[摘 要]：“案多人少”是我国司法实践在特定语境下所实际面临的问题。化解这一问题，不仅需要从诉讼制度和诉讼程序寻找应对方法，还需要从诉讼制度之外找寻应对的方法，实现这一问 题的综合应对。诉源治理、行业调解机制的建构和发展、传统人民调解制度的完善、仲裁制度的改善、法官体制改革的深化等，都是“案多人少”问题的有效应对方法。在这些制度和方法的发展过程中，需要注意相互之间的协调与协同，注意其与司法手段的有机衔接。只有如此， 才能够形成一个合理的、体系化的应对系统。

[关键词]：纠纷解决替代机制；诉源治理；行业调解；人民调解；仲裁制度；法官体制改革

2021年10月19日上午，十三届全国人大常委会第三十一次会议召开。在本次会议上，最高人 民法院向全国人大常委会提出了《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》（以下简称《民诉法修 正草案》），最高人民法院院长周强就该草案作了说明。修正后的《民事诉讼法》已于2022年1月1日起施行，仅对《民诉法修正草案》进行了微调。本轮民事诉讼法（以下或简称民诉法）的修订是我国民事诉讼法的第四次修订。本轮修改显得很急迫，给学界有些措手不及的感觉。修正中的一个主要内容就是扩大独任制的适用范围，即“独任制扩大化”。

为何要通过修法实现独任制的扩大化？按周强院长的说明，是因为：“近年来，随着经济社会发展和信息化时代到来，矛盾纠纷数量持续高速增长，民事审判工作形势发生深刻变化，现行民事诉讼法有些规定已经不能完全适应人民群众对公正、高效、便捷解纷的司法需求，有必要予以完善。”从审判实践情形来看，主要是因为民事案件大量增加对法院审理案件造成的巨大压力，即通常人们所谓的“案多人少”的境况。与合议制相比，就审判人力资源的占有而言，显然独任制占有资源更少，按照现行法的要求，合议制的构成最少也需要有三人才能组成合议庭。因此，就应对 “案多人少”的问题而言，独任制显然更为有效。除了改变审判资源的程序配置之外，还可以通过建构或完善诉讼制度来应对“案多人少”的问题，例如通过共同诉讼（主要是普通共同诉讼）、代表人诉讼、诉的合并（诉的主观合并、诉的客观合并）、强制反诉、小额诉讼程序、简易诉讼程序。但无论是审判资源的程序配置，还是一定诉讼制度的适用都是有条件的、有限度的。

就独任制的扩大化而言，独任制的扩大化必然导致合议制的限缩。而独任制与合议制又各有 其优势和不足。合议制的优势在于具有集智制约、司法民主、吸收不满的功能。与合议制相比，独任制具有节省人力资源、责任明确、高效率的优势。因此，作为立法者就必然充分考虑独任制与合议制在诉讼中的程序配置问题。即在什么程序中应当安排何种审判组织形式。第二审程序、再审程序具有法律监督、司法统一、纠错、吸收不满的功能，那么，在审判组织的配置方面就应当是实行合议制。这也是此次民事诉讼法修正中，对于在第二审中可以有条件地适用独任制（按照《民诉法修正草案》的规定，对于第一审适用简易程序的案件，当事人对其裁判不服提起上诉的，以及对可上诉的裁定不服的上诉案件，在上诉审中，可以适用独任制进行审判。修正前的《民事诉讼法》则规定只能适用合议制进行审判。而修正后施行的《民事诉讼法》改为有条件地适用独任制），学界存有强烈异议的原因。民诉法学界的异议主要针对的是适用简易程序一审判决上诉，可以适用独任制的 情形。理由是民诉法修正过程中没有充分考虑第二审的各项功能。

除了审判资源的程序配置需要考虑相应条件之外，其他有利于应对“案多人少”的诉讼制度， 如普通共同诉讼、诉的合并、小额诉讼、简易诉讼程序也都有相应的适用条件和限制。普通共同诉讼要求诉讼标的必须是同种类的，且需要提起诉讼的当事人同意合并；诉的合并无论是诉的主观合并，还是诉的客观合并也都要满足相应的条件；小额诉讼的适用有案件性质和数额的要求；简易诉讼程序的适用在审理法院方面要求必须是基层法院及其派出法庭；使用简易程序审理的案件必须是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件；反诉合并同样设置有相应的条件，如反诉须与本诉有联系、反诉原告应是本诉被告等。

基于此，笔者就提出了这样的问题，即仅仅靠改变审判组织的程序配置，以及调整相应的诉讼制度和程序就能够完全解决“案多人少”的问题吗？显然不能。更多的还是需要通过诉讼外的措施来应对这一问题。这些应对也许更具有根本性。诉讼外的应对措施，因为相对于诉讼应对，所以本文称之为“非讼”应对。对“案多人少”问题具有直接应对作用的非讼措施，主要表现在以下几个方面。

一、回归诉源治理初衷，行切实有效之措施

2019年2月27日发布实施的 《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五改革纲要》），首次提出“诉源治理”的概念，要求“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”。从源 头上减少诉讼增量显然有助于应对“案多人少”的问题。这也是“诉源治理”应有的含义。

就现实而言，我国实际上也存在将社会纠纷和矛盾诉讼外化解于源头阶段的可能性。我国已 经建立起较为完善健全的基层组织体系，足以自主平息一些纠纷，有效发挥社会控制的机能。城市基层组织分工细致、机制稳定、资源充实、交通便捷，可适应城市复杂纠纷的精准化解要求；农村基层组织合署办公、行动统一、联系群众、责任到人，也能够适应乡土纠纷的情理化特征。在时空距离与业务联系上，基层组织均比司法机关更贴近民众的生活，也更接近纠纷衍生的源头，既现实承担着化解辖区纠纷的管理职责，也具有行使职权的质效优势。

但应当注意的是，“诉源治理” 在2016年之后的司法实践中就已经开始出现较为明显的扩张倾向，我国将多元化纠纷解决机制、大调解格局建构等2016年以前的措施也纳入了诉源治理，而且也将民事诉讼繁简分流、非讼程序健全与衔接等新兴内容纳入了诉源治理的框架中，使诉源治 理脱离了应有的含义。我们也就很难真正地在诉源治理上有针对性地发力，并采取有效的措施。

诉源治理是一种综合性的措施系统：在组织机构上涉及基层行政、社团组织，也涉及基层法院；在手段上，既涉及法律层面的工作，也涉及通过道德、政治思想工作的方式化解矛盾，也就是人们常说的综合治理的方法。诉源治理的本质就是将矛盾化解于形成之初，以免形成没有必要的 诉讼纠纷。要做到这一点，其实最主要的是将法治观念、权利义务意识融入广泛的社会中，形成牢固的守法观念，这才是最本源性的、基底性的治理方法。在纠纷矛盾激化之后采取应对措施毕竟还是事后的，虽然亡羊补牢，未为迟也。

诉源治理与基层法院的相关性在于，通过基层法院的非讼介入，引导或指导纠纷当事人化解 矛盾，消解纠纷。但诉源治理的工作更多还是应当由基层社团组织承担。尤其是人民调解组织应当在这方面发挥更大的作用。法院的工作主要是协助和引导。一旦法院过多介入，诉源治理就与化解“案多人少”问题没有多少应对关系。在实践中，建立法院联系点，方便进行指导的做法是有意义的，但实行所谓“法官驻村”的做法就未必是有效率的做法。这里需要厘清的是，法院在纠纷解决方面的作用问题。法院是否应当将非讼解决，即诉讼外的纠纷化解事项也纳入法院事务范围 之中？在实践中，实际上存在着法院职能扩大化的趋势，所谓职能扩大化的结果就是将法院的事务扩展到非讼事务中，承载了过多的社会职能，即所谓法院职能社会化。这种扩大化反过来影响了法院作为主干事务的审判业务。基层法院虽然是一个诉源化解纠纷的联系点，但不宜成为其主 要承担者。法院职能过于社会化是我国法院普遍存在的问题。这与法院的社会定位偏差有直接关 系，是泛行政化的结果。

在诉源治理当中，我们还需要注意的一个问题是，不能将诉源治理中的纠纷化解与当事人诉 权行使对立起来。在诉源治理中应当充分保障当事人诉权的行使， 而不是剥夺当事人诉权的行使。在当事人认为有必要行使诉权来实现其权利时应当给予支持。诉源治理不是简单减少受理案 件的数量。法治社会的一个重要特点是国家尽可能提供司法保障，使民众能够便捷地利用司法， 而非相反。因此，如何把握化解纠纷矛盾与保障诉权之间的关系，是需要在实践中进一步研究的问题。这实际上也是立案体制改革中人们所遭遇的悖论问题。按照实行立案登记制的本意，可能会使更多的案件进入诉讼，“案多人少”的问题进一步强化，但方便当事人利用司法又是国家司法服务的一项义务。

二、发展行业纠纷调解，求纠纷解决之替代

对纠纷解决多元替代的强调源于20世纪的美国，因为这种多元化的纠纷解决是相对于诉讼而言，希望以诉讼外的纠纷解决方法来替代诉讼解决方式，因此就有了所谓“替代”的说法，我们称之为“纠纷解决的替代机制”或“替代性纠纷解决机制”，即人们所熟知的ADR（Alternative Dispute Resolution）。在美国的影响之下， 其他西方国家也随之而动， 大力推进纠纷解决的多元化——从观念到制度实践。这种认识也在21世纪初传到我国，对我国产生了很大的影响，与我国曾经风靡一时的“大调解”“和谐社会”的建构、传统纠纷解决方式以及司法的社会化等本土因素 的融合，形成了具有我国独特语境下的纠纷解决多元化话语系统。

从人们对替代性纠纷解决方式的认识来看，纠纷解决替代机制存在着广义说和狭义说两种。狭义的说法，将替代性纠纷解决方式限定在“非诉讼非仲裁的纠纷解决方式”范围内。广义说则不仅包括狭义的替代性纠纷解决方式，而且还包括仲裁及行政机关准司法纠纷解决程序。由于在不 同的国家，替代性纠纷解决方式的具体内容有所不同，因此人们对替代性纠纷解决方式的概念尚 未形成统一的认识。从本文的议论中心出发，将替代性纠纷解决机制指代诉讼外所有纠纷解决机 制（由于笔者将重点阐述人民调解制度和仲裁制度的完善问题，因此本节主要论述人民调解制度和仲裁制度之外的行业纠纷替代解决机制———行业调解）。

替代性纠纷解决机制或纠纷解决的多元化之所以能够成为“时尚”，显然与纠纷解决的诉讼局限有直接关系。纠纷解决的诉讼化的主要缺陷在于解决方式的“刚性”。无论在实体上，还是程序上都体现出严格的刚性。为了突出程序保障，使得纠纷解决成本大大提高，就整体而言，诉讼成为成本最高、效率相对最低的纠纷解决方式。诉讼解决方式显然是以相对高成本、低效率为代价， 成为最能保证实体正义和程序正义实现的一种方式。正是由于纠纷解决价值的冲突与悖论，也就 自然生发出来诉讼外的纠纷替代或纠纷解决多元化的需求。因此，寻求纠纷解决多元化正是应对 “案多人少”问题的最佳路径。尤其是在民事纠纷解决领域，纠纷解决多元化具有更为广泛的前景和发展空间。这是因为纠纷解决多元化对当事人而言通常都具有选择性，当事人可以根据自己的 情形或条件选择适用适合自己的纠纷解决方式。这也是纠纷解决多元化的重要意义所在。私权的可处分性正是这种选择的基本条件和前提。

在引入替代性纠纷解决概念之后，我国纠纷替代机制有了很大的发展，尤其是与我国传统调解方式以及传统文化观念相结合以后，提升了制度自信。但我们应当清醒地意识到，与国外的纠纷替代机制发展、与人们的期望相比较，我国还存在着很大的发展空间。传统的人民调解制度更多的是在诉源化解以及邻里家事纠纷方面发挥着较大的替代作用。

当然，如果从广义纠纷发生学的角度来看，我国的国家和社会治理方式无疑是最为有效的。各种行政、社团组织和运作机制都在某种程度上有助于消解这些矛盾纠纷。但在纠纷“成熟”之后的替代性应对措施方面依然存有不足。 笔者认为最为有效的替代性纠纷解决路径应当是大力发展行业调解制度。一旦有了相应的行业调解机制，结合具有区域性、生活性、基层性、伦理性的人民调解制度以及跨行业的仲裁制度，大致可以形成一个立体的、综合性的纠纷替代解决系统，是 “案多人少”问题最有效的应对方法。

行业或专业纠纷调解，是指以大的行业分类为依据（例如，医疗、网络交易、金融、保险、建筑、 知识产权、通信、电力、铁路、影视文化、农村土地、矿业、水利、旅游、饭店民宿、航空、公路运输、海上运输等），在行业内建立起相应的调解组织，以调解行业成员与消费者之间以及行业成员之间的纠纷。无论是前者，还是后者在化解纠纷方面都具有很大的作用。

行业或专业纠纷调解，在经济发达国家发展很快。这些国家几乎在各个行业中都有相应的调解机制。以金融行业为例，在美国，2007年7月30日,美国证券业自律组织将美国证券处理联合会 (National Association of Securities Dealers,NASD ) 与纽约证券交易所 (New York Stock Exchange, NYSE) 的会员监管业务合并, 重组为美国金融业监管局 (Financial Industry Regulatory Authority, FINRA),该组织的证券调解服务在美国占据着主导地位。美国证券调解具有很强的专业性，这主要体现在对调解员的要求上,调解员须经过严格的遴选程序,正式上岗前,调解员还必须接受专业化的调解技巧培训。

在英国，1999年英国金融监管局(Financial Services Authority,FSA)将原来多个机构提供的投诉处理服务和调查员服务整合成一个解决各种金融纠纷的综合性机构——金融调查员服务公司 (Financial Ombudsman Services, FOS)。英国的金融专业调解制度主要有以下特点:1.统一性。金融调查员服务公司的管辖范围足以涵盖几乎金融行业所有类型的纠纷。2.独立性。金融调查员服务 公司根据《金融服务与市场法》的规定获得了独立授权,成为独立的非营利性的法人,负有限责任。3.收费合理。金融调查员服务公司的资金来源25%是来自金融企业依法应缴纳的税费,另75%来自于因使用调解服务的金融机构缴纳的费用,纠纷的消费者一方是完全免费的。4.消费者保护的倾向性。程序上有较明显的保护、方便消费者的倾向,例如消费者可以选择是否接受裁决,而相对 的金融机构却不得不接受这样的裁决。5. 以调解与裁定相结合的方式来解决金融服务消费者与金融机构之间的纠纷,为金融服务消费者提供了高效且费用较低的纠纷解决途径。

德国1992年就推出了私人银行调查员程序，以解决客户与银行间发生的法律纠纷,这是德国 金融领域第一个庭外的调解程序。私人银行调查员程序的宗旨就是运用简洁的程序设计实现保护消费者的目标,快捷、公正地处理争议,减轻司法机关的负担。调查员程序依据的是私人银行程序章程,即银行自愿加入程序,并承认章程的约束力。德国的私人银行调查员程序结构严谨、影响 广泛、社会效果良好,无论对于消费者还是银行都易于接受。德国金融调解的一个特点是，调解协议一定条件下具有约束力。在德国的金融纠纷调解中，对5 000欧元(约合47 000元人民币)以下的投诉标的具有约束力。银行不得向普通法院提起诉讼,而投诉人则可向普通法院提起诉讼。

在我国，行业纠纷调解的发展形成了“二元模式”，即行业成员之间的纠纷调解机制与行业机构与消费者之间的纠纷调解机制分离模式。前者如医药行业会员之间纠纷的调解。在我国，医药行业协会也成立了会员纠纷调解委员会，并制定了纠纷调解规则，以调处会员企业之间在经济交往、生产经营合作中发生的各种纠纷。非会员投诉的对方为会员的，也可适用该调解规则。该规则明确规定，其达成的调解协议不具有法律上的约束力。未达成协议，不影响通过诉讼或仲裁途径解决其纠纷。

行业机构与消费者之间的纠纷调解机制，又有两种发展路径。一是将传统的人民调解机制移植到行业之中，成立行业性人民调解组织。适用的规则或法律是人民调解法。二是不依赖人民调解模式，而是成立独立的行业调解组织进行调解。

我国21世纪初期，在保险行业就开始了保险领域纠纷解决多元化机制的探索。采取的模式就是人民调解模式，在保险行业中成立人民调解委员会，由该组织的调解员进行调解，其效力适用人民调解法的相关规定。

与保险行业的人民调解模式不同，证券行业纠纷的调解走的是非人民调解的路子。在21世纪初，中国证券业协会就成立了“中国证券业协会证券纠纷调解中心”，制定了《中国证券业协会证券纠纷调解规则（试行）》，2016年制定了正式《中国证券业协会证券纠纷调解规则》，试行规则废除。同时，建立调解员名册（调解员主要是全国各地的证券行业的法务人员和证券律师），有序地开展了证券纠纷调解工作。调解的组织和协调机构是证券行业协会。

2018年全国人民调解工作会议中的数据显示，有4.3万个行业性、 专业性人民调解组织在2017年调处矛盾纠纷142万件， 并认为以专业方式来调解专业纠纷的效果更好。2019年的全国调解工作会议明确提出构建包含行业性、专业性调解在内的大调解工作格局。

以医患纠纷的人民调解为例，在医患纠纷的调解方面，目前,全国已建立医疗纠纷人民调解委员会3917个,人民调解工作室3104个,其中在县级行政区域设立医疗纠纷人民调解委员会2393个, 实现了覆盖全国80%以上县级行政区域的预定目标。全国共有医疗纠纷人民调解员2.5万人,仅2015年就化解医疗纠纷7.1万件,有力地维护了医患双方的合法权益。医疗纠纷人民调解委员会是专职从事医疗纠纷调解工作的专业性人民调解组织。它不隶属于任何行政机构，是独立于医患双方的第三方调解机构，其主要职责是维护医患双方合法权益，构建和谐医患关系。

在行业机构与消费者之间的行业纠纷解决替代性机制方面，究竟是选择人民调解模式，还是非人民调解模式， 是一个需要认真研究的问题。人民调解模式的优势在于可以依托《人民调解法》，按照人民调解法的相关规定程序运作，使得调解协议具有一定的约束性和可执行性。但在行业调解的发展路径上，笔者不主张走人民调解模式。

其一，这种模式的缺陷在于容易受到行业与地方治理冲突的影响。行业的一个特点自然讲究 行业属性，而非地域属性。虽然也存在地方属性，但这主要是行业管理与地方政府治理的关系问题。从行业的角度，如果要建立调解机制需要依托的是行业行政管理部门和相应的行业协会。人民调解的指导和管理属于专门的司法行政管理部门。虽然在理论上可以相互配合协调，但实际上很容易造成矛盾，在实践中往往还是行业的力量更强，与其如此，不如完全交给行业管理部门和行业协会，在其主导之下根据自己行业的特点建立相应的纠纷解决机制，避免行业管理与地方的冲突。

其二， 传统的人民调解强调的是地域性和属地性。一旦在行业中成立了相应的人民调解组织，其原有的地域性特征也就丧失了。基本特征一旦丧失则恐难再称之为人民调解。

其三，从法律的角度看，《人民调解法》并没有针对不同类型的社会调解建立起体系，严格而言，行业调解在《人民调解法》中还缺乏相应的法律地位和根据。

笔者认为，如果按照非人民调解的模式发展行业调解机制，需要制定一部规范行业调解的基本法———《行业调解基本法》。该法律主要规定行业调解基础性、原则性的规范。调解组织的性质、独立性、调解同意、调解的基本程序、调解协议的性质、行业调解与诉讼的关系等。《行业调解基本法》的规定应尽量原则性，给具体的行业规则的制定留出较大的空间，基本法更多的是一种行业调解指导性、政策性的规范。因此，称之为《行业调解指导法》也是可以的。具体的规则可以由各行业根据该法律加以规定，成为各行业的实施细则。由此，也就形成了与《人民调解法》并行的两大基本调解法。这样也就更容易理顺行业调解与人民调解之间的规范关系，有利于我国调解机制的 发展和完善。

我国在建立行业纠纷调解机制方面，应当注意的主要问题是，其一，由于我国具有强大的行政化“基因”，使得行业纠纷调解组织对行政机构具有很强的依附性。尽管名义上不隶属于任何行政机构，但实际上在人事和财务上受制于地方行政的控制，由此也就导致了行业调解组织的中立 性远低于司法机关。尽管我国司法机关也存在类似的问题，但相对而言，要好于行业调解组织。应当注意的是，上述提到的国外的调解机关与政府完全没有任何关系，财政和人事是完全独立的， 听从于议会的安排，也就是说在法律上和实质上都是独立的。因此，我国要改善行业调解组织的中立性、提高公信力，就必须进一步去行政化，使行业调解机构成为完全独立的机构。然而要做到这一点也是最难的。一方面行业纠纷调解机制的建立需要相关行业行政主管部门的支持，另一方 面，这种支持又容易导致其行政化。加之我国社会泛行政化的特色，调解组织及运作极易受到行政化的影响。要化解这一问题需要通过更有深度的体制改革才能做到。其二，对于行业调解，相关部门要有足够的投入。其中包括对硬件建设的投入，以及对调解员素质提高方面的投入。其三，强化行业调解的约束力。在提高调解组织的中立性以及事实认定程序化的基础上，可以有条件地强 化调解协议的约束力。

三、改善传统人民调解，光大弘扬“东方经验”

人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态， 曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。改革开放以后，随着我国法制的逐步建立，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立或健全民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便转向对民事诉讼机制的依赖，并且，在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。另一方面，人们权利意识的强化使人们不仅在 乎权利的纸面化，更在乎现实的权利及权利的实现，民事诉讼机制所具有的权利实现的强制性，对满足人们的这一愿望就具有了实在的魅力。

传统人民调解制度的基本理念是息事宁人、追求衡平、和谐为本、教化优先和顺应人情等。“以和为贵”是传统化解矛盾的思想之一，在古代面对民间纠纷，人们和解的意愿大于对簿公堂。但随着法律和诉讼的普及，人们的维权意识越来越高，对于诉讼也不再像过去那样排斥，而更愿意进入法院，以法律和诉讼方式捍卫自身权益。由此，人们选择解决纠纷的方式发生了转变，纠纷案件更多地进入法院，人民调解制度在化解矛盾纠纷方面的法律功能变弱。国家统计局的数据显示，2010年到2019年，全国人民调解案件总数基本在800万至1000万件的区间内波动起伏，平均值为913.2万件；全国法院一审案件收案数逐年稳步增长，平均值为1 072.1万件。全国人民调解案件总数与全国法院一审案件收案数的比值由1.2降到0.6。

过去有一种认识，人民调解制度之所以没有发挥应有的作用，其中一个十分重要的原因就是人民调解协议的非约束力，人民调解协议没有约束力是人民调解制度无法与时俱进的瓶颈所在。人民调解在解决纠纷方面的功效完全建立在纠纷当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。因此，我们给出的“药方”是，赋予人民调解协议以国家强制力。即在调解当事人一方不履行人民调解所达成的协议时，可以通过人民调解制度与诉讼机制的连接，确保其约束力，并通过法院的执行力保障权利义务的实现。也正是基于这种认识，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。通过明确人民调解协议的合同性质，强化了协议的法律效力。最高人民法院的有关司法解释实际上是将人民调解协议纳 入了合同法规范的范畴，使人民法院以合同法为根据对当事人双方对人民调解协议所发生的争议进行审理并作出判决。如果人民调解协议按照合同法的要件是有效的，当事人就必须履行协议 的规定，不履行义务的，人民法院可以根据判决强制执行。后来制定的《人民调解法》也明确规定了人民调解协议在一定条件下具有约束力。但实际上，赋予约束力的方法并没有彻底解决人民调解难以充分发挥其作用的问题。人民调解的适用率这些年来不升反降。

有的人认为，之所以如此，主要原因是存在以下问题：

1. 人民调解协议的性质被定位为民事合同。人民调解协议具有民事合同性质，可以约束双方当事人，需要双方自觉履行。实践中，如果一方不愿意遵守协议内容，那么调解协议容易化为“空头支票”。

2. 人民调解组织缺乏督促履行协议的刚性手段。尽管《人民调解法》赋予人民调解组织一定的权威性，有权督促当事人双方履行协议，但这种督促仅是建议性的柔性约束方式，而非强制性的约束方式。

3. 人民调解协议的司法确认程序较为严苛。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中规定，调解协议的司法确认程序是双方当事人自调解协议生效之日起共同向法院申请确认，此条款明确了申请司法确认的条件：一是申请主体仅为当事人双方，且需要共同申请， 具有向法院申请确认的共同意愿，如果当事人双方有一方反悔，调解协议进行司法确认将面临困境；二是调解协议内容需严谨规范便于执行，文字表达需清晰明确等。可见，人民调解协议的司法确认程序比较严苛，实践中有一定难度。

不过，试图在上述问题上“解禁”是不现实的。如果不将调解协议性质定义为合同，则要强调调解协议的约束力就只能比肩法院调解协议，但人民调解协议形成的程序、主持调解的主体都无法与法院调解相比，如何能够获得其正当性？给予人民调解组织督促调解协议的刚性也同样面临正当性问题。任何强制性或刚性的获得都需要有程序保障和组织保障。仅仅考虑调解协议实施的有 效性，而不考虑其程序的正当性，必然导致这种强制性容易被滥用。应对人民调解协议司法确认程序进行严格的要求，如需要当事人双方共同申请，一是基于人民调解协议的性质，同时也是为了使协议今后的强制执行具有正当性。调解协议司法确认涉及调解、诉讼两个纠纷解决子系统的衔接， 承担调诉对接功能的司法确认制度的有效实现特别需要系统封闭性与开放性原理的指导。

笔者认为，不少人的视角都是从怎样最大化地发挥人民调解制度的功能的角度来认识人民调解制度的完善问题，缺乏从纠纷解决的宏观布局或整体性思考。需要认真思考的是，人民调解制度应该在纠纷解决方面承载多少？即将人民调解制度定位于纠纷解决体系中的何种层次。如果定位于解决所有民事经济纠纷，则人民调解在组织和程序方面就可能有所不同，如果只是一般民事纠纷，尤其是以邻里纠纷、家事纠纷为主，则在组织建设和调解人力资源方面的投入也自然有所不同。不少以人民调解为中心的思考，总是希望将人民调解制度打造成为一支能够具有解决所有纠纷功能的“战斗航母编队”。一旦需要具有全面解决纠纷的功能，就需要在每一个领域或行业中建立相应的人民调解制度，而这样一种体制与以其他行业类型建构起来的纠纷替代机制将如何协调处理就是一个问题，面临的是行业与跨行业之间的冲突和协调问题。与军事上的航母编队不同，航母编队是以航母为中心，其他舰只完全以航母为服务中心。泛人民调解不可能有这样的中心。

人民调解制度的组织基础是人民调解委员会，根据《人民调解法》第7条规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会作为群众性组织，其本质是让人民群众组织起来，自己管理自己的事情，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的组织形式。因此，人民调解制度的发展不能与其基本性质相悖。既然是人民群众自我管理的群众性组织，政府可以也应当予以大力扶持和支持，但指望政府大量投入是不现实的。另外，人民调解委员会的特点是建构在社会基层，与相应的地方区域——村、街道相联系，相应设立人民调解委员会，企事业单位则根据需要设置人民调解委员会。 这一特点决定了人民调解委员会在纠纷解决方面有着一定的区域性，也使得人民调解委员会最擅长的是解决该区域内基于日常生活所发生的纠纷，成为最接地气的纠纷解决组织。但这也使得人民调解委员会在化解跨区域的经济纠纷方面有些捉襟见肘。对于流动性强的群体难以顾及。流动性强的商业人口基本不受人民调解组织的关照,也难以被关照。要把人民调解委员会打造成具有跨区域性的纠纷解决组织——如仲裁委员会——就必然丧失其与底层社会的亲和力。

意欲充分发挥人民调解制度在纠纷解决方面的更大作用，基于人民调解组织的特性，其路径还是应在于充实人民调解组织， 提升调解人员的基本素质。将行业调解交给相应的行业调解组织，使行业调解组织脱离人民调解组织系统。“恺撒的归恺撒，上帝的归上帝”。在这方面，政府应该有更大的扶持力度，例如，加大对人民调解员的培养，给予人民调解组织一定的经费支持等。但我国不可能会有更大的投入，将人民调解员打造成专业的调解员。人民调解员不是专业的,也不 可能是专业的。当然，以补贴的方式是难以吸引专业素质高、年富力强的人从事人民调解工作的, 毕竟养家糊口对每个人来说都是第一位的。因此，脱离现实一味地追求所谓高素质是不现实的。基于人民调解的这种特殊性,在纠纷解决替代体系结构中就必须对其予以正确定位，应主要以解 决“熟人社会”中，人们相互之间一般生活纠纷的解决为对象。对于其他专业领域里的纠纷，需要建立与行业相适应的纠纷解决替代机制。

在约束性方面，指望给予人民调解协议直接的强制力，必然与其组织的性质相悖。强制力的唯一源泉是国家。司法机关代表国家行使司法权，因此其司法裁决具有执行力。人民调解组织并非国家司法机关，未经司法程序认可，不可能获得约束力及执行力。有的人可能认为，既然仲裁机构也非司法机关，其裁决也同样具有执行力，为何人民调解协议不能？这里存在一个误识，实际上仲裁裁决也同样需要司法机关的确认，只不过我国将这一程序省略了（这种省略意味着程序上的缺失），尽管法律上明确规定仲裁裁决具有执行力，但在法理上是缺乏根据的。另外，之所以能够得到略式承认，也与仲裁庭的仲裁员选任机制有关，这种选任机制使得当事人对仲裁结果的承担具有更大的正当性。

四、推进仲裁制度改革，分流替代诉讼解决

对于“案多人少”问题的应对，人们最为期待的是仲裁制度。仲裁制度被认为是纠纷解决替代最重要的方法。除了与家事有关的民事纠纷之外，几乎所有的民商事纠纷都可以通过仲裁加以解决。众所周知，仲裁已经成为国内外解决民事纠纷的一种重要途径。有资料称全球500强企业涉及的纠纷中有80%是通过仲裁加以解决的。在我国，通过仲裁解决纠纷的数量正以每年30%的速度增加。2016年仲裁受案数量已经超过20万件。从10万件到20万件仅用3年时间。但另一方面也应当看到我国的仲裁发展依然差强人意，还远远没有发挥纠纷解决分流的作用。如果不能在仲 裁制度的改革和完善方面着力，并加大改革力度，以现行的仲裁制度难以承载大量民商事纠纷案 件纠纷解决替代之重。

正如中共中央办公厅、 国务院办公厅发布的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》（2018）所指出的那样，我国仲裁工作面临着仲裁委员会内部治理结构不完善、仲裁发展秩序不规范、仲裁国际竞争力不强、监督制约机制不健全、支持保障不到位等问题，从而影响了我国仲裁公信力。仲裁公信力就是仲裁的生命。

在应对上述仲裁问题的举措方面，人们提出了诸多方法。如：切实保障仲裁委员会依法独立开展工作；严格落实当事人意思自治原则；坚决纠正扰乱仲裁发展秩序的行为；改革完善仲裁委员会内部治理结构；改进仲裁员选聘和管理工作；推进仲裁秘书职业化和专业化建设；完善仲裁规则；加强仲裁法制的建设和发展；加强司法对仲裁的监督，等等。但这些措施最具核心作用的举措应当是如何保障仲裁员的素质问题。提升或改变仲裁公信力的关键是仲裁员的问题。

仲裁质量的高低、公正度、效率与公正的兼顾程度都直接与仲裁员的素质有密切的关系。可以说，仲裁员就是活的仲裁法，是仲裁的生命之源。由于仲裁案件在事实认定和法律适用方面，均由仲裁庭裁量决定，而司法监督无法在实质问题上予以监督，因此，也更突显了仲裁员素质与仲裁公正度的重要性， 但恰恰在保障仲裁员素质方面又是最困难的。在我国特有的人情关系社会中，要做到仲裁员的公正中立有相当大的难度。这是社会大环境的问题。实际上，仲裁公信力与司法公信力的缺失有着同样的原因。这一原因的消除将需要相当长的时间。在这方面，相对有效的办法就是加强仲裁员的遴选、建立规范透明的仲裁员指定工作规则，建立健全社会监督机制，加强仲裁委员会对仲裁员的管理和指导工作、落实仲裁员信息披露制度和仲裁员回避制度，防止和 杜绝“关系案”“人情案”。

从监督的角度，健全仲裁委员会内部监督机制是非常重要的一个方面。充分发挥我国机构仲 裁的优势作用，实现仲裁委员会管理与仲裁庭独立裁决有机结合。健全各项内部控制制度，在尊重仲裁庭、仲裁员独立裁决的基础上，加强仲裁委员会对仲裁程序的管理监督，建立仲裁委员会对仲裁裁决的核阅制度、重大疑难案件的专家咨询制度。但需要正确处理的是仲裁委员会的监督 与不正当干预之间的界限。这里还涉及在仲裁体制方面怎样去行政化的课题。

在我国，仲裁作为民事争议司法解决的主要替代手段，已经得到越来越广泛的应用。仲裁之所以能够有效地发挥司法解决纠纷的替代作用，就在于仲裁裁决的执行力。这种执行力是以国家强制力为保障的。我国法律规定，对于经由仲裁程序所作出的具有给付内容的裁决，在义务人不主动履行义务时，权利人可以向人民法院申请强制执行。对此，人们将法律规定与法理混同起来。法理上要追问的是，具有执行力的理由或正当性是什么？不能言之为“法律如此规定”这样粗暴的理由。仲裁的审理和裁决是由民间的仲裁机构作为第三方实施的，尽管因当事人双方的协议认同其审理和裁决而具有正当性，但仲裁毕竟不同于民事诉讼，即裁判是作为国家司法机关的法院经 过更加复杂的程序作出的，有着更加严格的程序保障机制。因此，仲裁裁决需要借助国家强制力实现时，国家对仲裁的监督就十分必要，也是必需的。那种认为仲裁就天然具有执行力的观点无疑是错误的。在原理上，仲裁裁决必须得到司法机关的认可并被赋予执行力，才能被强制执行。也就是说，只有与国家司法机关的确认裁决相结合，仲裁裁决才能够成为执行根据。这也是国家对仲裁实行监督的基本原理和理论根据。其监督形式具体包括对仲裁协议的司法监督与对 仲裁裁决的司法监督。这些司法监督均为事后监督，而非过程或事中监督。

既然必须有司法监督，这就涉及司法监督的范围和方式问题。为了发挥纠纷仲裁解决的分流和替代作用，司法监督原则上不能介入对仲裁案件的事实认定和法律适用，否则，司法监督将成为仲裁的“第二审”，纠纷仲裁解决的效率便会丧失。笔者认为，强化仲裁协议有效性和仲裁裁决执行力的审查应是司法监督的重点环节。

五、深化拓展司法改革，实现法院内部结构调整

“案多人少”或“人案矛盾”是一个极具争议的话题。之所以是一个极具争议的话题，是因为 “案多人少”总是相对而言，相比较而言的。如果与西方国家的司法情形进行比较，从数据上看，似 乎我国的情形既算不上“案多”,也谈不上“人少”。

全国人大常委会委员贺一诚认为：我国的法官其实在数量上并不少。按国际惯例，13亿人口，应该有13万法官就可以了，可我们一度有21万法官（这是员额制实行之前的数据；2017年全国法院员额制改革完成后产生了12万余名员额法官）。再以我国香港特区为例，我国香港特区总人口700万，律师8000多名，全职法官仅185位。我国内地的法官占总人口比，是我国香港特区法官的近5倍。

有资料表明，在美国，美国联邦法院和州法院共有法官3万名，在美国近3亿人口中，每万人中大约有1名法官。英国正式法官为500余人，总人口5800万，每万人中不到0.1名法官。德国每万人年均一审民事案件237.64件，德国全国法官数量20000名，德国人口8 200万左右。德国的民事法官年均审判案件659.4件。法国人口6700万，法官总人数约为6484人。民事案件数量方面，日本全国法官有3000人，全国人口1.3亿。2008年至2012年五年间，日本法官年人均结案在1300件至1600件之间。同样是邻国的韩国，全国人口5700万，目前大约有22000名法官，总案件数为1734855件，其中民事案件数量1339090件（2009年）。韩国釜山地方法院法官人数143，人均处理案件890件（2007年）。

在我国，民事纠纷案件大量增加是客观事实。有资料显示，全国民商事一审收案数量，1999年为5054857 件；2009年为5800144件；2014 年为8307450件；2016 年又猛增为10762124 件；2019年更增加到13 930000件。而法院法官人数的变化则不大。但这并非就能肯定在我国案多人少已经达到“警戒线”。有资料显示，2003年我国法官人数已达20万，2013年公布的数据为19.6万， 法官人数还有所减少。2017年经过员额制改革，全国法官的人数虽有所减少（数据显示减少4成）， 但结案量提升10%。从本轮民事诉讼法修改的迫切程度来看，人案矛盾应该是愈加突出。由此，以独任制扩大化来化解“人案矛盾”应该是符合逻辑的，是一道最简单的算术题。问题在于，在审判资源的利用上真的没有可以调整“挖潜”的余地吗？至少经过简单对比国外的情形后，我们发现答案是否定的。在简单比较之后，人们必然要追问案多人少的问题究竟出在哪？

对这一问题的认识可能涉及以下层面：

其一，上述国家的法院尽管法官人数少，人均审理案件数量大，是因为审判效率高。虽然在国外有速裁程序、小额诉讼程序，但总体而言，这些国家的诉讼程序远比我国复杂，我国的民事诉讼程序的简略程度是其他国家不能比拟的。因此，在诉讼效率方面，不能说上述国家的审判更具有优势。

其二，上述国家虽然法官数量少，但法官助理或从事审判辅助事务的人数多，因此法官审判事务的处理能效要高于我国。

其三，上述国家虽然法官人数少，但是法院的法官全是从事案件审理的专业法官。在我国拥有法官资格的人数尽管很多，但有部分法官并不常年从事案件审判工作，而是从事其他非审判事 务即所谓行政性事务。

其四，上述国家的法官在法院的事务比较单一或纯粹，他们只要从事审判工作。相比较而言，我国的法官在事务占比上，有相当多的时间并不是用于审判事务。

如果此认识成立，则可以顺着这四个方面进一步进行探讨。

关于第一点，提高诉讼效率的作业已经在最高人民法院的积极推动之下，通过民事诉讼法第四次修改得到很大的提升，虽然主要限于独任制扩大化和小额诉讼的扩大化（诉讼效率的提升还 可以通过诉的制度完善和审理程序完善予以实现）。

关于第二点，我国法院也在积极推进。我国虽然也施行法官助理制度，但基于法院人事体制的问题，其效能不能与国外相比。主要问题在于，法官助理不是员额法官。法官助理向往的职业前景是成为员额法官。在基层法院，人们最关心的问题是，在法官员额数相对固定的情况下何时能选任为员额法官。从员额制推行的情形来看，在完成首批员额法官选任工作后，各个法院的法官员额指标已基本用完。在这种情况下，要想成为员额法官，只有等员额法官退额或者辞职退休后， 员额编制出现空缺，或者法院还预留一定员额的情况下，法官助理才有机会晋升为员额法官。实际情形是空缺的法官员额数量有限，符合选任条件的人员众多，导致必然有相当一部分法官助理 将在竞争中被淘汰。因此，指望法官助理积极辅助员额法官从事审判工作其效果可想而知。正是由于看不到预想的职业期望，导致法官助理流失问题严重，加剧法院内部的“内卷化”。当然， 我们也可以在制度设计上明确规定，可直接从社会上招收专门的法官助理，该法官助理的终身职责就是辅助员额法官进行审判。这一制度设计必然涉及法院人事体制改革的问题，涉及法官助理的职业保障问题。

关于第三点，许多人都有这样的疑问，常年审理案件的法官在法院究竟占比多少。有的人认为，推行员额制以后，这一问题就比较清楚了，但实际未必如此（员额制改革的实际效果是否实现或是否达成改革的初衷，其改革的意义、路径、方法等也都需要客观地予以审视）。因为进入员额的法官未必就是实际常年审理案件的法官， 进入员额的法官只是取得了能够独立审判案件的资格。前些年我国强调最高人民法院以下的法院领导也要审理案件，甚至还规定了一定数量的要求（这一要求是基于法院职业化、专业化理念的倡导）。现在似乎已经很少提及。主要的问题不在于法院领导是否应当具体办案以及审理多少案件，而在于对法院审判职业化、专业化是否重视。在法院中是否实际存在非审判事务机构和人员与审判法官的占比不合理的情形。对此，我们需要进行一番客观的实证调查，至少可以通过提出实证调查以回应外界的质疑。

关于第四点，我国法官审判工作的时间占比。一直以来就有关注法院审判工作的人指出，我国审判法官看似人多，但法官却不能将其工作精力全部或绝大部分投入审判工作之中。审判法官的大量工作精力为其他非审判业务所占据。加重了法官的工作负担，导致其工作辛苦，但审判效率却不高，加剧了人案矛盾。笔者注意到，尽管人们对此颇有微词，但缺乏实证调查予以支持。法官在审判业务之外的工作事务究竟占比多大？这些事务中有哪些是必需的？如何才能保障法官将其主要 精力投入审判业务之中？人们通常认为法院运作的行政化、社会化是审判法官过多承担非审判事务的主要原因。由此而来的问题是，法院如何去行政化和社会化的问题，也就是过去人们所提倡的法官的职业化、专业化的另一种表达。在理念上，如何将审判业务与一般行政业务加以区别对待；将法院与一般党政机关区别对待，一直是司法体制改革并未真正解决的问题。

六、结 语

“案多人少”问题的应对是一项综合性的工程，不仅需要在诉讼制度、诉讼程序上有所应对， 也需要在诉讼制度和程序之外寻求应对的办法，即本文所谓的“非讼”的应对方法。这些方法是更为宏观、复杂的方法。在这些非讼应对方法之中也有一个互相关照、协调的关系问题。“案多人少” 的问题本质上关涉国家法治方式的基本问题。如何统摄纠纷解决手段，有效化解纠纷，妥当平息社会矛盾的技术、制度与理念的基础性问题。这一问题也涉及如何看待法院的专业化，法官的专业化、职业化问题。如果仅仅将法院的司法活动以及法官的审判活动与一般行政事务并论，则无法正确予以定位，也就必然导致法院司法活动的行政化和社会化。一方面要发展纠纷解决多元替 代方法，另一方面也必须注意法治的核心是依法治理社会，依法治理社会的基础支撑是司法活动。只有更广泛地为社会治理提供司法保障才能有力地推动整个国家的法治。因此，保障公民、法人、组织的诉权是法治国家的应有职能，绝对不能在寻求纠纷替代方法时，忽视了司法制度、诉讼制度的丰富和发展。国家也应当加大对司法建设的投入，从积极建设的角度应对“案多人少”的问题。由此可以说，“案多人少”问题的应对既是综合的，也是辩证的。

本文上述所涉及的非讼应对措施还仅仅是其中主要的几种方法，限于篇幅没有提及其他方法并展开加以阐述，除上述举措之外，完善劳动争议仲裁制度、强化公证的纠纷预防机制、进一步普及和深化法制教育、培育法治观念也都是其应对措施。从广义上讲，所有关于法治建设的举措都直接或间接与“案多人少”问题的应对有关。