摘要:目前行政复议委员会试点的模式主要有三种，一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权；三是保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。在《行政复议法》修改之前，以听证为核心强化行政复议程序，也即以第三种模式为抓手推进行政复议改革，不失为可行的方案。在取得更多经验后，再引进一个真正成熟的行政复议委员会制度，从而推动整个行政复议制度走向完善。
关键词:行政复议委员会；问题；程序；发展
在我国，行政复议是解决行政纠纷的重要途径。从某种意义上讲，建立行政复议制度的目的之一，就是要建立起“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制。但是，长期以来由于审理机构、审理方式、审理程序等机制方面所固有的缺陷，再加上有些地方行政复议机构不健全以及人员素质不高等原因，使得行政相对人对行政复议存在诸多质疑，其直接结果就是在行政纠纷的解决方面，出现了“大信访、中诉讼、小复议”的相反局面。
针对这一现状，国务院法制办经过自2008年以来行政复议新体制、新机制的探索，在全国部分省区市开展试点工作取得一定成绩的基础上，力推行政复议委员会制度。例如国务院在2010年11月8日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求。在2011年和2012年全国行政复议年度工作中，国务院法制办都对行政复议委员会试点工作给予了充分的肯定。用一句时下流行的话来说，在过去的2011年，作为一种全新的制度，行政复议委员会可谓是风生水起。因为在这一年，行政复议委员会不仅在全国范围内推进试点，而且据报道，其试点效果十分明显。各地(单位)复议量攀升，信访量下降。据此，有专家认为，我国官民争议的解决方式，正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[1]然而，在我国法律体系已经基本形成，从而进入后立法时代的今天，面对《行政复议法》尚未修改而行政复议委员会则迅猛流行的现实状况，对行政复议委员会制度尚有必要予以冷静思考，认真对待。
一、行政复议委员会的来由
我国严格意义上的行政复议制度，始于《行政复议条例》的颁行。应当承认，二十几年来，行政复议制度在监督行政行为，救济相对人权利方面发挥了重要的作用。但是，由于该制度自身的问题以及外在的诸如体制等方面的原因，行政复议制度并没有发挥出其该有的作用。虽然在1994年修改《行政复议条例》以及1999年将《行政复议条例》上升为《行政复议法》时做了一些制度上的改进，甚至国务院在2007年制定《行政复议法实施条例》时，基于行政纠纷的发展现状以及所呈现出的新的特点，已经尽最大可能在制度框架内对行政复议制度作了最大的发展。[2]但是，现行行政复议制度，在复议机关上所呈现出的多层级、多部门，在复议程序上呈现出的行政化，在复议力量上所呈现出的弱化[3]等弊端，严重影响了行政复议应有功能的发挥。
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出，要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，在谈到关于加强依法行政和制度建设问题时指出，要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中，更是对如何加强行政复议工作提出了一系列具体的改革意见。在讲到行政复议机构问题时，该《意见》指出，要探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。
针对行政复议存在的种种问题，理论界和实务部门均在积极探讨并努力寻找对策。在揭示行政复议制度存在的种种问题进而探讨有效发挥其功能时，最为集中的莫过于对行政复议机构独立性不够的批评。可以这么说，几乎所有探讨我国行政复议制度的文章，均要指出复议机构独立性的欠缺并指出这是影响行政复议功能发挥的最为重要的原因。“行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。”[4]有鉴于此，加强行政复议机构的独立性也就成为人们共同的指向。国务院关于行政复议委员会的试点工作也正是在这样的背景下展开的。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；2006年12月召开的全国行政复议工作会议上，国务院对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”作了具体部署。2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。2008年9月国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，该《通知》对开展行政复议委员会试点工作的意义、范围、指导原则、试点内容等作了规定。根据该通知的规定，开展行政复议委员会试点工作，是为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。具体一点讲，是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措；是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要；是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。当前社会对行政复议法律制度平台最基本的要求，就是有效、便捷和公正。因此，行政复议委员会试点工作，就是试图建立一个政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式来推动这一进程。其最终目的就是要通过体制、机制的创新性探索，努力提高行政复议的权威性和公正性。而为了达到这一目的，试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。
二、行政复议委员会试点工作几年来的实践
应当承认，几年来行政复议委员会试点工作取得了一定的成绩。自2008年国务院法制办正式启动了行政复议委员会试点工作，截至2011年试点单位已经扩大到全国19个省、自治区、直辖市的108个单位。实际上1999年《行政复议法》实施后，贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。2006年哈尔滨和北京市先后建立了行政复议委员会制度，2008年在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会开展试点工作。一些省区市的单位虽然没有纳入试点范围，但也自行组织开展了试点工作。目前甚至一些县、市都在进行行政复议委员会的试点工作。试点的明显成效表现在，各试点地区( 单位) 复议量攀升，信访量下降。据介绍，2011年前10个月，我国多数地方行政复议案件稳中有升。其中，12个行政复议力量相对较强的省级政府受理行政复议案件量同比增幅超过10%，增长最快的宁夏、福建、湖北、江苏，同比增幅分别是260%、80%、50%、42%。同期，公安部、环境保护部、交通运输部、税务总局等一些国务院部门收到的行政复议案件，都比去年增加一倍以上。广东全省今年办理行政复议办理案已突破万件，总体纠错率30%。[5]试点以来，黑龙江省政府行政复议委员会已审结1500余起案件，总体纠错率达47%，没有发生一起以复议机关为被告的行政诉讼案。广东省中山市政府行政复议委员会从2009年10月试点开始，案件量一直在攀升。截至今年11月10日，共办理行政复议案件430件，比2010年增长79%，比试点前增长338%，比同期法院的340起多出23.53%，而全市今年到省里上访的批次与人次分别下降64.5% 和74.9%。今年3月，福建省厦门市政府行政复议委员会开始运作。到11月，收到行政复议申请125件，比2010年同期收到的案件量增长了135%。对此，有专家认为，我国官民争议解决方式，正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[6]
从全国来看，当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。从三年多来的试点实践效果看，凡是相对集中、体制转换比较彻底的，行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。行政复议委员会试点运行的地方，之所以出现了比较大的转机，这与行政复议委员会的新机制吸收外部力量参与案件审理，从而保证审理程序的公正性、审理决定的权威性有着密切的关系。
因此，在国务院法制办2011年12月24日召开的行政复议委员会试点工作座谈会上，国务院法制办副主任郜风涛表示，实行行政复议委员会模式，相对集中行政复议权限，有利于简化行政复议管辖体制，依法有效化解行政争议，保障行政复议的公正性和公信力，提高行政复议的效率，它可能会成为今后我国行政复议委员会试点工作的基本发展方向。[7]
三、行政复议委员会试点工作的冷思考
笔者并不否认行政复议委员会的理论价值，更无意否认行政复议委员会试点工作开展以来所取得的实践效果。应当承认，几年来行政复议委员会的试点工作，对推动行政复议完善其程序机制，强化其解决行政争议、实现社会和谐的功能，乃至为整个行政复议制度走向进一步完善奠定了基础。但是，基于当下的法治实践，我们非常有必要对正在大力推进的行政复议委员会工作以及由此必然产生的消极影响予以冷静思考。
1．行政复议委员会试点工作法律依据不足。国务院法制办在2008年的通知中明确规定了开展行政复议委员会试点工作的三个指导原则，其第一个原则就是依法实施原则。该原则规定:“各试点单位要以完善行政复议体制和工作机制，切实提高行政复议工作的质量和效率为目标，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的立法精神，结合我国行政管理体制特点和行政复议工作发展趋势，积极探索，大胆创新，切实做好试点工作。”但是，很遗憾的是目前行政复议委员会试点工作并没有明确的法律依据。这一点在通知中实际上已经很明显地表明了。通知指出，完善行政复议体制、创新行政复议工作机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加快法治政府建设的重要内容，是落实十七大及其二中全会“健全党和政府主导的维护群众权益机制”的重要举措。那么，这项重要举措的依据是什么呢? 通知中列举的是:2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署；2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。由这些依据不难看出，正如通知所指出的，开展行政复议委员会试点工作，进一步健全和完善行政复议体制和工作机制，是落实党中央、国务院一系列要求的重要举措。也就是说，至今为止行政复议委员会的推行，并没有严格意义上的法律依据，而只有政策的指导。
2．行政复议委员会的模式与现行复议机构设置冲突。在现行行政复议委员会的几种模式中，有两种模式是与现行制度明显冲突的，甚至可以说是完全颠覆了现行《行政复议法》所设定的行政复议体制。一种是全部集中模式。将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。山东省还专门出台地方性法规，赋予政府可以集中行政复议权的权限。实际上如上所述，就集中行使行政复议职权来讲，至今并没与任何法律依据。现行《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责:……”。《行政复议法实施条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第3条还对行政复议机关的职责作出进一步的规定。从上述规定可见，现行制度中的行政复议机关是有关行政机关，而具体办理行政复议事项的是行政复议机关负责法制工作的机构。
3．行政复议委员会模式与现行复议申请人选择管辖模式冲突。《行政复议法》对行政复议机构的设置决定了现行行政复议的申请人选择管辖模式。《行政复议法》中规定对于非垂直领导的行政机关，可以由一级政府作为行政复议机关，也可以由上级行政机关作为行政复议机关。至于具体由哪个机关管辖，完全基于行政复议申请人的选择，而并非强制性的。至于相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权，则分别是由《行政处罚法》和《行政许可法》所明确规定的。《行政复议法》赋予申请人管辖上的选择权，是对原有《行政复议条例》在管辖问题上的完善。对克服地方保护或者消除部门利益具有积极意义。而现行行政复议委员会模式中集中或者相对集中复议权的那种方式，则剥夺了申请人复议管辖的选择权。虽然行政复议委员会消除了原有管辖体制上的固有弊端，但是，就申请人有管辖上的选择权而言，原有体制则有其积极的一面。除了上述积极之处外，再如国务院《通知》中指出，行政复议委员会试点工作要注重实效原则，即行政复议委员会的组建要充分体现行政复议“有效、便捷、公正”的特点，增强行政复议案件办理的权威性和公信力。通过行政复议委员会的运作，努力实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。而独立或者相对独立式的行政复议委员会统一设置在一级政府，并不利于上述目标的实现。因为按照现行行政复议体制，行政相对人如果不服行政机关的具体行政行为，可以向作出具体行政行为的上级机关或者其所在政府申请复议。向作出具体行政行为的行政机关所在政府申请复议，无疑能较好地实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。
再说，非独立式行政复议委员会中的那种“三集中”、“一分散”模式，[8]去除现行体制上的冲突外，其客观上必然造成行政复议机关的“有责无权”，行政复议委员会的“有权无责”之情形。在这种情形下要行政复议机关与行政复议委员会密切配合，可能是比较困难的。
4．行政复议委员会的具体运行程序不规范。在哈尔滨行政复议委员会模式甫一问世时，就有学者从组织定位、人员构成、复议权集中、审理程序等四个方面提出了其中存在的问题。[9]在审理程序上，有的行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室报送的重大、复杂案件的初审报告并提出意见，不采取公开的方式审理案件，也不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的复议决定也不具有明确的法律效力。政府如果不采纳如何处理也没有明确的规定。地位的不明确，程序的缺乏，使得行政复议委员会实际上处于一个非常尴尬的状况。国务院《通知》中在提到要积极探索完善行政复议运行机制时也强调指出，要充分体现行政复议案件办理质量和效率的要求，区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。在涉及到程序问题时，特别指出要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，在充分探索的基础上，明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。
虽然行政复议委员会的试点工作也在点和面上不断推进，但是，在一些主要程序环节上仍然比较模糊。除了学者们早就指出的上述问题以及国务院《意见》中要求明确的一些重要程序外，在复议委员会人员的组成以及参与个案人员的确定等重要程序环节上仍然有待于明确和统一。
5．行政复议委员会与行政诉讼衔接上的不协调。《行政诉讼法》第25条规定:“……复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条规定:“……当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”在独立式或者相对独立式的复议委员会模式下，如果复议委员会改变原具体行政行为而引起诉讼，或者复议委员会出现不作为的情形而引起诉讼，那么，适格被告该如何确定呢?
行政复议制度需要与行政诉讼制度相衔接，在行政复议委员会改革试点工作中，就应当考虑行政复议与行政诉讼之间的关系。有些地方在制定行政复议委员会试点工作相关规定时，已经考虑到行政复议与行政诉讼之间的衔接问题。有些基层单位结合自己的行政复议委员会试点工作，认为行政复议委员会办理复议案件应当与行政诉讼具有同等地位，行政复议委员会作出的复议决定不能被直接审查，行政复议委员会不能作为行政诉讼的被告，除非是行政不作为。针对复议决定的司法审查一律审查原行政行为，司法机关审查原行政行为的效力高于复议决定，如果司法审查决定与行政复议决定不一致，行政复议决定便丧失效力。他们认为这样处理行政复议与行政诉讼之间的关系，一方面可以减少复议决定被诉讼之忧，同时也可以强化行政复议决定的恶权威性，这样处理对行政相对人的权利并无影响。[10]笔者认为，这样的观点不仅与现行《行政诉讼法》以及相应的司法解释不吻合，而且也不符合行政复议与行政诉讼两者之间应然的关系，因而是不可取的。
四、行政复议委员会的未来走向
要对行政复议委员会的未来走向作清晰的预测，首先要弄清楚行政复议的性质。关于行政复议的性质之争，可谓由来已久，各种观点见仁见智。在行政复议性质的争论上，行政说、行政救济说、行政司法说、司法说、内部监督说、权利救济说、纠纷解决说等观点之纷争非常具有代表性。在笔者看来，上述几种代表性观点，除行政复议性质的司法说难以成立外，其它几种观点并不存在难以调和的矛盾，只是从某一方面对行政复议的理解而已。不能人为地把对行政复议性质不同角度的理解对立起来。行政说和行政司法说是从行为角度来讲的，行政救济说是从功能角度讲的。内部监督和权利救济本身就是一个问题的两个方面，而纠纷解决则是行政复议的最终目的。并不能说将行政复议定性为行政行为或者内部监督行为，就必然会排除相对人的参与。尤其不应当将行政复议的内部监督、权利救济和纠纷解决几者之间对立起来。行政复议是基于行政机关的内部监督机制，通过对行政行为合法性和合理性的审查，以解决行政主体与行政相对人之间的纠纷，并对行政相对人权利予以救济的一种方式。所以，作为内部监督的行政复议，其性质之定位在我国自《行政复议条例》颁行以来，并没有什么问题。国务院之所以要求探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制，或者说按照“政府主导、专业保障、社会参与”的要求，引入专业人士参与复议案件审理，就是表明行政复议作为行政机关的内部层级监督机制，其处理的是行政争议，这一机制仍然是行政权力的行使机制。如果说有问题那也是在于我们封闭式地理解了内部监督之涵义，从而在一系列具体制度的构建上，特别是在程序等关键环节上出现了偏差。在个别地方甚至由于信访事件的大幅攀升，将本来就有限的复议人员抽调到信访部门，致使复议案件事实上就是由几个人走一下程序，最后由领导决定。这就使得复议案件的办理质量很难保证。
在澄清行政复议的性质之争后，行政复议委员会未来走向的讨论就有了现实的基础。关于行政复议委员会的地位问题，曾经有学者提出应当取消各级各类行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会。[11]但也有学者认为，这种完全独立于政府之外的行政复议委员会模式，既不符合我国国情，也与国务院要求的“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的行政复议体制改革方向不吻合。该学者进一步认为，应当在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下，在县级以上政府设置与各级政府相配套的行政复议委员会。在此基础上，明确各级政府与行政复议委员会的关系，即对于行政复议委员会依法作出的行政复议决定，各级政府应当执行，并以政府的名义作出行政复议决定。政府对于行政复议委员会的决定有异议的，可以书面提出要求召开行政复议委员会会议进行审查，并可派员参与会议讨论，但没有表决权。行政复议委员会的决定为行政复议决定。同时，在行政复议委员会的组成上，应当明确规定学者、专家和政府以外的法律实务部门的人数比例不得少于总数的二分之一。这样既保证了我国行政复议体制改革与我国行政管理体制相适应，又保证了行政复议委员会的相对独立性。更为重要的是，这与现行实践中行政复议委员会的试点内容基本一致，从而保证了制度实践与发展的延续性和稳定性。[12]
问题在于，上述两种方案，前者过于理想，而后者在如何确保既要做到政府主导，又要保持复议委员会的相对独立性这个问题上，实际上并没有解决好。如果说上述关于行政复议性质的讨论中，笔者的观点尚能成立的话，那么，行政复议体制上的改革并不一定要成立一个所谓独立的行政复议委员会，而在于给现行行政复议体制注入现代行政程序的活力因素。正如有学者所言，“如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。”[13]
在修改《行政复议法》，重新确立我国行政复议体制时，行政复议委员会制度确实应当是首选机制。但是，这一理想模式也许只是今后行政复议体制改革的一个方向。目前独立式的行政复议委员会模式不仅没有法律依据，而且也不符合2008年《通知》规定。《通知》是要求“在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下”，对行政复议体制进行改革和完善。在“依法”的前提下积极探索完善行政复议运行机制。
在最终确立《通知》所要求的行政复议体制时，其关键性的制度要素首先必须明确，以便该制度具有现实操作性。首先是行政复议委员会的组成。这里又涉及到两个问题，一是人员的来源，二是各类人员的结构比例。行政复议委员会成员一般来自于行政复议机关、学者、专家、法律实务部门人员等。这一点是没有太多问题的，关键在于人员的结构。在2008年的《通知》中，只是原则性地规定要积极探索完善行政复议组织。应当结合试点以来的实践科学合理地确定行政复议委员会组成人员的来源及其比例。
其次是行政复议委员会与复议机关之间的关系。在行政复议体制上尤其要处理好行政复议委员会与复议机关之间的关系。其中最为关键的是行政复议委员会与行政首长负责制之间的关系。在2008年的《通知》中也曾作出原则性的规定，即在积极探索完善行政复议体制方面，“要妥善处理好行政复议委员会与行政复议机关首长负责制的关系，充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用，使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。”在法律体系已经基本形成，从而已经进入后立法时代的今天，其法治的最大特点应当是确保已经制定的法律能切实有效地得以实施，而不应当有任何违背既有法律的借口。如果说，若干年前“良性违宪”在我国尚有其一定的合理性的话，那么在宣称法律体系已经形成的今天，任何违背既有法律的行为都是不允许的。唯有如此，法治才能真正实现。这应当成为我们今后在采取任何一项涉及到法律问题的改革举措时必须奉行的准则。因此，基于上述分析，目前独立式( 包括相对独立式) 的行政复议委员会机制是不可行的。
行政复议委员会的合法性、权威性、公正性、专业性和效率性，是这项改革的最终目的。为了达到这个目的，行政复议委员会在其组织形式、运行机制上的科学性，则又是最为基础的保证。目前，完全独立的行政复议委员会可以说是法律依据不足，政策支持有余。对行政复议委员会的性质、法律地位、功能定位等基础性问题，以及机构形式和运作模式等形式问题，应进行认真研究并清楚界定。在此基础上再结合试点的经验进行总结。因此，目前不应当进行大面积试点。在尚缺乏法律依据的情形下，最好的选择就是从完善行政复议的程序入手，应当健全包括议事规则、审理程序等在内的行政复议委员会的各项程序制度，逐步达到行政复议有效、便捷和公正的目标。具体一点讲，就是将行政复议委员会作为行政复议正当程序的一个环节，并在该环节上完善审理方式。特别是在听证、质证、认证等核心程序上加以完善。切忌简单地一步到位，即确立所谓完全独立的行政复议委员会。在现有体制下大力引入听证审理、增加外部专业人士、法律人士和社会人士在复议审理和决定中的话语权，以增强行政复议程序的透明性，提高行政复议决定的合法性和合理性，应当是目前可以做的最佳方案。其最大的好处是确保与现行法律制度的不冲突，同时又尽可能引进正当法律程序的规则。
在保持与《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等现行法律法规不冲突的前提下，不妨以行政复议听证为突破口，寻找出路。所有复议委员会委员均参与听证，以便监督听证程序能起到实质性作用。在这种模式下逐步积累行政复议委员会的经验。在条件成熟修改《行政复议法》时引进一个成熟的行政复议委员会制度。不可否认，较长时期以来学界有一种似乎已经是约定俗成的模式，一讲到某方面存在的问题时，其最终解决方案就是成立一个独立的机构。行政执法如此、行政强制如此、行政复议如此、作为行政争议最后救济手段的行政诉讼也是如此。这种“独立机构依赖症”说到底实际上是一种缺乏整体思维的懒惰症，其并不能真正彻底解决问题。
至于行政复议委员会的管辖体制，有的人认为在现有复议体制下设立相应的复议委员会，有的人认为在相应的一级政府设立相应的复议委员会。从行政复议改革趋势看，后者将会逐步成为改革的路径，这样既能有效发挥行政机关通过复议实现其内部监督职能，又能改变原有体制的“条条管辖”而带来的使复议在本系统内封闭运行的状况。在成熟的行政复议委员会制度下，除非有法律的特别规定，复议机构原则上只设在一级政府中，改变原来复议机构过于分散的状况。这样行政复议的管辖以“块块”为原则，以“条条”为例外。每一级复议机构均要设立复议委员会，所有复议案件均要经过复议委员会的审理。其中重大复杂案件适用一般程序，简单案件适用简易程序，以确保所有案件审理组织的一致性。最后的行政复议决定当然以复议机构的名义作出。
五、余论
不管怎么改革，行政复议委员会中来自政府部门的人员都会占有较大的比例，所以，提高这部分人的素质就显得特别重要。尤其值得注意的是，行政复议工作具有准司法性，不同于一般的行政管理工作。因此，要围绕行政复议工作的特点进行培训，并逐步建立起专业化的行政复议队伍。至于说是行政复议人员必须通过司法考试，还是通过特殊考试或者考核作为取得行政复议人员资格的条件，需要进行认真的研究。但不管采取何种途径，打造一支专业化、精英化的高素质行政复议队伍，是未来行政复议体制改革中绝对不可忽视的。在这一方面，我们应当抛弃原有的“一事、一法、一机构”的思维模式，务实地寻求解决问题的途径。因此，修改《行政复议法》成立行政复议委员会，应当权衡各方利益，谨慎行事，以便成立一个符合行政复议本质特征的、吸收了正当行政程序要素的、真正规范化和法治化的行政复议委员会。不管怎么改革，行政复议终究还是在行政程序内解决行政争议的方式。行政复议委员会的功能定位应当得当，不能课予其不能承受之重。笔者认为，无论从行政复议本身的应有功能，还是从机构设置的合理性讲，行政复议委员会应当定位于负责行政复议事务的非常设的内设组织，具体负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、决定等事项，最后仍要以行政复议机关名义作出行政复议决定。行政复议委员会只是改变原有完全封闭式的方法，通过各方力量，尤其是吸收社会力量，使之透明化、专业化，从而有效发挥其在化解行政争议、维护相对人合法利益、促进社会稳定方面的积极作用，并推动政府公信力的不断提升。
注释:
*本文是江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”(2010JDxM040)的阶段性成果。
[1]李立：《官民纠纷“大信访小复议”格局被打破》，《法制日报》2011年11月27日。
[2]实际上该实施条例在某些方面已经有所突破。例如第40条和第50条关于和解与调解的规定等。
[3]2008年国务院法制办的《通知》中指出，据初步统计，有行政复议权的机关有1．8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。近几年来这种情况并没有得到太大的改善，直到2011年底，全国县级政府专职行政复议人员平均只有0.8人。有的县级政府甚至以机构改革的名义，撤销法制机构或者将法制机构与其它机构合并。
[4]杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第538页。
[5]同注[1]
[6]同注[1]
[7]陈菲：《国务院法制办力推综合性行政复议委员会模式》，《北京日报》2002年11月25日。
[8]即案件受理、审理、议决集中于行政复议委员会，作出的行政复议决定则分散到各行政复议机关。
[9]沈开举、郑磊：《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期。
[10]泰州市政府法制办：《明确目标创新思路打造行政复议改革试点工作新亮点》，《行政与法制》2012年第1期。
[11]周婉玲：《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编《行政复议司法化: 理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第64 页。
[12]沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，《政治与法律》2011年第9期。
[13]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，《行政法学研究》2011年第4期。
黄学贤，法学博士，苏州大学法学院教授、博士生导师。
本文来源：《南京社会科学》2012年第11期。
