引言

    传媒人崔永元的一个纪录片再次将转基因生物技术推向舆论的风口，面对公众的担忧，一些科技精英表达了对这一技术的坚定支持。如同数百年来科学与社会对话所展现的复杂性，目前尚难确定，这是又一次社会对科技的误读，还是科技对社会期待的背叛。但是，可以确定，伴随科技商业化应用对个体生活、自然环境、社会结构影响不断增强，社会要求控制科技缺陷的呼声也将日益高企。

    这种要求具有合理因素——对科技来说，权力的扩张必然要求责任形随。然而，当政府广泛干预科技风险时却面临两个共生但又冲突的目标：一方面，必须建立预防机制，以免人民无助地暴露于科技风险之中；另一方面，又要防止不必要的规制阻碍技术进步，侵蚀科技解决社会问题的能力。这对法律形成了挑战，它既要确保政府对受影响的法益提供充分保护，又要防止过于浮滥地干预风险而导致科技动辄得咎。因此，如何因应现代社会科技商业化运用的特点，建构对待不确定科技风险的法律立场，是行政法学应当予以关切的命题。

    一、转基因生物技术：奇迹抑或危机?

    转基因生物技术是将已知功能性状的基因，运用现代科技转入目标生物体，使受体生物增加新功能特性的技术。目前这一技术应用最广泛的是农业领域，[1]商业化种植的转基因作物主要包括抗虫、耐除草剂、增强营养等性状，其优势在于：带来更高、更稳定的粮食产量；农药的使用将更少，从而减少对食品和环境的污染并降低成本；可以生产出包含更多营养元素和更少毒素、过敏原的食品，甚至开发可食用的疫苗；在增加粮食产量的同时不需要开垦更多的耕地，等等。[2]

    转基因生物技术大规模商业应用始于20世纪90年代中期，在获得广泛影响的同时，这一技术亦引发了一场范围广泛的公共争论，其中，转基因生物健康、环境影响的科学争论是本文聚焦的主题：

    就健康风险而言，疑虑主要集中于两个方面：一方面，一些对人体健康有害的基因可能通过转基因技术转入受体生物；另一方面，外来基因插入可能改变受体生物原有基因表达，导致食品产生毒性与致敏性、改变关键营养成分、产生不期望的性状或使原有需要性状消退、外源基因转移到人体之中等非预期的效果。[3]目前，经批准上市的转基因食品尚未有确证引发健康损害的案例，一些研究试图通过动物实验等方式证实相关危害，但相关实验的科学性亦受到大量质疑。

    相较于健康风险，科学界对转基因作物将怎样影响现有生态系统更为谨慎：[4]其一，转基因生物所具有的比较生存优势可能对非转基因物种产生生存压抑，使物种单一化；其二，抗虫类转基因生物可能对一些非标靶昆虫产生危害，破坏生态平衡；其三，一些人为制造的基因可能通过杂交漂移到其他物种上，形成污染，并带来一些严重的生态后果；其四，数种带有特殊基因的物种杂交可能产生基因堆叠现象，例如产生兼具抗虫和抗多种除草剂的杂草，使得耕作者需要耗费更多成本才能去除，并可能使用更多药剂，破坏生态环境；其五，大量耕种转基因作物将可能刺激竞争物种的进化，促成不惧抗虫基因的昆虫或者不惧除草剂的杂草；此外，还有研究认为转基因作物可以抗除草剂，但也可能导致农民更大量使用除草剂，从而导致环境污染加重。

    在我国国内，也有研究成果支持上述结论，影响较大的是南京环境科学研究所与绿色和平组织关于抗虫棉对生物多样性的影响：抗虫棉的杀虫作用导致棉铃虫天敌——寄生蜂数量大大减少；棉蚜、红蜘蛛等次要害虫上升为主要害虫；抗虫棉田中昆虫群落稳定性低于普通棉田，某些害虫爆发的可能性更高；棉铃虫已对抗虫棉产生抗性等。[5]

    然而，上述观点目前也尚局限于科学推论或者援引动物实验的研究结果，且所列举之事例也不无争议。例如，南京环境科学所对抗虫棉环境影响的研究受到了广泛质疑，2010年，农业部在官方网站的“转基因权威关注”频道建成后逐条反驳，指出其研究存在仅是实验室结论，并非反应田间情况；部分观点仅是理论推论，无证据支持等缺陷。该报告主持者薛达元教授也改变了一些态度，并认为“Bt基因是比较安全的，反对者把整个转基因技术都妖魔化，我是不赞成的，但是说风险绝对没有，我也不同意”[6]。

    梳理上述有关转基因生物风险的论述，可以发现不确定性是其重要特征：其一，科学界对于转基因生物是否会以及如何会引发危害的因果关联并无清楚把握，科学界并非确认转基因产品本身是致病或污染源，而是对跨物种基因转植的安全性无法完全掌握，担心转植基因可能通过人体生理机制或生态系统的自然运作而产生非预期的影响；其二，转基因生物产品的风险虽然在学理上具有可能性，但对于是否一定会发生，何时会发生，未必具有实证上的必然性。

    二、不确定性引发的法治危机

    （一）进退失据的监管决策

    大量不确定性的存在引发了尖锐的争论：保守人士看来，既然存在不确定性，就应该等待科学进一步发展并消除不确定性后才能应用；而支持者主张，既然没有确切证据，且目前尚未出现安全事件，因而不构成现实威胁，不应采取措施限制。这些争论给监管决策带来了巨大的压力：

    为监控转基因技术的潜在风险，我国制定有《农业转基因生物安全管理条例》，对转基因生物的进口与种植施以一系列的行政许可控制，这些许可均由农业部负责实施：在进口用作加工原料方面，境外公司应当向农业部提出申请，符合条件并经安全评价合格的，由农业部颁发农业转基因生物安全证书方可进口；在种植方面，监管更为严格：申请者在实验室研究阶段即需要向农业部报告，实验室完成后进入中间试验还需报告，之后进入环境释放和生产性试验均需获得许可。生产性试验结束，由农业部组织安全评价合格的，方可颁发农业转基因生物安全证书。但是，如果作物属于主要农作物品种，还需根据《种子法》通过品种审定，方可商业化种植。无论是进口用作加工原料还是种植，安全评价是核心环节，负责这一环节的是农业转基因生物安全委员会，该委员会由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫、卫生、环境保护等方面的专家组成。

    在上述监管框架下，自2004—2011年以来，我国共向79批产品颁发了农业转基因生物安全证书，允许其进口作加工原料；[7]在种植方面，政府也批准有少量的转基因作物商业化种植，例如棉花、番木瓜，[8]但在主要粮食领域，争论使得监管决策出现了一定反复：

    1999年，农业部受理了华中农业大学研发的转基因水稻安全评价申请，经批准，研发单位进行了相关试验，并于2004年申请转基因水稻生产应用安全证书。对此，专注于推动抵制转基因技术的绿色和平组织（GreenPeace）立即回应，阐述目前转基因稻米存在的健康、环境风险。舆论压力下，农业部采取了相当慎重的立场，除审查申请单位提供的技术资料外，其监测机构又于2004到2008年对转基因水稻的分子特征、环境安全和食用安全的部分指标进行了检测验证。[9]

    2008年，世界范围内爆发了“粮食危机”。受此触动，政治层面对转基因技术的态度更加积极，投入超过200亿元的“转基因生物新品种培育”科技重大专项启动。2009年，农业部向转基因抗虫水稻“华恢1号”发放了生产应用安全证书。然而，似乎意识到这一决策将引发重大争论，整个审批流程在较为隐秘的情况下进行，参与审批环节的农业部工作人员和委员会专家被要求严格保密，一些反对这一技术的专家也声称被排除在决策程序之外。而且，这一重要信息的公布也非常的低调，仅在其主办的“中国生物安全网”上公布，并且混杂在“2009年第二批农业转基因生物安全证书批准清单”中。

    决策程序的不透明引发了舆论的严厉质疑，农业部不得不在当年“两会”前后以“答记者问”和“问答”等形式，陆续公布与转基因水稻安全证书有关的部分信息。与此同时，科学争议折射到公共领域，形成了明显的风险社会放大效应，[10]一些缺乏事实根据的报道，例如“转基因玉米导致男性精子活力下降”、“种植转基因玉米导致老鼠减少、母猪流产”、“转基因技术是美国的生物武器”在社会中引发了广泛的反响，并形成强大的政治压力。在2010年的两会中，人大和政协均有不少代表提案要求暂缓转基因粮食作物的商业化。有关阴谋论更是在一些老干部中引发了激烈反应，一些开国元勋的后代和老干部，也通过向中央领导写信或者在两会提案的方式反对转基因主粮的商业化推广。

    这些争论对监管部门的决策产生了深远影响，已经获得安全证书的转基因水稻和玉米，其品种审定程序则被中止，至今未被受理。农业部的负责人亦表示，对于农业转基因生物技术的推广和应用上要慎重。[11]截至目前，如果排除非法种植和非法将进口用作加工原料的转基因生物直接用于食品，我国在政策面尚不允许主要粮食作物使用转基因技术。

    （二）不确定性引发的法治危机

    考察转基因技术监管决策的过程，可以发现，一方面，为避免争论，监管部门采取了依据技术专家封闭决策的模式——在决策中发挥关键咨询作用的农业转基因生物安全委员会以封闭形式运行，在委员遴选、利益声明、信息公开方面均无规则，使公众与利益相关者无法获知决策细节；另一方面，政治考量时时影响决策，无论是为水稻发放安全证书，还是暂停之后的品种审定程序，均与确保粮食增产或回应舆论压力等政治考量具有高度相关性，相反，对于为何采取相应的监管态度，相关决策的基础、决策流程等均未从事理层面充分阐述。

    从法治角度考虑，理想的监管决策应当针对具体规制事项，掌握所有相关资讯，决策的每一环节也有坚实的事理基础佐证。然而，科技风险领域，大量不确定的因素导致事理基础无法确实建立，监管部门必须“决策于未知”，难以周全论证其决策基础。这时，监管部门容易产生依赖技术专家封闭决策以减少争论，并在政治压力爆发时频繁变动监管立场的倾向。

    然而，不确定性是现代科技风险的普遍特征：科技风险在未来可能造成之损害，在人类历史尚未发生过，使得通过科学推论得出的损害是否发生尚无法凭藉现今科技知识加以预见；或被预测将发生在遥远的未来，这些推测将因缺乏科学证据，故不能确定是否一定会或者一定不会发生；或是基于科学原理，有数个以上合理的证据可参考，但其指标结果却不一致。[12]这种种将导致风险的描述本身即被不断发展的科学技术予以修正。

    在此背景下，“决策于未知”亦是政府面对科技风险的常态。因此，在大量监管活动中纵容封闭决策显然有违民主理想，而允许政治考量超越事理法则主导监管决策，也将会导致大量监管决策缺乏规范，这对监管部门的公信力、决策正当性以及行政效能均将形成严厉的考验，也容易在决策过程中制造更多的争议。行政机关在不充分说明其决策基础、决策流程的情况下便做出抉择或者朝令夕改，会极大地影响对相关法益的保护。

    因此，行政法学有必要发展出对待不确定性的基本理论，以有效因应现代社会科技风险的特质。就此而言，核心的问题至少包括两个方面：其一，就基本立场而言，对于新兴技术引发的不确定风险，法律应当要求政府积极予以干预，还是保持克制，行政权力的边界在何处；其二，就具体规则而言，如何通过制度设计确保各方围绕不确定的问题进行有效商谈，从而提升相关决策的理性水平。