内容提要：中国政法大学课题组对法治政府建设情况的评估结果显示，公众对法治政府建设情况主观满评价与课题组依据客观指标的评价出现了一定程度背离。公众主观认知不理性、不一致等主观偏差论不能完全解释这种背离.评估数据显示，法治政府建设中存在的形式主义倾向，是造成这种背离的主要原因。一部分法治政府建设举措仅为应付上级政府要求，不能切实地发挥规范行政活动的作用，公众也无法实际体验到行政活动规范化的提升。这种形式主义倾向反映了当下行政主导型法治政府建设的内在缺陷，未来需要进一步强化司法审查等外部约束力量，方能提升法治政府建设的实效。
关键词：法治政府 形式主义 行政主导
引 言
2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，寄希望通过考核评估，形成推动法治建设的政治动力。对此，中国政法大学法治政府研究院设立全国法治政府评估项目，并于2013年完成了首轮针对包括直辖市和较大市在内的53个城市市级政府法治政府建设情况的评估。相较于部分城市已经开展的依法行政（或称法治政府建设）考核评估，课题组作为第三方进行的独立评估，一方面，可以提供一个中立的社会视角；另一方面，更为重要的是，可以弥补当下评估实践局限于个别地域，无法使用统一标准进行全国性经验与规律总结的缺陷。毕竟，在一个特定时空，法治政府建设遵循一定的生长逻辑和建设方略，只有准确厘清现行逻辑和方略中的基本经验与主要问题，才能有针对性地提出完善与修构的方案。
就此而言，本次评估结果显示，公众对法治政府建设满意度评价与课题组基于客观数据的评价存在明显差异。这一趋势产生的原因值得深入研究，毕竟，如果法治政府建设的各种努力不能转化为公众对政府活动规范化程度满意度的上升，那这种建设在相当程度上会失去意义。
一、主观评价与客观评价结果的背离
本次评估采用的一级指标共七项，从其性质来看，可以分为两大类，即客观评价指标和主观评价指标：
客观评价指标以国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的法治政府建设目标为指引，以国务院《关于加强法治政府建设的意见》、《关于加强市县政府依法行政的决定》为参照，共评估政府机构职能及依法行政组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解、行政争议解决等六个方面。评价方式是收集、筛选、加工公开数据、资料、报道，辅之以申请政府公开信息、实际体验政府管理活动等方式，考察被评估政府是否建立相关制度、开展相关活动，并根据“是否”、“有无”、“多寡”、“频率”等客观事实赋分。
主观评价指标即公众满意度评价，评价方式是在被评估政府所在地的行政服务中心、信息公开场所、商贩聚集地、律师事务所以及随机抽取的其他地方发放问卷，调查普通市民、律师、商贩等对政府行政执法、公共服务提供、信息公开、行政程序等较为了解或者有切身感受的等。
从最终评估结果来看，主观评价指标与客观评价指标得分出现了明显的背离。
首先，主观评价指标得分率较低。该指标满分为30分，53个城市政府的平均得分为17.80分，平均得分率为59.33%。对比各城市政府总分得分率的62.95%，这一得分率相对较低；横向来看，该指标平均得分率在七个一级指标中也处于倒数第二位，其他六项客观指标的平均得分率分别为政府机构职能及依法行政组织领导65.04%、制度建设与行政决策53.90%、行政执法65.59%、政府信息公开60.50%、监督与问责71.24%、社会矛盾化解与行政争议解决69.81%。
其次，主观评价指标得分趋势与其他指标得分趋势出现背离。这表现在，一方面，部分总分得分较高的城市政府，其公众满意度调查却不高，以排名前十的城市为例，广州总分排名第一，公众满意度第十；上海总分排名第二，公众满意度第九；北京总分排名第三，公众满意度第一；南昌总分排名第四，公众满意度第三十一；成都总分排名第五，公众满意度第四十五；苏州总分排名第六，公众满意度第二，哈尔滨总分排名第七，公众满意度第十六；贵阳总分排名第八，公众满意度第三十四；宁波总分排名第九，公众满意度第十五；南京总分排名第十，公众满意度第五十三。另一方面，如果采用标准差除以均值得到的离散度来评价不同城市政府得分的差异化程度，那么，满意度评价的离散度最低为10.12%，低于总分离散度的15.45%，也低于其他六项一级指标：政府机构职能与行政组织领导为15.45 %、制度建设和行政决策为30.77%、行政执法为24.46%、政府信息公开为21.79%、监督与问责为13.59%、社会矛盾化解与行政争议解决为17.92%。这组数据说明，虽然各地法治政府建设的客观表现存在差异，但公众对法治政府建设效果主观评价的差距却不明显。
二、对背离的解释：主观偏差论及其局限
根据学术界已有研究成果，主观评价指标与客观评价指标得分趋势的背离，可以从公众主观认知存在不理性、不一致甚至错误来得到部分解释：
首先，主观评价受到公众社会身份、文化程度、职业、年龄等影响，本身未必与客观事实相符。例如有经验性的研究表明，对于法治政府建设情况的满意度评价受到户籍身份、年龄、文化教育程度、职业等方面的影响：外地户籍人士的满意度评价低于本地户籍人士；青年人士的满意度评价低于中老年人士；低学历人士满意度评价低于高学历人士；私企员工、自由职业者、失业、下岗者的满意度评价低于公务员、科教文卫工作者、外企员工、国企员工等。因此，如果课题组满意度调查并未确保样本在社会身份、文化程度、职业、年龄等方面存在一致结构，则可能由于被调查者主观认知偏差导致结果与客观评价背离。
其次，主观评价受到预期影响，一些法治政府建设的水平较高的城市，由于经济社会基础等原因，当地群众可能权利意识更强，对政府法治化水平的预期更高，因此，评分反而较低。例如，有实证性的研究表明，随着普法教育工作的推进，依法治理和社会整体建设效果现象成果，人民的法治观念、维权意识会日益增强，这导致政府各部门受理的投诉举报案件总数呈现逐年上升的趋势。因此，如果法治政府建设水平提升的速度低于公众预期上升的程度，也会导致评价满意度的下降。
第三，公众主观评价可能受到一些偶发性事件的启发。例如，对于总分排名第十，但公众满意度第五十三的南京，其公众满意度评价较低可能源于评估当时已经传出市长季建业涉嫌职务犯罪案件的影响——一方面，政府正职领导涉嫌犯罪将在相当程度上打击公众对政府依法行政的信心；另一方面，新闻媒体报道的季建业对城市的大规模激进改造对公众日常生活的影响，可能也降低了公众主观评价，尽管这种改造本身可能与是否依法行政没有必然关联。
上述解释均从主观评价可能出现认知偏差的角度解释其与客观评价结果的背离，具有一定的说服力。但是，如果仅从此理解，可能无法反映问题的全部：其一，本次问卷发放集中于行政服务中心、信息公开场所、商贩聚集地、律师事务所，仅部分问卷随机发放，至少对于行政服务中心、商贩聚集地、律师事务所，被调查者的社会身份、文化程度、职业等因素是较为接近的。因此，即使被调查者的背景因素可能影响评价结论，但难以解释如此巨大的偏差；其二，主观评价受到预期影响在逻辑上和事实可以得到验证，然而，仅此却无法说明在法治政府建设客观评价大体相同，经济社会发展水平也大体相似的城市，主观评价为何表现出明显的差异。例如，本次评估得分相近，同时经济社会发展水平大体相似的成都、苏州、宁波、杭州，公众满意度评价分别位列第四十五、第二、第十五、第七，表现出巨大的差异；其三，即使公众主观评价可能受到一些偶发性事件的启发，但在最终评价结果上应当表现为部分城市法治政府建设效果的主观评价偶尔背离于其客观表现，但本次评估却呈现出整体性的背离。
三、法治政府建设中的形式主义：假设与验证
（一）另一种假设——法治政府建设存在形式主义
主观评价相较客观事实可能出现认知偏差可以部分解释评估数据背离的原因，但尚无法描述问题的全貌。那么，如果遵循相反的思路，可以得出另一种假设：当下法治政府建设存在形式主义，即注重开展各种法治政府建设的政绩工程，而不采取切实措施提升行政活动的规范化水平，导致依据表面形式判断的部分客观评价指标尚不能精确反映行政权力运行的规范化程度，从而导致评价与公众对行政活动的实际体验发生背离。
本次评估，部分指标由调查员实际参与行政活动，并根据调查员对政府相关行政活动规范化程度的实际体验予以赋分。例如，在评估政府信息公开情况时，课题组于2013年10月10日向53个测评对象通过EMS快递各寄送了4项政府信息公开申请，根据答复情况，评估政府是否不当设置申请信息条件；是否及时对信息公开申请作出答复；政府提供所申请信息的情况；政府拒绝提供所申请信息的理由是否充分、合法等情况。这种指标，我们称之为体验式判断指标，其优势在于能够真切地观测到行政权力的实际运行状态。但是，并非所有的行政活动课题组均有机会实际体验，因此该类指标不能适用于全部方面的客观评估。
另一部分指标是课题组通过收集公开数据评估该政府是否建立相关制度、开展相关活动后予以评价。例如，在依法行政组织领导方面，考察是否建立依法行政考核制度和依法行政学习制度；在制度建设方面考察规章是否备案以及规范性文件是否定期清理；行政决策方面考察是否建立合法性审查、专家论证以及听取意见的制度；行政执法方面考察是否建立案卷评查制度，等等。在具体评分时，由于课题组的调查员没有机会实际观察这些活动是如何进行得，只能通过对公开的数据、资料、报道进行收集、筛选、加工，并根据“有无”、“是否”、“多寡”、“频次”等形式上的数据赋分，这类指标可以定义为形式判断指标。这类指标也是当下政府内部依法行政考核经常使用的指标。但是，不可否认，这类指标所反映的仅是法治政府建设形式上的成就，其评价结果与行政权力的真实运行状态可能存在偏差：
其一，行政机关虽然已经建立相关制度，或者开展相应活动，但可能仅仅是为了完成上级的要求，并未切实地将其用于规范行政活动。以行政执法案卷评查为例，该制度是《全面推进依法行政实施纲要》要求健全的重要制度，其目的是通过案卷评查，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现并纠正违法行为等。但是，实践中，被评估主体完全可能将其作为一项上级强加的任务予以应付，为评查而评查，对评查发现的问题并不认真规范、整肃——实践中也确实发生过对评查不重视，评查流于形式的情况。如此，即使开展执法案卷评查活动，也并不能达到规范行政执法活动的目的。
其二，行政机关建立的制度或者开展的活动可能是缺乏实质内容的。如果行政机关并非为了解决实际问题而建立制度或开展活动，而主要为了完成上级的要求或作为一项“政绩”，相关制度建设完全可能是简略、粗糙的，多是一些宏观或者原则性的规定，甚至照抄照搬国务院的相关文件，相关活动也可能是走形式。这些缺乏实质内容的举措，自然难以形成规范行政权力的力量，公众也就无法获得行政权力运行机制得以改善的实际体验。
其三，行政机关建立的制度可能没有得到有效实施。出于主观或者客观原因的制约，即使建立了相关制度，行政机关也可能实施有限，真正运用、启动的不多。
总之，由于信息收集渠道匮乏而采用的形式判断指标，仅根据“有无”、“是否”、“多寡”、“频次”等形式上的数据评价行政机关法治政府建设举措，而不触及相关制度与活动的实效，这会导致一些法治政府建设存在形式主义的被评估主体——也可能获得较高的评价，从而出现评估结果与法治政府建设真实水平相背离的结果，进而导致公众对行政活动法治化程度的体验与评估结果出现背离。
