[按语]2007年，厦门发生了PX抗议事件，创造了公众参与的PX模式。近期广东茂名事件表明，这一模式基本是昙花一现，中国有限的、局部性的民主治理创新相对于超稳定的发展伦理和维稳惯性依然显得极其脆弱，公众参与仍在途中，法治社会艰难前行。6年前所撰此文依然具有某种启蒙和模仿意义，故重新贴出，以深化对转型过程的理性认知。
（作者，2014年4月3日于香港大学法学院）
别让标本沉默。
——作者
一、 引言
《南方周末》2007年末将“厦门人”这一群体增补为2007年度人物候选人，这是全体厦门人的殊荣。然而在这一殊荣背后，全体厦门人也付出了艰辛的努力，并且发挥了高度的智慧。这一切都与发生在2007年的厦门PX事件直接相关。厦门人的积极参与最终改变了自身的命运，同时证明了一个新的时代——公众参与时代——的可能性。厦门PX事件成就了厦门人的市民美德，也成就了普遍的公众参与意识下一种新的公共行政模式。应该说，在整个2007年，“厦门人”、“PX事件”和“公众参与”在同一个逻辑链条上分享着成功的喜悦。进而，厦门PX事件的意义已经超越了一个厦门、一个事件本身，它已经成为一种公众参与的时代标本，进而带有时代转折的整体性意味。
经验是需要归纳和分享的，因为只有这样，单一事件的意义才可能不局限于一时、一事、一地。然而，尽管在理论上厦门PX事件具有作为公众参与标本以及时代转折的意义，遗憾的是，至今为止对厦门PX事件进行专业的法律分析与模式归纳的文章或论文还极其少见，大部分是一些随感、新闻事件报道等。
在笔者看来，厦门PX事件的更加丰富的关于公众参与的要素、经验以及公共行政合法化的新模式的内涵还远未被挖掘出来。因此，本文的重点即为从法律与公共行政的角度将厦门PX事件“标本化”，使之不仅可以走出“厦门”，而且可以走出“环保”，成为一般公共行政过程的一个典型模式。这样的“标本”将可适用于更加广泛范围的政府、公众及公共行政议题，将传统的统治型行政转变为一种参与型行政。本文所归纳出来的“PX模式”在推广适用时可以进行各种情景化的优化，使之在解决各个具体个案时能够取得最佳效果。
值得补充说明的是，公众参与在中国行政过程的兴起是非常晚近的现象，有关的典型案例，特别是成功的案例，既缺少归纳，又显得稀缺。因此，本文的努力也可以作为构建中国公众参与案例库的一种有益尝试。
二、厦门PX事件中的公众参与：初步的描述
厦门PX项目本来是按照法定程序审批通过的合法项目，且在经由2007年3月政协1号提案将其“事件化”之前该项目已经正式动工。在该项目成为公共事件之后，政府逐渐采取一种积极回应的姿态，启动了公众参与程序，市民也逐渐从愤怒、“散步”抗议到和平理性地行使自己的参与权利。公众参与的最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方，这可以说是一种双赢的结果。然而在历经一年的政府与公众的博弈过程中，很多细节值得玩味，而且政府也并非从一开始就表现出足够的诚意和耐性，而是在公众的压力下（特别是散步事件）加速公众参与程序的启动与实施。因此，2007年可以作为厦门的“公众参与学习年”，经过整个过程，政府与公众都获得了一个充分学习与沟通的机会。该部分将对厦门PX事件中的公众参与过程进行一个初步的描述。
1、厦门PX事件的一个整体扫描
严格来讲，厦门PX事件作为一个公共事件是从2007年3月赵玉芬等105位政协委员提交《关于建议厦门PX项目迁址的议案》开始的。但是，2007年3月之前与厦门PX项目有关的公共行政过程的关键性特征不仅直接构成了该事件的制度性原因，而且对于完整地理解与分析该事件显然具有重要的价值。为分析之便，笔者将2007年3月政协1号提案之前与PX项目有关的一切情况归入“PX前期”，而1号提案之后进入公共事件阶段的与PX项目有关的一切情况归入“PX后期”。前期与后期的分析将以公共行政过程中的公众参与为中心。
PX前期
2004年2月，国务院批准PX项目立项；
2005年7月，国家环保总局通过PX项目环评；
2006年7月，国家发改委核准通过PX项目；
2006年11月，PX项目正式开工。
在PX前期，厦门市政府及投资方翔鹭集团走的是国家法律规定的项目环评程序。由于只进行项目环评，区域内的规划冲突以及整体环境容量并不能成为阻止项目的正式理由。在PX项目成为一个公共事件之前，该项目已经按照计划开工建设。
PX后期
2007年3月，赵玉芬等提出政协1号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》；
2007年5月30日，厦门市政府召开新闻发布会，宣布厦门PX项目“缓建”，并启动“公众参与程序”；
2007年6月1、2日，厦门“散步事件”，市民走上街头“反对PX，保卫厦门”；
2007年6月，厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”；
2007年12月5日，环科院环评简本向社会公布，以多种形式征求公众意见；
2007年12月13、14日，公众座谈会，“参会的普通市民107人，会上发言的有106人；在参会的人大代表与政协委员中，发言的共有14人”，“反对建设PX项目的发言者占发言总人数的71%”，“11% 的发言者”支持PX项目建设；
2007年12月18日，《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛，政府方面未作明确否认。
我们关注的主要不是PX后期的迁址结果，而是PX后期所展示的公众参与的新颖形式与系统特征。政协1号提案只是一个导火索，与公众参与直接相关的主要是6月初的“散步事件”、与散步事件相关的短信、网络等“新媒体时代” 的民意动员机制、规划环评的个案启动与公众参与、12月的公众座谈会。
作为一个整体性的事件素描，这里暂不展开对于事件本身的专业的法律分析与模式归纳。
2、PX前期的公众参与：缺失与危机
尽管PX事件给人们的基本印象已经定格，但有些问题还得细致地追究。一直萦绕在笔者心头的一个问题是：为何程序合法的PX项目会成为公共事件并且产生了严重的公共行政危机呢？这涉及到PX前期公共行政过程的关键性特征。就个案而言，这里的“关键性特征”主要包括两点：一是项目环评的局限性；二是公众参与的缺失。
项目环评的局限性根源于我国现行环境影响评价制度的局限性。PX项目顺利过关与所适用的系统标准较低的项目环评程序具有直接的关系。实际上，在我们国家并不是不存在环境影响评价的制度安排，一些重要的建设项目也都是国家环保总局批准的，PX项目就是如此。但正如潘岳在2007年“战略环评在中国”国际研讨会上指出的，国家环保总局只有项目环评审批权，没有规划环评审批权。这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。为此，国家环保总局积极推动规划环评立法，《规划环评条例》已上报国务院，但是阻力重重。也就是说，在拟议中的《规划环评条例》出台以前，我们国家的环评只是在微观的项目级（Program），没有扩展到中观的规划级（Plan），更谈不上宏观的政策级（Policy），而后两者才是更有意义的“战略环评”（SEA）。这种只重战术不重战略，只重“树木”不重“森林”的环评权力配置及其运作体制根本无法适应一个大国的环境统筹需要。一个单独的项目是极容易包装的，但是一个整体性的规划方案要通过审查则需要综合更加复杂的经济社会指标，特别是区域环境容量。
这种针对建设项目上的环评制度的不完善是PX事件产生的制度性原因。事实上，PX事件所质疑的并非项目本身的合法性（Legality），而是项目的合理性(Legitimacy)，这种合理性追问与项目所依赖的制度的合理性直接相关。因此，厦门PX事件给我们一个重要的启示：要杜绝类似事件再次发生，就必须首先在制度上完善环评制度，引入规划环评程序，对污染或危害较大的项目进行更加严格的环评控制。
关于公众参与的缺失问题。其实，既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是，政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。王锡锌、章永乐在一篇关于行政规则制定过程分析框架的论文中提出，专家理性模式应作为行政规则制定的一般模式，但需要大众参与来提供正当性与制衡，原因在于专家和大众分别在事实（技术）和价值领域占据知识优势，这种分析框架对于行政决策过程同样有效。
前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序，导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。如果不是2007年3月的政协1号提案以及“新媒体时代”媒体对民意的支持与表达，PX项目恐怕到今天为止还不是一个公众知晓的事件，也许得等到若干年后严重的损害结果发生，它才可能进入公众视野。
正是由于PX前期公众参与的缺失，一旦公众通过任何途径获知并理解相关决策事项的利害关系，公共行政的危机将立即显现。实际上，笔者更加期待项目前期的公众参与，因为如果那时政府就能够合理地提供公众参与的程序，不仅不会发生后来的公共行政危机，而且也不至于因需要保护投资方的信赖利益而进行高额的政府赔偿。公众参与也许会增加一些公共行政的成本，并导致相关的项目滞后一段时期，但是经过公众参与程序的公共行政决定将具有更高的可接受性和执行力，其在前期增加的行政成本完全可以被后期节约的执行成本及因此产生的良好的社会效益所填平并超越。
总而言之，项目环评制度本身的缺陷以及公众参与的缺失最终导致了公共行政的合法性（正当性）危机。但危机并不可怕，任何公共行政过程都可能在任何环节出现危机，关键在于如何补救，政府和公众如何相互尊重并诉诸理性地解决相关问题。
前期的公众参与基本上是缺失和失败的，后期的公众参与则可圈可点。
3、PX后期的公众参与：充足与自信
2007年3月的政协1号提案揭开了厦门PX项目的“遮羞布”，同时也暴露了公共行政过程参与性不足的根本缺陷。提案之后，围绕PX项目问题，厦门市民进行了积极的组织和动员。QQ群“还我厦门碧水蓝天”、小鱼社区以及短信群发等被媒体塑造成的“新媒体时代”的民意动员与表达机制在其中发挥了重要的作用。对政府产生决定性影响的6月初“散步事件”正是通过这些“新媒体”得以发起和组织的。尽管5月30日厦门市政府已经发布缓建通告并启动公众参与程序，但笔者仍然认为规划环评的启动与公众参与程序的加速和6月初的“散步事件”之间具有紧密的关联。
“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在，是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下，厦门民众“发明”的一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中，“散步事件”的组织者也适可而止，并不断地强调“散步”的理性与和平原则，但是“散步事件”不可避免地使PX事件政治化了。“散步”在本质上就是游行示威，这是我国宪法上明确规定的公民的基本政治自由，然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。在基本排除游行示威申请的许可可能性的情况下，厦门人实际上是打了法律的“擦边球”，以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”。
然而，形异神同，厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求，并最终决定积极回应民众的理性要求。然而这里面仍然存在一种侥幸，即厦门市政府没有保守地将该事件定性为恶性群体性事件，没有以危害公共安全与公共秩序的理由进行压制，这是政府的进步意识。政府的善意回应，公众的适可而止，“散步事件”没有恶化政府与公众的关系，反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。
如果说“散步事件”是以一种非法律化的方式参与了公共决策过程，那么政府主导的常态的公共决策过程则对于问题的最终结果产生了更主要的影响。通过吸取PX前期公共行政过程的关键教训，厦门市政府在PX后期普遍改正了这些缺点，具体体现在就PX项目个案引入规划环评程序、规划环评中引入公众参与程序、公布必要的政府信息、允许公众的组织化参与、召开正式的公众座谈会、在公众参与和专家理性的双重基础上做出迁址决定。
“忘羊补牢，犹为未晚”，厦门市政府在公众参与的压力下与过程学习中开创了一种公共行政的新模式，挽救了PX前期导致的公众行政的合法性危机，重新获得了公众的信任。
总而言之，PX后期的公众参与显示出充足与成熟的特征，政府与公众在这一过程重新建立了关于公共行政的互信基础。厦门市政府经过后期的公众参与过程明白了一个道理：公众参与可以为新时代的公共行政提供合法性；厦门市民也明白了一个道理：尽管法律保障不足，但通过和平与理性的参与，问题的解决与权益的保护仍然是可期待的。
三、作为公众参与时代标本的“PX模式”：框架评估与模式归纳
1、作为公众参与时代标本的“PX模式”：框架评估
（1）行政过程公众参与的一个规范性评估框架
厦门PX事件作为一个严格的行政过程公众参与事件，需要放在一个相对规范的公众参与框架中进行评估。行政过程的公众参与是行政过程民主化的重要体现，是积极行政时代公共行政与行政法必需面对的基本课题。公众参与使得公共行政在传统的命令特征之外，增加了协商与理性讨论的特征，拓宽了公共行政的合法性来源，加载了公共行政过程的教育功能。然而，如果我们对厦门PX事件进行严格的规范化评估的话，个案的胜利所留下的制度建设的空间便直观地展现在我们面前，使得我们不敢陶醉和懈怠。在正式评估之前，我们需要大致了解一下行政过程公众参与的基本评估框架。
评估框架依赖于一个系统化和层次化的公众参与制度体系。专门从事行政过程公众参与研究的王锡锌教授对于公众参与的评估框架做出了重要贡献。他认为这一体系区分为三个层次，即公众参与的基础性制度、公众参与的程序性制度、公众参与的支持性制度，大体对应公众参与的社会要素、制度要素、技术和资源要素。在第一层次的基础性制度上，他认为主要包括信息公开和利益组织化两个基本制度。在第二层次的程序性制度上，他认为应主要围绕下列问题进行制度建设：（1）缺乏便于公众有效参与的平台；（2）公众参与的途径、渠道缺乏规范，立法和决策过程的开放性有待改进；（3）公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与标准、参与的具体步骤等不够明确；（4）政府对公众评论和意见的“回应机制”不够明确，决策主体的裁量权过于宽泛；（5）公众参与的方式缺乏具体规定，没有进行基本的类型化和梯度设计；（6）公众参与的法律责任与救济制度缺失。第三层次的支持性制度主要包括（1）对弱势群体的参与支援；（2）专家咨询制度；（3）公众参与和技术的结合，特别是互联网平台的利用；（4）完善公益代表制度。 这里提供的三个层次的公众参与制度尽管还不够细致，特别是第二层次以问题列举的形式替代了制度的正面建构，但已经基本勾勒出了公众参与的制度体系，而这一制度体系同时可以作为公众参与的评估体系——通过观察某一公众参与事件中的有关制度的完整性和有效性来评估该事件中公众参与的效度和限度。
（2）对“PX模式”的简要评估
厦门市政府在PX事件中有一种“脑筋急转弯”的意味，在短短不到一年的时间里，其公共行政的模式就完成了从传统的命令与封闭的模式向开放和公众参与的模式的转变。下面以上述行政过程公众参与的规范性框架对“PX模式”（PX后期）进行简要的评估。
首先来看公众参与的基础性制度，即信息公开和利益组织化两个基本方面。信息公开主要是政府的义务，对应着公民对公共生活的知情权。在PX前期，有关项目的情况对公众处于保密状态，公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。PX后期，政协提案使该项目“事件化”，媒体对于信息公开起到了重要作用，但是政府在信息公开中仍然没有扮演主动角色。政府信息公开的责任自觉主要发生在6月初的“散步事件”之后的规划环评与公众座谈会上。规划环评的简本向全社会公布并广泛征求意见，这首先是一种信息公开，其次才是围绕规划环评的公众参与。信息公开是公众有效参与的基础和前提。与信息公开相关的是，政府对于网络以及其他“新媒体”的开放与宽容态度也是一种明显的进步。PX后期的信息公开基本上达到了现代公共行政过程信息公开的要求。就利益组织化而言，PX事件中并没有明显的表现。在“厦门是厦门人的厦门”这样朴素的自主意识下，通过“新媒体时代”的民意动员机制，厦门人就PX项目在议题层次上完成了临时性的组织化。尽管利益仍然是分化的，如公众座谈会上就有11%的发言代表支持PX项目，但由于民意的基本盘明确反对该项目，而且市民代表的遴选采取了随机摇号和现场直播的形式，利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响并不突出。但我们必须看到，PX事件是一个特例，如果在一个利益更加分散以及代表遴选不那么正式的情况下，利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响就会凸显。利益组织化依赖于社会本身的发育，依赖于社会自由的扩展与结社自由的保障。个体化、临时性的利益参与在PX事件中是主导的形式，但却不是一种长期有效的形式。
