摘要：行政法中适用信赖保护原则需满足哪些事实要件的问题，不仅取决于信赖保护原则的学理构建，亦受限于成文法中的具体规范构造。基于该原则在德国行政法中适用于违法授益行为的具体方式，可以将其适用要件归纳为信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡四项，统称为“四适用要件审查体系”。相比较而言，我国行政许可法等现行法律中并未建立类似的规范构造。因此，信赖保护原则在我国行政法中所具有的意义还需作出更为深入系统的研究才能得以确定。
关键词：信赖保护原则；授益行为；适用要件；规范构造；审查体系
一、问题的提出
论及信赖保护原则在行政法中的适用，德国学界主流论著通常会指出其适用于授益行政行为的撤销与废止。例如，霍夫曼教授将信赖保护原则阐述为：“法律关系中的任一位参与者，如果其使得另一位参与者信赖其将作出特定行为或处于特定状况的话，则在该信赖值得保护的程度上，其必须作出相应程度的行为。”霍夫曼教授显然倾向于从广义上理解信赖保护原则，然而在举例具体说明该原则时，他也只能提及“《行政程序法》第48条第2款第1句至第3句为对信赖保护权衡作出的法定安排”。如果并非在如此广义上阐述信赖保护原则的话，则通常需更为紧密地围绕授益行为的撤销与废止来作出论述。有学者在论及行政法中适用信赖保护原则时，直接指明其主要适用于具体行政行为的废除，似乎并不需要为之附具理由。我国亦有学者形成了相同判断，例如，李洪雷教授认为，信赖保护原则最常适用、发展得也最为成熟的领域是对授益行政处理职权撤销与废止的限制。展鹏贺教授在系统梳理德国公法上信赖保护规范基础变迁过程中，认为“撤销和废止授益性行政行为”系信赖保护需求“针对的对象”以及“最为经常出现”之处。
上述阐述直接引发了两个相互关联的学理问题，不得不引起笔者的研究兴趣：其一，信赖保护原则为何需要如此紧密地与授益行为的撤销与废止相关联？其二，在授益行为撤销与废止之外，该原则是否还可适用于其他领域、具体适用方式如何？本文围绕上述第一个问题展开研究，并将之拆分为两个更为具体的问题：一是信赖保护原则为何与授益行为撤销与废止密切关联？二是需要哪些基础事实要件才可以在行政法中适用信赖保护原则？为寻求答案，本文一方面梳理该原则在德国行政法中的适用要件，另一方面亦致力于澄清我国行政法中围绕该原则适用所形成的争议，诸如行政许可法中是否体现了该原则？现行相关司法裁判对于该原则的适用是否准确？等等。至于信赖保护原则在其他领域的适用问题，则需另行撰文作出分析。实际上，学界亦不乏在授益行为撤销与废止范畴之外研究信赖保护原则的成果，只不过由于不在本文的论述范围之内，在此不予具体述及。
二、研究范围的限定
信赖保护原则中的所谓信赖，常用的表述方式有正当信赖（berechtiges Vertrauen）、具有保护价值的信赖（schuetzenswertes Vertrauen）、值得保护的信赖（schutzwuerdiges Vertrauen）等。不同表述方式指向基本相同的内涵，主要区别在于具体语境与表述习惯的不同，难以确定相互之间的优劣之分。为统一表述方式，本文采用的是“值得保护的信赖”。早在德国司法实践中的信赖保护第一案即“寡妇抚恤金案”中，法官就已采用了这一表述。值得注意的是，上述不同表述方式实际上均致力于对“信赖”作出限定，这一点已经成为阐述信赖保护原则的核心内容之一。基斯克教授曾以正当信赖（berechtiges Vertrauen）表述为例，认为此处起决定性作用的所谓“正当”之限定语不过是一个“空洞的表述”（Leerformel）而已。与此同时，他认为，法教义学的工作首先应尝试在其中注入实质性内容。之所以对“信赖”概念作出必要限定，是因为并非所有的信赖都值得保护，即便原本值得保护的信赖亦有可能随着情况的变化而不再值得保护。因此，信赖是否值得保护，构成应否适用信赖保护原则的基础与前提。
既然不能保护所有的信赖，国家就必然需要为“值得保护的信赖”划定明确范围。在此，最好的方式就是通过成文规范来划定一条相对清晰的界限。尽管学理意义上不甚清晰的阐述、不同的学术观点可以长期并存，但就成文规范中确定的适用规则而言，却应当是尽可能清晰的。笔者在此借用施密特-阿斯曼教授用以描述普通行政法与特别行政法之间关系所采用的阐述方式：授益行为的撤销与废止构成了信赖保护原则适用的重要“参考领域”，通过对相关规范的适用“表明了其对于所调整的利益格局的规范模式”，而信赖保护原则即是“从对特定领域规范模式的普遍化上归纳而来”。正是因为参考领域的存在，作为基本原则的信赖保护原则“绝不是抽象的和缺乏任务的，如同有时人们批评的那样”。
信赖保护原则在表现形式上的独特性之一，在于其适用于不同领域时所体现出来的运行机制各不相同。施瓦茨教授曾对此作出总结，认为在三种不同的国家职能行为中，信赖保护法律思想呈现出来的特点各不相同。例如，就授益行为撤销与废止而言，其出发点在于对行政机关的撤销权进行限制。对于法不溯及既往而言，则主要涉及如何对立法权进行限制的问题。在信赖保护原则可能适用的所有领域中，通常认为授益行为撤销与废止、法不溯及既往是两个最为典型的领域。二者虽然在学理上似可统一在信赖保护原则的名义之下，但二者之间呈现出来的更多是差异性而非共通性，甚至可以认为二者为两个相互独立的原则。因此，具体分析信赖保护原则的适用方式，应当以紧密结合其特定适用领域为基础，否则无法得出清晰的结论。这也就是本文在探讨信赖保护原则在行政法中的适用方式时，需要以授益行为的撤销与废止为基点的原因所在。相比较而言，法不溯及既往问题虽然亦与行政法相关，却并不局限于行政法领域，而是与一般意义上的法律溯及力这一抽象法律效力问题联系更为紧密，因此学界通常称之为信赖保护原则在抽象法律关系中的适用。正因如此，我国台湾地区学者一般将后者称为“法不溯及既往原则”。陈爱娥教授亦认为，信赖保护原则“在立法权的领域表现为法律不溯既往的要求，在行政处分的领域表现在授益性行政处分的废弃上”。
德国学界论述信赖保护原则在行政法领域的适用，首当其冲的基点就是授益行为的撤销与废止。在信赖保护原则得以适用于授益行为的撤销与废止之前，传统行政法学理通常认为，行政机关对于违法授益行为拥有不受限制的撤销权（unbeschraenkte Ruecknahme beguenstigender Verwaltungsakte）。当然，亦有学者如乌勒教授认为，该权力并非完全不受限制，因此他称之为“貌似”不受限制的撤销权。我国台湾地区学者一般称之为“自由撤销原则”。行政机关在此拥有不受限制的撤销权，曾经为法律规定与司法裁判所普遍认可。其之所以形成，原因在于传统学理对于依法行政原则的严格遵守，这一点原本亦无可厚非。然而，在违法授益行为作出之后，直至后续被撤销之前，受益人亦有可能会基于对该行为合法存续的信赖，进而形成值得特别保护的信赖利益。如果对此信赖利益完全不予顾及的话，实际上亦构成对受益人主观权利的轻视甚或否定。正是在此意义上，毛雷尔教授才认为：由于信赖保护原则的适用，才使得“公民不再仅仅是作为国家活动的客体，而是成为了其权利必须受到认真对待的主体”。
德国《行政程序法》第48条第1款第1句规定：“违法的行政行为，即便其已经不可被诉，（行政机关）也可以全部或部分予以撤销，撤销的效力或者作用于将来或者作用于过去。”由于第48条第2款等条款对授益行为的撤销条件作出限定，因此第1款第1句中规定的所谓“无限撤销权”仅能适用于干涉行为。由于《行政程序法》第48条第1款第2句、第2—4款均为撤销权的限制性规范，因此有学者称之为“撤销权限制的法典化”（Kodifikation der Ruecknahmegrenzen）。在此套用一下德国学界常用的学说命名方式，笔者认为可以将之命名为“受到限制的无限撤销原则”或“经修正的无限撤销原则”。类似表述，乃至于更为复杂的命名方式，在德国学术论著中往往层出不穷。我国学者通常侧重于采用描述方式叙事，较少在此基础上采用命名方式，因此类似命名似乎并无必要。当然，与此同时也应当看到，如此命名确实能够起到简要描述相关学理构造的效果。
由于《行政程序法》对此已形成了具体的规定，因此信赖保护原则在德国行政法中的适用已经转化为如何适用成文规范的问题。尽管如此，信赖保护原则在其他领域的适用并未实现类似转变。《行政程序法》中的上述规范固然对类似立法产生了直接影响，最为典型的例如联邦法律中的《税法》第130条（§ 130 AO）与《社会法典》第10编第45条（§ 45 SGB-X）。然而，在这些法律之外，信赖保护原则似仍可继续适用于其他领域，例如在行政合同领域内。也就是说，在其他成文规范尚未作出明确规定的领域，信赖保护原则的适用方式未见得同于《行政程序法》中的规定。尽管如此，就信赖保护原则的学理意义而言，授益行为的撤销与废止仍处于核心地位。正如平特纳教授所言，其“不仅是行政法上信赖保护原则适用的起始点，而且一如既往是其主要的适用案例”。当然，仍有学者认为在实践中应基于依法行政原则撤销违法授益行为。然而，由于适法者（Rechtsanwender）通常不可能违反《行政程序法》中的明确规定，因此这种观点不再可能占据主导地位。本文论述信赖保护原则的适用要件，就是致力于具体分析行政法中该原则适用时所对接的具体事实构成。至于相关的程序问题，诸如撤销权的时间限制、具体撤销程序的构造等，不在本文研究范围之内。
与德国的情况不同，我国学界对于信赖保护原则的关注，基本上形成于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）立法准备工作之际。在《行政许可法》颁布之后，具体承担法律草案起草任务的学者认为，该法第8条“是关于信赖保护原则的规定”。对于学界而言，这一表述基本上已经成为了该条的官方背书，学者们多有援引，质疑之声则较为罕见。然而，从德国法意义上的信赖保护原则来看，其具体适用方式毕竟已经因《行政程序法》而转化为成文规范。因此，具备何种适用要件才可以适用该原则的问题，已经转化为应如何适用相关规范的问题。在此基础上，信赖保护原则可以保护什么、如何保护、为何需要该原则予以特别保护等一系列后续问题，亦值得系统研究。与德国《行政程序法》相比，我国行政许可法中是否为该原则的适用设定类似适用要件、是否已形成类似规范结构的问题，就成为值得研讨的基础性问题。只有在明确该问题的基础上，才可以研判该原则如何承担保护功能及其有何独立存在价值等问题。在我国学界，实际上亦不乏有学者注意到相关学理问题。例如，李洪雷教授早已注意到“抽象的信赖保护与具体的信赖保护”之间的区分问题；杨海坤教授亦曾致力于将信赖保护原则的概念区分为广义与狭义两种，并认为“狭义的信赖保护原则只限于运用在授益行政行为中”。然而，这些学理上的探索与努力并未受到学界的应有重视。应形成何种适用规则才能构成“具体的信赖保护”或“狭义的信赖保护”的问题，并未得到基本解决。因此，探讨行政法中信赖保护原则应具备的适用要件，对于明确该原则的功能与学理意义而言，属具有基础性意义的学理问题。
三、四适用要件审查体系之构成
对于信赖保护原则在行政法中的适用，学界通常认为应在三个适用要件上进行审查，但学者们的具体阐述并不完全相同。例如，有学者认为，三要件分别为信赖基础、信赖行为与国家行为偏离信赖基础。我国台湾地区学界亦一般采用信赖基础、信赖表现与信赖值得保护等三要件审查体系。这样看来，虽然形式上同为三要件审查体系，但具体的内容似乎并不相同。就德国一般意义上的阐述而言，信赖保护原则正是针对第三要件即国家行为出现的转向（Kursaenderung）而提供的保护。在我国台湾地区学界通常作出的阐述中，第三要件的具体内容似乎有所不同。
总体来看，这就是学界论述信赖保护原则常采用的所谓三阶段适用要件（dreistufige Abfolge），亦称之为三要件审查体系、三阶段审查步骤、内在结构要件等。学界亦常将之整体上称为适用信赖保护原则的基本模式（Grundmuster）与信赖保护的结构要素（Strukturelemente）。具体而言，一般意义上的三要件审查体系构成如下：（1）信赖基础（Vertrauensgrundlage）为国家权力机关作出或认可作出的行为，亦称为信赖事实构成（Vertrauenstatbestand）。（2）出于对信赖基础的信任，受益人作出值得保护的行为（Schutzwuerdiges Vertrauensverhalten des Buergers），即信赖行为。（3）国家作出新的、偏离原有信赖基础（Abweichung des Staates von der Vertrauensgrundlage）的行为，导致受益人原本形成的信赖落空（失望）。
虽然学者们作出的具体阐述有所不同，但上述基本模式已为学界所公认。信赖保护原则所提供的保护，正是针对上述第三步骤中国家作出的“偏离”行为而进行的，这也就是前文提及的所谓“转向”（Kurswechsel oder Kursaenderung）。在此过程中涉及到的利益权衡为：即便国家系出于公共利益需要作出“偏离”，亦不应过于损害个人的信赖利益，因此需要在二者之间作出必要的权衡。由于信赖保护原则在不同适用领域的作用方式各不相同，因此尽管存在上述所谓“三要件审查体系”这一基本模式，个案中仍需基于特定领域对原则作出具体阐述。也就是说，如果并非基于特定领域对信赖保护原则的适用作出具体阐述，难以得出确切的结论。
在我国学界，上述基本模式可谓得到了普遍采用。有学者认为，“三要件审查体系”几乎成为了论述信赖保护原则的“格式化的描述”，原因在于“国内学界对信赖保护原则的研究大多在相互传抄的背景下完成”。在笔者看来，“三要件审查体系”有其存在的意义，亦不乏有待改进之处，其中存在的最核心的问题为：未能恰如其分地突出信赖保护原则适用要件中的最重要部分——信赖基础的偏离。为此，本文将之单独列为一个适用要件，以此更为清晰地展现信赖保护原则在行政法中的适用要件。质言之，本文将信赖保护原则在行政法中得以适用的审查过程，整合为一个“四适用要件审查体系”，亦可称之为“四要件审查步骤”“四要件构成体系”等。四项适用要件为信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡，详述如下：
（一）信赖基础
公法意义上的信赖保护，首先建立在个人对于国家行为形成信赖的基础之上。因此在公法范畴之内，笼统而言，信赖基础可以是国家作出的任何行为与意思表示。例如，有学者认为，信赖基础为“足使人民遵循信赖之国家行为”，其范围则“包括具体之行政行为即抽象之法律状态，例如行政处分、行政计划、国家承诺之表示及法规命令等”，且“不问系合法或违法均足当之”。由于国家行为“甚少有不得成为信赖之对象者”，因此，对于信赖保护原则的适用来说，信赖基础这一审查步骤“所生之影响不大”。其原因在于，个人原则上应当可以信赖国家作出的各种意思表示，并在此基础上作出符合其利益取向的相应安排。从国家行为的具体方式来看，可以具体表现为国家制定的法律、司法机关作出的裁判与行政机关作出的决定等不同形式。国家作出的所有这些行为，原则上均可以成为个人建立信赖的基础，笼统称为“设定信赖基础的行为”（Vertrauensbegruendendes Verhalten）。
如此广义地叙述信赖基础，从一般学理意义上来说无可厚非。然而，论及信赖保护原则在行政法中的适用，则不应将信赖基础的范围设定得如此宽泛。或许有人认为，应在信赖基础这一适用要件上尽量纳入更多可能性，以便在后续适用要件上视其是否可以通过审查之后，再行确定其具体范围。然而，既然本文论述信赖保护原则在行政法中的适用，就应把并不适格的信赖基础从一开始即排除在外。例如就德国法中的适用而言，首先就应将无法适用《行政程序法》的信赖基础排除出去。
德国行政法通常以行政活动（Verwaltungshandeln）这一广义概念来统摄行政机关各种不同的行为方式。在行政活动的范畴之内，还可以把信赖保护原则的适用对象具体划分为具体行政行为、行政合同、事实行为、允诺、规划等活动方式。本文限于研究目的，仅就具体行政行为这一适用对象来阐述信赖保护原则。正如立法应当随着情势变迁而发生立、改、废一样，行政机关作出的行政决定亦有可能需要在特定情况下发生改变。在此基础上，之所以需要把信赖基础首先限定于授益行为，是因为干涉行为的改变只能有利于行政相对人。亦有学者认为，废除负担行为中不存在信赖保护问题。具体而言，在授益行为的范围之内，信赖基础应被限定为违法授益行为。因为对于合法授益行为给个人造成的损失，本来就应由行政机关“依法给予补偿”，只有在“相对人的信赖利益值得保护的违法给付决定中”，方可体现出来“由信赖保护原则所独立提供的保护”。陈国栋教授亦指出，作出如此限定的原因在于“相对人存续持有的违法给付无法从一般的保护自由与权利的客观法律规范中获得支持”。也就是说，就合法授益行为而言，受益人可以从一般法律规范中获得支持，并不需要信赖保护原则予以特别保护。具体到德国《行政程序法》来看，则满足上述要求的仅有第48条对于撤销违法授益行为作出的规定。第49条对于废止合法授益行为的相关规定与之不同，仅构成一般意义上的依法行政原则的适用。因此，尽管本文以授益行为的撤销与废止为研究基点，就德国《行政程序法》而言实际上仅有第48条构成本文中的核心规范。
对于信赖基础应否限定为违法授益行为的问题，我国学界一直存有争议。例如，有学者认为，不论授益行为是否合法均可适用信赖保护原则，只不过该原则仅在适用于违法授益行为时需要满足相应“三项要件”。亦有学者认为，行政行为是否合法不影响信赖保护原则的适用。张兴祥博士曾具体提出，信赖基础必须限定为违法授益行为。不仅如此，他还在行政许可法立法过程中提供了如下试拟条文：
“行政许可决定违法的。除被许可人以欺骗、贿赂等不当手段取得行政许可的，不予撤销。但有下列情形之一，不撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可……”
在同一时期公布的《〈行政程序法〉试拟稿（专家意见稿第11稿）》中，基本相同的规范结构再次出现，其具体内容如下：
第109条（不得撤销的情形）
法定救济期间届满后，作出行政决定的行政机关仍然可以撤销或部分撤销违法的行政决定，但具有下列情形之一的，不得撤销：
（一）撤销该行政决定将严重危害社会公共利益的，但受损害的当事人对行政行为的违法没有过错的，应当给予补偿。
（二）该行政决定所赋予当事人的权益明显大于撤销该行政决定所维护的公共利益的。但当事人对行政决定的违法具有过错情形的除外。
上述试拟条文分别来自于两部不同的法律草案，相互之间形成了基本相同的规范构造。二者均明确了对于“违法”行政决定在特定情况下的存续保护，这在我国行政法治建设历程中无疑属于较为特殊的规范构造。其原因在于，我国长期以来严格依循形式意义上的依法行政原则，对违法行政行为向来秉持无限撤销原则，并不会对因此而形成的信赖利益予以考虑。从另一方面而言，这两个试拟条文在如何维护公共利益的问题上，仍旧沿袭了传统法律思维模式确定公共利益居于优先地位，并未视之为可与个人权益构成平等权衡的因素。因此，从上述试拟条文来看，至少可以确认学界对于信赖保护原则在行政法中的适用问题作出过立法考量。然而，由于试拟条文毕竟并未真正转化为法律条文，因此，我国现行法律中并未明确规定违法授益行为构成信赖基础。不仅其他法律如此，被学界认定为体现信赖保护原则内涵的《行政许可法》亦非例外。就此而言，可以确定我国法律规范中所设定的信赖基础，相比于德国《行政程序法》中的相关规定而言并不具有基本相同的规范结构。
（二）信赖表现
信赖保护原则在行政法中的适用，首先当然需要受益人知晓该授益决定。正如毛雷尔教授所言：“如果受益人根本不了解行政行为，即应予以否定。”然而，主观意义上的知晓，乃至于在主观上形成信赖，均不足以启动信赖保护原则的适用。除上述主观方面之外，还需要受益人具体作出一定的外在行为，学界常称之为“信赖表现”（Manifestierung des Vertrauens）或“信赖行为”（Vertrauensbetaetigung），即受益人出于对信赖基础的信赖作出的处置行为。亦有学者称之为“已作为的信赖”（betaetigtes Vertrauen）、“通过某种方式予以展示的信赖”等。相比较而言，信赖表现似乎为多数学者所采用，笔者亦认为其更适于阐述信赖保护原则的适用要件。
如果暂且撇开其他适用要件不谈，仅就德国学界对于信赖表现作出的阐述而言，则貌似仍然还存在一些不同的看法。例如，伊普森教授认为，信赖保护为何需要取决于原有授益给付是否被实际使用，其原因是“不清楚的”。穆克尔教授认为，适用信赖保护原则时没有必要对信赖表现进行审查。然而，在此应当看到的是，上述二位学者的观点实际上并非仅就具体行政法律关系而言。其中伊普森教授作出的判断，似乎是致力于对信赖表现作出一般性评述，这显然难以得出清晰的结论。而穆克尔教授的观点针对的是抽象立法关系，信赖保护原则在该处本来就形成了不同于行政法中的适用方式。因此，两位学者之所以持上述观点，原因在于他们所针对的分析对象不同。这实际上也就表明，对于信赖保护原则的适用而言，针对不同适用对象应在适用要件上作出不同的考量。
就授益行为的撤销与废止而言，需要个人作出相应的信赖表现行为之后，信赖利益才得以客观化为值得保护的利益。在此，核心内容在于受益人是否以客观上可证实的方式作出相关处置。在此意义上，信赖表现构成了在行政法中适用信赖保护原则的必备适用要件，不同于其在法不溯及既往中的适用。例如，在著名的“寡妇抚恤金案”中，如果没有当事人从东柏林迁居西柏林这一信赖表现的客观存在，法官不可能后续对之作出相应裁判。也就是说，信赖表现实质上就是通过外在行为来表现行为人的主观意愿，使得原本仅存在于主观上的信赖得以客观化，成为可以依据一定标准作出判断的客观事实。然而，尽管信赖表现为主观信赖经由客观化过程而形成的结果，由于审查这一适用要件的目的在于确定受益人是否在主观上形成了信赖，因此学界仍通常称之为信赖保护原则的“主观部分”（subjektive Komponente）。
在此，亦可参考卡纳里斯教授基于民事法律关系所作出的阐述。在他看来，仅有主观信赖并不能成为值得保护的理由，仅有当“信赖构成了信赖行为的基础”时，亦即信赖通过“处置或信赖投资”（Vertrauensinvestition）等具体举措（ins Werk gesetzt）得以客观化（objektiviert）之后，才值得保护。尽管卡纳里斯教授系针对私法法律关系作出论述，由于其同样以具体法律关系为论述基点，因而对于信赖保护原则在行政法中的适用亦具有参考意义。结合卡纳里斯教授的上述阐述，确定信赖表现时还应考虑以下两个前提性问题：
其一，应区分具体处置是否基于信赖基础作出，也即应判断二者之间是否存在因果关系。卡纳里斯教授在论述信赖构成要件时，曾将因果关系认定为五大构成要件中的第四要件。在现今学界对信赖保护原则作出的阐述中，通常已不再把因果关系单列为事实认定方面的构成要件。其原因在于，如果因果关系不能成立，则信赖表现并非建立在信赖基础上，因而也就不能构成所谓的信赖表现。当然，德国司法实践中亦有案例表明，法官在一定情况下可要求受益人证明信赖表现与信赖基础之间存在因果关系。我国台湾地区“司法院”释字第525号解释则认为：“信赖保护原则之适用，除须有信赖之基础事实外，尚需对构成信赖基础之事实，有客观上具体表现之行为始可。”成文规范中，我国台湾地区“行政程序法”并未对此作出明文规定。相对而言，德国《行政程序法》第48条中的规定最为具体。该条第2款第2句规定，所谓具体处置应表现为两种情况：或者直接对于所获得之给付予以实际使用，或者作出了财产处置。前者的范围较为清晰，后者即何为财产处置的问题则难以确定具体范围。通说认为，应包含所有与授益决定相关、对受益人财产状况构成影响的处置行为在内，但非理智的高度冒险行为除外。
其二，应区分信赖表现是否具备合理性。也就是说，基于信赖基础作出的表现行为，应当在一定的合理限度范围之内，并非任何处置行为都可以自然而然地被认定为信赖表现。如果处置行为明显逾越了合理边界，亦可能无法构成信赖表现。当然，合理限度范围应如何确定的问题，取决于个案中的具体事实构成，难以一概而论。在个案裁判中，这一点取决于法官的具体判断。
综上所述，就信赖保护原则在行政法中的适用而言，信赖表现无疑构成重要的适用要件。从信赖表现这一适用要件出发，实际上已经可以看出德国《行政程序法》中的相关规定，与我国行政许可法中的规范构造并不相同。其中显著的区别在于，我国行政许可法并未规定受益人的信赖表现。尤其在学界普遍认为体现信赖保护原则的第8条与第69条中，并无任何规范内容涉及信赖表现。也就是说，无论受益人是否形成信赖表现，《行政许可法》都应对其提供同等程序的法律保护。就此而言，《行政许可法》对于行政受益人提供的法律保护，均可归属于依法行政原则的一般适用。对此显著区别，已有人作出阐述。例如，陈振宇法官认为，《行政许可法》的相关规定与德国法上的信赖保护原则在内涵上并不完全一致，原因之一即在于其“不要求具备信赖表现”。尽管如此，我国多数学者对此并未予以关注。
（三）信赖基础的偏离
行政机关改变信赖基础、作出不利于受益人的决定，即构成信赖基础的偏离。在原有法律状态没有发生变动的情况下，受益人对于信赖基础形成的信赖不变，其由此所获得的利益亦不变。在此情况下，受益人所获得的利益自然可以得到授益行为所依据的法律规范保护。也就是说，受益人所获得的利益可以基于一般意义上的依法行政原则得到保护，无需另行求助于信赖保护原则。只有在信赖基础发生偏离、一般意义上的依法行政原则无法保护受益人的信赖利益时，才需要考虑适用信赖保护原则的问题。如果系有利于受益人的改变，则改变之后受益人将处于更为有利的法律地位，其原本形成的信赖亦可得到维系。只有不利于受益人的改变，才需要考虑其原本形成的信赖利益是否值得保护的问题。至于原有法律状况与该“偏离”行为本身是否具备合法性的问题，并不在此适用要件首先应予以审核的范围之内。正如施瓦茨教授所指出的：“当国家将要对付诸其的信赖作出不利影响，也即持续性期望不再能够得到满足时，从纯粹信赖转变为法律上值得保护信赖的途径，方才在此时得以打开。”
对于授益行为而言，在此区分其是否合法具有重要意义。如果信赖基础为合法授益行为，则由于其具有明确的法律效力，相应地，其改变规则与补救措施均可见于相应法律规范中的明确规定。基于一般意义上依法行政原则的适用，即可解决相关权利保护问题，无需另行求诸其他特别规则或原则。问题恰恰出现在信赖基础为违法授益行为的情况下，由于法律规范的立法目的一般仅限于保护合法决定，对于受益人就违法行为形成的信赖往往并未设置保护机制，此时才需要另行寻求其他的特别保护方式。信赖保护原则的适用弥补了这里的保护漏洞，这也即是该原则具有独立存在意义的原因所在。
行政法中信赖基础的偏离，颇为类似于民事法律关系中“宣告了一个在事实上并不存在的法律状态、现在予以‘改变’”的情况。具体而言，假设信赖基础一经确定之后即不再发生变化，则受益人基于信赖基础形成的信赖，首先应受到围绕信赖基础本身所设定的法律制度保护。在行政法中，不论信赖基础为给付决定抑或其他授益决定（sonstiger beguenstigender Verwaltungsakt），情况均系如此。如信赖基础为行政机关作出的许可决定，则受益人获得该许可决定之后，其合法权益自应受到行政许可制度的保障。倘若其合法权益受损，无论出于其他人作出的侵权行为、原决定机关作出相矛盾的决定，或者其他行政机关作出阻碍许可决定实现的决定等情形，受益人均可基于《行政许可法》中的相关规定、通过民事诉讼或者行政诉讼等方式获取权利救济。也就是说，在上述这些可能的偏离过程中，受益人的利益实际上都可以通过特别法律中原本已设定的方式，基于一般意义上的依法行政原则的适用而得到救济。受益人无法从特别法律规定中寻求到救济方式的情况，仅出现于行政机关因作出错误决定之后需予以改正而因此“偏离”原决定的情况下。
这种意思表示过程中形成的表意错误，实际上在民事法律关系中亦非鲜见。《德国民法典》第119条（因错误导致可撤销）第1款规定：“作出意思表示者表述的意思在内容上有错误，或其对于该内容的解释完全并非出于真实意愿，则在可以认定其知悉事实状况，并对案情作出理智权衡的情况下不会发出该意思表示时，可撤销该意思表示。”相应地，《德国民法典》第122条第1款规定，如果因意思表示错误，导致“信赖意思表示为有效”之其他人或第三人受到损失，则作出意思表示者应以损失补偿（Schaden zu ersetzen）的方式承担责任，损失补偿的数额以其他人或第三人基于意思表示有效而可以得到的利益为限。《德国民法典》第122条第2款规定，“受害人”应当在此处于不知意思表示错误的状况，因为其在法律行为交往中“没有义务考查对方的表示是否含有错误”。类似的规范构造似乎亦可适用于行政法律关系中，因为行政相对人对于行政机关作出的意思表示，通常更难以辨别是否具备合法性。因此，其基于违法授益行为的信赖而作出的处置，通常应可被认定为系出于情理之中。我国台湾地区“民法”总则编第88条第1款对于“错误之意思表示”作出的规定（即“意思表示之内容有错误，或表意人若知其事情即不为意思表示者，表意人得将其意思表示撤销之。但以其错误或不知事情，非由表意人自己之过失者为限”），基本上可视为与《德国民法典》第119条第1款相类似的规范。
概言之，上述德国与我国台湾地区的成文规范，系着眼于意思表示的发出过程来设定法律制度。相关规范的基本立法目的，在于弥补此过程中因表意错误所形成的不利法律后果。如果表意人所为之意思表示有错误，则其在撤销该意思表示时，应对受益人或第三人因信赖原意思表示的有效性而受到的损失负补偿责任。二者之间的区别，在于《德国民法典》并不以过失来限制表意人的撤销权，而我国台湾地区“民法”总则编则规定表意人仅在无过失的情况下才拥有撤销权。
与上述对意思表示错误作出的规定不同，我国大陆地区民事法律规范中向来采用的是“重大误解”式规范方式，其“大体上相当于国外民法中的意思表示错误”。《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）第147条规定：“基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”依据该规定，在民事行为被界定为“基于重大误解实施的民事法律行为”的情况下，应依据《民法典》第155条将该行为认定为无效民事法律行为，进而依据《民法典》第157条由过错方“赔偿对方由此所受到的损失”。相比较而言，我国民法典更倾向于以意思表示形成的结果为基础，并未将意思表示是否有错误设定为构成要件。也就是说，只要民事法律行为在结果上构成“重大误解”，即应由过错方依据《民法典》第157条承担损失赔偿责任。所谓“基于重大误解实施的民事法律行为”，尽管未必形成于表意人的错误意思表示，但错误意思表示构成其中的一种可能性，则基本上代表了学界的一般看法。例如，陈华彬教授认为：“我国立法虽未使用意思表示错误的概念，但实质上存在着与之相当的意思表示重大误解制度（《民法总则》第147条、《合同法》第54条第1款及《民法通则》第59条）。”当然，由于民事法律关系具有双方对等性，错误意思表示有可能来自于表意人，也有可能来自于受益人或第三人，与行政法律关系中的情形并不相同。
根据弗卢梅教授作出的分类，意思表示错误可以分为表示错误、性质错误、动机错误、基础错误等类型。基于此分类方式，行政授益行为的撤销与废止中涉及的表意错误应属于性质错误，其根本原因在于“法律行为与现实情况不符”。如果基于陈华彬教授作出的梳理，则意思表示错误可以分为内容错误、行为错误、当事人资格或标的物的交易上重要性质的错误、动机错误、法律效果错误以及意思表示的不合意（不合致）等六大类型。基于此分类方式，行政授益行为的撤销与废止中涉及的表意错误，大体上可以归类于当事人资格错误。例如，在“寡妇抚恤金案”中，授益行为之所以违法，系出于对受益人基于地域所具有的资格判断错误，因此属于当事人资格错误。只不过，作为具体行政法律关系中信赖保护原则的适用要件而言，行政机关在此“偏离”的信赖基础受到了限定，即授益行为撤销与废止中涉及的表意错误，被限定为行政机关作出的“违法”意思表示。
从我国行政许可法中的规范构造来看，尽管未予明示，但从实质上而言已形成有关“信赖基础的偏离”的规定。例如，《行政许可法》第8条中规定了“依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情况，第69条规定了“撤销行政许可”。如果暂且不论其他适用要件，仅仅看行政机关是否改变了原决定的话，那么这两个条文均涉及国家权力的偏离，符合“信赖基础的偏离”的适用要件。然而，如果从整体事实构成来看，则上述两个条文所针对的具体情况，并不对应于德国《行政程序法》第48条与第49条。其中，我国行政许可法第8条第1款不过是重申一般意义上的依法行政原则。我国行政许可法第8条第2款主要涉及规范变动中的信赖保护问题，在此得以适用的应为“法不溯及既往原则”，其不在本文研究范围之内；至于第8条第2款中规定的“行政机关应当依法给予补偿”，亦不过是一般意义上依法行政原则的体现。德国国家责任法体系中存在同样的规范构成，即受益人的请求权不仅可以针对违法行为提出，还可以针对合法行为。我国行政许可法第69条更是对一般意义上依法行政原则作出的具体规定，例如其第1款列举的五种情形，均系对行政许可合法性问题作出的规定。
整体而言，尽管单独就“信赖基础的偏离”这一适用要件来看，我国行政许可法业已形成相关规定。然而，结合前述“信赖基础”与“信赖表现”两项适用要件来看，我国行政许可法中的规定既未涉及对“违法”许可提供的信赖保护，亦未对“信赖表现”作出规定，因此，该法所形成的规范并不同于德国《行政程序法》中有关适用信赖保护原则的相关条款。
（四）利益权衡
在前述三要件均成立的情况下，就可进入最后一项适用要件的审查——私益与公益之间的利益权衡。在信赖保护原则的适用要件中，利益权衡属于“客观组成部分”（objektive Komponente）。正如派纳教授所作的一个简要阐述：“相关人必须在主观上信赖具体行政行为的存续，并基于信赖而已经有所作为，从客观上而言该信赖必须是值得保护的。”学界亦有观点认为，在事实认定问题上确定信赖是否值得保护，实际上就是确定“不确定法律概念”的具体内涵的问题。具体而言，信赖是否值得保护的审查步骤可以分为两个阶段：一是负面列举的排除，二是利益权衡。
1.负面列举的排除
负面列举的排除亦称消极要件的排除，德国《行政程序法》第48条第2款第3句、我国台湾地区“行政程序法”第119条均对之作出了详细列举。对此，行政法学论著亦多有阐述，本文不再赘述，仅提供两点相关的学理判断：其一，就事实构成的认定而言，负面列举的排除实际上亦可被列入前述“信赖表现”的适用要件之中。凡构成排除事项者，即不可能认定存在“信赖表现”。只不过，在相关论著中，负面列举的排除通常与利益权衡这一适用要件放在一起，作为事实构成认定中的最后一个审查步骤。其二，从另一方面的意义而言，负面列举的排除内容，实质上亦构成对下一阶段利益权衡适用要件的先期排除条件。凡涉及负面列举的排除事项，可以认为无需经过利益权衡的审查步骤，径直排除信赖保护原则的适用。
2.利益冲突与权衡
（1）利益冲突的构成。信赖保护原则适用中的利益权衡，特指受益人的信赖利益与其所涉及的、通常是有着相反利益取向的公共利益之间的权衡。具体而言，信赖利益以受益人对原有法律状况的信赖为基础，公共利益体现为国家基于公共利益的需要而对原有状况作出调整的利益需求。在此意义上，利益权衡具体表现为受益人的信赖利益（Vertrauensinteresse）与国家的改变利益（Aenderungsinteresse）之间的权衡。在通常的法律状况之下，信赖利益与公共利益之间并不会形成如此冲突。即便可能形成冲突，通过一般意义上的依法行政原则的适用，亦可以调和不同利益之间形成的不同取向。只有在前述适用要件均已成立的情况下，受益人对原行政决定形成的存续利益与国家的改变利益之间构成冲突时，才需要在二者之间进行利益权衡。
相对于抽象立法关系而言，在具体行政法律关系中形成的利益权衡中，权衡基点之一为受益人对于原授益决定所形成的存续利益。受益人是否基于信赖基础形成了“值得保护的行为”，直接影响到此处的利益权衡结果。而就抽象立法关系中进行的利益权衡而言，情况完全不同，其系“在国家溯及既往的利益与公民的信赖利益之间进行权衡”。易言之，这里的所谓利益冲突，实质上就是存续力与法律效力之间的冲突，也即形成于法安定性与实体公正性之间的冲突。由于这种冲突涉及重要利益，因此在学理上亦符合所谓重要性理论，即其属于应由立法者通过制定成文规范的方式来解决的问题。也就是说，除非认为这个问题不重要，否则立法者就应当为此提供成文规范，而不应把解决问题的权力与能动空间留给适法者（Rechtsanwender）。在德国，不论联邦宪法法院所作的裁判，还是学界的主流看法，实际上均支持这样的判断。
（2）利益权衡的方式。德国《行政程序法》中在此所确定的利益权衡，是把公共利益与私人利益置于平等地位进行权衡，笔者认为可以称之为“利益平等权衡方式”。正如王贵松教授所言，如果所谓权衡“只考虑了撤销对公共利益的损害”，则其不过“只是单方性的宣示”而已。在这一权衡方式中，私人利益受到了最大程度的照顾与尊重。这一状况的形成，或许与德国在近现代曾有过极端不尊重个人利益的历史有关。相比较而言，其他国家与地区不一定能够接受这样的权衡方式。例如，尽管我国台湾地区“行政程序法”在立法时对德国制度多有参考，却并未选择与德国《行政程序法》相同的利益权衡方式。我国台湾地区“行政程序法”第117条规定的权衡方式为：“信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者”。这一利益权衡方式所设定的规则为，信赖利益应当“显然大于”撤销所欲维护的公益时，才适用信赖保护原则所提供的保护。相较于德国《行政程序法》设定的平等权衡方式，我国台湾地区“行政程序法”更为注重保护公共利益，可以称之为“公共利益优势权衡方式”。我国大陆地区相关法律在利益权衡方式上似乎更为侧重保护公共利益。与我国台湾地区“行政程序法”中的上述规定相比，前述《〈行政程序法〉试拟稿（专家意见稿第11稿）》第109条以及张兴祥所拟条文，采用了基本相同的利益权衡方式。然而，从我国行政许可法的相关条文来看，情况又有所不同。该法并不存在类似于德国《行政程序法》中规定的信赖保护原则适用模式，所设定的利益权衡方式则更为突出保护公共利益，本文称之为“公共利益至上权衡方式”。正因为如此，我国行政许可法第8条第2款规定：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”第69条第3款规定，只要“可能对公共利益造成重大损害的”，即“不予撤销”。因此，我国行政许可法实际上规定个人利益必须无条件让位于公共利益，二者之间并无进行利益权衡的可能性。与德国《行政程序法》的规定相比，这一权衡方式的特点在于：一旦可以确立构成利益冲突，即以公共利益无条件优先为原则。
质言之，就利益权衡这一适用要件而言，德国《行政程序法》第48条、第49条确定的利益权衡方式为“利益平等权衡方式”，不同于我国行政许可法中规定的“公共利益至上权衡方式”，二者在利益权衡这一适用要件上形成的规范构造并不相同。
四、结论与展望
信赖保护原则在行政法中的适用，首先取决于个案中的具体事实构成是否符合其适用条件。“四适用要件审查体系”的实质内容，就是将行政法中适用信赖保护原则的基础事实予以分解，具体分为四个适用要件进行审查。从其内在逻辑关系而言，四适用要件之间相互紧密相连、缺一不可；从其适用范围而言，则该审查体系仅可用于信赖保护原则在行政法中的适用，解决的是授益行为撤销与废止中是否可以适用信赖保护原则的问题，并不能适用于其他领域。李春燕教授曾提出，信赖保护原则的适用应“贯穿于行政权运行的全过程”，并“形成相互衔接的运行机制”。然而，至少从本文所限定的研究范围来看，上述期望无法达成。信赖保护原则适用于行政法中所针对的基础事实仅限于授益行为的撤销与废止。更严格来看，该原则所涉及的核心规范为违法授益行为的撤销规则，也即德国《行政程序法》第48条的规范内容。
由于德国《行政程序法》中的明确规定，信赖保护原则在行政法中的适用要件如何构成的问题，已经转换成为如何适用《行政程序法》的问题。概言之，“四适用要件审查体系”构成的审查内容为：受益人出于对违法授益决定（信赖基础）的信赖作出相应处置（信赖表现）后，如行政机关认为需撤销原违法授益决定（信赖基础的偏离），需基于私益与公益之间的平等权衡（利益权衡）形成的结果作出决定。基于这一审查体系，信赖保护原则的适用范围受到基础事实的严格限定，并不能套用于此外的其他领域。为此，本文在梳理“四适用要件审查体系”的同时，亦具体展示了信赖保护原则在表现形式上的独特之处，即其适用于不同法律领域时体现出来的运行机制各不相同。本文之所以仅聚焦于论述信赖保护原则在基础事实上的适用要件，并不涉及适用该原则之后形成的法律后果问题，这一点实际上也就是原因所在。因为基础事实既然不同，作法律后果上的横向对比并不具有学理意义。
在我国大陆学界，信赖保护原则在行政法中的适用之所以受到关注，盖因围绕《行政许可法》立法作出的探讨。学界一般认为，《行政许可法》第8条与第69条“体现了信赖保护原则可操作的一面”。在地方行政程序规定中，《湖南省行政程序规定》第8条似乎亦在一定程度上体现了该原则，至少可谓“拓宽了财产权补偿的适用空间”。然而，基于本文对“四适用要件审查体系”的阐述，不难发现《行政许可法》中并不存在类似的规范架构，因此相应的审查体系既无必要亦无可能。尽管《行政许可法》中亦并不存在“不受限制的撤销权”，但该法中规定的许可撤销权系因保护公共利益的需要而受到限制，并非旨在保护相对人的信赖利益。具体而言，无论《行政许可法》第8条抑或第69条均系如此。例如，第8条第1款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该款规定几乎被我国学界一致认定为体现了信赖保护原则，然而，从其具体规范内容来看，实则仍体现了一般意义上的依法行政原则的适用。仅从一般意义上的依法行政原则出发，亦需支持“依法取得的行政许可受法律保护”，且行政机关亦不可“擅自改变已经生效的行政许可”。第69条亦如此，例如其第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”该条立法目的并非旨在保护受益人之信赖利益，而在于保护公共利益。在第8条与第69条之外，《行政许可法》实际上明确规定行政机关对于许可决定始终拥有撤销权，不必考虑受益人是否具有信赖表现。质言之，《行政许可法》体现的仍为一般意义上依法行政原则的适用，并未形成与德国《行政程序法》第48条相类似的规范结构，其规范内容与信赖保护原则无关。正如陈国栋教授所总结的：“无论是违法许可，还是合法许可，被许可人基于许可所享有的权利皆非信赖利益。”
实际上不仅《行政许可法》，其他规范中即便已经对于“信赖保护”作出明确规定，亦未见得可以真正体现该原则的适用。例如，2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第4条明确规定应“保护各方信赖利益”。然而，由于其具体规定中并未形成类似于“四适用要件审查体系”的规范构造，因此并未能在一般意义上的依法行政原则之外，体现信赖保护原则的适用。与此同时，由于受限于成文规范中的现有规定，我国司法裁判中实际上亦无法实际适用信赖保护原则。例如，在学界颇为关注的“益民公司案”中，法院除援引诚信原则作为论据外，还明确将“益民公司的损失”界定为“信赖利益”。尽管如此，余凌云教授认为该案中法官并未正面回答“什么是法院所认可的信赖利益”，且“信赖”“信赖利益”等表述并未起到提升救济的作用。在王贵松教授看来，尽管该案为“最高人民法院对行政上信赖利益的首次确认”，“无疑具有开创性和指导价值”，但其所谓“信赖利益”不过就是相对人所受到的实际损失而已，二者之间“实质相同”。笔者亦认为该案裁判中徒具“信赖保护”之名，实则仍属一般意义上依法行政原则的适用。法院仍系出于维护公共利益而判决确认被诉行为违法，并责令行政机关采取补救措施，并非适用信赖保护原则。质言之，在我国现行法律制度中，无论现行成文规范抑或司法裁判，均未能体现适用信赖保护原则的规范架构。相反，在信赖保护原则的名义之下，得以体现的仍为一般意义上依法行政原则的适用。
信赖保护原则作为一个所谓法律原则，从字面表述来看似乎清晰明确。个人相对于公权力形成的信赖及其所衍生的相关利益，亦似乎当然值得国家提供法律保护。因此，信赖保护原则受到学界与实务界的认可，仿佛顺理成章，甚至自不待言。然而，从该原则的实际运行方式和实质意义来看，其毋宁是构成了一个非常容易引发误解的学理构造。实际上，即便在更早引入该原则的我国台湾地区，司法裁判中误用该原则的情况仍非罕见。例如，陈爱娥教授在评析相关判例时指出，行政法院“没有全面掌握信赖保护原则的真义”，“错把该原则与法律不溯既往原则等视同观”。本文论述行政法中适用信赖保护原则形成的“四适用要件审查体系”，目的就在于展示该原则在行政法中的具体适用过程，以作为研判该原则实质内涵与制度意义的基础之一。当然，或许在我国现行行政法治体系中，并不必然需要建立与德国法相类似的信赖保护原则适用方式，亦或许完全可以考虑通过不同的规范构造来达成基本相同的保护目的。然而，法律制度的运行，首先应以确立相应的运行规则为前提，否则其在个案中的具体适用必然会陷于混乱。只有在确定具体运行方式的基础上，才可以对之作相关法律政策意义上的研判。此外，该原则如何在学理上区别于依法行政原则、法安定性原则、诚信原则、法不溯及既往原则、合法预期保护原则等相关学理构造，亦非是仅基于其字面表述的含义就可一蹴而就解决的问题。整体而言，笔者认为还需要进一步的系统研究，才能够揭示信赖保护原则在我国行政法学学理与规范体系中所可能具有的实质意义。本文所形成的结论，不过是其中的基础性工作之一。
