实现法律规范的体系化是实现良法善治的重要途径。在此背景下，推进行政法法典化，编纂一部有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典，就尤为重要，甚至有学者将之视为法治政府是否能够如期基本建成、全面依法治国梦想能够顺利成真的关键。提取公因式技术作为法典编纂方法，谈者甚多可论者较少。本文试图阐明该方法的意涵、理论预设、现实困境与破解之道。结合理论分析和民法典立法经验，本文认为行政基本法总则部分的制定应当在遵循提取公因式技术的基础上结合现实需求对之有所突破，将行政法基本原则作为公因式，以此确保行政基本法典总则部分的体系整合能力，为行政基本法典的制定奠定坚实基础。
