基于特性契合考察的PPP项目合同非诉纠纷解决机制建构
——以争议评审机制为例
王琦
（海南大学法学院院长，教授）
刘思瑞
（海南大学法学院博士研究生）
[摘 要]：将行政诉讼作为解决PPP项目合同争议主要途径不利于PPP的长远发展，而仲裁被排除于大量PPP项目合同争议解决途径之列后，需要再次探寻PPP项目合同争议的非诉讼纠纷解决机制（ADR）。从国内外实践探索来看，当前可供政府与社会资本方选择的非诉解决途径包括友好协商、调解、政府行使行政优益权以及争议评审机制。此类机制成本更低、效率更高、对抗性更低，且与PPP的诸多特性相契合。经横向对比，争议评审机制与PPP的特性契合度更高，可将其作为我国主要的PPP项目合同争议解决机制。建议中央政府围绕争议评审机制修订PPP条例的争议解决条款、重新制定项目合同指南并建立争议评审专家库。建议地方政府在具体PPP项目中明确争议评审规则，对委员会候选专家进行政治审查，签订委员会成员协议，并将该机制作为行使行政优益权解决合同争议的前置程序。
[关键词]：PPP项目合同争议；非诉讼纠纷解决机制；争议评审机制
一、问题的提出
在理论上，政府与社会资本合作模式，即PPP（Public-PrivatePartnership），存在广义与狭义之分。所谓广义PPP，是一种政府通过吸纳市场技术与方法来增加公共服务的数量的同时提高质量，以满足公众不断增长的公共服务需求的合作模式。而本文研究对象为狭义PPP，即政府与社会资本方签订长期合作协议，授权社会资本方代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务的模式。在此类PPP项目中，政府与社会资本方是以合同为基础开展合作，大多合作期限长且投资金额高，政府与社会资本方在共同期望完成PPP项目的同时，又各自有着公共利益与私人利益的考量，所以需要双方秉持合作共赢与合理分担风险的合作理念。
从公共政策学的视角来看，PPP是一种在基础设施领域促进经济转型升级，加快政府职能转变，深化财税体制改革的社会化政策工具。而PPP项目合同作为PPP合同簇中的核心部分，其争议解决机制的价值几乎贯穿于PPP的全过程。PPP项目合同争议可以通过什么样的途径解决、这些途径能否妥当地解决争议，决定了PPP项目所承载的目标能否实现。行政诉讼程序能以国家强制力作为纠纷解决的保障，但却会极大程度地增加双方争议解决成本，加深对抗性，这既不利于政府与社会资本方合作共赢伙伴关系的维系，也与社会资本方的私益取向相抵牾。同时，争议解决耗时过长还可能导致项目停工、经营停止、社会资本方荒废项目等问题，不仅会产生巨大的经济成本，还会使公共利益受损。显然，行政诉讼程序应当作为解决PPP项目合同争议的最后一道防线，而非首要途径。同时，外部政策环境也有所变化，2019年12月最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）对“行政协议”进行了界定，“行政协议”的外延出现了不合理的扩张，将大量PPP项目协议纳入了行政协议的范畴，并明确行政协议中的仲裁条款应属无效。这既压缩了诉讼程序之外的PPP项目合同争议解决渠道，也会对PPP的发展产生不利影响。因此，在实践中亟需再次探寻诉讼程序以外的纠纷解决机制，使政府及社会资本方能够以更低成本、更高效率、更低对抗性的方式化解争议。
二、可适用于PPP项目合同争议的非诉解决途径
非诉讼纠纷解决机制（AlternativeDisputeResolu-tion，以下简称ADR），也被称为替代性纠纷解决机制，是一个与诉讼相对应的概念，指的是除诉讼程序以外，能够用于解决民商事纠纷的所有方式或途径的总称。相较于诉讼而言，ADR具有六种共同特征：程序的非正式性、解纷基准的非法律化、解纷主体非法律职业化、形式的多样化、解纷结构的水平化以及解纷过程与结果的非对抗性。自20世纪80年代以来，现代意义上的ADR制度在美国扎根，开始广泛适用于各种类型的纠纷，并“呈现出一个辽阔的光谱”。从国内外实践探索成果来看，除仲裁程序外，可通过友好协商、调解、行使行政优益权以及争议评审机制这四种方式解决PPP项目合同争议。
（一）友好协商
友好协商是许多PPP项目合同都会选用的ADR，指的是合同主体在就合同履行争议相互交流处理方案的基础上，达成争议解决一致意见的解纷机制。从结构上看，友好协商采用了水平式的两造结构，争议解决过程并无第三方的介入。在理想状态下，该机制的运行建立在双方融洽的氛围之上，具有极低的对抗性。同时，该机制在程序上十分灵活，合同主体往往只会就友好协商的基本原则及启动条件进行约定，不会制定复杂且条理清晰的协商步骤。这意味着友好协商所耗费的解纷成本非常低，程序十分简便。但程序的高度简便与灵活，以及主体结构的绝对水平化，导致该机制的纠纷解决效果取决于合同主体在争议产生时冲突情绪的强度，当一方不愿友好地沟通交流时，友好协商程序即告终止。
（二）调解
调解指的是在争议产生时，由合同主体共同指定的中立第三方担任调解员，在两者间调停疏导，帮助交换意见，促成双方化解矛盾的一种方式。在主体结构上，调解采用了三造式结构，由调解员介入争议解决过程。理论上，调解也是一种对抗性极低的ADR，因为调解员的主要任务之一，就在于疏导合同主体的冲突情绪。同时，该机制在程序上也十分灵活，合同主体和调解员仅需遵守事先约定的调解原则以及期限，除此之外并没有场域或步骤上的限制。但由于合同主体需要共同向调解员支付一定的费用，争议解决成本会高于友好协商。同时，调解能否解决合同主体间的争议，在很大程度上取决于调解员的人际沟通技巧，即便调解员有着较高的专业技术水平，当合同主体不愿与对方沟通交流时，调解也很难发挥良好的解纷效用。
（三）行使行政优益权
行使行政优益权，是为《行政协议规定》所确立的PPP项目合同争议解决手段，指的是当社会资本方经催告仍不履行PPP项目合同约定的义务时，政府可以作出要求其履行合同的书面决定或其他处理决定，社会资本方在一定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼的情况下，政府可以申请人民法院强制执行PPP项目合同内容。从结构上看，该方式采用了垂直的两造式结构，政府享有对履约争议进行非终局性决断的权力，因而处于优势地位。而这样的主体结构并不利于缓和双方的对抗情绪，社会资本方甚至可能会因契约关系中平等地位的失衡而产生更强的抵触情绪。现行法律法规仅仅规定了政府行使此项权力的条件，未明确具体流程或步骤，因而该方式具备较强的灵活性，并且不需要聘请中立第三方，运作成本也比较低，较为简便。但在该方式中，政府既是“运动员”又是“裁判员”，这容易破坏政府与社会资本方基于PPP合同而建立起的平等关系，引发新的争议。
（四）争议评审机制
争议评审机制（DisputeReviewBoard），是世界银行《PPP合同条款指南（2019）》选用的ADR之一，发端于1960年代美国建筑工程领域并广泛适用于全球建设工程项目。该机制由合同主体共同选定的三名专家组成的争议评审委员会（以下简称“委员会”）定期考察项目，针对合同主体提交的潜在争议提供参考意见，或是针对正式的争议，在收集各方意见的基础上进行现场勘察、召开听证会以及内部评审，并作出评审意见供合同主体决定是否执行。该机制在主体结构上与诉讼相似，采用了三造式结构，在争议解决过程中，政府与社会资本方地位平等，由中立第三方作出居间裁判。一般而言，委员会在受理申请后，并不会主动疏导合同主体间的冲突情绪。但争议评审机制在听证会程序中，未经委员会同意的情况下往往不允许律师或专家顾问代理参与，以避免律师为了维护雇主利益而运用辩论技巧据理力争，也不鼓励当事人提交新的证据材料，以避免“证据突袭”情况出现。因而该机制同样能够在一定程度上弱化争议解决的对抗性。此外，争议评审机制有着十分明确且复杂的争议解决程序，无论是合同主体还是委员会成员，在争议评审机制运作期间都必须遵守。在成本方面，争议评审机制的运作期间往往与合同关系的存续期间高度一致，且该机制采用了定期授薪的支付方式，合同主体需要定期向委员会成员支付一定的费用，这就意味着在该机制中，合同主体需要共同承担一定的争议解决成本。因此，与调解、仲裁等传统ADR按照具体案件进行收费的方法相比，合同主体为适用争议评审机制而付出的成本，更像是一种长期的投资。其投资的收益来源于三个方面：一是，避免争议产生；二是，避免产生的争议破坏良好合作关系；三是，将争议解决成本控制在一定范围内。当然，这样的投资也存在一定的风险，那就是在合同主体对于委员会作出的争议解决方案并不满意的情况下，争议将会进入后续的纠纷解决程序。此时，合同主体将要再次支付一笔不菲的争议解决费用。但就争议评审机制在实践中的适用效果来看，这一情况出现的概率较低。
三、基于PPP特性的ADR适用必要性考察及类型选择
PPP特性映射于PPP项目合同争议之中，产生了政府与社会资本方独特的争议解决需求。这些争议解决需求的满足程度，将会对PPP的发展状况产生极大的影响。适用ADR解决PPP项目合同争议的必要性，正是来源于其对PPP项目合同争议解决需求的满足。而ADR能够满足双方争议解决需求的原因，则在于ADR特性与PPP特性的契合。
（一）采用ADR解决PPP项目合同争议的必要性
首先，ADR的弱对抗性，与PPP合作关系的长期性相契合。在长期的PPP合作关系中，政府与社会资本方都应当诚信履约，尽量避免产生合同争议，尽可能地控制争议解决对双方未来合作关系的影响。诉讼程序以“对抗”作为结构性要素，在案件审理过程中，强调通过当事人之间对抗性的举证、质证活动，让法官获取裁判所需要的信息。而多数ADR并不追求当事人之间对抗性的举证质证活动，其基本功能在于以相对平和的方式解决争议，减少当事人之间的对抗性，增加和解的机会，促进当事人之间通过协商对话和平地解决争议。即便是同样设置了举证、质证程序的ADR，在场地布置上也会尽量减少仪式性元素，避免让当事人产生对簿公堂的感受。因此，ADR基于弱对抗性的特征，相较于诉讼而言，更加契合PPP合作关系的长期性。
其次，ADR的非正式性，能够与PPP利益目标的二元性相契合。在PPP项目中，政府对于公益的维护与社会资本方对于私益的追求，会使双方产生价值取向上的冲突。这种价值冲突会转化为争议解决方式取向的分野。社会资本方更加关注自身利益的维护、争议解决的成本以及争议解决的效率。但站在政府的立场，其责任在于提供公共服务，会更加注重对社会公共利益的维护与促进。因而，解决PPP项目合同争议的方式应当具备较强的灵活性，才能同时满足双方的争议解决需求。诉讼作为“权利救济的最后一道防线”需要尽可能地实现实体上的公正，对此，立法者预先设计了十分严格的程序，以确保每一起案件的审判结果在外观上符合“程序正义”的要求。但这无法弥合PPP项目中政府与社会资本方因价值冲突导致的争议解决需求的分野。与此不同，ADR在程序上更加重视非正式性，主要表现为争议解决程序的简易与灵活。解决争议的具体程序更为简单，对于“程序正义”的追求不像诉讼那般执着，程序并没有固定模式，即便是相同类型的ADR，也常会在具体的程序设计上有所差异。而简易与灵活的争议解决方式，可以对争议解决的程序、成本、结构作出灵活地调整，使其能够容纳多元的争议解决需求。因此，ADR的非正式性能够与PPP项目中政府与社会资本方利益目标的二元性相契合。
再次，ADR形式的多样化，能与PPP合作共赢、风险分担的特征相契合。合作共赢理念以合理的风险分担为前提。风险分担是一个动态的过程，可以划分为缔约阶段风险初次分担以及履约过程中的风险再次分担，前者强调风险初次分担的恰当性，后者则重视不可预测的风险出现后的归属，并依据一定的事后支持制度对不当的风险分担进行调整，以实现对前者的继承与补充。实践中，事后支持制度往往表现为协议双方在履约阶段的变更、调价、索赔等项目治理手段。当协议未事先约定协调机制或协调机制未能发挥预期效果时，就需要通过争议解决机制来解决双方就风险再次分担产生的争议。此时，风险再次分担的实现过程会与争议解决的过程出现较大程度的重合，争议解决机制也就被赋予了实现风险再次分担的功能。诉讼对于“公正”最大限度的追求，在PPP这种公益与私益交织的独特合作模式下，似乎是一种不错的选择。但公平与正义，并不是PPP风险分担的唯一目标，协调性、一致性、激励性、上限性等因素，同样也是PPP风险分担需要考量的内容。此时，在争议解决环节，就需要有多种不同的方式供合同双方进行选择。而ADR在形式上的多样化可以提供更大的选择空间，双方可从多种类型的ADR中共同选择一种机制作为争议解决方式，或者选择多种不同的机制建立起争议解决体系，实现对PPP项目风险的再次分担。因此，从风险再次分担的角度来看，ADR在形式上的多样化能够与PPP合作共赢、合理分担风险的特征相契合。
最后，ADR在结构上的水平化，能够与PPP以契约为关系基础的特征相契合。依据2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》对“诚信履约”的总体要求，地方政府应当加强诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。PPP项目中，政府与社会资本方的合作关系以在平等协商下共同签订的PPP项目合同为基础，在PPP项目实施过程中，政府不能再过度依赖行政手段进行管理。尤其是对于法律风险的预防和控制，要在遵守、尊重PPP项目合同中为双方预先设定的权利与义务的前提下，充分利用合同约定及法律规定的权利救济途径对合同履行过程中出现的风险进行控制。而ADR在争议解决结构上具有水平化的特性，强调对当事人在程序上的选择权和实体上的处分权的尊重，将争议的解决方式和结果完全建立在当事人自愿选择和相互协商的基础之上。对ADR的选择与适用，就意味着政府选择了一种更加体现双方平等地位的方式来解决PPP项目实施过程中产生的争议。
（二）ADR间的横向对比与选择
由于各种类型的ADR特性不尽相同，前述ADR与PPP的契合程度也会存在一定区别。对此，应以契合度最高的ADR作为优化PPP项目合同争议解决的核心机制。将前述ADR对抗性的强弱、争议解决概率的高低、争议解决成本的高低、解决争议的手段以及主体结构与PPP的特征进行比对，可总结出友好协商、调解、行使行政优益权以及争议评审机制与PPP诸项特征的契合程度。（见表1）
表 1 ADR——PPP 契合度对比
根据表1的内容，采用等级1至5对应“低”“较低”“适中”“较高”“高”这五个级别的契合度，并以PPP的特征为坐标轴，可绘制前述ADR与PPP之契合程度的雷达图。（见图1）
图 1 ADR——PPP 契合程度雷达图
根据图1可以直观地看出，在四种类型的ADR中，政府行使行政优益权解决PPP项目合同争议的方式与PPP的契合度最低，而友好协商与PPP的契合度最高。因此，在理论上应以友好协商作为完善PPP项目合同争议解决机制的核心路径。然而，友好协商过度依赖合同主体在争议中和谐融洽的沟通氛围，同时该机制也缺少中立第三方在争议中进行调停，此即意味着该机制良好的解纷效果是建立在各合同主体在争议中都有着更为长远规划且不受主观情绪影响的“理性人”假设之上。这使得友好协商成为了一种过于“理想化”的ADR，并不适合作为解决PPP项目合同争议的核心机制。
而调解以及争议评审机制与PPP之间的整体契合程度比较接近，两者主体结构以及对抗性程度相同，而调解的争议解决成本更低，在解决手段上更加注重合同主体间的沟通交流。但在实践中，调解同样是一种较为“理想化”的争议解决机制。
调解的程序较为模糊，且过于倚仗调解员的沟通技巧，使得解决争议的概率不够稳定，有时并不能顺利解决PPP项目合同争议，导致其与PPP项目目标一致性的契合度不及争议评审机制。而争议解决概率的差别，会在一定程度上缩小调解与争议评审机制之间争议解决成本的差距。当调解未能顺利化解合同争议时，各主体会将争议诉诸于诉讼，届时双方将会面临着较高的诉讼费用以及高昂的律师费用，这是一笔不容忽视的争议解决隐性成本。同时，一旦争议进入诉讼程序，将会进一步加深对抗性。而争议评审机制虽然会在争议产生伊始，甚至是争议还未出现时就让合同主体支付较高的费用，但这实际上是在要求合同主体前瞻性地支付争议解决隐性成本。并且从实践经验来看，争议评审机制能够解决合同主体之间的绝大多数矛盾，避免争议进入后续的诉讼或仲裁程序。
综合来看，争议评审机制虽然在争议解决手段上不如调解重视合同主体之间的沟通交流，但争议评审机制解决争议概率的稳定性以及程序的明确性能够在较大程度上弥补这一差距。同时，争议评审机制的直接成本虽高于调解，但其争议解决隐性成本要低于调解。两种ADR在争议解决成本方面的差距也会有所缩小。因此，争议评审机制更加适合作为PPP项目合同争议解决体系的核心机制。
四、基于争议评审机制的PPP项目合同争议解决机制建构
（一）中央政府：围绕争议评审机制完善PPP项目合同争议解决机制
1.修改PPP条例的争议解决条款
完善PPP立法，既是推动PPP良好发展的基本保障，也是政府治理法治化的应有之义。当前，国务院法制办《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《PPP条例》）第五章有关争议解决的内容已经与PPP的外部政策环境产生冲突，并且关于ADR的规定范围过于局限，应当对相关内容作出适当调整。一方面，应在《PPP条例》中拓宽PPP项目合同争议的非诉化解渠道，为争议评审机制的适用保留足够的制度空间，并强化双方在项目合同中约定适用ADR的合法性。另一方面，应将条文中涉及仲裁的内容删去，以保持与外部政策环境的一致性。例如，可将《PPP条例》第四十条的内容修改为“因合作项目协议履行发生的争议，协议双方应当采取项目协议约定的方式解决，并签订补充协议；若协议双方未能通过协议约定的方式解决争议，可依法向人民法院提起诉讼”。在条文中以“项目协议约定的方式”取代仲裁的表述方式，还能够为ADR的适用保留一定的弹性，倘若未来外部政策环境再次产生变化，或是出现了比争议评审机制更加贴合PPP特性的ADR时，这样的规定仍然能够为仲裁或是其他ADR的适用提供制度空间。
2.重新制定项目合同指南
目前我国较为权威的PPP项目合同指南都有关于争议解决的规定，但详尽程度不一，并且均未采用争议评审机制。对此，可在已公布的指南的基础上对有关争议解决的内容进行调整。具体而言，可在财政部《PPP项目合同指南（试行）》的基础之上，将仲裁替换为争议评审机制，对争议评审机制的概念、特征及基本运作流程进行说明，并列明争议评审机制的具体运作模式，包括有独任制争议评审机制与合议制（三人）争议评审机制。同时，需要完善争议评审机制与诉讼程序的衔接，明确争议评审机制应当作为诉讼的前置程序，当PPP项目合同争议无法通过争议评审机制解决时，社会资本方才可以向人民法院提起诉讼。此外，还需要完善争议评审机制与友好协商、调解等其他ADR之间的衔接，将争议评审机制作为友好协商以及调解的后置程序，当政府与社会资本方无法通过友好协商或调解解决项目合同争议时，才能将争议提交至争议评审委员会。
3.建立争议评审专家库并保持开放式的专家推荐
财政部可以建立PPP争议解决专家库供政府与社会资本方选任争议评审委员会成员，并允许政府与社会资本方共同选择专家库以外的专家作为委员会成员。这一方面能够充分发挥财政部的社会资源整合能力，另一方面，保持开放式的专家推荐则可以进一步拓宽争议评审机制的专家来源。具体而言，可以在财政部“政府与社会资本合作中心”建立的PPP项目专家库的基础之上，新增“争议解决”专家分类。这一类专家的选定，应以争议解决经验为重点评价指标，并且应当具备财务、法律、建筑工程等方面的专业知识与工作经验。同时，也应当允许政府与社会资本方共同选任专家库以外的具有丰富争议解决经验的调解员或仲裁员组建争议评审委员会。
（二）地方政府：围绕争议评审机制完善PPP项目争议管理
1.明确争议评审规则
争议评审规则是争议评审机制有效运作的框架，能够为合同主体适用争议评审机制提供指引，为PPP内部合作关系提供行为规范。对此，应将制定这种规范的权力完全交由合同主体行使。国内外许多机构都制定了较为成熟的争议评审规则，政府与社会资本方在PPP项目合同的起草与谈判阶段，可以约定适用某一机构的争议评审规则，或是以这些机构的规则为参考，双方共同拟定新的争议评审规则。在内容上，争议评审规则应当规定争议评审的基本原则、委员会的人员组成方式、委员会职责、具体的争议解决程序、争议评审意见的效力以及付费方式等基础内容。在形式上，应将争议评审规则作为PPP项目合同的附件。考虑到政府在PPP项目中负有监管职责，政府与社会资本方在共同选定或拟定争议评审规则时，应当在规则中明确PPP项目的绩效指标体系，规定争议评审委员会在项目考察时应当审查PPP项目日常绩效监控结果，当监控结果与绩效目标存在偏差时，应将情况及时报送政府方。
2.对委员会候选专家进行政治审查
在PPP项目中，政府由单一角色向复合角色的转变，并不意味着政府与社会资本方由过去的垂直监管关系转变为单一的平等合作关系。在PPP中强调政府与社会资本方平等合作的同时，政府还应当对社会资本方保留必要的监管，以避免“市场失灵”导致公共利益遭受侵害。因此，需要尽可能降低政府与社会资本方之间的监管关系对争议评审机制三造式结构造成的负面影响，同时避免争议解决的结果对社会公共利益造成侵害。对此，可在争议评审机制的专家选任环节引入政治审查制度，双方共同选任的专家需通过政府方的政治审查，才能够正式成为争议评审委员会的成员。这样的做法具备必要性与可行性。政治审查作为我国改革开放以来国家管理社会的一项手段，是我国党政机关以及企事业单位考察招录人员政治思想、道德品质、能力素质、遵纪守法、廉洁自律等情况的重要方式。一方面，PPP目前在我国集中适用于基础设施领域，与公共利益的促进及维护息息相关，PPP项目合同争议的解决方案会对公共利益造成直接的影响。而政治审查制度与政府监管的合法性基础具有同源性，都源自于社会公共利益的维护。由政府方对被选任专家进行政治审查，能够在较大程度上确保解决争议的中立第三方在立场上不与我国核心价值观相背离，在制度设计上尽可能地防范公共利益受损风险。另一方面，由政府方对被选任专家进行政治审查，能够尽量减少政府监管对三造式结构的稳定性的影响。因为政治审查更多地关注被选任专家的政治立场及道德品质，并不涉及私人利益。同时，在被选任专家未通过政治审查时，政府方应当将未通过政治审查的事由告知社会资本方，并由双方重新选任。通过及时的信息公开，提升社会资本方对政府的信任。
3.签订争议评审委员会成员协议
合同具有相对性，PPP项目合同的效力范围仅限于合同的签订主体，即政府与社会资本方。而争议评审规则作为PPP项目合同的附件，是PPP项目合同的有效组成部分，其效力范围同样不能突破主合同的限制。此即意味着争议评审规则虽然是委员会成员履行职责的行为规范，但由于委员会成员并非PPP项目合同的合同主体，此行为规范对委员会成员并不具备合同上的约束力。因此，为了使争议评审规则能够对委员会形成有效的约束，以及为委员会提供参与PPP项目合同争议解决的合法性基础，政府与社会资本方在组建争议评审委员会时应当与各成员分别签订含括三方主体的委员会成员协议。在该协议中，委员会成员应当承诺其会依据PPP项目合同、争议评审规则以及本协议的内容公正、中立地履行有关职责。除此核心内容以外，委员会成员协议还应当包含以下内容：（1）对其有关履历及专业资格之真实性的保证；（2）委员会成员具体的收费标准；（3）政府与社会资本方对相关费用的支付方式；（4）成员协议的期限以及终止条件；（5）争议评审机制中各委员会成员、政府以及社会资本方的违约责任；（6）争议的解决方式。
4.将争议评审机制作为政府行使行政优益权的前置程序
在PPP项目中，地方政府通过行使行政优益权的方式解决履约争议，有利于避免社会资本方为了追求利润而侵蚀国家利益以及社会公共利益的情形出现，弥补司法救济的滞后性。但政府行使行政优益权的运作程序模糊，不利于提升社会资本方对于政府作出的书面决定的心理认同，容易加剧矛盾、促使争议升级，也有可能造成社会资本方的合法权益遭受侵害，打击其参与PPP项目的积极性。对此，可将争议评审机制作为地方政府行使行政优益权处理争议的前置程序，对政府行使行政优益权进行合理限制。当社会资本方经政府催告后仍不按照PPP项目合同的约定履行义务时，政府将此争议提交至委员会处理，在形式上符合合同约定的争议处理方式，是一种将政府管理由行政手段转变为契约手段的渠道。同时，将争议评审机制前置于行政优益权的行使，能够为PPP项目合同的争议管理提供沟通交流的平台。在委员会作出的争议解决方案要求社会资本方继续履行合同义务的情况下，也能够为政府行使行政优益权提供依据。此时，政府行使行政优益权要求社会资本方继续履行协议义务，也会因获得争议评审意见的合理性支撑而淡化其本身浓厚的行政色彩。
五、结语
有关PPP项目合同争议能否适用仲裁的问题，一直都存在争论，实务中也做法各异。尽管学者与实务工作者大多都强调应根据具体合同的法律属性判断有关争议能否仲裁，但碍于判定标准的模糊，在理论与实务中仍难以达成一致意见。本文探讨争议评审机制在PPP项目合同中的建构问题，意在有关因PPP项目合同性质而引发“能”“否”仲裁的争论中，尝试探索“第三道路”——即在PPP项目合同争议非诉解决的问题上，探索一种与仲裁同样专业、高效且保密，但在法律性质上却又与调解无异的ADR。争议评审机制作为一种新兴的ADR，其纠纷解决效果已在域外，特别是域外的建设工程领域得到了验证。未来，若要该机制在我国PPP项目中取得良好的，甚至足以替代仲裁的纠纷解决效果，还有待理论与实务部门不断创新与完善。
