行政赔偿诉讼中的事实推定：前提、价值和规则——基于对指导案例91号的观察
徐疆
（中央财经大学法学院博士研究生；新疆财经大学法学院讲师）
[摘 要]：指导案例91号确立了行政赔偿诉讼中房屋内物品损失的事实推定裁判规则。运用法教义学的方法，把指导性案例作为具有规范性的文本，进行法律评注式的考察。司法实践中，存在对指导案例91号涉及的事实推定本质、证明责任分配、利益平衡考量、审理程序环节、说理论证负担和类比参照应用等要点把握不足的问题。为统一法律适用和同案同判，有必要在解释论上厘定指导案例91号的规范属性、适用条件及法律方法。
[关键词]：行政赔偿；事实推定；裁判规则；类案参照；利益衡量
事实推定指从基础事实通过经验法则得出推定事实的证据处理方法。这里的事实推定指在司法实践中，法官“根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实”的情形。这种事实推定有别于法律推定。事实推定解决事实认定问题，对推定结果的反面证明是反证，而“通过反面证明来对法律中的推定予以反驳不是反证，而是本证”。指导案例91号确立了行政赔偿诉讼中特定情境下的事实推定裁判规则。指导案例91号案型的主要特点有：其一，原告难以举证证明房屋内物品损失；其二，原告的困境是由被告的行政程序违法引起的；其三，原告提供初步证据证明房屋内物品遭受损害；其四，房屋内物品指在特定地域具有普遍性的日常生活物品；其五，法官根据已知事实结合日常生活经验法则推论出另一事实；其六，推定结果指房屋内物品损失，以确定金钱损害赔偿范围。
指导性案例在一定程度上起着形成裁判共识、维护裁判统一、减轻论证负担、辅助权利人维护合法利益、内聚价值判断的法教义学功能。指导性案例虽脱胎于原型案例，但在经过专门程序制作后，具有法律规则的特点。于此，对指导性案例的考察，更接近于对法律规则的评注，而不同于对个案的案例评析。司法实践中，一些与指导案例91号案型相类似的案件，有认为原告承担证明责任而对其赔偿请求不予支持的；有认为属于举证责任倒置或者证明责任转移的；有认为需要依法界定举证责任的。这些认识上的分歧，一定程度上妨碍了指导案例91号有效运用。究其原因，是没有充分认识到指导案例91号所确定的裁判规则的事实推定本质。因此，有必要把指导案例91号整体作为具有规范性的文本，考察和厘清其规范目的、适用前提、论证逻辑、价值判断等内涵，从而实现对指导案例91号的统一适用。
一、规范目的：提炼认定房屋内物品损失的事实推定裁判规则
指导案例91号的裁判要点具有规范性，是规范事实推定的裁判规则。其明确了事实推定的应用条件，并揭示了事实推定的逻辑结构。指导性案例的适用具有类案参照的特点。指导性案例包括标题、裁判要点、相关法条、基本案情、裁判结果和裁判理由等部分。只有根据裁判要点、案件事实和裁判理由作为比较中项，判断待决案件与指导性案例具有相似性时，才能够参照适用。指导性案例的裁判规则主要体现在裁判要点中，裁判理由只起到辅助性作用。但在一些情况下，指导性案例的裁判理由是裁判规则的表现形式，具有规范性，“裁判理由中蕴含裁判规则，是构成案例的审判经验和司法理性的重要组成部分”。指导性案例具有编撰的特点，故而指导性案例提炼的裁判理由可能不同于其制作原型案例的裁判理由。比较指导案例91号与其制作原型案例的裁判理由，两者存在一定的差别。应当辨明这些差别，以利于对指导案例91号的正确适用。
第一，关于被拆房屋内物品的损失问题。《行政诉讼法》第38条第2款第2句规定：“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”从文义上看，只是表达由被告承担举证责任，应当明确只是转移了主观证明责任。事实推定不以客观证明责任转移为前提，也不应当转移客观证明责任。但从生效判决书的论证看，二审法院认为转移了主观证明责任和客观证明责任。
第二，二审法院试图展现“司法三段论”式的演绎推理过程。二审法院确立了大前提和小前提，并得出“依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任”的结论。论证至此，似乎二审法院要以被告不能承担举证责任，判令被告承担举证不能的不利后果。这样就会从事实认定问题跳转为法律适用问题，以适用《行政诉讼法》第38条第2款遮蔽实际存在的事实推定问题。本案的关键是要确定房屋内物品的损失。原告须就该事实承担主观证明责任和客观证明责任。在本案情境中，赔偿义务机关导致原告不能就待证事实提出充分证据。如果就此让原告承担不利后果，就会违背公平原则。因此，法官以事实推定的方法来推定房屋内物品损失。另一方面，被告承担的是具体地提出证据的责任，旨在动摇法官基于事实推定形成的初步心证。
第三，二审法院在论证逻辑上发生断裂和偏移。“上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。”于此，论证思路回转到原告初步举证——推定——被告反证的事实推定逻辑。通过事实推定，法官形成关于房屋内物品损失的内心确信。
指导案例91号案型主要是关于行政赔偿诉讼中的损失和赔偿金额的确定问题。相较于其他类似案例，指导案例91号的原型案例的特点是在说明理由部分，点出了事实推定的问题，并进行了较为有力的论证。法官对案涉房屋内物品的损失及数额问题，遵循“依法原则，全面、客观原则，运用逻辑推理、经验法则以及充分说理”的原则和要求，确立了事实推定的必要性及假定事实的大致范围。在这个过程中，通过实体论证和程序商谈，提高了审理的实体理性和程序理性。正如前面的分析，虽然这个关于事实推定的论证过程被包裹在“司法三段论”的叙事逻辑中，但最高人民法院在制作指导案例91号时，提取了这个具有规范意义和实践价值的关于事实推定的论证片段，最终形成适用于同类案型的裁判观点。
此外，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告就其是否曾提出申请的事实难以举证证明时，也可结合行政诉讼的证明标准，以事实推定的方式予以认定。在实务中，也有所谓推定被告的问题。但这不是事实推定问题，而是适格被告的确定问题。应当由法院在受案后经过审理来确定。这两种情形涉及起诉是否符合起诉条件的问题，涉及的是诉的合法性问题。如果以指导案例91号的裁判要点、案件事实和裁判理由作为类比推理的比较中项，那么在争议焦点、事实认定和法律适用等方面都欠缺“相似性”。这两类案件不能类比参照指导案例91号确立的事实推定裁判规则。
二、适用条件：类比参照指导案例91号裁判规则的界限
（一）适用的基础前提
指导案例91号厘定并展现了运用事实推定的前提条件和审理步骤。其核心要点有：其一，原告不能就房屋内物品损失充分举证与被告的行政程序瑕疵之间存在因果关系，可归责于被告；其二，原告提出初步证据证明基础事实，但达不到证明标准；其三，法官基于基础事实，根据日常生活经验法则，假定原告主张的房屋内物品损失存在；其四，被告在行政程序中未依法采取财产登记、公证等措施，所以不能就房屋内物品损失的有无举证；其五，法官认定房屋内物品损失的事实。
在法律方法上，指导案例91号对《行政诉讼法》第38条第2款作了限缩解释，即限于强制拆除所致房屋内物品损失的行政赔偿案件。同时，对“因被告的原因导致原告无法举证”作了文义解释，即指行政机关“因未依法进行财产登记、公证等措施”“未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证”的情形。根据指导案例91号，导致原告不能提出证据的根本原因是，行政主体在实施行政强制执行时没有依法制作和交付财产清单，或者以公证、鉴定、录音录像、执法记录等其他适当方式来制作保存证据。《行政强制法》第四章行政机关强制执行程序，对制作物品清单没有明确规定。但《行政强制法》第24条第1款规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”那么结合目的解释和当然解释，为约束行政强制权和保护私人财产权，行政机关在强制拆除程序中自然应当制作并交付物品清单，或采用其他适当方式保存证据。
（二）不转移客观证明责任
事实推定裁判规则不是分配证明责任的规范。在事实推定中，没有向被告转移客观证明责任。被告只是承担提出证据的举证责任。告提出证据的举证责任只是对事实推定初步结论的检视，具有反证的性质。
在原告遭遇证明难题时，法官基于实质正义、诉讼经济等考虑，依职权介入证明过程，对应由原告承担证明责任的损失事实以事实推定的方法加以认知。根据“规范说”，不存在法官基于裁量权把客观证明责任转移给被告的情形，因为这个证明责任的分配是法定的。《行政诉讼法》第38条第2款第2句所指的“举证责任”应当是指主观具体证明责任。“不能将《行政诉讼法》第38条第2款规定的‘由被告承担举证责任’，扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认为该举证责任属于结果意义上的举证责任。”这一裁判思路近似于指导案例91号，即应当通过事实推定方法解决原告的证明难题，但是不转移客观证明责任或者证明责任倒置，在关于损失的事实真伪不明时，由原告承担客观证明责任。
根据指导案例91号，法官没有“再分配证明责任”，因为证明责任是由实体法配置的。《国家赔偿法》对行政赔偿责任的成立没有“举证责任倒置”的规定。行政赔偿责任成立与否，应当由原告承担证明责任。《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”“房屋内物品损失”是行政赔偿责任的构成要件之一。如果原告不能证明行政赔偿请求权成立的要件事实，那么其行政赔偿的诉讼请求就不能得到法院的支持。“原告对行政行为造成损害负客观证明责任，即是规定由赔偿请求权人对形成要件承担客观证明责任，这是符合规范说的。”法官通过事实推定方法认定待证事实。如果事实真伪不明，则透过“证明责任规范”，连接法律和事实，对原告的赔偿请求不予支持。因此，基于行政赔偿责任构成要件的整体性，在最终负责的意义上，客观证明责任亦应由原告来承担。
（三）展现事实推定的逻辑过程
《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》(法发〔2018〕10号)要求：“采用推定方法认定事实时，应当说明推定启动的原因、反驳的事实和理由，阐释裁断的形成过程”。
就指导案例91号而言，对比裁判要点与裁判理由的表述，裁判理由的记述更契合事实推定的逻辑结构，更能准确描述事实推定的审理步骤和举证顺序，更能反映事实推定中法官确信形成的主观心理过程。事实推定的客观审理过程和法官确信形成的主观心理过程是统一的。因此，只有把裁判要点和裁判理由结合起来，才能完整展示指导案例91号体现的事实推定的逻辑过程。
事实推定影响要件事实的认定，并对最终的裁判结果产生影响。法官在审理过程中应当准确把握和还原指导案例91号体现的事实推定的逻辑结构。事实推定的特点在于可推翻性。如何体现事实推定的可推翻性呢？事实推定的过程是否只存在于法官的内心确信中呢？不能把可推翻性理解为法官的主观心理过程。为了保证事实推定以及推定结果的客观性和公正性，可推翻性要在审理程序上反映出来。这是程序正义的要求。
法官应当履行释明义务，提示被告针对假定事实提出反对证据。根据《国家赔偿法》第15条，赔偿义务机关对于损害事实不负担证明责任。被告的反驳只是针对事实推定中形成的假定事实而为之。由于事实推定降低了证明标准，则反驳的强度自然不应当强于事实推定的证明标准。这也是《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）第10条使用“反驳”一词的意旨。反驳意味着被告无须提供充分的反面证明。对指导案例91号的裁判要点作文义解释，也意味着行政主体只需提供依法进行财产登记、公证等措施制作的证据即可加以有效反驳。
指导案例91号的裁判理由认为，被上诉人未提供证据证明上诉人主张的房屋内物品损失不存在。所谓被上诉人未提供证据证明，实际上是指赔偿义务机关对法官的初步推定没能提出足以反驳的相反证据，故而法官认定推定结果。这反映的是事实推定的审理过程和叙事逻辑。从证明对象和目的看，被上诉人的反面证明活动是对推定事实的反驳，旨在动摇法官的初步心证，使其不认定上诉人主张的房屋内物品损失。换言之，被上诉人不是直接针对上诉人就其主张的房屋内物品损失的本证而提出反证。在上诉人的初步证明和被上诉人的反驳之间，存在法官基于日常生活经验法则的事实推定过程。被上诉人对推定结果的反驳不成立的，法官认定推定结果，并以此作为支持上诉人赔偿请求的事实根据。
综上，《行政诉讼法》第38条第2款的所指当为行为意义上的证明责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第47条第3款是关于综合评判的一般表述，不是对事实推定的特定表达。一些裁判文书直接援引该款作为裁判依据，其实是遮蔽了事实推定的过程，没有把事实推定过程具象化以及在论证思路上明晰化。事实推定解决事实认定问题，构成综合评判的事实基础。另外，从规制行政诉讼证明妨碍看，一般认为《行政诉讼法》第38条第2款规定的证明责任倒置以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第46条规定的妨害推定，都是制裁和救济的途径。除此以外，还包括事实推定、降低证明标准、裁量酌定等规制方法。指导案例91号提炼的事实推定裁判规则细化了《行政诉讼法》第38条第2款的适用，提供了运用事实推定方法认定特定损失的解决行政诉讼证明妨碍的方案。
三、适用过程：基于平衡观念对司法裁量权的控制
（一）作为适用前提的利益衡量
为保证司法公正，有必要对法官进行事实推定的裁量权施加程序性控制。指导案例91号明确了行政赔偿诉讼中事实推定的适用条件、审理步骤、论证负担和价值判断。这构成对法官评价证据、认定事实的司法裁量权的制约，也保证了裁判过程和裁判结果的公正性。
法官运用事实推定方法介入证明过程，平衡因行政主体的行政程序违法造成相对一方在行政赔偿诉讼中举证不能，致使其合法权益不能获得救济的不公平性。从违法行政导致的利益失衡到经司法审判矫正后的均衡，这是平衡论的体现。这体现了行政救济法的权利救济和平衡功能。从行政行为法侧重保障行政权的行使到行政救济法注重维护相对一方的原权利和救济权利，从而在总体上实现权力和权利的平等性和平衡性。因此，在涉及个体权益的保护和救济时，法官作出有利于相对一方的裁量符合优先保护公民、法人和其他组织合法权益的平衡观念和价值判断。
指导案例91号案型的特殊性在于行政机关实施行政强制执行时，负有制作并交付财产清单的法定义务。制作并交付财产清单的行政程序设置具有双重法律意义：一是作为相对一方在行政赔偿诉讼中主张损失的直接、原始证据；二是构成对行政行为的制约，并影响其合法性。同理，行政强制执行的程序违法，对于行政救济法律关系的当事人亦具有不同法律效果：其一，被告不能提交财产清单，存在程序违法，这可能导致行政行为被认定为违法；其二，原告没有财产清单且欠缺其他证据，难以证明遭受财物损失的事实。被告不能提交财产清单导致行政行为不合法，却又因原告没有财产清单不能证明损害事实，而不承担或者承担较轻的赔偿责任。换言之，行政主体的程序违法行为在事实上起到了免除或者减轻赔偿责任的效果。另一个后果是，违法却能产生不赔或者少赔的效果，违法的收益高于成本。这不仅使双方利益严重失衡，而且会对行政机关产生负面激励。“任何人不能从自己的违法行为中获利”，由此产生法官平衡双方利益，推定事实并据此裁判的正当性。
（二）作为过程控制的证明负担
1.责任成立和责任范围两个阶段证明活动的差异性
需要注意的是，在指导案例91号案型的事实推定过程中，实际上包含着两个阶段的论证活动。第一个阶段是行政赔偿责任是否成立。“只有当加害行为与权益被侵害的结果存在关联时，侵权责任方可能成立。”损害事实是否存在是不是只能通过财产清单来证明，这需要进行个案判断。但在本案型中，结合案件审理情况和原被告双方的举证情况，不能排除房屋中存有一般家庭中常备的物品，也即原告的财产有遭受违法行政行为侵害的较大可能性。这是法官可以得出的初步确信。如果被告不能有效反驳假定事实，那么假定事实就具有可接受性，在认证上也就具有妥当性。如果行政赔偿责任的其他要件齐备，就可以认定行政赔偿责任成立。第二个阶段是在责任成立的基础上生成责任范围的问题。这两个阶段的证明标准应该有所区别。证明有没有损害的事实，只要达到能够证明损害发生的高度盖然性证明标准，并不需要特别明确损害了何种财产和损失数额。但在确定具体损失和赔偿金额时，则应当提高证明标准，不宜笼统概括，要保证行政赔偿是建立在相对客观的实际损失之上。即使在事实推定的情况下，损害赔偿范围也应当建立在“事实清楚、证据确凿”的客观基础上。
困扰始终在于因缺乏财产清单，原告难以证明遭受侵害及造成损失的事实。法官对此应当区分不同情况，分别处理：其一，原告有举证能力的，仍应由其承担举证责任。不能简单地以被告没有提交财产清单，就直接免除原告的举证责任；其二，原告能够举证证明且达到证明标准的，以此为准确定赔偿范围；其三，区别不能证明和达不到证明标准两种情况。纯粹不能举证证明，且与行政主体没有制作交付财产清单有关，且符合经验法则的，可以运用事实推定规则。对于可以举证证明却仅仅是达不到证明标准的，应当排除事实推定规则的应用。
2.区分事实推定和裁量酌定的不同适用场景
在指导案例91号案型中，对房屋内常规物品的损失采事实推定方法认定，但对于高价值的非常规物品的损失则应当排除事实推定方法的应用。能够部分证明的，比如雕花木床，可以结合日常生活经验和市场价格等因素综合评判确定合理品质和价格。这体现了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第47条第3款的规范意图。例如日本《民事诉讼法》第248条规定：“在认定已发生损害的场合，因损害的性质对其金额的举证极其困难时，法院可以基于口头辩论的全部内容以及证据调查的结果，认定相当损害额。”在原告由于太过困难或者成本过高而难以证明具体损失金额时，法官通过利益衡量和合理评估来确定赔偿数额，既有利于保护被侵权人的合法权益，又能达到防止漫天要价、过度赔偿的效果。
法官对原告主张的电视等日常生活用品与雕花木床等高价值物品，综合考虑原告举证情况、与日常生活的紧密程度等因素，采取了区别对待的态度。对于一般家庭中的生活必需品、常规物品的损失进行事实推定。对于雕花木床的损失及赔偿数额，是因为原告达不到证明标准，但又难以否定赔偿的合理性和必要性。换言之，雕花木床遭受侵害和受到损失的事实是存在的，但原告不能证明其所主张的品质和价格。如果法官以此为由不支持原告的该项赔偿请求，显然不具有合理性。那么法官只能依职权，运用逻辑推理、经验法则，以价值调整的方式来解决这个问题。法官在裁量酌定时，应当坚持“合法、合理、公正和审慎的原则，充分论证运用自由裁量权的依据，并阐明自由裁量所考虑的相关因素。”
综上，对于常规的房屋内物品，原告由于被告的原因不能举证，从而运用事实推定规则，确定赔偿责任范围。对于雕花木床之类的高价值、非常规物品的损失，则是因原告达不到证明标准，而由法官参考生活经验和市场价格等因素，裁量酌定相对合理的赔偿标准。裁量酌定的比例应当结合个案的审理情况确定。指导案例91号的裁判理由对这两种生活事实均有所表述，但其裁判要点则只是对第一种生活事实的抽象概括。这是本文认为指导案例91号是关于事实推定裁判规则的主要理由。这也是在具体应用指导案例91号时应当辨识区分的要点。
四、规范意义：提取指导案例91号蕴含的价值考量方法
（一）在个案裁判中寻求实质正义
“法官对案件的价值考量已成为法院化解法律纠纷、践行司法为民宗旨、追求司法公正价值的基本方法论”，深刻影响个案裁判的公正性和公信力。行政赔偿诉讼具有当事人主义诉讼模式的特点，法官依职权介入赔偿请求人的证明过程的理由和目的，根本在于对因被告导致原告举证不能所引起的利益失衡的再平衡。换言之，在个案中，存在利益失衡的情况，且这种利益失衡可归责于赔偿义务机关。如果不帮助原告解决证明难题，就会产生被告从其违法行为中得利的效果。这会造成奖励权力滥用的负面效果。这既违反依法行政原则，也违背立法机关分配证明责任的初衷。此外，在行政赔偿诉讼中，保护和救济相对一方的合法财产权益具有相对较高的利益位阶。因此需要藉由审判权的介入，达到恢复平衡的效果。在原告面临证明难题时，基于正当性考量产生事实推定的必要性，不会导致法官偏离其中立地位。因为法官根据事实推定的规则和逻辑行事，这是其依法独立行使审判权的表现。反之，不考虑案件实际，一味“和稀泥”或者无根据地支持或者驳回原告的赔偿请求，反而是对其裁判者中立地位的偏离。
（二）在个案裁判中探求利益平衡
事实推定不同于一般的证明和事实认定活动，其适用是受到限制的。只有在符合条件且具有正当性时，才有采取的必要。这实际上是对法官裁量权的制约，不应当用而用以及该用而不用的情形，都是不正当的，都有可能成为二审或者再审的责难理由。在决定是否进行事实推定时，法官应当遵循适当、必要和均衡的原则，考量下列因素：其一，原告和被告之间存在利益失衡，原告的利益因被告违法而有可能得不到补救，但是原告的利益具有救济的必要性和优先性；其二，诉讼经济性，即以一定的效率达到裁判结果，这决定了诉讼证明这一认识过程不可能无限制的进行下去，因为这不符合诉讼经济原则，并会增加个人成本和社会成本；其三，从成本收益上看，证明作为认识活动往往寻求的不是最优而是次优的结果。一方面，原告难以获得替代性的证据方法以说服法官支持自己的主张；另一方面，行政主体负有制作并交付财物清单的义务，并对相对一方的财物负有善良管理人的注意义务。此外，在行政强制执行程序中，行政主体能够以较低成本查证、记录并保管财物和财物清单。因此，在行政救济程序中，优先考量保护原告的合法财产权益，把风险分配给被告，就具有正当性。指导案例91号确立的事实推定裁判规则体现了通过行政赔偿责任控制行政主体“行为自由”的思想，强化了对行政主体实施行政强制执行的程序性控制。指导案例91号既是指引司法裁判的证据裁判规则，又发挥着指引行政主体依法行政的行为规范作用。在倾向于救济相对一方的行政赔偿诉讼中，在主要涉及确定损失和赔偿金额时，基于降低维权成本和平衡公私利益的需要，法官采用事实推定方法解决赔偿请求人的证明难题，具有法律效果、社会效果和经济效果的统一性。
结 语
在应用指导案例91号时，应当遵循文义解释，不宜扩张解释，其适用范围应当明定为房屋内与日常生活关联度高的常规物品。赔偿请求人主张的房屋内物品损失越具有常规性，就越有适用指导案例91号的余地。相对而言，房屋外设施、办公经营场所、高价值财物、机器设备和厂房等财产类型的复杂度高、差异性大，这就降低了事实推定的可能性和可靠性。指导案例91号提炼了行政赔偿诉讼中事实推定的裁判规则，明确了事实推定的适用条件、审理步骤，这有利于对应用事实推定的审理过程和论证过程分别处理和评价。事实推定要解决的是事实问题，同时涉及对事实推定裁判规则的适用问题。二审或者再审法院有必要对事实推定的过程进行检视，以判断认定事实是否清楚，证据是否确凿。事实推定过程及其结论的客观性、科学性对于满足“事实清楚、证据确凿”具有特殊重要性。指导案例91号还蕴含着一个重要的价值，就是对公民住宅和合法私有财产的平等保护。在应用指导案例91号时，应当考虑立法目的解释和国家保护产权的法政策。
综上所述，指导案例91号的规范意义在于确立了事实推定的裁判规则。首先，推定——反驳，如不能推翻推定，则认定推定的事实；其次，在事实推定中，没有转移客观证明责任；最后，有必要控制法官应用事实推定的裁量权，一是明确原告的初步证明责任，二是要求日常生活经验法则的可靠性，三是强化法官的论证义务。另外，从多元化纠纷解决和行政争议实质性解决的角度，运用协调、和解、调解等方式来解决确定损失和赔偿金额的难题，或许是解决这类证明难题和替代事实推定的备选方案。
