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李波 李晴 陈鹏:行政审批制度深化改革的困境与出路

法治政府网| 时间: 2014-09-28 20:03:01 | 文章来源: 《政治与法律》

    摘要:长期以来,我国政府过分依赖行政审批来管理经济社会运行,导致市场资源配置失效,社会公平效益失衡,政府监管效应失范,阻碍我国市场经济体制的建立和健全,政府职能转变的成效并没有得到根本改观。当前行政审批改革已步入深水区,政府越位、监管缺位、法律规范不到位的现象依然突出。要走出审批改革的困境,实施简政放权,从根本上推动政府职能的转变、完善监管体制、健全法律保障是关键所在。

    关键词:行政审批;政府职能;简政放权;制度改革

    2013年是我国行政审批制度改革的第十二个年头。前后经过六轮改革,国务院各部门共取消和调整审批项目2497项,占原有审批项目总数的69. 3%。①但我国行政审批改革走到今天,中央政府的审批事项仍有一千多项,地方政府的审批事项仍有两万多项,而剩下的审批项目都是难啃的“硬骨头”。随着改革的不断深入,改革所触及的政府部门利益更广,其所遭遇的阻力也越来越大。由于受到传统高度集中的计划经济体制影响,行政审批仍被过多地运用于行政管理特别是经济建设领域。这严重阻碍了我国经济发展方式的转变和生产力的发展。为此,进一步推进行政审批制度改革刻不容缓。

    

    一、深化行政审批制度改革的现实必要性

    

    自西方金融危机爆发以来,全球经济增长放缓,国际贸易增速回落,世界金融市场动荡剧烈,各类风险明显增多。长远看来,世界经济复苏的不确定性和不稳定性仍在增加。复杂多变的国际经济形势使中国经济增长以及中国金融市场不能“独善其身”。2012年我国全年GDP增速为7.8%,是1999年以来最低的年增长率。2013年上半年增速继续下滑,全年很可能还会触及或打破7%的“底线”。经济持续下行,将导致经济社会各方面矛盾凸显。针对当前世界经济深度调整、国内外发展环境十分复杂的状况,中共中央政治局2013年7月30日召开会议明确提出,要切实增强忧患意识,充分做好应对各种困难局面的准备,工作重点在于:“稳增长、调结构、促改革”,“努力实现三者有机统一”。这三者能够相互协调,既有利于当前经济有效增长,又有利于经济转型升级,持续增强发展后劲的关键在于政府的简政放权。②

    根据先行工业化国家经济发展规律来看,经济结构的调整,几乎都是由经济衰退促成的,而经济转型升级及结构调整的幅度与经济衰退的严重程度呈明显正相关。无衰退的经济结构升级,在世界经济发展史上几乎没有先例。③所以在当前中国经济下滑、面临一系列严峻的矛盾和问题面前,新一届政府直面挑战,就是“既要保持经济平稳增长,同时促成产业转型升级”,这道难题就是经济学上的“无衰退的经济结构升级”。中国作为一个经济体制转轨尚未完成和凭借“中国特色”和“要素红利”打入全球经济的经济体,在这些“优势”难以为继后,经不起一场经济衰退。持续的经济减速,将进一步挫伤企业家的投资热情,进而加剧资本外逃,引发社会稳定失衡。

    2013年新一届政府成立以来,多次召开国务院常务会议,提出将行政审批制度改革作为简政放权、推动政府职能转变的“突破口”和“抓手”,决心“趟出一条路子”,使“稳增长”和“调结构”相辅相成、相互促进,从中国国情出发,通过简政放权、转变政府职能,走向“无衰退的经济结构升级”,开创经济发展史的先例。这充分显示出中国政府锐意改革的勇气和责任。通过简政放权加大取消行政审批力度、下放行政审批事项,并将其重点突出转向经济领域的投资、生产、经营等活动上,会进一步激发市场、社会的创造活力,增强经济社会发展的内生动力,既利于当前有效稳增长,又惠及长远增长后劲。

    尽管在当前国内仍有不少学者认为,审批权力的高度垄断与集中一直都是中国政治体制的重要禀赋,而这个禀赋也是中国经济高速增长的“特色”之一,并创造了独特的中国模式,④但在中国经济持续高速增长的背后,是权力与权利在博弈过程中的极度失衡。⑤我们必须充分认识到繁苛的行政审批事项已经造成我国政府部门行政效率低下,机构设置臃肿,人员配备冗杂,严重阻碍着我国市场经济体制的发育与健全。20世纪70年代末,邓小平曾说过“不改革只有死路一条”。今天长期依靠政府主导驱动经济的发展模式带来中国三大产业结构的不合理,投资、出口、消费的比重失衡,资源要素结构效率低下以及收入分配不公等问题已经凸显,再不深化行政审批制度改革,经济、社会的健康可持续发展也只能走向“死路”。当前行政审批过多过滥的不利影响主要表现在如下方面:

    第一,市场配置资源失效。早在1776年,亚当·斯密就在其著作《国富论》中对市场配置资源的基础性作用进行了较为形象的诠释:“不是从屠夫、酿酒师和面包师的恩惠,我们期待得到自己的饭食,是从他们自利的打算”;“但在这么做时,有一只看不见的手指引他去达到一个意想不到的目标。由于追求自己的利益,他实际上促进了社会的利益,这种效果甚至比他专门去增进社会利益时产生的效果还要大”。⑥毫无疑问,市场调节这只“看不见的手”,相比较而言是人类迄今为止效率最高、成本最低的资源配置手段,它通过市场主体的自利动机来进行资源的有效调控,充分激发了市场主体的活力和创造动力。我国改革开放三十多年来经济发展的关键就在于通过政府抓住市场化改革的契机,在社会资源配置中不断“放权”,发挥市场这只“无形之手”的作用,逐步建立起了市场经济体制。但是由于我国长期实施的计划经济体制的思维定势,行政审批作为政府宏观调控经济的重要手段仍占据极其重要的地位,使得市场机制就好像希腊神话中的普罗米修斯一样被牢牢地捆绑住了,难以实现市场经济自发增长的真正效率。虽然改革开放这三十多年间,中国经济发展取得了显著进步,但是中国的商业环境仍然不容乐观,就拿与行政审批制度高度相关的“开办企业排名”来说,根据世界银行2013年所出具的最新排名,中国在185个经济体中仅位列第151名。中国同其他经济体在开办一个企业所需的程序、时间、成本以及实缴资本下限具体对比见表1。⑦

    第二,社会公平效益失衡。改革开放30多年来,学界专家们普遍认为,我国在商品领域的市场化改革基本完成,但在行政垄断行业的市场化改革仍远未完成。由于长期的行政审批项目设置的不尽合理,资源的配置倾向于央企、国企,中小民营企业在竞争中处于劣势,许多领域甚至出现了所谓的“国进民退”的现象。根据北京大学国际发展研究院2010年的调研数据显示:民营经济对GDP的贡献率由最初的1%发展到现在的超过66%、税收贡献率71%,提供全社会就业人口90%左右的就业机会。然而李克强总理在这次电视讲话中却指出“现在民间投资还有很大的潜力”,可是由于有“玻璃门”以及“弹簧门”⑧等的问题,当前民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的难题。民营企业在为我国的经济发展做出如此巨大贡献的背后却受到不公平的待遇。首先,在市场准入方面,民企面临着诸多审批障碍。今年广州市的政协会议上,来自工商联的曹志伟委员一针见血地指出民企投资项目通过重重审批的艰难坎坷:“投资项目从立项到审批,整一个流程需要经过20个部委,要盖108个章,全程需要799个审批工作日;而从拿地到开工,就要259个审批工作日”。⑨国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议的记者会上也提及他曾在调研过程中听到的抱怨,“老百姓办个事、创个业需要盖几十个公章,群众恼火得很。既影响了效率,也容易产生腐败或寻租行为,损害政府的形象”。其次,在涉及“国计民生”领域,许多民企被审批权拦在了门外,即便进入了国企的垄断领域,稍有不慎,也会被逐出。以成品油销售为例,2008年初我国663家民营石油批发商已倒闭三分之二,4.5万座加油站已关门三分之一。⑩其原因就是中石油和中石化两大集团停止向民营油企提供成品油,没有了油源的民企无以度日,也投诉无门。

    正是行政审批事项在设置上的混乱与不公,给了不少政府部门干预企业按照市场公平竞争规律进行投资经营活动的权力。繁琐的行政审批项目压抑了投资者的热情和市场活力,加大了企业在市场中生存的隐性成本,同时也给政府带来了更多预算外的“福利”。近年来,社会公平效应的失衡导致市场对优秀人才的吸引力迅速减弱。政府是一个社会不得已的“成本”,政府人员越多,权力越大,则社会创造价值的成本就越高。从长远看来,审批权带来的腐败和市场优秀人才的流失,会对我国今后的经济发展造成严重的负面影响。

    第三,政府监管效应失范。由于我国政府在市场经济中的定位不准,行政审批事项繁多,监督管理体制的缺失更加剧了其给经济、社会带来的危害。这些危害主要体现在两个方面。一方面是事前“争位”。各级政府部门在部门利益的博弈中相互争夺有“油水”的行政审批权,在关键领域设置审批关卡。对部分企业,为防止欺诈,设置相关审批是必要的,然而当前我国任何企业的设立都要审批,注册一家企业要盖几十个公章,浪费大量时间和经费,简直比经营企业还难。在美国注册一家企业仅需100多美元,耗时30分钟即可。(11)史蒂夫·乔布斯16岁那年便在自己的车库里创办了苹果公司,倘若在美国办个公司也要“九证俱全”,那么我们今天就享受不到改变世界的“苹果”。同时,我国至今仍没有完善的法律对政府部门设置事前审批进行严格的核准、审查,造成政府权力部门寻租猖獗,频频“越权”干涉市场。按照经济学家张维迎的观点,在这种情况下从事正常的经济活动,个人和企业都不得不通过“行贿”的方法来“赎买”本应该属于自己的权利。(12)另一方面是事后“失位”。政府在管理经济事务时,往往重审批、轻监管,甚至以审代监。有时一个企业项目的批准往往需要多个审批部门的签字盖章,而企业事后一旦出现问题,多头审批反而造成了权责不明,为政府部门之间相互推诿创造了条件,使市场失灵问题迟迟得不到缓解。监管体制的缺失导致政府职能与职责的双双失位,扰乱了市场秩序。以2012年爆发的“毒胶囊”事件为例,一颗胶囊从生产到流通到最终进入大型正规医院,这其中涉及工商、质检、卫生、药监、税收等多个监管部门,而这些有着法律授权的监管部门却没能阻止“毒胶囊”的出现。可见在监管缺失的背后是监管部门越发严重的自利倾向,有利可图时便相互争夺审批监管权,无利可图时便踢起了“皮球”。政府监管效应的失范是一系列食品药品安全问题出现的重要原因之一。

    

    二、现行行政审批体制改革面临的困境

    

    20世纪80年代,全球掀起了行政管理体制改革热潮,各国政府纷纷放弃前置审批,大幅削减审批事项,转而采取事中监管、事后追偿和惩罚;此举大大激发了市场活力,促进了西方发达国家经济的进一步发展。我国政府也于2001年9月拉开了行政审批改革的序幕。当时大力促成改革的动因有两个。一是同年11月中国加入了, WTO,为履行入世最重要的两大承诺“统一实施”和“透明度”,中国政府不得执行不公开的法律法规文件。而我国行政审批作为计划经济时期的产物,缺乏规范的程序和标准,往往是内部暗箱操作,按领导意志行事,这些都违背了我国入世的承诺。二是2002年2月时任国务院总理的朱镕基在国务院第四次廉政工作会议上指出,要想在源头上反腐就必须加快行政审批制度改革。正如经济学家吴敬琏所说:“行政审批从经济学的角度来看,就是寻租,行政审批是腐败的源头。因此反腐败就是要清理行政审批,尽量减少审批。有些减不掉的,就要改善审批的过程,让审批透明,让审批受到监督。”(13)在这两大背景下,行政审批改革走过了十多年。

    当前,改革渐入深水区,当下中国要想从一个“审批大国”逐渐变成一个“审批小国”,要想将一个“大政府”转变成一个“小政府”,任重道远。面对中国经济发展步入“瓶颈”的严峻态势,不能再用速度和数字来衡量今天改革的决心与效率,必须认真反思十多年的改革之路,总结改革之中存在的问题,这将对解决当下的问题大有裨益。笔者认为,现有的行政审批体制仍存在着如下三方面的问题。

    一是政府管理越位。2012年10月10日,中国政府旗帜鲜明地提出了“新两个凡是”,更加明确地表达出未来中国的改革将要努力从过分依赖政府,依赖计划,不信任市场,不信任公民自决,向越来越尊重市场和个体,越来越尊重客观经济规律转变。但是目前大量的公共资源和社会资源还掌控在政府手中,政府配置资源的传统方式尚未完全转变,在许多政府部门眼里,市场这只“无形之手”还不够有力,还离不开政府这只“有形之手”。正如李克强总理在2013年5月13日的关于转变政府职能电视电话动员会议上指出的,现在社会上有不少人担心,简政放权后,将原有的政府职能部门审批的事项全部交给市场,是否会带来市场秩序的混乱,导致投资的错配和浪费。事实上造成投资错配、资源浪费的不是市场机制,而是政府“有形之手”的过多管制。(14)当前中国经济中重复投资、盲目投资所带来的诸多问题,正是政府过多的干预造成的。一方面,真正的盲目、重复投资大部分源自于政府投资,政府新建政绩工程、形象工程、楼堂馆所等数量较大;另一方面,民企中出现的盲目、重复投资多是因地方政府所需,地方政府利用手中职权,在政策和资金上迫使民企做出违背市场规律的决策。钢铁、水泥、电解铝等行业早已出现产能过剩,近两年来,风电、太阳能行业也出现产能相对过剩问题,这些问题的出现同政府的强烈干预与推动是分不开的。民间投资者在进行决策时通常谨小慎微,一旦出现问题,也会迅速做出调整,不会像政府投资深陷困境时往往也要“一条路走到死”。

    现行的行政审批制度除了进一步阻碍了市场机制有效发挥配置资源的作用外,政府还时常以“垄断”的形式抑制市场活力,破坏了公平、有信、有序的市场环境,使国民付出了极大的代价。以政府为主导的“国计民生”,使国企在金融、电信、电力、石油等行业的垄断经营尤为突出。根据相关统计,截至2011年年底,117家央企近九成的资产集中在石油石化、国防、电力、通信、运输、矿业、冶金、机械等少数行业,(15)央企数量减少的背后是垄断权力的集中和壮大。国企拥有垄断经营权,政府帮着定价,从成品油价到电信服务费、金融服务费、存贷款利息,甚至飞机和火车票价,都是垄断的“一口价”。越是关系到“国计民生”的产品和服务,越是没有“价格弹性”。“霸王”企业加上“霸王”条款,“得天独厚”地靠垄断获利。据2013年4月26日《证券日报》记者王峥根据Wind资讯提供的数据统计,截至2013年4月25日,A股上市公司共有2318家公布2012年报,实现净利润总额18996.69亿元,仅比2011年增长0.54%。其中工商银行2012年实现净利润2385.32亿元,同比增幅达14.53%,日赚6.54亿元,再次蝉联A股最赚钱上市公司和全球最赚钱银行的榜首,建设银行、农业银行、中国银行分别以1931.79亿元、1450.94亿元和1394.32亿元的净利润紧随工商银行之后。其“光鲜利润”背后,百姓付出的成本是巨大的。一方面,靠垄断力量挤占了社会民众的消费者剩余,另一方面,垄断削弱了竞争效率和经济的创新能力。

    二是监管职能缺位。近年来,我国的改革存在着审批事项边清理边增加的情况。监管职能的“缺位”导致旧的审批事项在减少,新的审批事项却层出不穷。监管“缺位”所表现出来的问题主要有以下几点:第一,当前我国的行政体系中,上级对下级的监督仅仅是事后监督,罕有事前监督。而现行的审批体制中,国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(以下简称审改办)只对现存的审批项目进行清理,缺乏对“增量”部分的审查、控制和监管,这样一来就出现了政府不该审批的乱审批,需要审批的却没能监督管理好的问题。以钢铁、水泥这些需要审批的行业为例,正是多年来政府监管的缺位使这些行业产能严重过剩。而早已走上市场化轨道的家电、服装行业,没有政府审批,全靠市场优胜劣汰,反而避免了产能严重过剩的问题。第二,按照2001年审改办的规定,一项审批的取消,必须由被改革者签字同意才行,这无异于与虎谋皮。一些本该被取消的审批事项被做成了“膨化饼干”,一项变成了好多项,而需要保留的项目又做成了“压缩饼干”,将好多项目合成一项,导致审批事项浩繁、程序复杂。杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆后在今年“两会”上的《关于改革行政审批制度加强事后监管的议案》中就提出:“以食品生产准入为例,一个食品企业,除了厂房、设备筹备需要大量时间外,还至少要花大约三四个月时间去申领食品生产许可证,不仅如此,如果同一设备生产另一类产品又要新一轮申领程序,耗时又耗力,影响企业创新与发展。”(16)同时,一个项目,究竟是批给张三还是批给李四;究竟是早批还是晚批,多批还是少批,全由政府自由裁量,这些都不利于市场公平竞争的环境建设。第三,对非行政许可审批事项的管理随意性较大,许多部门利用规章、“红头文件”变相设置核准、备案、年检、登记等事项,以规避行政许可法。本应属于行政许可的审批项目被纳入非行政许可审批项目的范围,保留了下来。英国思想史学家阿克顿勋爵曾经说过:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”缺乏有效监管的审批权力就是绝对的权力,这样的权力就会腐败。

 


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