从相邻权到空间利益公平分配权：规划许可诉讼中“合法权益”的内涵扩张
成协中
（中国政法大学法学院教授）
[摘 要]：规划许可对空间利益的分配，既关涉许可相对人的财产性利益，也直接影响许可项目周边区域居民的居住环境和公共生活。以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权利保护基础，在理论上和实践中面临诸多困境。随着空间利益调整由私法上的产权法让位于以规划许可为核心的公法机制，空间利益也从反射利益演变为一种独立的值得法律保护的合法权益。因应城市空间的复合空间属性，规划许可诉讼的保护法益，应当超越私法上的相邻权，迈向公法上的空间利益公平分配权。与保护法益的此种扩张相适应，规划许可的司法审查，在制度功能、保护对象、保护内容、纠纷预防解决等方面，都应做相应调整，推动城市空间利益分配从“权利模式”向“利益调整模式”的转变。
[关键词]：规划许可；相邻权；合法权益；空间利益；分配行政
一、问题的提出
规划许可是分配空间利益的重要法律手段，既关涉到许可相对人的财产性权益，也与特定区域内的空间利用密切相关。财产性权益与空间利益的交织，为规划许可诉讼中“合法权益”的识别与保护留下了难题。实践中，规划许可诉讼几乎都由作为许可对象之外的第三人提出。我国1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法执行解释》）第13条就明确肯定涉及相邻权时私人的原告资格。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法适用解释》）第12条继受了这一规定。相邻权人的原告资格以及相邻权益作为一种受司法保护的合法权益，在理论上和实践中似乎都不应存在障碍。
然而，对规划许可诉讼司法实践的观察显示，无论是相邻权人原告资格的认定，还是相邻权的法益范围，都正在引发越来越多的争议。一方面，在城市化的背景下，相邻权本身的内涵呈现出越发模糊、不清晰的状态，相邻权人的范围如何划定，在大量个案中存在较大的分歧；另一方面，在规划许可诉讼中，原告所主张的权利保护范围，正在超越相邻权所保护的通行、排水、采光的生活性利益，而扩展至居住环境、良好生活空间等空间利益的分配。但此类权利保护需求，很少能得到司法的积极回应。
规划许可诉讼司法实践呈现的争议，也引发了学理上的关注。在学理层面，这一问题被归结为：将私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础是否完整、充分？对此，学术界已有初步的探讨。如金启洲对民法相邻关系制度的功能及其局限进行了深入探讨。陈越峰关注到了民法相邻关系和民事诉讼制度在城市空间利益分配的局限，并通过案例梳理的方式，深入归纳了法院在规划许可诉讼中的裁判逻辑。陈国栋则较为新颖地提出以公民对城市空间这一自然资源的公平分享权而不是相邻权作为规范分析的起点。总体来看，既有学术讨论认识到了相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础存在的不足，但未对这种不足背后的空间利益调整机制的变迁进行深入的理论分析，亦未进一步就应当纳入规划许可诉讼保护的合法权益范畴进行理论归纳。
有鉴于此，本文将首先通过对规划许可司法实践的梳理，揭示以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础面临的理论和实践困境；在此基础上，以城市化为背景，分析城市空间利益调整由以相邻权为核心的私法机制向以规划许可为核心的公法机制的转变；在此过程中，空间利益分配逐步实体化、正当化，成为一种值得法律保护的正当权益。为顺应此种转变，规划许可诉讼中“合法权益”的内涵，应当超越私法上的相邻权，而迈向以空间利益公平分配权为基础的公法权利，进而推动城市空间利益分配从“权利模式”向“利益调整模式”的转变。
二、规划许可诉讼的权益保护类型及其困境
尽管《行政诉讼法执行解释》和《行政诉讼法适用解释》都将相邻权作为一种法定的利害关系类型予以明确，但相邻权的私法渊源和内容的有限性，决定了将其作为规划许可诉讼的权益保护基础面临的内在困境。
（一）规划许可诉讼中权利保护需求的扩张
从规划许可诉讼的司法实践来看，私人提起规划许可诉讼主要是为了保护通风、采光等传统相邻权益。但近年来的司法实践中，超越相邻权益的权利保护诉求频繁出现。然而，无论是主张环境权益还是财产权益，起诉人作为规划许可之外的第三人，其原告资格的证成依赖于相邻权。这一方面表明相邻权作为一种法定利害关系类型对于原告资格拓展具有的积极的实用主义功能，另一方面也彰显了相邻权保护范围的局限性。
1.相邻权
规划许可诉讼中，相邻关系和相邻权是原告主张的最主要的权益类型。相邻权实质上是所有权的一种延伸或限制。在相互毗邻的不动产的所有人或者使用人之间，任何一方为了合理行使其所有权或使用权，享有要求其他相邻方提供便利或是接受一定限制的权利。由于私法上的相邻权主要涉及排水、通行、通风、采光的内容，在规划许可诉讼中私人主张具有原告资格时，大多也会直接主张相关规划许可侵害其通风、采光等相邻权。
在“奚学开诉被申请人南通市规划局规划行政复议案”中，一审法院认定，“基于法律规定的相邻权，奚学开也可就此提起诉讼”。但二审法院认为：“虽然，奚学开的住房与案涉规划许可所涉地块相邻，且相邻关系涉及通行、通风、采光、排水等多方面的内容，但不能把利害关系的外延无限放大……从庭审查明的事实来看，奚学开的住房北墙与案涉规划地块的最南侧相距约20米，且中间以农田及小路隔开，建设用地规划许可不同于建设工程规划许可，建筑物室外地面的高度以及层高等并非用地规划许可的内容，因此，奚学开关于住房受到小区排水影响的理由与案涉用地规划许可没有关联性，奚学开以相邻关系为由主张案涉用地规划许可行为影响合法权益的理由不能成立。”由此可见，即便奚学开的住房与规划许可所涉地块相邻，一、二审法院对于奚学开的相邻权人身份作出了不同的认定。在“陈岳芬等诉乐清市住建局规划行政许可案”中，尽管原告的房屋和被诉规划许可拟建房屋相邻，但一审法院认为：原告房屋位于第三人陈通和、陈小和拟建房屋东面，原告的西墙本来就没有开窗，故案涉拟建房屋建成后并不会影响原告房屋的通风、采光。且被告提供的日照分析报告表明案涉拟建房屋建成后原告房屋满足大寒日2小时日照要求，已符合相关技术标准。二审法院也支持了一审法院的这一观点，认定“上诉人并不属于上述法条规定的具有原告主体资格的相邻权人，其对被诉许可行为不具有诉权”。
在上述案件中，尽管私人诉请保护的是为司法解释所明确认可的相邻权益，但其原告资格并未获得当然承认，不少法院依然以其相邻权益并未受到实际影响为由否定起诉人的原告资格。
2.环境权
鉴于规划许可对物理空间的分配必然涉及许可项目周边居民的生活环境，在不少规划许可诉讼中，主张环境权益遭受侵害也是一种常见的诉讼主张。在“念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”（以下简称“念泗三村居民诉扬州市规划局行政许可案”）中，原告28幢楼居民诉称被诉许可“破坏了瘦西湖景区的景观，不符合扬州市的城市规划，严重影响了我们的居住环境，侵犯了我们的合法权益”。二审法院认定被许可建设的建筑符合相关技术规范，未影响原告所享有的日照、通风等合法权益。在向江苏省高级人民法院提起的上诉状中，28幢楼居民提出：“居住环境应包括通风、采光、日照、噪音、滴水等许多因素，但并非所有因素都有明确的可实际操作的技术规范……势必导致前后通风不畅，使得28幢楼居民的居住环境质量下降。故原审判决仅以达到日照间距为由，而不考虑其他因素，认定被诉具体行政行为不构成对上诉人居住环境的影响，没有法律依据。”二审法院则以各住宅楼间距的设定满足相关国家标准，支持了一审法院作出的被诉行为并不影响上诉人享有的日照、采光、通风等相邻权的结论。
在“关卯春等193人诉浙江省住建厅颁发《选址意见书》行政侵权案”中，原告主张的是被诉行为侵犯了原告的“环境利益”。最高人民法院在再审裁定中指出：本案关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院当然应承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。
3.财产权益
除了相邻权和环境权益之外，也有部分原告主张被告许可建设的建筑物会降低原告不动产的经济价值。如在“唐小红诉苏州市规划局规划许可纠纷案”中，原告认为，被告批准建造的配电间阻断了消费者的视线，严重影响了其所购商业用房的物理性能及经济效能，损害了原告的合法权益，起诉要求撤销涉案规划许可证。法院经审查后指出，“被告批准建造的配电间邻近原告所购房屋，因此，原告与被诉规划许可行为之间存在利害关系，具备本案原告的主体资格”。
在“蒲城白云实业有限责任公司诉蒲城县城乡规划管理站规划许可案”中，白云公司上诉称：涉案许可……在该区域的容积率不变的情况下，势必占用了相邻上诉人方的土地，进而造成上诉人土地上规划建筑面积减少，影响了土地利用率，降低了上诉人土地的价值，因此上诉人与行政行为有利害关系。终审法院认定：涉案土地登记在被上诉人卓延公司名下以后，与白云公司的土地相互独立，各自适用不同的规划条件，上诉人也未提供证据证明地块之间的容积率会互相影响。因此被诉的规划许可行为与上诉人无法律上的利害关系。
从前述个案可以看出，作为规划许可之外的第三人，起诉人证成其具有原告资格的法定依据仍然主要是“相邻权”；但原告诉请司法保护的合法权益范围，正在超越传统的相邻关系法益，而扩张至环境权益、财产权益等权益范畴。以相邻权人的身份主张超越相邻权法益的现实图景，彰显了规划许可诉讼权利保护基础的无序与混乱，亟待学理上的反思与澄清。
（二）以相邻权作为权益保护基础面临的困境
相邻权作为规划许可诉讼所保护的“合法权益”，在当下既具有规范上的依据，也具有理论上的正当性。作为一个源自罗马法的概念，相邻权和相邻关系具有显著的私法性质。以相邻权作为规划许可诉讼的权利保护基础，存在如下局限：
1.保护对象局限于不动产所有权人，难以涵盖其他空间使用主体
相邻权本质上属于不动产权利的扩张或限制。相邻权以相邻不动产为基点和核心，以该不动产财产价值的有效利用为价值取向。有学者运用类型化的方式，将相邻关系大致划分为三种类型：相邻防险关系；邻地使用关系；界标围障设置关系。谢在全指出：“相邻关系实为所有权社会化之具体表现，其基本理论乃在于利用利益衡量之原理，使权利行使间之相互调和。”正是由于相邻权对不动产所有权的依附性，那些对不动产不享有所有权的主体很难以相邻权为基础提起规划许可诉讼。
2.在保护范围上，以物理上的毗邻为基本要求
鉴于相邻权这一概念源于私法上的相邻关系，物理上的毗邻就成为法院在判断原告是否属于相邻权人的首要标准。在“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”中，原告主张自身享有原告资格的主要理据即在于“与第三人的住所地仅隔一条马路”，也正因为如此，起诉人的原告资格似乎理所应当，并未引发争议。在“李建文、李义娟诉嘉禾县住房和城乡规划局规划许可证案”中，一审法院认为：被诉规划许可与原告没有行政法上的利害关系，但二审法院则认为：本案中，李建文、李义娟房屋与李柏雄、王三女房屋相邻，属相邻权人范围。但是，随着现代科学技术的发展和都市生活复杂性的增强，各种建筑设施的兴建可能产生的风险和负外部性大幅提升。随着社会生活的发展，作为传统相邻法核心之“相邻”要求正在逐步放宽。王泽鉴认为：民法所称邻地不以直接毗邻的土地为限，凡因土地所有人经营工业及行使权利可能遭受损害的土地，均包括在内。
3.在保护内容上，直接套用私法上相邻利益
鉴于相邻权系从私法上产生，不少法院在判断起诉人对于被诉行政行为是否享有合法权益的问题上，往往直接套用私法上相邻关系的内容，从通行、通风、日照等方面予以判断。超出此范围的空间权益主张，法院会直接以于法无据予以驳回。如在“朱连云诉温岭市人民政府土地行政批准案”中，原告朱某主张：“现朱沛法户拆老屋新建了四间四层新屋，导致与原告房屋之间的间距缩小至40厘米，严重侵害了原告的权利。”而法院经审查后认为：拟建房屋对原告的通行、通风、采光都影响不大，直接否定了起诉人的原告资格。法院直接以私法上相邻权的内容来否定了原告所主张的空间利益。然行政机关在作出规划许可时，所要考量的利益，是否仅仅局限于相邻关系？法院以私法上相邻关系的内容，来替代公法上的空间利益衡量，既未能有效回应个人权利保障之职，也有懈怠权力监督之责。
4.在保护强度上，以符合技术规范来替代合法性判断
在绝大多数规划许可诉讼中，法院都以第三人获准建设的建筑物符合相关技术规范为由，驳回原告的起诉或诉讼请求。在“念泗三村居民诉扬州市规划局行政许可案”中，最高人民法院指出：（被诉许可）虽然缩短了相邻人住宅的原日照时间，但符合国家和当地行政主管部门技术规范规定的最低日照标准，且不违反其他法律、法规规定的，应认定其许可行为合法。但是，被许可的建筑符合相关技术规范，与被诉规划许可行为的合法性判断，是否完全等同？正如陈越峰指出的，“我国法院判决将一个主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督。这种将复杂法律关系和多元利益‘化繁为简’的处理方式，似乎未能使利害关系人行政诉讼充分有效地发挥出行政行为第三人效力制度的效能”。
5.在司法保护阶段上，诉的适法性判断与理由具备性判断的混同
在最近几年的规划许可诉讼中，一个非常明显的趋势是：越来越多的案件都以被诉规划许可符合相关建筑技术要求为由，否认原告与被诉行为之间不存在法律上的利害关系，进而否定起诉人的原告资格。换言之，在法院看来，绝大多数此类案件都因欠缺起诉要件，而难以进入实体审理。这与学界大力呼吁和各国行政诉讼都在逐步放开行政诉讼原告资格的趋势相悖。在我国规划许可诉讼实践中，利害关系似乎已经成为一个越来越难以迈过的门槛，将绝大多数起诉人拒之于法院大门之外。
当然，私法上相邻关系法律制度所保护的法益也在随着社会的发展而不断扩充。这种扩充至少体现在两个方面：一是逐步放松对物理上毗邻的要求。比如在法国，近邻妨害在空间上已经超出了毗邻范围，而扩展至简单的相邻或接近，只要不可量物能够侵入的空间范围都作为这里的近邻，可产生近邻妨害之侵权责任。二是逐步扩展相邻关系所保护的法益范围。彭诚信提出，相邻权是一种财产性利益和人格性利益相结合的权利形态：“尤其在相邻关系中，现代不可量物侵害不管是自然人的因素还是相邻经营者的行为都对居民身体健康和精神愉悦造成影响。”但这种扩展仍然有其限度。比如通说认为，《德国民法典》第906条所规定的不可量物侵入的类型中，不包括消极性侵入和观念性侵入。
基于上述困境，以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础，面临着保护范围有限、保护内容不充分、保护强度有限等诸多困境，既无法有效回应私人日益扩张的空间利益保护需求，也无法实现对规划许可行政权的有效监督。
三、空间利益调整机制变迁与空间利益的法律地位演变
以相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础，主要顺应的是前工业社会以产权法来调整空间利益的社会背景。随着城市化的扩张和现代建筑技术的发展，城市空间利益的调整，逐步由传统的产权法，让位于以规划许可为核心的公法机制。在此背景下，空间利益的法律地位，也由传统的反射利益，演变为一种独立的受法律保护的合法权益。
（一）城市化背景下空间利益调整机制变迁
1.以不动产所有权和相邻权为核心的空间利益调整
自罗马法始，就有了相邻关系的法律制度。民法上的相邻关系法律制度主要是为了解决相毗邻不动产的利用冲突。相邻关系作为所有权内容法定扩展和限制，是所有权制度的重要组成部分。对相邻关系的私法调整，在我国最早始于原《民法通则》第83条之规定。2007年出台的《物权法》通过9个条文，就处理相邻关系的基本原则、相邻关系的具体内容、相邻关系产生的赔偿责任等，作出了相对系统的规定。2020年通过的《民法典》从第288条到第296条，完全继受了原《物权法》关于相邻关系的9个条文。
私法上的相邻关系法律制度构造具有如下几方面的基本特点：（1）相邻关系是不动产所有权的延伸和限制，依附于不动产所有权，共同塑造了所有权的内容。（2）相邻关系主要以物理上的毗邻为基本要求。作为相邻权原初内容的排水、通行、通风、采光等，主要受到毗邻不动产权利人的限制或约束。但是，随着现代科学技术的发展和都市生活复杂性的增强，各种建筑设施的兴建可能产生的风险和负外部性大幅提升。作为传统相邻法核心之“相邻”要求正在逐步放宽。德国学者沃尔夫教授指出：“相邻法不仅适用于直接相邻的不动产关系。同时，远距离的不动产也可能受相邻法的调整，只要某不动产的影响能够延伸到远距离的不动产。”（3）相邻关系所保护的法益主要是不动产权利人的生活便利，主要是一种财产性利益。彭诚信提出：“相邻权是兼具财产性利益和人格性利益在内的天然附属于不动产利用的权利，而其最终的实现又多体现为财产性权利。”（4）相邻关系的核心功能是不动产权利人之间的法益平衡，确保不动产权利人的利益范围都处于一个理性的、普遍可接受的界限内。
从相邻关系的产生背景和内容来看，其主要是在农业社会为相互毗邻的土地所有者提供生产生活便利的一种法律制度。当然，随着城市化进程的发展，相邻关系的内容也在不断扩张。“如果说在传统的农业社会，相邻关系主要表现在流水、排水、通行、根枝竹木越界等方面，那么在现代的工商业社会，伴随着工商业发展而产生的煤气、热气、噪声、震动等不可量物侵入问题则成为现代各国相邻关系制度规范的重点。”但此种扩张使得相邻权超出不动产物权的范畴，将其作为规划许可诉讼的权利保护基础，无法摆脱其在保护对象、保护内容、保护方式上具有的内在局限性。
2.以规划许可为核心的空间利益公法调整
随着城市化进程的加快，对城市空间的分配，难以完全依赖私法上的相邻关系来个案调适，通过公共机构预先进行通盘规划、整体布局，具有了越来越无可争议的必要性与正当性。在此背景下，对于城市空间分配的调整，就不能主要依赖于私法上的相邻关系法，至少也同时需要公法的规范和保障。但需要注意的是，公法和私法尽管同时介入空间利益的调控，但二者的功能还是存在本质性差异。私法上相邻关系法对空间利益的调整，主要还是服从和服务于不动产权利人的个人利益。但公法对空间利益的调整，主要以塑造高品质的公共空间，服务城市各系统高效运转为主要目标。“城市空间的这种特性决定了公法规范在城市空间秩序的形成与管理中应当发挥主导作用，也使城市行政作为一种有别于传统行政的积极行政的征象愈加明显。”
为实现城市空间的公共目标，对城市空间利益的公法调整主要通过以下几种方式展开：（1）通过空间规划进行全面空间布局。空间规划是一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。2018年通过的《国务院机构改革方案》赋予了自然资源部“建立空间规划体系并监督实施”的法定职责。“空间规划通过权力和利益拥有者对城市空间和土地的处置，有助于实现区域统筹、城乡统筹、公共服务均等化和居住公平化。”（2）通过规划许可实现对空间利益的具体分配。我国立法并未概括性承认不动产所有人的建筑自由，无论在城市还是乡村，个人和单位新建、改建、扩建相关建筑设施，都必须取得规划主管部门的许可。规划许可既是将已经制定的城乡规划付诸实施的主要方式，也赋予了特定主体在一定区域内对土地进行开发利用权利，是现代社会调整空间利益的核心机制。“之所以在建设单位或者个人从事建设活动之前设定行政许可，除了合理利用城乡空间资源外，主要是为了预防可能发生的相邻关系争议。”（3）通过程序参与预防和避免空间利益冲突。通过规划编制和规划许可实施中的程序参与权，可以预防和避免相关损害的发生。《城乡规划法》第26条规定了城乡规划编制前的公众参与程序，但对于规划许可核发前的参与程序未作出明确规定。《行政许可法》第36条规定了利害关系人在行政许可程序中的陈述申辩权。当然，实践中如何确定利害关系人的范围，经常引发争议。
（二）空间利益的法律地位演变
如前所述，城市空间的利益分配，从传统上主要依赖私法上的相邻关系法律制度，转变为重点依赖以规划许可为核心的公法机制。在此过程中，空间利益的法律地位，也逐渐从传统上的反射利益，转变为一种值得法律保护的合法权益。
1.传统上空间利益作为一种反射利益
在早期，公法对相邻关系的调整所产生的利益，被视为一种反射利益，而非邻人的一种主观权利。在公私法二分的背景下，“尽管这种公法事实上也保护或有利于邻人利益，但该利益没有被公法授予一个主观的（公法上的）法律地位，通过公法规范给个别邻人所带来的实际好处仅仅是其作为共同体的一份子—就像每个不同的第三人一样—作为一种法律反射的利益而归属于他”。
在2009年“卫星大阪案”中，日本最高法院指出：因设置与经营场外（贩卖自行车赛赌券的）设施而有可能给周边居民带来的损害，一般是指交通、教育等广义上的生活环境之恶化。“应该说，这种关乎生活环境的利益，基本上属于公共利益，除非法令当中存在着明确的根据规定，否则难以将其解释为也包含了作为每个人的个别利益予以保护之意。”在本案中，日本最高法院在法益保护方面作了区分，将因环境恶化导致生命、身体上的损害，与广义的生活环境恶化区别开来，认为后者属于一般性公共利益。这一判决的作出遭到了部分学者的批评，认为该案判决以僵硬的法律解释来否认周边居民的原告资格，不符合时代的要求，是开历史的倒车。在我国司法实践中，无论是主张相邻权益受到侵害，还是环境权益、财产权益受到侵害，起诉人的原告资格不被认可的个案不胜枚举，其背后的法理逻辑主要就在于认为相关规划许可对城市空间的调整所产生的利益，属于一种反射利益，起诉人对相关空间利益不享有主观权利。
2.空间利益要素的实体化
当下，空间利益尚未作为一个法定的权利类型予以明确。但是随着城市化的发展和现代建筑技术的发展，诸多空间要素的保护要求已通过立法或技术规范的形式予以明确。较为典型的是采光和通风利益。在技术标准中主要通过直接规定日照时间和住宅间距来保护采光和通风利益。我国早在2002年就出台了《城市居住区规划设计规范》，并将其确定为强制性标准。2018年该标准经过了修订。该规范表5.0.2-1规定了住宅建筑日照标准，并且对于特定情况还应符合下列规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不宜低于大寒日日照1小时的标准。该规范对于住宅间距也作出了具体规定。
除了对日照、间距等具体规范外，前述设计规范也对住宅区的规划布局与空间环境提出了一些原则性要求。如4.0.1规定，居住区的规划布局，应综合考虑周边环境、路网结构、公建与住宅布局、群体组合、绿地系统及空间环境等的内在联系，构成一个完善的、相对独立的有机整体，并应遵循下列原则：4.0.1.1方便居民生活，有利安全防卫和物业管理；4.0.1.2组织与居住人口规模相对应的公共活动中心，方便经营、使用和社会化服务；4.0.1.3合理组织人流、车流和车位停放，创造安全、安静、方便的居住环境。从这些原则要求不难看出，住宅区的规划设计，既要考虑小区居民的各种居住需求，也要考虑与周边环境的协调。这里的周边环境，必然不局限于自然环境，而应当包括交通、绿化等利益在内的空间环境。
规划通过对土地使用性质、建筑类型和密度等方面的限定，对规划区域内及周边居民的利益必然产生重大影响。如果受影响之主体，只能被动承受规划实施之结果，既无助于良好公共空间之塑造，也有违宪法所确立之权利保障和法治国家之原则。无论是对空间要素的实体考量，还是对空间布局和空间环境的原则性要求，相关规范在为规划部门审查规划许可提出义务性要求的同时，实际上赋予了一定范围内的居民要求规划部门在颁发规划许可证时合理考虑其居住利益的实体权益。而且，正是因为城乡规划区范围内某个空间的利益应当为一定范围内的多个主体共享，而不是不特定多数人共享，因而才不适宜再将空间利益归入反射利益的范畴，相反应在法律上确认一定范围内的居民有合理使用附近空间的权利。城市空间本身具有的公共性质和规划许可建设影响的层次性，为城市空间利益的实体化、权利化奠定了现实基础。
3.合法权益识别标准的革新
我国《行政诉讼法》虽然将“行政行为侵犯其合法权益”作为认定原告资格的核心标准，但是对于合法权益的识别标准，学术界尚未形成共识。
过于狭隘的合法权益识别标准，难以满足现代法治所要求的权益保障和权力监督的双重目标。为此，应当对当下司法实践中过于严苛的合法权益识别标准进行革新。首先，合法权益应该是一种法律权益。这意味着这种权益必须以实体法规范作为依据进行判定，具有实体法上的规范基础。如果完全脱离实体法规范，属于私人情感上、观念上的一些利益诉求，则不宜纳入法律保护的范畴。“如果把法律未禁止或反对的权益视为合法权益，就有可能无法区分一些纯粹基于个人情感、信仰或观念而产生的利益和法律要求行政机关应当予以保护的利益。”其次，合法权益的判定，应当坚持一种开放的判断方式。在对相关法律规范进行解释时，不能狭义地找寻权利规范，也应当从行政机关的义务规范、考虑要求、保护范围等规范中寻找。最后，合法权益的识别不应过于机械地坚持“个别化保护”基准。在现代社会，行政机关的利益调整所影响的群体，通常并不局限于特定的个体，而可能是一定区域或一定范围内的群体。合法权益认定标准的此种扩张和革新，能够为空间利益此种集合性利益纳入司法所保护的合法权益范畴预留空间。
（三）分配行政观念下空间利益分配权的正当化
1.分配行政的基本观念
随着行政任务的多元化和复杂化，传统的双边行政关系正在向三边或多级行政关系转变。在此过程中，行政的秩序维护功能渐趋式微，利益分配功能日益明显，尤其是在公益与私益交叉的市场竞争、城乡规划等领域。“现代行政所面对的利害关系错综复杂，维护和增进公益需要对横向的和纵向的利害关系进行统筹调整(以公共性为媒介的利害分配)时，行政目的的实现与横向的利害关系(私益与私益)的调整发生相关性。”这就是分配行政的基本观念。“如果说传统行政法主要是解决公益与私益(国家与私人)之间冲突的‘抵触法’，那么现代行政法则是以公共性为媒介的私益间的‘分配法’。”“分配行政观念则彻底将行政法理解为一种私益与私益、权利与权利、私人与私人的冲突法。”
在分配行政观念之下，规划部门通过规划许可对于空间利益的调整，就不再狭义地理解为规划部门基于公共利益考量而对许可相对人的空间使用权益的授予和限制这种纵向二元法律关系，而应更宽泛地理解为规划部门对于一定区域内不同私主体合理使用公共空间的分配规则、冲突规则。城市空间的共用共享，决定了规划部门通过规划许可对空间利益的分配，不再仅仅是基于公益考量赋予被许可人对特定空间的使用权，而是借由规划许可对被许可人和一定范围内居民的空间利用权益进行公平分配。在此过程中，主观权利、个别的识别已经不是行政机关的首要任务。“行政所负的义务，也包含说明及调查哪些行政认为非‘一般理解的’或不‘真实’的利益。赋予程序保障不仅在宪法上不生任何疑义，甚至是宪法所要求的，如此能使利益主体，尤其是在复杂利益结构的情形下意识到他的利益并将其表达出来。”
2.空间利益是一种受法律保护的利益
沈岿曾经撰文指出，“法律规范对权益的规定，可能有多种存在的方式。对法律规范规定的权益之考察和定位，不能限于法律的字面表述，而应当对法律的整个文本（包括法律目的）进行研究，最后以法律解释的方式确认合法权益之存在”。他将法律规范设定权益的方式归纳为4种不同的方式，即（1）是否由法律明确以“××权”的形式规定？（2）是否可以从法律的义务性规定中对应地推演出？（3）是否可以从法律规定行政机关必须考虑的因素中推演出？（4）是否可以从立法目的所欲保护或调整的利益范围中推演出？这一思路对于我们识别可以提起行政诉讼的“合法权益”类型具有重要意义。
尽管现行实体法中并未直接明确空间权、空间分配请求权等术语，但透过相关规划法律法规，我们不难发现，在规划许可中考虑空间布局、周边环境等要求，实际上蕴含了规划部门公平分配空间利益的义务。如《城市居住区规划设计规范》对于住宅间距的规定，第4.0.1条对居住区的规划布局的原则性规定，以及对住宅、公共服务设施、绿地等各种规划要求，就对规划部门审批规划许可提出了众多具体而细致的要求。这些要求不仅是保护规划区内居民的居住利益，也涉及到与周边环境的协调，影响到周边居民的居住利益。在此背景下，规划部门通过规划许可对空间利益的分配，就不再能够任由行政机关随意处分，而是需要严格依据相关法律法规和技术规范，细致评估和权衡不同群体的空间需求，并在规划许可中予以明确。与此对应，一定范围内的居民对于规划部门的此种空间利益分配，也就享有了公平分配的请求权。此种空间利益分配请求权，尽管不能导向特定的空间利益分配结果，但其要求规划部门在进行规划裁量时应当全面考虑相关规范规定的考量因素，合理分配空间利益。
四、规划许可诉讼中空间利益公平分配权的内涵
顺应城市空间调整的公法化，空间利益逐步摆脱对不动产所有权的依附，成为一种独立的、合法的、兼具人身与财产属性的利益。空间利益的实体化、权利化，是城市空间的复合空间属性的具体体现和客观需要。为此，应当基于城市空间的共用共享重新认知空间利益分配权的属性和内容。
（一）社会背景：城市空间的复合空间属性
城市空间是一种典型的复合空间，是物理空间、社会空间、规范空间的叠加、交融与互动。作为物理空间，城市空间是一定范围的有形载体，是能够为人们感知并满足人们工作、生活、休闲等现实需要的场所；作为社会空间，城市空间是社会群体形成社会生活的中间变量；作为规范空间，城市空间是法律、道德、宗教等规范作用的对象和产物。城市空间的生产、塑造和变迁，既可能表现为物理空间的变化，也可能体现为社会空间和规范空间的演变。
从法律的视角来观察，城市空间主要是一种规范空间。“法律对空间的控制主要体现在对空间内所处的社会关系的控制以及决定谁有权在某个空间内停留。”在传统社会，社会生活的空间主要被私法所主宰，受到各种产权法所保护，产权法的核心作用就是决定谁可以在那里。在这种情况下，没有产权的人，也就是无家可归之人的处境就会变得很艰难，因为他们是可以被所有私有产权所保护的空间所驱逐的。正如列斐伏尔指出的，“那些被排除在经济发展之外，因中产阶级化而流离失所的人或那些遭受排他性移民政策困扰的人，没有能力和机会参与到塑造城市的活动中。对他们而言，城市权就是生存权与参与权”。城市权也由此成为城市社会学的一个重要概念，成为迈向空间正义的重要概念工具。正如哈维指出的：“城市权利远远超出我们所说的获得城市资源的个人的或群体的权利，城市权利是一种按照我们的期望改变和改造城市的权利。”尽管对城市权的界定及其性质，还存在不同的认识，但城市权这一概念的勃兴，凸显了城市空间的复合空间属性，以及传统上主要由产权法来形塑城市空间所面临的内在困境。
（二）现实基础：城市空间的共用共享
城市空间的复合空间性质，决定了城市空间的分配和调整难以通过传统的产权法来进行。规划许可作为一种典型的复效行为，起诉人通常是许可对象之外的第三人。第三人的利益能否成为行政机关在作出许可时予以个别考虑的对象，在传统公法规范中，极难找到根据。“建筑权利人的权利由‘建筑的自由的限制’建构而成，而与此相对的，相当难以论证的是，如何将周边居民以及其他利害关系人的利益与‘权利’相连接进行判断。”正如王贵松所指出的：“集体利益对基于权利的保护规范说构成了挑战，但却又是现实存在且亟待保护的法益。”
城市土地的国家所有为我国城市空间的共用共享奠定了规范基础。在城市土地国家所有的宪法框架下私人基于不动产所有权而主张相邻权乃至空间利益的空间极为有限。“也正是通过国家所有制，我国排除了城市空间的私人所有权，使得未经法律确认的对城市空间的占据及利益无法转换为法律上的权利，进而使得建基于私有产权逻辑的空间相邻权无处存身。”“正是城市土地国有制与城乡规划管制的存在，使得同时‘以实现公共利益和保护邻人（第三人）利益为目的’的公法相邻关系法的出现成为必然，进而使得采光权具有了公法权利或主观公权利属性。”
因此，不同于依附于不动产所有权的相邻权，空间利益分配权的基础在于城市空间的共用共享。城市空间作为一种复合空间，尽管具有物理空间所承载的财产价值，更具有作为社会空间和规范空间应当满足的社会价值和规范价值。“构成社会凝聚力的要素可能很多，但主要表现在人们在一定的空间内共同的经济状况、社会秩序、文化认同、交往沟通的分享，以及日常生活中建立起来的友谊和友情等。这些都只能在具体的生活空间中获得。”城市空间的共用共享，成为一定区域内的民众平等进入、享用和塑造城市空间的权利基础。
（三）规范内容：公平分配请求权
如前所述，现代建筑技术的发展和城市空间的共用共享，使得规划许可对空间利益的分配，不能仅仅考虑产权人的经济需要，更要考虑一定范围内居民的空间使用需要。《城乡规划法》第38条要求规划部门“提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”，实际上赋予了规划部门在土地使用权出让阶段对空间利益进行调整的法定职责。建设项目的位置、使用性质、开发强度等规划条件的设计，除了考虑建设项目本身的经济价值外，也必然包含对空间利益的公平分配。《行政许可法》第36条也明确规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，利害关系人获得告知权、陈述权和申辩权。无论是否在实体法中予以明确，规划部门在设定规划条件和审查规划许可材料时，都需要考虑被许可建筑设施对于附近居民工作、生活带来的影响。
当然，城市空间的共用共享，决定了空间利益必然难以归属于某一特定个体，而是一定范围内的居民。空间利益的此种共享性，决定了其与公共利益可能存在交叉、重叠。但需要指出的是，城市空间的物理空间属性，决定了空间利益对不同范围的群体的价值是有显著差异的。正是这种差异性，决定了空间利益的层次性和可分性，也决定了其不能完全被公共利益所吸收。正如日本最高法院在“小田急铁路公司案”中指出的：“当有关城市规划的决定或者变更，违反了《城市规划法》及相关法令时，直接因该工程所带来的噪音、震动而受到损害的是居住在一定范围内的居民。而其被害程度，也与居住地和该工程所在地的距离成正比，越近越严重。”日本最高法院在该案中提出，“不受违法事业所带来的噪音、震动等损害的这种利益，作为居民的具体利益也受到了保护，而且，这种具体利益无法被一般性公共利益所吸收、消解，从而对附近居民承认了原告资格”。以距离为基础，无法为一般性公共利益所吸收这一标准，为空间利益的权利化提供了初步的理论依据。
空间利益的此种共享性，也进一步决定了空间利益分配权主要不是一种特定空间份额的分配请求权，而是一种空间利益公平分配请求权。一方面，城市空间尽管具有物理空间的属性，与不动产产权人的经济利益密切相关，但其社会属性和规范属性不容忽视。因此，空间利益的分配权不是向规划部门主张特定份额的空间份额，不能从自然资源公平分享权的角度认识城市空间的公平分享权。另一方面，空间利益分配权是向规划部门和司法机关主张的，要求其考虑通过规划许可所进行的空间利益分配，是否符合实体法规定的利益考量要求，是否存在过度影响或侵害一定范围内居民安宁生活和良好公共生活的权益。空间利益分配权，要求行政机关和法院从具体建设项目的实际情况出发，公平合理考量一定范围内居民的合理空间利益需求，审慎平衡建设项目的经济价值与社会价值和规范价值。
（四）独立价值：区别于其他权利概念
前文已经分析指出，规划许可对空间利益的分配，远远超出了私法相邻权所保护的采光、通风、通行等财产性权益，而涵盖了包括生活便利、居住环境等更多具有人格属性的空间利益，是一种独立的、值得法律保护的合法权益。
与空间权益最相近的概念是环境权。我国《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》等相关规定将空气、水等环境客体纳入到法律保护的范畴，然而这种污染潜伏久、损害程度难以界定、影响范围广泛、因果关系难以证明等特征，就决定了其在司法救济中困难重重。如前所述，在实践中不乏以环境权作为提起规划许可诉讼的请求权基础的个案。然而，通过查阅北大法宝以及互联网对相关案例进行了整理和分析，发现环境权的诉求在我国行政诉讼中没有得到法院的支持。对于环境权能否作为个人诉请司法保护的主观权利，环境法学者之间存在不同的意见。如胡静指出：“环境权可以分为基本环境权和非基本环境权，基本环境权属于健康权和生命权，非基本环境权中值得法律保护的利益通过‘合法利益’获得保护，未纳入法律保护范围的‘事实利益’（如景观权）不宜也不适于法律保护。”郭延军指出：“我国实在法表达环境利益的法权形式主要是环境权力，个人环境利益附着在个人人格权和财产权上得到法律的保护。环境权不适合作为独立权利安放于宪定基本权利和民事权利中。”当然，也有学者依然坚持环境权可以作为个人起诉的权利基础。如杨朝霞指出：“对污染、破坏公共环境的行为，无论该环境中的人文和自然资源是国家所有还是集体所有，享有环境权、具备相应能力、没有违法违纪记录的公民，可提起环境权诉讼。”无论围绕环境权的内涵与可诉性存在怎样的争议，难以否认的是，以客观环境要素的保护为主要内容的环境权，与个人进入、享用和塑造城市空间为核心内容的空间利益分配权，在权利主体、权利客体、权利内容等方面都存在实质性差异，不可等同视之。
五、基于空间利益公平分配权的司法应对
在现代社会，规划制定和实施对于城市空间的分配和调整的积极作用，已毋庸讳言。前述司法图景的个案展示，已经呈现了规划许可诉讼的司法实践在应对不断扩张的空间利益保护需求方面的困境。本部分将在前述理论分析的基础上，探讨司法层面如何应对基于空间利益公平分配权提起的规划许可诉讼。
（一）司法在规划许可诉讼中的功能调整
在分配行政观念下，行政机关的利益调整本不具有终局性特征。在通过规划制定进行通盘考虑和规划许可的个别考量后，允许利益相关人通过司法审查的形式对规划许可的空间利益分配进行再次审视，不仅可以发挥司法审查的权利保障功能，更能激活时间智慧，在经过一段时间之后，提供反思行政机关空间利益分配是否正当的机会。角松生史提出，在都市空间法律治理方面存在两种模式：“权利模式”和“协议模式”。“前者为理念型概念，在分割空间的基础上赋予各个利害关系人‘权利’，在被分割的范围内赋予空间形成方面的集权性权限。后者以促进利害关系人之间的协议、交涉为目的，创设出一定的制度框架。”在权利模式下，司法程序的核心就在于辨识利害关系人的权利内容和范围；而在协议模式下，司法程序的价值更侧重于提供一个利益交涉的制度平台。“行政机关在行政程序中作出利害调整，法院对此加以审查，并在利害关系人参与的情况下依法作出最终调整。如果站在行政事务的整个进程来看，事前与事后程序的界限不再分明，司法的功能也不再局限于纯粹的法的适用。”在此过程中，司法审查实际上就是赋予法院对新的法律利益的认知作出规范性的重新判断。
（二）承认一定范围内居民的空间利益公平分配请求权
具体到空间利益的法律地位而言，相关法律法规和技术规范已为规划部门设定了考虑规划区域内和周边环境的法定义务。从行政机关的考量义务，可以推导出规划区域内和周边地区的居民享有一种公平分配空间利益的请求权。此种空间利益分配请求权，尽管不能导向特定的空间利益分配结果，但其要求规划部门在进行规划裁量时应当全面考虑相关规范规定的考量因素，合理分配空间利益。当然，空间利益分配请求权的权利主体不能无限扩大。应当以许可建筑对空间利益的影响作为空间利益范围的判断基准，“分界线划定标准应当是成为问题的建筑物与周边居民建筑物之间的相邻关系，或者划定同一标的物空间位置范围。”“任何一个实体权利人在整张利害关系网上拥有权利，可以质疑整个利害调整的合法性，而不局限于自己的那部分利益。”
在日本著名的“小田急铁路公司案”中，东京高等法院认为，只有对项目土地之内的不动产拥有权利者才具有原告适格。对此，日本最高法院否定了这一观点，认为因该项目实施的噪音、震动等在健康或者生活环境相关方面可能直接遭受显著损害者，在请求撤销该项目的许可时具有诉讼的原告资格。日本最高法院在该判例中考虑了《城市规划法》的目的、居民的意见书提出权、城市规划与公害防止规划的关联性等方面因素，认为与这些因素紧密相关的利益属于具体的利益，难以由一般性公益所吸收和解消，所以应予以保护。
（三）认可行政程序对原告资格认定价值重塑之影响
空间利益的分配和调整是一个多阶段的行政过程，其中规划编制和规划许可具有尤为重要的地位。考虑到空间利益调整的整体性和公共性，事前的参与程序具有更为重要的价值和意义。考虑到规划编制程序中的空间利益分配具有更为重要的地位，有学者提出：“为减少讼源，并避免都市之建设发展受阻于司法救济程序而停顿或拖延，对于提起都市计划审查诉讼之原告适格条件，除其权益受损害外，并要求其先前曾于都市计划之作成程序中，有参与说明会及表示意见之积极表现为条件，应为可值得考虑之修法方向”。此种观点具有一定的参考意义，值得借鉴。“在利害调整的对象范围上，通过能让多数当事人参加行政程序进行透明的利害调整，相较于以对审构造为基础、以特定请求为基轴而展开的民事诉讼，在行政法的框架中调整的自由度和开放度更高。”
（四）超越技术规范进行公平法益衡量
在司法实践中，“合法即不侵权”这种思路，实际上采取了“公法优位说”的立场，即在法律无明确规定的情况下，行政机关的行政行为（建筑许可）具有限制相邻人私法所有权的内容（妨害排除请求权或不作为请求权）。这种观点有一定道理，“该观点的正确性必须建立在一种前提之上，即建筑规划或计划必须是适当的，也就是说，对所有的相关者的利益的权衡是符合公平正义的”。但实践中这一前提经常是难以满足的。一方面，受制于各方面的条件限制，各类城乡规划编制本身对各种相互竞争甚至冲突的法益的衡量很难做到客观公正。另一方面，城市化的高速发展对规划的稳定性会构成极大的挑战。规划许可是否要完全受制于多年前编制的可能已经严重脱离实践需求的规划和相关技术规范，值得讨论。在此条件下，私人基于前述空间利益的公平分配权提出司法审查请求，法院就有责任和义务根据现时的条件去反思相关规划许可对空间利益的分配，是否公正考量了不同群体的多元空间利益需求，是否忽视了特定群体的合理空间利益需求，是否满足实质正义的需求。
（五）行政裁决先行处理的制度引入
规划许可涉及较为复杂的利益框架，超出了行政机关与许可相对人的二元关系结构，也非行政机关、许可相对人及相邻权人三方利益关系能简单涵盖。其涉及到公共利益、私人利益以及二者之间可能一致也可能相互冲突的团体利益。“法律授予广泛的利益衡量空间，实质上也显示出公益到私益之间的多重过渡阶段。”在涉及到空间利益分配这种复杂的集合利益调整方面，行政机关比法院显然更具功能上的优势。
规划许可是规划部门对一定范围内私人公平使用公共空间的利益调整。无论是通过空间规划对空间利益的整体调整，还是通过规划许可对空间利益的具体调整，都属于规划部门对空间利益的初次调整。在因空间利益的分配产生相关纠纷之后，由规划部门通过行政裁决来先行处理，既能体现规划部门解决纠纷的专业优势，又能为规划部门反思初次调整的合法性与适当性提供制度平台。“对于行政法释义而言，有必要依现有状况危害可能性的程度，设计出其他类型的许可裁决，使计划开发者与因而受有不利影响的民众，其双方涉及基本权保障之各种不同私益间的冲突能够获得解决，并强化国家对于科技风险预防的责任。”而且，此种裁决机制不仅适用于规划许可颁发直接产生的空间利益纠纷，也适用于规划许可变更产生的空间利益纠纷。“平衡相互冲突的利益既是行使规划权的规划主管部门的法定职责，也是其裁量权的表现，因此，为确保变更规划许可的合法性，规划主管部门在变更决定作出前，就有权力和责任去协调和平衡建设者和相邻权人之间的利益冲突，而不能将纠纷推给法院。”
六、结语
城市化的高速发展，改变了传统上主要依赖私法上的相邻权来对空间利益进行个案调整的局面。公共机构通过规划编制、规划许可来调整空间利益，在世界各国都具有无可争议的正当性。空间利益的公法调整，对规划许可诉讼所欲保护的“合法权益”内涵提出了新的需求和挑战。
我国现行行政诉讼制度概括性地确认了相邻权人的原告资格，但源自私法的相邻权制度难以承担现代都市法律治理中的空间利益调整功能。私法上的相邻关系法律制度是建立在传统农业社会不动产所有权的基础上，是对不动产所有权的法定扩张或限制。其以不动产所有权人为主要保护对象，以日常生活便利为主要保护法益，以事后抑制性保护为主要手段。城市化的扩张和现代建筑技术的发展，使得依赖传统的产权法和相邻权来调整空间利益面临越来越多的局限性。在此背景下，城市空间利益的调整，逐步从传统的产权法和相邻权制度，让位于以规划许可为核心的公法制度。顺应此种转变，空间利益也从传统的反射利益，逐步成为一种独立的、实体化的合法权益。
以分配行政观念来考察，规划许可可以被理解为规划部门对一定范围内私人公平使用公共空间的利益调整。此种利益调整，主要解决的并非公共利益与私人利益之间的冲突，而是一定范围内私人合理使用公共空间的协调。为更好适应分配行政观念，规划许可诉讼应当在以下方面作出调整：一是反思规划许可诉讼之功能定位，将司法审查视为对私人请求参与空间利益分配的重新审视，激活“时间智慧”，推动都市法律治理从“权利模式”向“利益调整模式”的转变；二是在个案中逐步承认一定范围内的居民对于空间利益分配的请求权。这种请求权并不导向特定的空间利益分配结果，而是一种无瑕疵裁量请求权；三是要更加重视规划许可阶段的空间利益分配功能，考虑将参与行政程序作为提起行政诉讼的先决条件；四是在审查强度上超越依据技术规范进行的形式审查，结合现实实际情况进行公平公正的空间分配利益衡量；五是引入空间利益纠纷的行政裁决制度，充分发挥规划部门在空间利益调整方面的自主性和专业优势。
