论监察赔偿义务机关的认定

王小光

（华东政法大学刑事法学院特聘副研究员）

[摘 要]：监察赔偿义务机关的认定是构建监察赔偿体系的核心议题之一，可参照国家赔偿义务机关的设置规则，结合监察机关的组织架构和监察权运行机制，明确监察赔偿义务机关的具体认定方式。同级党委参与监察案件的立案、留置、审理和处置等环节的审核批准，但不宜直接将其认定为监察赔偿义务机关。在纪检机关和监察机关合署办公体制之中，可以根据审查调查对象和案件办理阶段两个标准对监察赔偿义务机关进行相对独立界定。在监察机关与其他机关共同行使职权的情形中，可结合监察机关与其他机关的职权分工关系和职务协助类型认定赔偿义务机关。

[关键词]：监察赔偿义务机关；侵权责任；责任分配；职务协助

一、问题与路径：在国家赔偿体系中确定监察赔偿义务机关

（一）现有研究对监察赔偿义务机关的诠释仍需深化

现代国家的公共管理职能呈现扩张趋势，新型国家机关和权力类型不断出现，公民权益受到公权力侵害的风险增大。在国家侵害公民权益的救济方式中，国家赔偿是一种解决公权力侵害公民权益后的风险分配及补救的方案。随着监察体制改革推广至全国范围，监察机关侵害公民权益的风险引起研究者关注。

2018年出台的《监察法》对监察侵权问题予以初步回应，该法第67条规定监察机关及其工作人员侵犯公民、法人及其他组织合法权益造成损害，依法给予国家赔偿。2021年施行的《监察法实施条例》对监察赔偿的具体情形予以界定，明确侵权机关为赔偿义务机关。监察法律法规对监察赔偿的规范逐步细化，但相关规定仍略显不足。监察权的运行机制十分复杂，涉及多个不同类型的机关，增加了监察赔偿主体认定的复杂性。《国家赔偿法》也未通过修订对监察侵权赔偿进行规制。现行国家赔偿体系仅对行政赔偿和刑事赔偿进行规范，而监察机关独立于行政机关和刑事司法机关，监察赔偿直接套用行政赔偿或刑事赔偿模式存在适用冲突。在监察权运行步入常态且侵权风险日增的背景下，监察对象权益受损后寻求国家赔偿的救济方案实质上游离于法律框架之外。

现有研究已对监察赔偿的基本问题和构建路径进行了分析。如王青斌教授认为监察赔偿是一个独立的体系，可在《国家赔偿法》中增设监察赔偿章节，监察赔偿归责原则应当采过错责任和无过错责任原则，并结合现行国家赔偿制度的内容设计监察赔偿范围和赔偿程序。张红教授对监察赔偿的独立定位、归责原则、赔偿范围和赔偿程序进行细致分析，提出监察赔偿案件可以实行集中管辖的模式。研究者普遍认可监察赔偿应在国家赔偿框架中进行独立化设置，监察赔偿设计方案较多参照行政赔偿和刑事赔偿的内容，但对监察赔偿区别于行政赔偿和刑事赔偿的制度设定，以及结合监察措施运行细节的微观分析仍有探讨空间。在纪检机关和监察机关合署体制之中，如何对监察赔偿义务机关进行相对独立界定，如何结合监察权的特殊运行机制分配赔偿责任等问题，均有进一步解释的必要。

（二）监察赔偿义务机关的认定路径

1.以国家赔偿义务机关的设置规则为参考

监察赔偿义务机关概念来自传统的国家赔偿义务机关理论，是监察机关侵权和国家赔偿体系对接的重要节点之一。国家赔偿义务机关理论源自我国台湾地区，除我国大陆和澳门地区之外，其他国家和地区较少使用此概念。我国台湾地区在1980年发布的所谓“国家赔偿法草案总说明”中指出：“‘国家’设官分职，机关林立，公务员行使公权力之行为，一旦造成损害，应由何机关履行赔偿责任，被害人每难确知。本法乃明定径以公务员所属机关或公共设施之设置或管理机关为赔偿义务机关。” 我国台湾地区设置赔偿义务机关的目的是明确由哪个“国家机关”代表“国家”向被害人履行赔偿义务，在赔偿义务机关设置模式上实行“国家责任、机关赔偿”的原则，这是一种务实导向的便宜制度安排。我国大陆地区在设计国家赔偿制度时引入赔偿义务机关概念，有时亦称作赔偿义务主体，将国家赔偿视作“国家责任”，采取“国家责任机关化”的基本设计，是一种“国家机关及其工作人员侵权——国家责任——侵权机关赔偿”的逻辑进路。

有学者认为我国的赔偿义务机关概念具有一定的不确定性，存在赔偿义务机关是索赔对象；赔偿义务机关是代表国家履行赔偿义务的机关；赔偿义务机关是履行赔偿请求、支付赔偿费用和参加赔偿诉讼的机关等多种观点。概念分歧源自研究者从不同角度对赔偿义务机关作出解读，但这些观点均从某一侧面诠释了赔偿义务机关的内涵。尽管概念诠释存在解读视角的差异，研究者对赔偿义务机关的基本设置及功能定位并无太大分歧。一般而言，赔偿义务机关的设置主要涉及四个方面的内容。

一是赔偿义务机关是具有独立地位的国家机关。赔偿义务机关必须是依法设立，具有独立的预算、编制、组织和印章等代表机关身份的内容，有权对外做出独立的意思表示。因此，机关内设机构或派出机构等不具有对外独立身份的机构不能成为赔偿义务机关。

二是以实施侵权行为的工作人员所属机关为赔偿义务机关。我国大陆地区以公务员所属机关为赔偿义务机关，《国家赔偿法》将实施侵权行为的工作人员所属机关确定为赔偿义务机关。如此设定有利于促进国家机关依法行使职权，增强机关内部自我约束，便于受害人选择赔偿义务机关请求赔偿。

三是侵权机关和赔偿义务机关实行一体化设置。侵权机关和赔偿义务机关的责任分配方式主要有两类模式：一类是侵权机关和赔偿义务机关分离模式。此类模式下的赔偿义务机关是立法确立的专门机关，由专门机关向受害人承担国家赔偿义务，比如瑞士的财政部、韩国的法务部、保加利亚的保险机构均被设置为专门的赔偿义务机关；另一类是侵权机关和赔偿义务机关合一模式，即由实施侵权行为的国家机关承担赔偿义务，我国大陆地区和台湾地区均以侵权机关为赔偿义务机关。

四是赔偿义务机关的认定涉及侵权责任的分配。我国大陆地区引入赔偿义务机关理论之后，亦将该理论用于界定国家机关之间的侵权实体责任，具有分配各自侵权责任的意义。国家赔偿义务机关的认定即是在明确侵权机关的前提下，确认侵权机关是否承担赔偿义务，以及赔偿责任如何在侵权机关之间进行分配。

上述国家赔偿义务机关的基本设置规则在行政赔偿和刑事赔偿中均有体现。我国国家赔偿的基础框架历经多次调整后业已成型，国家赔偿义务机关的设置方式对认定监察赔偿义务机关具有指导意义，是界定监察赔偿义务机关的基础参考。因此，监察赔偿义务机关应当是具有独立机关法人资格的国家机关，该国家机关及其工作人员行使职权侵害公民、法人及其他组织的合法权益，由侵权机关根据具体的责任分配方式承担国家赔偿义务。监察赔偿义务机关并不仅限于监察机关，也包括其他参与监察权运行过程的国家机关，如公安机关在协助监察机关行使职权过程中，两机关共同实施侵权行为，公安机关应根据具体侵权情形承担赔偿责任。

2.结合监察体制的特殊构造进行针对性诠释

从国家赔偿原理和各国的法律实践来看，确定赔偿义务机关应充分考虑国家机关架构及权力运行方式等基本国情。在监察体制逐步成型并产生监察侵权风险之时，监察赔偿之所以能够成为独立的国家赔偿类型，其依据正是监察体制不同于其他类型权力体制的特殊构造，这是认定监察赔偿义务机关应着重考虑的因素。

首先，中国共产党的党内机关深度参与监察机关的业务活动。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则》等党内规范文件，监察立案、留置、处置等工作均由同级党委负责人审批。一般认为国家赔偿义务机关不包括党内机关，但仍有必要对党内机关在监察体制运行中的作用及其侵权赔偿责任承担方式予以释明。其次，在组织设置层面，纪检机关和监察机关实行合署办公，两机关的内部工作人员具有纪检人员和监察人员的双重身份，职务犯罪监察调查中存在纪律审查和监察调查一体运行的特征。此时需要对监察机关进行相对独立评价，通过一定的界定标准明确监察侵权的赔偿义务机关。再者，国家赔偿义务机关的认定存在许多特殊情形，如行政赔偿义务机关包括单一行政机关、两个以上负连带责任的行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人实施侵权的赔偿义务机关，赔偿义务机关被撤销后的赔偿义务机关，经过复议的赔偿义务机关等类型。刑事赔偿义务机关包括作出拘留决定的机关、作出逮捕决定的机关、作出原生效判决的人民法院、作出一审有罪判决的人民法院等类型。监察赔偿义务机关的认定可以参照上述两种国家赔偿义务机关的设置规则，然后结合监察措施的实际运行情况进行具体分析。比如监察措施运行中存在监察机关和其他机关的联合办案、抽调办案、职务协助等复杂关系，应在明确各机关侵权责任基础之上确定监察赔偿义务机关。

二、同级党委负责人审批案件及侵权赔偿责任承担方式

（一）党委负责人以审批个案方式参与监察办案过程

“以文书御天下”是中国悠久的政治传统，新中国成立后一直沿用“请示报告制度”以及“批示制度”，这是根植于中国传统政治文化之中却又欠缺现行法律规范的“非正式法律制度”。《监察法》并未规定党委负责人可以审批监察个案，但地方监察工作细则对此有明确规定。如浙江省监委制定的《监察业务运行工作规程》要求下级监委在对同级党委管理的干部进行初核、立案、留置、技术调查、处置之前，必须报请同级党委负责人批准。在纪检监察一体化框架中，纪检工作规范性文件实际成为监察办案的参考。党委负责人审批案件的做法可在纪检机关办案模式中找到参照样本，如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第3条规定纪律检查工作实行双重领导体制，线索处置、立案审查等应向同级党委报告。

监察程序与纪检程序的审批流程较为类似，可以保证合署办公体制中纪律审查和监察调查的协同和兼容。从审批依据看，以干部管理权限为标准确定有审批权的党委层级，即根据党员干部的职务和职级确定有人事管理权的党委，监察机关向该级党委报批后方可启动初核、立案、留置和调查等工作；从审批事项看，各地监委普遍将线索处置、初核、立案、留置、处置等五个重要事项纳入应报党委审批范围，审批事项涵盖监察调查的事前（线索处置）、事中（立案调查）和事后（处置）阶段；从审批方式看，监察实践中并无明确统一的审批方式，比较常见的流程是“承办人拟稿——部门负责人审核——分管领导审核——纪委常委会讨论——纪委书记签批——党委书记审批”，审批一般使用会签单并附案情简介，党委书记审批无固定样式，可以是批示、签字、圈阅，甚至画圈并签日期代替本人签名。

中国共产党作为执政党，对各个国家机关进行政治领导、思想领导和组织领导。党委负责人以审批个案方式全程介入监察办案，实现对监察工作的过程领导和结果领导，有权对监察个案的具体事项作出终局决定，对被调查对象的权益产生实质影响。在纪检、监察合署办公的框架体系之中，是否可以适用“党的领导、政府负责”向“党政同责”转变的责任分配体制，还需根据具体情况进一步探讨。

（二）党委负责人审批个案是党管干部的衍生事项

党委负责人审批监察个案在本质上属于党的干部管理权的一项内容，这项权力与监察机关内部的业务领导权有所区别。明确党委审批个案的性质有助于厘清其在监察赔偿中的角色。

首先，个案审批制度的设计初衷是贯彻党管干部的基本原则。党管干部的原则要求党掌握对干部工作的领导权和对重要干部的管理权。1951年3月，刘少奇在党的第一次全国组织工作会议上作报告时专门谈到“关于党的干部管理问题”，首次提到党管理重要干部的工作原则。此后，党管干部的原则历经多次调整和充实，管理模式从最初的分部分级、分级分类发展到现在的职务和职级并行，其核心内容由中央组织部在1980年作出阐述：“一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何个人专断。” 中央组织部关于党管干部的内容表述主要包括四项要求：一是干部范围包括党员干部和非党员干部；二是各级党委根据干部的职务和职级的管理权限归属进行分级管理；三是干部审查等必须由具有管理权的党委决定；四是重要干部的人事、审查等问题由党委集体决定，不允许个别机关或个人自行决定。党管干部的原则在纪检机关、检察机关、公安机关的办案工作中均有体现，比如纪检机关调查同级党委管理的干部必须报请同级党委负责人审批，公安机关一般是立案后及时向党委负责人汇报，如此设计是为了实现党对重要干部的领导和管理。

其次，党委行使干部管理权与监察机关内部的业务指导权不同。在纪检机关和监察机关合署办公体制内，由纪检机关党组统一行使党的领导职能，因此同级党委实质上成为监察机关的上级领导机关。同级党委负责人审批监察个案是为了掌握干部违纪违法问题及调查处置动态，及时做出人事任免、调动或重新任命等安排，并非通过审批个案对监察调查进行直接指挥。对比同级党委对监察工作的领导方式，下级监察机关负责人由上级监察机关统一选任，上级监察机关通过行使内部指令权，直接指挥下级监察机关的业务工作。

最后，党委负责人审批个案模式类似于拘留和逮捕人大代表的审批模式，但二者又有根本差异。省级以下监察机关决定留置同级党委管理的被调查对象，必须报请同级党委负责人审批，此种设计与人大代表逮捕前的报批有所类似。我国《宪法》第74条规定事先经全国人大主席团或全国人大常委会许可，方可对全国人大代表执行逮捕和刑事审判。法律对人大代表的特别保护是出于人大代表人身特别保护的代表履职本位原则，是为了防止其他机关滥用权力限制人大代表人身自由，妨碍人大机关正常运行。党委负责人审批留置是因为调查对象属于同级党委管理的重要干部，这些干部的处置涉及党委的人事管理权，并非这类对象具有特殊身份而享有任职保护。

（三）党委审批个案的侵权赔偿责任承担方式

关于党委能否成为国家赔偿的义务主体，何峻教授认为党内侵权应引入国家赔偿，党内侵权的主体是党组织，党委引发的侵权赔偿责任是国家赔偿责任，由政府财政支付赔偿金。沈岿教授认为虽然《公务员法》将党派人员纳入公务员范畴，但是将党委纳入国家赔偿体系缺少充分依据。江必新认为党政两套机关体系分别具有独立法律地位，两者的职能和组织方式不同，党委对具体事项做出决定涉及侵权问题，应由负责执行的国家机关承担国家赔偿责任，这也符合国际通行做法。笔者赞同大多数学者的观点，党委审批个案不能直接得出由党委承担国家赔偿责任的结论。除此之外，还应考虑以下几个因素：

其一，《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关是国家机关，党委作为党的机关不符合现行立法设定的国家机关标准。现行《国家赔偿法》并未预留党委承担国家赔偿义务的空间，党委承担侵权责任在法律上无直接依据。其二，党委负责人审批个案属于形式审查，审查的材料主要是案情概要。党委负责人既不审查主要案卷材料，也不听取办案人员的详细汇报，审核结果是签字同意，或者仅是画圈而不署名，属于形式化的审查方式。如果确立党委审批个案的侵权赔偿义务，党委负责人为避免产生误判，可能会积极主动介入监察办案过程，对监察案件进行实质的内容审查和业务指导。党委可能演化成监察办案指挥机关，混淆党的领导职能和执法职能，甚至对监察专业化建设造成负面影响。其三，从便于受害人追偿的角度，将党委纳入赔偿义务机关体系可能增加追责追偿的现实难度。假如党委成为赔偿义务机关，那么党委在国家赔偿制度中的弹性空间消失，将直面受害人的追责追偿诉求，可能出现党委消极抵制监察赔偿的后果。

综合以上因素，党委负责人审批监察个案不宜直接导向党委的国家赔偿义务。至于党委负责人在个案审批中存在过错而损害公民、法人或其他组织的合法权益，一方面可以追究党委相关负责人员的违纪违法责任，对党委负责人等个人进行追责；另一方面可以参照江必新等人所提出的针对党委决定的追责方式，即实行“党委决定、国家机关责任”的处置模式。党委负责人的错误决定给监察对象等造成损害的，由负责报批和执行的监察机关承担具体的国家赔偿责任，以最大限度保护监察侵权受害人的合法权益。

三、监察机关作为适格赔偿义务机关的相对独立评价

（一）监察机关是合署体制中形式上的赔偿义务机关

传统赔偿义务机关理论采取“谁侵权，谁是赔偿义务机关”的基本设定，谁的工作人员侵权，谁就是赔偿义务机关，此处的赔偿义务机关是指具有独立机关法人资格或行政主体资格的国家机关。该原则所确定的赔偿义务机关是实施侵权的公务人员所隶属的国家机关。

我国的行政主体理论以解决法律救济问题为主要功能之一。行政主体一般被界定为“依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织”。此种关于行政主体的界定可以概括为“权”“名”“责”三个要素，符合“权名责”解释框架的行政主体才能成为法律权利和法律义务的最终承担者。《国家赔偿法》所设置的国家赔偿义务机关均为具有独立机关法人资格的国家机关，“权名责”三个核心特征也是判断一个机关能否成为国家赔偿义务机关的一般标准，不符合这三个基本要求的机关或单位无法自行承担国家赔偿责任。监察机关作为依法设立的国家监察机关，具备独立机关法人所要求的“权名责”三个基本特征，符合国家赔偿义务机关的资格条件。由于合署机关的另一重身份是党的纪律检查机关，纪检机关审查党员违纪问题尚未纳入国家赔偿体系，因此合署体制中的适格赔偿义务机关只能是监察机关。

（二）对监察机关进行相对独立评价的标准

监察改革建立纪检机关和监察机关合署办公体制，党的部门以合署办公的方式变相成为国家机构，党的领导法权结构化并与人民主权的法权结构相衔接。在合署办公体制下，纪检机关和监察机关实行“一套人马，两块牌子”，合署机关对外有纪检机关和监察机关两个名义，内部工作人员具有纪检人员和监察人员的双重身份，但两机关实质上是一个组织架构基础上的整体。在一个机关拥有两个身份的特殊组织框架中，认定监察赔偿义务机关应对合署机关的监察机关这重身份进行相对独立评价。

首先，以审查调查的对象为标准。区分纪检机关和监察机关的基本标准是审查调查对象的差异，纪检机关纪律审查的对象是中共党员，监察机关监察调查的对象是公职人员。中共党内规范和《监察法》针对不同的调查对象，分别规定差异化的审查调查手段、权利保障和救济途径。监察侵权赔偿只能发生在监察机关及监察工作人员行使职权的过程中，合署机关以纪检机关的名义对党员进行纪律审查侵权不属于监察赔偿的范畴。

其次，结合案件的具体办理阶段。当前纪检机关和监察机关的合署体制内部专设审查调查部门，该部门负责统一调查党员违纪和公职人员违法犯罪问题。以审查调查对象的身份为依据，主要存在三种调查情形：一是审查调查部门仅以涉嫌违纪的案由对党员进行纪律审查，此时并不涉及国家赔偿问题。二是审查调查部门对非中共党员的公职人员进行监察调查，此时一旦发生监察侵权行为，可直接由监察机关承担赔偿义务。三是审查调查人员对具有中共党员身份监察对象进行纪律审查和监察调查。根据党内纪律处分的相关规定，党员干部的违法犯罪的行为必然违反党纪，因此监察案件中存在违纪和违法犯罪高度关联的现象。一般由审查调查部门对该类对象进行党纪立案和监察立案，双立案后由审查调查部门承办人员一并开展纪律审查和监察调查。第三种情形中的监察对象具有党员和公职人员的双重身份，党纪调查和监察调查处于一体运行的状态，此时需要结合案件具体所处阶段判断监察赔偿责任归属。比如，审查调查人员以监察机关名义，对该类对象采取监察调查措施，在此过程中发生的侵权赔偿责任归于监察机关。而审查调查人员以纪检机关名义，使用纪律审查措施调查该类对象的违纪问题，此过程中出现侵权行为不应纳入监察赔偿范围。此外，实践中常见审查调查部门对这类监察对象采取留置措施后，使用监察措施调查违纪和违法犯罪问题。虽然审查调查人员借用监察程序和手段对违纪问题进行一并审查，但案件整体上处于监察调查阶段，应由监察机关统一承担审查调查人员的侵权赔偿责任。如此既便于监察对象向监察机关进行追责追偿，也可督促审查调查人员严格按照权力边界行使职权。

（三）监察系统内部两类特殊形式的侵权赔偿责任界定

1.纪委监委派驻机构的侵权赔偿责任

1962年9月召开的中共八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》，规定中央监察委员会可以向国务院各部门派出常驻监察组，这是纪检机关派驻纪检组制度的最初原型设计。此后纪检监察派驻方式历经多次调整，中央纪委在1991年的派驻改革中将派驻纪检组的领导权交给驻在单位党委，而在2014年通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》中则要求派出机关逐步实现对派驻纪检组的直接管理。2016年监察体制改革启动之后，监察派驻改革亦在2017年全面推开，原纪检机关派驻机构统一称作纪委监委派驻纪检监察组。新的监察派驻改革在原有纪检机关单独派驻和综合派驻基础上实现全面派驻，一并将国企、高校、金融企业等纳入派驻改革范围，典型做法是派出机关向国企派出监察专员，监察专员兼任国企纪委书记，设立监察专员办公室和国企纪委合署办公。

改革后的纪委监委派驻机构既履行监督执纪问责职责，又根据授权范围行使监察权，依法履行监督调查处置职责。《监察法》第13条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”从各级纪委监委对派驻机构的授权范围看，中央纪委派驻纪检监察组有权调查违纪案件、职务违法案件和职务犯罪案件，有权使用包括留置在内的各类监察调查措施；省级以下纪委监委派驻机构只被赋予调查违纪案件和职务违法案件的职责，无权行使留置、冻结等限制人身权利和财产权利的调查措施。在授权方式上，中央及各地纪委监委分别以出台改革意见的形式，对派驻机构的监察权限及领导管理体制进行规范。

由于监察派驻改革仍在试点探索阶段，国企、高校、金融企业等领域的派驻改革仍未完成，纪委监委派驻机构的法律地位仍有争议。秦前红教授认为派驻机构与派出机关之间的关系是基于授权而非委托，是资格获得而非名义代表。派驻机构行使的监察权属于监察机关的对内授权和具体临时授权，两者属于“产生于内、独立于外、接受监管”的关系，且派驻机构在授权范围内的活动是“名责”独立，派出机关不得直接干涉，应由派驻机构自行承担职权范围内的法律责任，必要时由派出机关以责任兜底方式代为承担责任。从纪委监委派驻机构的职权运行情况看，派驻机构似乎符合行政授权的一些特征：派出机关以内部规定方式赋予派驻机构一定的监察权；派驻机构能以独立名义调查监察对象的职务违法犯罪问题；派驻机构可使用派驻抬头的监察文书，在授权范围内对监察对象使用具体的监察调查措施。

虽然纪委监委派驻机构行使职权的“权名”相对独立于派出机关，但纪委监委与其派驻机构的分离具有相对性，两者之间在业务、组织、管理上存在实质联系。比如纪委监委统一管理派驻机构的人员编制和组织调配，有权直接领导派驻机构的各项工作，派驻机构开展业务应接受纪委监委对口联络科室的指导。此外，纪委监委派驻机构并无自己独立的财政预算，在国家法律法规未对派驻机构进行明确授权的情况之下，派驻机构还不能成为《国家赔偿法》中可独立承担赔偿义务的法律法规授权的组织，所以派驻机构行使职权的侵权赔偿责任应由其派出机关承担较为适宜。

2.监察系统内借调人员的侵权赔偿责任

纪检监察系统内部存在频繁的人员借调现象，常见有两种情况：一是建立专案组。纪委监委为解决办案人力不足问题，经常抽调系统内外人员组成专案组，专案组成员可能来自不同区域、不同层级和不同系统，进入专案组后接受抽调机关的直接指挥和管理，以抽调机关的名义开展监察调查工作。二是挂职锻炼。挂职锻炼又称上挂下派，监察机关可向下级机关派遣工作人员，也可接受上级机关派遣的工作人员。派遣人员承担挂职单位分配的工作任务，以挂职单位名义对外开展工作，挂职结束仍回派遣单位。

假如监察机关抽调人员属于本机关内部人员，那么这类人员实施侵权行为自然由本机关承担赔偿义务。抽调或挂职成员来自其他区域和层级的监察机关，或者来自其他业务系统，这类人员实施侵权行为也面临如何确定赔偿义务机关的问题。行政法理论中对受委托从事公务人员实施侵权行为的责任界定有所阐释，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，应由委托机关承担法律责任。《国家赔偿法》第7条以行政法中受委托行使职权的法律责任认定规则为依据，规定受委托人行使职权侵害公民、法人或其他组织的合法权益，应以委托机关为赔偿义务机关。监察人员或其他系统工作人员在一定时间内脱离原单位的工作，接受抽调或挂职纪委监委的领导和指挥，以抽调或挂职监察机关的名义对外开展活动，所行使职权为抽调或挂职监察机关临时授予，属于受委托从事公务的个人，这类人员侵权的赔偿义务归于进行委托的监察机关。

四、两个以上机关共同行使职权的赔偿责任分配

现行《国家赔偿法》对特殊情形下的赔偿义务机关认定有初步规定，比如法律、法规授权的组织独立承担侵权赔偿义务，委托机关对受委托的组织或个人的侵权行为承担赔偿义务，赔偿义务机关被撤销后由继续行使其职权的机关承担赔偿义务，复议机关未加重损害由最初侵权机关承担赔偿义务，复议机关加重损害则由复议机关承担赔偿义务，共同行使职权的国家机关为共同赔偿义务机关。以上情形中较为常见的是监察机关与其他机关共同行使职权的情况，此类情形中赔偿义务机关的认定较为复杂。

（一）上下级监察机关之间的侵权赔偿责任分配

监察工作实行同级党委和上级监察机关双重领导，业务以上级监察机关领导为主的模式。上级监察机关对下级监察机关的业务领导主要体现在重要事项的审批中，实践中有三类情形：

一是下级监察机关作出决定后报上级监察机关批准。下级监察机关先以自己名义作出决定，再向上级监察机关报请批准，上级监察机关批准后由下级监察机关对外公布执行，比较典型的是留置措施的审批。《监察法》第43条规定地市级及县级监察机关作出留置决定，应报上级监察机关批准，上级监察机关批准后由下级监察机关予以执行。二是下级监察机关报请上级监察机关作出决定。由于下级监察机关无权对某些事项作出决定，只能报请有决定权的上级监察机关作出决定，比如监察措施中的限制出境和通缉措施。《监察法》第30条规定监察机关对监察对象采取限制出境措施，应报省级以上监察机关批准。《监察法》第29条规定通缉范围超出本行政区域，应报请有决定权的监察机关作出决定。监察机关决定采取通缉措施或超出本行政区域通缉，只能报请有决定权的其他监察机关决定，有决定权的监察机关作出决定并交公安机关执行。三是下级监察机关报请上级监察机关批准某些不具有终局效力的事项。如《监察法》第31条规定监察机关集体研究决定提出认罪认罚建议，应报上级监察机关批准。此外，按照监察办案的实践惯例，监察机关如果决定认定监察对象的自首、立功等情节，应向上级监察机关进行报告。

第三种情形中的监察机关有权决定提出认罪认罚、自首和立功的处理建议，但其决定及上级监察机关的审批并不具有终局效力，后续由司法机关作出是否存在自首等情节的认定，所以监察机关的决定未对被调查对象的权益产生实质影响，也不存在国家赔偿的问题。第二种情形中的监察机关实际上无权决定超出本行政区域的通缉，省级以下监察机关无权直接决定实施限制出境，两类措施只能报请有决定权的监察机关做出决定，有决定权的监察机关制作法律文书后交同级公安机关执行。因此，错误通缉和错误限制出境造成的侵权赔偿责任应由具有决定权的监察机关承担。

第一种情形中上下级监察机关之间的责任分配方式较为复杂，比较有借鉴价值的是行政法中关于经批准行政行为的责任认定方式。2007年国务院发布的《行政复议法实施条例》第13条规定下级行政机关经上级行政机关批准后作出具体行政行为，以上级行政机关为被申请人。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条规定被告人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。行政复议的做法是为了避免行政机关成为自己案件的法官，行政诉讼则采取“显明主义”立场，由法律文书上的署名机关承担法律责任。

有学者以行政诉讼“显明主义”为依据，认为上下级联合署名，由上下级作为共同赔偿义务机关；上级或下级分别署名，则由具体署名机关作为赔偿义务机关。有学者认为经上级批准后下级作出决定的行政行为中的下级是“主角”，上级是“配角”，下级以自己名义作出决定，该决定中同样体现上级意思表示，诉讼中应以上级行政机关和下级行政机关作为共同被告。有学者将上级机关的批准分为实质意义上的批准行为和形式意义上的批准行为，实质意义上的批准行为以上级机关在文书上署名为标志，形式意义上的批准行为仍由下级机关署名。

此外，德国法中的多阶段行政行为理论亦可用于解释这种经批准的行政行为。其核心内容是多阶段行政处分系指最后阶段直接向人民做成的行政行为才具行政处分的性质，其他机关的参与行为本身系行政内部行为。相对人对多阶段行政处分有所不服，只能针对最后阶段的处分提起救济。例外情况下，参与机关直接将文书副本发给相对人，参与行为就具备行政处分的要件，可以独立作为争讼对象。在多阶段行政行为之中，上级机关批准行为属于参与行为，由最终对外作出行政决定的下级机关承担法律责任，但上级机关将文书发给相对人后也可成为承担法律责任的主体。日本学者美浓部达吉认为：“处分厅之处分，虽为本于上级官厅之指挥而为之者，亦仍以该处分厅为被告，不以指挥之上级厅为被告也。”

上述观点都是对需批准行政行为这类内部行政行为责任主体的解读。上级机关的批准行为属于内部行为，内部行为外部化后对外发生直接法律效果，才能符合外部行政行为的基本要素，此时由上级机关承担相应的法律责任。有学者在行政行为要素基础上提出内部行政行为外部化的标准：涉权性要素，具体、确定与直接要素，相对人知悉要素。笔者认为这种认定方式比较符合现行立法和监察措施的运行实践。在留置等监察措施的报批过程中，下级监察机关基于办案需要对被调查人采取具体的监察措施，依法定程序做出决定后向上级监察机关报请批准，上级监察机关批准后由下级监察机关制作监察文书，并由下级监察机关向被调查人宣告执行。在此过程中，上级监察机关的审批行为只对下级监察机关发生效力，上级监察机关的名义不会出现在留置文书中，被调查人并不知悉上级监察机关的审批行为，因此上级监察机关的内部审批行为并未实现外部化，应由下级监察机关承担错误留置的法律责任。

（二）职务协助中的侵权赔偿责任分配

《监察法》第4条规定：“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”监察机关行使职权受到法律、技术、设施、人员等方面的制约，许多情况下需要其他机关的协助才能完成调查任务。职务协助存在行政协助、公务协助、职务协作等多种不同的称谓，其中以行政协助概念的使用较多。行政协助可能是基于法律规定、经济效益等多种原因，有研究者归纳国内外关于行政协助的立法规定，将职务协助的情形归纳为由于法律原因、事实原因、执行公务材料由其他机关掌握、经济效果显著等六种情形。结合监察工作实践和《监察法》相关规定，监察工作中的职务协助也可大致分成基于法律原因的协助，缺乏必要的设施、设备和人员而请求协助，执法需要的事实材料由其他机关保管而请求协助，调查效率需要而请求协助等四种类型。

1.基于法律原因的协助

法律赋予各个国家机关的权能及依法可使用的手段措施不同，由此产生各个国家机关之间互相协助的需求。监察机关在某些情况下作出监察决定后缺少执行手段，只能根据法定程序请求其他机关协助执行。比如监察机关决定对监察对象采取通缉、限制出境、冻结和技术调查措施，作出决定后无法自行执行，只能交给公安机关等有执行权限和手段的机关负责执行。

以通缉等监察措施的实际运行过程为例，监察机关因为办案需要决定采取通缉、限制出境和技术调查等措施，作出具体决定后交由公安机关执行。公安机关接收监察机关的监察法律文书之后，仅审查监察文书和移交程序是否合法，不会对监察措施进行实质审查，而且有法定义务执行具备形式合法要件的监察措施。因为通缉对象潜逃在外，限制出境和技术调查多以秘密状态执行，监察机关和公安机关一般不会将相关法律文书直接送达被执行对象。关于这类职务协助行为的法律责任分配，马怀德教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》第17条提出一种责任分配方案：被请求机关根据协助请求作出的行政决定，由请求机关承担责任；被请求机关对实施行政协助中的其他行为，自行承担责任。借鉴行政协助中请求方和协助方的责任分配方式，监察机关将依法作出的监察决定文书交给公安机关等机关单位执行，公安机关等在监察决定范围内依法协助执行，错误决定的侵权赔偿责任归于监察机关。如果公安机关等超出监察决定的范围或采用违法方式协助执行，给相关人员造成人身或财产权益损害，其协助行为演变成协助机关具有独立意志的职权行为，应由公安机关等对其侵害后果自行承担相应的侵权赔偿责任。

2.因缺乏必要的设施、设备和人员而请求职务协助

监察机关因缺少设施、设备和人员而请求其他国家机关予以协助，以监察留置的实施最具代表性。《监察法》第22条规定监察机关可以将涉嫌严重职务违法或职务犯罪的人员留置在特定场所。《监察法》并未明确何为特定场所，各地监察机关一般选择在看守所或纪委“两规点”执行留置，随之形成两种留置模式：一类是公安机关管理的看守所、拘留所等场所执行模式；另一类是改造纪委“两规点”为留置执行场所，在这类专门改建的留置场所中执行留置。

在公安看守所执行模式中，监察机关和公安机关协商在看守所中划出专门区域，将该区域改造为留置执行设施，场所设施包括讯问室、监控室等办公区域，场所日常管理由公安机关负责。监察机关将留置对象移送到公安看守所的留置设施，由公安机关负责留置对象的日常监管工作，监察人员凭看守所提审手续入所审讯，监察机关不参与留置场所的管理。此类留置模式中的监察机关和公安机关有着明确业务分工，职权界限分明，双方各自独立行使职权，侵权赔偿责任分担应区别对待。如果公安看守所根据监察机关的合法手续执行留置，错误留置的责任由监察机关承担。看守所在监管留置对象过程中管理不当或违法造成留置对象人身伤害，由于监察机关无法参与看守所的监管工作，此时由公安机关自行承担侵权赔偿责任。

看守所留置在监察实践中的使用率较低，目前监察实践中使用最为普遍的是监察机关自建留置场所模式。比如浙江省十一个地市级监察机关中仅有一个地市设立看守所留置点，其余地市监察机关均自建留置场所，主要做法是将原纪委“两规点”改造成符合监察办案的场所，监察机关和公安机关协商派遣民警协助执行留置。监察机关和公安机关联合出台文件明确各自在留置执行中的分工：监察机关负责留置场所设施的管理维护、后勤保障以及留置讯问；公安派遣民警和协警组成“留置所”（类似公安派出所的称谓）负责管理留置场所的监控、监督审讯过程、看管留置对象等工作。此类模式下的侵权赔偿责任分配可结合具体的业务分工情况而定。一方面，监察机关作出留置决定，自行负责留置场所的管理维护和后勤保障，公安机关并不参与该项工作。如果出现留置决定错误，留置场所设施损坏或食品药品质量问题损害留置对象的合法权益，应由监察机关承担侵权赔偿责任。另一方面，监察机关和公安机关在留置执行中深度合作，监察机关的留置讯问和公安机关的监控、监管等协助行为同步进行，两机关共同行使职权的行为难以明确分割，在执行过程出现违法取证、监管不当等行为，侵害留置对象的合法权益，应由监察机关和公安机关共同承担赔偿义务。

3.监察调查中调取信息、材料的职务协助

监察机关调查职务犯罪需要各类基础信息的支持，而这些信息、资料大多由其他机关单位保管，比如被调查人的公安基础信息、银行记录、工商登记、通话记录、房产记录等均保存于其他机关单位，监察机关只能依法向其他机关调取这类资料。一般流程是监察机关经内部审批后作出查询、调取决定，开具相关监察法律文书，由监察人员持法律文书前往其他机关调取，其他机关无正当理由不得拒绝。参照行政协助法律关系中的法律责任分配方式，协助调查取证、协助收集、审查或者认定证据的行为并未对请求主体原来的行政行为产生决定性影响，也不直接影响相对人的权利义务，未直接对外发生法律效力。因此，提供协助的行政主体只对其所提供材料的真实性和准确性负责，而被协助的行政主体则需要对发生法律效力的行政决定负责。对于监察机关的这类程序性调查行为，被请求主体仅审查监察法律文书的形式合法性，且有法定义务协助监察机关的调取行为，因此调取行为给相关人员的合法权益造成损害的，应由监察机关承担侵权赔偿法律责任。

4.监察调查效率需要的职务协助

许多监察案件的调查取证跨越数个行政区域，比如证人等散布在其他省市，出于交通、成本和效率的综合考虑，监察机关可能会请求其他地区的国家机关协助调查取证。比较常见的是监察系统内部的业务协作，监察机关在前往外地调查取证过程中，一般会请求当地监察机关予以协助配合。被请求方的监察机关多会派员协助请求方在当地开展调查取证。这种情况下的两地监察机关均以公开身份对外调查取证，属于共同行使职权的行为，因此调查取证违法侵害相关人员的合法权益，应由请求方和被请求方共同承担赔偿责任。

结 论

监察赔偿义务机关的认定既要参考现行国家赔偿义务机关的基本设置，又要考虑纪检机关和监察机关的合署体制、监察人员双重身份、纪检调查和监察调查两类权力一体运行等特殊因素，在复杂的监察权运行过程中确定监察侵权的赔偿义务机关。党委负责人审批监察个案是监察工作中的常态，此类审批是贯彻党管干部原则的基本要求。由于党的机关成为国家赔偿义务机关存在制度、法律和实践的障碍，党的机关不宜直接纳入监察赔偿体系之中，侵权赔偿责任可以根据“党委决定、国家机关负责”的处置方式，由负责报批和执行的监察机关承担国家赔偿义务。

在纪检机关和监察机关合署办公的基本框架之中，监察机关是对外名义上的适格赔偿义务机关，应在监察赔偿体系中对监察机关进行相对独立的评价。相对独立评价监察机关的标准主要是审查调查对象和案件办理阶段，审查调查对象差异是区分纪检机关和监察机关的基本标准，结合审查调查案件的具体办理阶段可进一步确定监察赔偿责任的承担方式。虽然纪委监委派驻机构可以自己名义查办监察案件，具有“权名”的独立性，但这种内部授权尚未由法律、法规予以明确，且派驻机构的人事、组织和财政均由纪委监委统管，不属于《国家赔偿法》中可以独立承担赔偿责任的法律法规授权的组织。监察机关内部常见的人员抽调、挂职锻炼属于受委托行使职权，这类人员实施侵权行为的赔偿义务归于进行委托的监察机关。

在多个机关共同行使职权的情形中，下级监察机关报请上级监察机关作出决定的侵权赔偿义务机关是上级监察机关；下级监察机关决定后报请上级监察机关批准的行为侵害监察对象合法权益，应由下级监察机关承担国家赔偿义务。监察工作中的职务协助存在基于法律原因的协助，缺乏必要的设施、设备和人员而请求协助，执法需要的事实材料由其他机关保管而请求协助，调查效率需要的协助等四类情形，具体赔偿责任分配可结合请求方和被请求方之间的职权分工关系和执行方式进行判断。