[摘 要]：对33个实质性解决行政争议样本案例的实证分析表明，司法审查广度的整体性、司法审查深度的一揽式和司法审查厚度的可接受性，共同构成了争议解决实质性与表层性的区分标准。人民法院经由依法裁判和多元协调化解方式的结合，并辅以其他审判机制的灵活运用，实现了行政审判由敷衍性司法向回应性司法的转向。行政争议实质性解决具有诉讼基本功能、司法能力表征和诉讼行为形态的三重属性，其真正实现有赖构建科学的行政审判绩效考评体系、提炼行政诉讼类型构造的具体规则、健全行政案件繁简分流的机制设计、区分适用宣告性判决和引领性判决、规范三类协调化解方式的梯度适用。行政争议实质性解决的理念践行和规范构造，有助于把我国行政审判制度优势更好转化为司法社会治理效能。
[关键词]：行政争议；实质性解决；诉讼功能；司法能力；诉讼行为
引言
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）颁行时，“行政争议解决”并非行政诉讼制度的法定功能，对行政权行使“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重一度是人民法院行政审判工作基本的指导思想。[1]2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，这是“两办”历史上第一次就人民法院具体审判工作专门下发的文件，对行政诉讼制度的功能转型起到了关键作用。2007年4月，最高人民法院印发《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（以下简称“最高法2007年《意见》”），“化解行政争议”正式与“保护合法权益”“促进依法行政”“优化司法环境”一起成为我国行政审判工作的主要任务之一。自2009年开始，行政案件“两高两低”[2]现象成为困扰人民法院行政审判工作的突出问题，“争议的实质性解决”首度出现于最高人民法院2009年6月印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（以下简称“最高法2009年《意见》”）之中。
作为人民法院全面推行的一项行政审判新理念，“行政争议实质性解决”最早始于2010年。在当年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上，致力于行政纠纷实质性解决被视为人民法院行政审判工作的职能定位。“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”[3]在当年5月举行的全国法院行政审判工作座谈会上，行政争议实质性解决正式成为促进行政审判科学发展的长效机制。“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一。”[4]暨全国法院2010年开展集中治理行政案件申诉上访难题专项活动之后，2011年全国法院行政审判工作会议的主题是“以解决行政案件申诉上访率高、原告服判息诉率低为抓手，着力实现对相对人权益的实质性有效救济”，2012年全国法院行政审判工作会议的主题是“积极回应人民群众司法需求，着力解决行政审判突出问题”。正是基于对行政审判“案结事不了”“程序空转”现象的洞察，最高人民法院及时提出了行政争议实质性解决新理念，作为提升行政审判权威性和公信力的长效机制。[5]
2014年修订后的《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”新增为一项立法目的，置于“保护公民权利”和“监督依法行政”之前，体现了立法机关进一步强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图。这一修订得到了行政法学界特别是行政审判实务界的广泛认同，认为此举是对行政诉讼功能的理性回归和正本清源，其积极意义“远不仅仅只是宣示，还起到了对总体架构的整备和对具体制度的完善的统领作用”。[6]面对一审行政案件数量的增多和行政案件跨区域集中管辖改革的推进，人民法院近年来继续践行行政争议实质性解决理念，不断通过创新工作机制，走出了一条富有中国本土特色的行政审判化解行政争议之路。
近10年来，“促进行政争议实质性化解”频繁出现于最高人民法院的年度工作报告、专项工作报告和重要会议文件之中，逐渐成为引领人民法院行政审判工作发展的指导思想。[7]2019年恰逢《行政诉讼法》颁行30周年，行政争议实质性化解写入人民法院“五五改革纲要”之中，成为未来一段时间内推进行政诉讼制度改革的重要目标。
2019年6月，最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省（市）行政争议化解府院联动座谈会，释放出通过府院联动促进行政争议实质性化解的改革信号。[8]2019年5-7月间，上海、安徽、吉林三地高级人民法院先后向全社会公开发布“行政争议实质性解决十大典型案例”，全方位展示人民法院实质性化解行政争议的有益经验。2019年10月，最高人民检察院在全国部署开展为期一年的“加强行政检察，监督促进行政争议实质性化解”专项行动，将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务，并对两批共45件行政争议实质性化解重点案件进行挂牌督办。[9]这一系列不同寻常的举措，显示了推广行政争议实质性解决理念的紧迫性，代表了我国行政审判制度未来的发展方向。
与行政审判实践飞速发展形成鲜明对比的是，行政法学理对行政争议实质性解决的理论内涵和实现路径还缺乏深入系统的专门研究，新近零星的研究主要还是法官群体对局部地区行政审判实务经验的介绍。[10]行政争议实质性解决究竟有何深意，为何受到人民法院和人民检察院的如此青睐，行政审判实践中流行的实质性化解机制该如何评价，2014年《行政诉讼法》中的哪些制度还需要围绕争议的实质性解决进一步完善，这些问题都亟待行政法学理及时予以回应。沪、皖、吉三地2019年直接以行政争议实质性解决为名发布了30个典型行政案例；在最高人民法院、最高人民检察院近年首次公布的“本院行政审判十大典型案例”和“行政检察典型案例”中，有3个属于行政争议实质性解决典型案例。[11]就案件类型、区域覆盖、审理层次和发布渠道而言，这33个典型案例都具有极高的分析价值。本文以这33个样本案例为观察对象，通过分析这些最新代表性案例所展现出的实质性标准认定和化解方式选择的内在逻辑，阐释实质性解决的理论内涵和科学定位，希冀为行政争议实质性解决的判断与适用提供有力的制度支撑。
一、行政争议实质性解决的理论内涵
2014年《行政诉讼法》实施以来，除了在工作报告、司法文件中继续大力倡导外，最高人民法院在其自身所作行政裁判文书中也频频使用“程序空转”“实质性解决行政争议”等表述，为全国各级法院践行实质性解决理念树立标杆。[12]尽管行政争议实质性解决的提出和贯彻已历时10年之久，但最高人民法院从未在权威司法文件中对其内涵作出明确界定，加之2014年《行政诉讼法》也未曾正式使用过“实质性”的表述，直接影响了这一行政审判新理念的贯彻实施。从已有零星的研究文献来看，对行政争议实质性解决内涵的表述还存在一些缺陷：一是较为抽象空泛，无法加以具体识别；[13]二是划分实质性解决内涵的逻辑根据不尽一致，将纠纷化解与纠纷预防相提并论；[14]三是呈现绝对化倾向，限缩了实质性解决行政争议的可能路径。[15]
从近10年行政审判实践的发展进程上看，实质性解决行政争议是解决行政争议的“升级版”“加强版”，是对“流于形式”的简单裁判和“迫于形势”的任意协调的双重否定，是向依法裁判为后盾、协调处理为补充、辅助机制为激励的理性回归。就本文所观察的33个样本案例而言，从案件所涉法律关系、规范依据和原告处境上看，主要集中在三种类型：一是法律关系复杂型案件。这类案件大多表现为行政争议和民事争议的交织，在表面化的行政争议背后存在着高度关联的民事争议，有的还潜藏着其他可能发生的争议。人民法院在审理这类行政案件时，如果就案论案浮在表面进行“依法”处理，就可能引发更多循环诉讼，不仅增加当事人诉累，而且还会无端耗费国家的司法和行政资源。例如，“皖案5”就涉及企业与职工的工资关系、政府与企业的征收强拆关系、法院查封与政府征拆关系等多重法律关系，本案行政强制争议的背后还有劳动仲裁、强制执行等多起案件，加之原告人数众多、情绪激烈、信访不断，法院处理难度加大。二是政策依据变迁型案件。这类案件大多表现为引发行政争议的原始事实年代久远，及至起诉时的政策依据已经历调整，有的案件甚至还面临客观情况的变化。人民法院对于这类案件的处理就不能简单地就事论事，需要综合考虑各种客观因素的变化，借助各种外力作出慎重处理。例如，“沪案5”涉及私房历史遗留问题，从房屋建造到私房落政、发还产权再到申请继承登记，已经有数10年之久，其间街道名称、门牌号码数度变迁，如果法院机械办案，当事人的登记申请就始终不能被受理。三是基本民生托底型案件。这类案件大多因征地拆迁、城市旧改、工伤认定等行为引发，当事人往往身陷艰难处境需要给予托底式的特殊民生保障。人民法院对这类行政案件的处理尤其需要贯彻司法为民理念，站在弱势当事人权益的切实保障角度寻求最佳的处理方案。例如，“吉案6”中被告多个相互矛盾的行政行为直接导致原告土地使用权、房产权等处于不利状态，加之原告周边的土地性质、行政村建制都已发生改变，如果司法过于谦抑，必将使原告吞下“城市伤疤”的苦果。33个样本案例的类型结构如表1所示。
回溯样本案件中人民法院对行政争议的处理，很多案件都经历了“行政复议—行政一审—行政二审—行政再审”的漫长过程，有的甚至还经历了指令再审、最高人民法院提审等更为复杂的程序。就案例发布主体的初衷而言，都是希望案件终结处理的方式能够对今后类似行政争议的实质性化解提供较为明确的指引和参考。“化解行政争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能够定分止争，这个制度注定是不能走远的。”[16]从样本案例所提供的信息特别是不同审级法院处理方式的对比上看，所谓行政争议的“实质性”解决主要体现在如下三个方面：
第一，司法审查广度上的整体性。与一般性的行政争议解决模式相比，人民法院实质性解决行政争议的首要特点就在于审查广度的整体性，即不局限于审查被诉行政行为的合法性，对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议和被诉行政行为的合理性同样给予关注。整体性审查标准体现了人民法院行政审判活动的全局观，为不同化解方案的优劣对比提供了可能。以“最高法案1”为例，作为最高人民法院首次赴基层法院开庭审理的残疾人权益案件，该案案情本身并不复杂。一、二审法院裁判之所以无法消弭纷争，主要原因就在于两审法院都拘泥于对被诉取消实物配租资格行为机械进行合法性审查，忽略了本案原告作为重度残疾人的特殊生活需求，进而没有关注被诉行政行为的合理性。最高人民法院充分照顾到残疾人权利行使方式与实现途径的特殊性，不仅就地开庭审理，而且通过调解使行动存在严重障碍的原告获得了合适的公租房和可观的救助金。由此可见，超越行政行为合法性审查的局限，及时掌握和全面回应当事人真实的诉讼目的，是人民法院坚持实质性解决行政争议的首要任务，也是行政争议实质性解决在外延层面的特质。
第二，司法审查深度上的一揽式。行政诉讼案件的发生往往与相关民事争议紧密相连，人民法院只有正视民事争议的存在并对案件涉及的事实进行独立审查，才能为行政争议的实质性解决奠定基础。反之，如果人民法院消极对待民事争议，就可能使行政案件陷入“官了民不了”或漫长的等待民事诉讼结果的窘境。在“皖案10”的审理过程中，受案法院积极发挥行政审判的主观能动性，依职权主动追加案涉遗嘱的利害关系人作为第三人参加诉讼，通过调取过往案卷笔迹并委托司法鉴定机构进行鉴定，直接解决了遗嘱未办公证无法证实真伪的难题。这种体现适度职权主义色彩的一揽子作法，拓展了司法审查的深度，为民行交织型案件的一并处理提供了典范，是行政争议实质性解决在内涵层面的特质。
第三，司法审查厚度上的可接受性。作为“强大的行政机关与一介市民站在真正对等的立场上，就事关自己利害关系的事项展开富有诚意的对话”[17]平台，行政诉讼活动的评价应回归“用户体验”，充分彰显当事人寻求司法救济的获得感。与满足于案件表面化处理的一般性行政争议解决模式相比，实质性解决行政争议的要义在于司法审查厚度上的可接受性，避免出现“口惠实不至”的尴尬结果。以“皖案9”为例，从现行工伤保险条例的字面规定来看，一审法院直接判决驳回原告诉讼请求的作法似乎无可非议。然而，对因伤瘫痪无法继续工作且家庭陷入绝境的原告而言，这种缺乏温度的敷衍性处理并没有解决弱势群体的利益痛点。二审法院深入了解原告家庭及第三人情况，经过反复协调沟通，在不违背法律规定和各方当事人意愿的前提下，最终促成了原告与第三人解除合同、第三人安排原告丈夫工作及按意外保险支付医疗费用的和解方案，取得了良好的社会效果。这种换位思考的做法，实现了人民法院以行政审判解除民忧的初衷，是行政争议实质性解决在结果层面的特质。
上述权威样本案件的观察显示，所谓行政争议的实质性解决，是指人民法院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。这一概念的内涵包括四个基本要素：一是行政审判权的运用空间不局限于起诉人表面的诉讼请求，辐射到被诉行政行为合法性的全面审查；二是行政审判权的运用方式不局限于依法作出裁判，扩及到灵活多样的协调化解手段；三是行政审判权的运用重心不局限于表面行政争议的处理，拓展到对相关争议的一揽子解决；四是行政审判权的运用结果不局限于本案的程序性终结，延伸到对起诉人正当诉求的切实有效保护。行政争议实质性解决理论内涵的界定，既立足2014年《行政诉讼法》的文本规定，也兼顾行政审判实践的最新发展，对新时代人民法院行政审判工作的更好开展具有指导意义。
二、行政争议实质性解决的基本路径
在33个样本案例中，最终采取判决方式实质性解决行政争议的有11件（“皖案8”还采取了判后协调方式），采取协调化解的有22件（“皖案7”为诉前调解），少数案件还运用了出庭应诉、司法建议等辅助机制，具体化解路径数比如表2所示。鉴于样本案件数量有限，加之各地遴选发布过程中带有相应的区域偏好，因而判决与协调之间1：2的悬殊比例未必能够证明协调方式在任何时候都更加有效。相反地，作为行政诉讼法修改中“最为丰富和最有特色的内容之一”，行政诉讼判决修改标志着“‘单向度’的行为诉讼转向‘多向度’的关系诉讼”，[18]理应在实质性解决行政争议的过程中拥有广阔的适用空间。
（一）通过判决的精准适用实质性解决行政争议
在11个以判决方式实质性解决行政争议的样本案件中，主要体现为确认违法判决和具有明确指引性的给付类判决的精准适用。
在行政诉讼类型体系中，确认诉讼具有明显的补充性特征。确认诉讼相对于撤销诉讼和给付诉讼的后备性特质，决定了作为其最终结论的确认违法判决也是一种稀缺性方式。“最高法案4”（即“最高法88号指导案例”）和“沪案3”都是采取确认违法判决实质性解决行政争议的典范。“最高法案4”历经一审维持判决、二审维持原判、指令再审、再审驳回诉讼请求判决、驳回再审申请等长达近20年的复杂诉讼过程，诸多判决之所以没有能够使当事人服判息诉，根源就在于被告简阳市人民政府在作出行政许可时没有履行明确告知许可期限的义务，行政程序违法情形始终没有得到受案法院的指明。最高人民法院提审之后，根据案件本身情况并结合当地政府整治交通秩序、开展惠民行动的实际，在兼顾社会公共利益和个人利益的基础上作出了确认违法判决，彻底解决了久拖不决的行政争议。[19]“沪案3”也历经一审裁定驳回起诉、二审撤销裁定指令继续审理、一审确认违法、二审维持原判的循环，之所以最终能够化解行政争议，就在于二审法院在审理裁定上诉案件的过程中及时停止了未能产生实际效果的协调、释明活动，作出了附具充分说理的裁定，促使一审法院对被诉行政命令行为作出确认违法判决，为双方当事人后续的协调沟通奠定了基础。[20]这两起典型案件的处理方式，彰显了原本仅具宣告功能的确认违法判决对实质性解决行政争议同样能够发挥作用。
社会转型时期的行政任务多样复杂，积极行政的面向更为突出。“传统行政法学之所以受到批评，乃是因为它未能关注到行政任务，或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围。”[21]伴随着给付行政的兴起，具有直接给付功能的判决类型理应获得广泛运用。新行政诉讼法分别规定了履行判决、给付判决以及变更判决和重作判决，如果法院过于谦抑，不愿作出具有明确时间和内容要求的给付类判决，就极易造成循环诉讼，“不仅决定着对原告的救济程度，而且直接影响到司法权对行政权的干预程度”[22]。“吉案1-8”均为赔偿、补偿类案件，之所以久拖不决形成诉累，一方面在于案件长时间难以进入实体审理，程序空转现象十分明显；另一方面，即便法院作出实体性判决，也仅限于一般性答复或给付内容不够明确，导致当事人频繁上诉和申诉。在“吉案7”中，原告付春林、刘长娟的合法权益明明已经遭受被告行为的实际影响，但原审法院先是作出“责令被告于判决生效后60日内履行法定职责”的判决，后又以原告无权主张赔偿为由判决驳回诉讼请求。二审法院在查清事实的基础上，秉承解决问题、不纠缠程序、减轻当事人诉累的立场，运用公平原则直接确定赔偿数额，最终作出了具有明确时间和款额要求的给付判决，从实质上化解了长达5年的行政争议。[23]在“吉案3”中，原告李德春的房屋已经被龙山区政府征收，后开发商参与征收补偿并与原告签订协议，龙山区征收办同时向原告出具承诺函。在开发商未按照约定给付补偿款引发争议后，受案法院没有对征收活动过程予以整体考虑，仅从形式上认定征收办不具有被告资格驳回原告起诉，导致案件争议无法进入实体审理。在原告后续提起的行政案件中，法院直接将开发商与李德春签订补偿协议的行为认定为接受龙山区政府委托作出的行为，判决龙山区政府按照补偿协议的数额限期向原告进行给付，从而有效化解了行政争议。[24]综观这两个案件前后各不相同的处理，法院是拘泥于形式追求“结案了事”还是尊重客观事实果断下判追求“案结事了”，已经成为衡量司法化解行政争议能力高下的重要分水岭。
（二）通过多样化的协调实质性解决行政争议
基于“公权力不得处分”的信条，1989年《行政诉讼法》并未规定法院可以对案件进行调解。在以往的行政审判实践中，法院往往通过协调化解方式动员或促使原告撤诉结案。这种方式一度导致行政案件协调和解撤诉率大幅上升，受到行政法学理论界的诟病。[25]2014年修订后的《行政诉讼法》明确承认行政赔偿、补偿及行政裁量权案件可以调解，并将行政调解书列为与行政判决书和裁定书具有同等重要地位的法律文书。耐人寻味的是，行政审判实践中法院出具行政调解书的情形却非常少见，更多还是依赖惯常的协调化解促使原告撤诉方式结案。在33个样本案例中，只有“最高法案1”（廉租房配租资格争议）、“沪案1”（房屋征收补偿争议）、“沪案8”（行政处罚争议）和“皖案3”（房屋征收补偿争议）以行政调解书方式结案。其中，“最高法案1”之前的一、二审判决均着眼于行政程序瑕疵问题的表面审查，分别作出确认违法和驳回诉讼请求判决，并没有针对原告真实的诉讼目的进行回应。最高人民法院提审之后，时任行政审判庭庭长亲赴当地公开主持双方当事人调解，首次依据修订后的《行政诉讼法》以行政调解书方式结案，对各地法院产生了良好的示范效应。“沪案1”一审法院在作出判决驳回诉讼请求之前，曾经组织当事人进行调解但没有成功。二审法院受理后与一审法院充分沟通、保持联动，通过优化调解方案促使双方达成协议，并以行政调解书形式赋予调解协议同等法律效力，实现了征收补偿和限购答复争议同步化解的良好效果。
通过协调化解当事人撤诉方式结案的17件样本案例，主要集中在征收、登记、裁决等行政争议与民事争议相互交织的领域。实质性解决行政争议理念的兴起，最初就与此类案件处理中普遍存在的“官了民不了”现象有关。[26]2014年修订后的《行政诉讼法》明确规定了行政诉讼一并解决民事争议制度，承载着推进行政争议实质性化解、提高行政审判质效的使命。5年来的行政审判实践表明，一并解决民事争议制度遭受“冷遇”，法官群体的观望态度较为明显、当事人愿望也不强烈。[27]在这一特殊背景之下，沪、皖、吉三地相继公布通过协调化解行政民事争议交织案件就具有很好的示范作用。以“沪案2”“皖案1”“吉案10”的处理为例，可以看出受案法院所坚持的积极能动化解观。“沪案2”是一起消费者不服市场监管机关对其投诉举报答复案，实质上却是其在投诉举报后与商家无法达成赔偿解决方案进一步产生的争议。在一、二审法院作出驳回诉讼请求判决后，再审法院主动通过案件查询系统检索到当事人启动的民事诉讼，与受案基层法院“相互借力、上下联动”，最终通过协调化解方式达到了保护消费者合法权益、主动撤回民事案件起诉和行政再审申诉申请的三重效果。“皖案1”因土地征收批复引发，历经行政复议被驳回、起诉撤销复议决定被判决驳回诉讼请求及针对征收过程诸多行为已提起10余起行政诉讼等“空转”程序。二审法院及时了解到当事人诉讼的真实目的在于补偿安置，经过反复协调沟通，最终促使当事人之间妥善达成补偿安置协议，不仅解决了当事人最关心的利益问题，而且彻底解决了所有行政纠纷，对推进城市重大项目建设和所征土地上养老院妥善安置都起到了保障作用。“吉案10”因两处房屋产权登记引发，背后却存在复杂的婚姻家庭继承和房屋买卖关系，当事人的继承权只有通过民事诉讼才能得到实现，双方实体争议无法通过行政诉讼解决。受案法院没有机械适用法律一推了之，而是主动将民事争议纳入协调化解之中，促成双方当事人达成了庭外和解协议。沪、皖、吉三地这三起典型案件的成功协调化解，充分体现了人民法院在2014年《行政诉讼法》第61条一并解决民事争议条款适用上的主观能动性。
值得关注的是，“皖案7”是唯一以诉前调解方式实质性解决行政争议的案例。该案涉及行政机关退还收费问题，因所涉文件未及时为原告知悉而引发。法院收到诉状后征得起诉人同意，启动诉前调解程序，行政机关随即退还了收费，使得行政争议在诉前就获得了实质性解决。尽管行政法学理对诉前调解“损害法院中立形象”“规避司法评判”[28]等负面效应已有所揭示，但近年来这种通过司法与行政、社会的联动实现讼源治理的作法还是得到了很多地方的重视和推广。[29]在全国基层法院行政案件集中管辖改革典范的上海铁路运输法院，2017年进入诉前调解的行政纠纷有832件，化解成功率为10.8%，平均调解天数约22天。[30]在全国法治建设示范区的浙江，为有效推进行政争议实质性化解，3年来成立了覆盖全省三级法院和政府的行政争议调解中心网络，作为行政复议、行政诉讼制度的衔接配套机制，对进入行政复议、行政诉讼的行政争议进行分流，取得了初步成效。[31]人民法院在尊重起诉人意愿的基础上，对某些事实清楚、法律关系简单、争议不大的纠纷适度运用诉前调解方式，有助于节约实质性解决行政争议的司法成本。
（三）通过辅助性机制配合实质性解决行政争议
在依法裁判和协调化解的主导性路径外，司法建议、行政机关负责人出庭应诉等辅助性机制的配合使用，能够更好地促进行政争议的实质性解决。在以司法与行政良性互动为法治建设特色和亮点的上海，这两项机制在行政审判过程中得到了较为广泛的运用，“沪案1、4、9、10”使用了司法建议机制，“沪案2、5、10”使用了负责人出庭化解机制。2014年《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人出庭应诉制度，扩大了司法建议的适用范围，为人民法院灵活采用这些辅助性配套机制实质性解决行政争议提供了充分的法律依据。尤其是“裁判引导型”“裁判补充型”[32]的司法建议，在某些时候能够弥补行政裁判功能的不足。“最高检案6”作为最高人民检察院公布的首个通过行政检察监督促进行政争议实质性化解的案例，案情本身并不复杂，但一审、二审、再审法院分别通过驳回诉讼请求判决、驳回起诉裁定和驳回再审申请裁定放弃了对行政争议的实质性化解。检察机关通过举行公开听证和调查核实，最终以向乡政府现场送达检察建议的方式促成了案件的和解。如果一审法院在判决驳回诉讼请求的同时，能够向被告及时发送司法建议，直接指明其介入本案民事纠纷缺乏法律依据，或许就能够迅速达到息诉服判的效果，不至于引发后续更多的法律程序。“皖案5”是一起涉及多重法律关系的复杂行政案件，如果法院仅对被告强制拆除行为确认违法，也能够体现依法裁判和形式上保护原告合法权益的意旨，但原告权益最终的实际兑现并未可知。在对案件情况全面分析研判的基础上，法院专门向被告发出司法建议，得到了被告的积极响应，原告的工资及利息一次性拨付到位，最终使涉案纠纷得到圆满解决。在“最高法案1”中，济南市房管局局长到庭参加诉讼；在“最高法案4”中，简阳市政府副市长出庭应诉。在“皖案4”中，池州市政府还首次派副市长出庭应诉。[33]实践表明，行政机关负责人出庭应诉不仅对原告行使行政诉权具有仪式层面的形式价值，而且对人民法院解决行政争议具有结果层面的实质价值。2020年6月《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，以司法解释的形式明确规定出庭应诉的行政机关负责人“应当就实质性解决行政争议发表意见”，重塑了行政机关负责人出庭应诉作为行政争议实质性解决配套机制的功能定位。
综观上述实质性解决行政争议典型案件的司法处理模式，一个明显的发展趋势是，人民法院行政审判活动正经历由消极型司法向积极型司法、由敷衍性司法向回应性司法、由表面化审查向纵深化审查的转变。对于行政审判资源和能力相对孱弱的基层法院而言，这一行政审判模式的转型还非常艰难，但在新时代社会主要矛盾变化的背景之下，人民法院又必须能够快速适应。最高人民法院近年作出的一些裁判也在引领这一变化。作为“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”中唯一由最高人民法院本部直接作出的再审裁定案例，“李波等诉山东省惠民县人民政府行政强制及行政赔偿案”确立了“司法推定初始被告”的特殊规则，为减轻起诉人对被告明确性的证明负担、及时启动行政争议的实质性解决提供了重要保障。[34]“广西壮族自治区武宣县二塘镇樟村村民委第1村民小组与广西壮族自治区武宣县人民政府行政复议案”则确立了“判决撤销改变原行政行为错误的复议决定的同时，优先判决恢复原行政行为法律效力”的特殊规则，为双被告行政案件的审理节约行政司法资源、减轻当事人诉累、促进争议实质性解决提供了指引。[35]最高人民法院裁判引领和高级人民法院典型案例发布的结合，有效推动了行政争议实质性解决理念的传播。
三、行政争议实质性解决的属性辨析
经由行政审判实践倒逼的行政争议实质性解决理念，在最高人民法院的强力推动下逐渐成为具有引领性的司法政策。[36]在2014年《行政诉讼法》并未明确规定“实质性”的现行法律框架之下，如何实现行政审判新政策与法律规定之间的共生融合，避免使其沦为司法权宜之计或发生异化，就需要借助法律解释原理对行政争议实质性解决作出科学合理的定位。立足诉讼功能、司法能力和诉讼行为等三维视角，可以较为系统完整地认识其内在属性，实现贯彻实施新行政诉讼法与追求行政争议实质性解决的有机统一。
（一）作为行政诉讼基本功能的实质性解决行政争议
美国学者达玛什卡曾经提出过两种理想类型的国家与法律程序目的观，一种是把政府视为社会总管的“能动型国家”，司法活动的任务在于致力于贯彻国家的纲领、执行国家的政策，谓之“政策实施型司法”；另一种是政府仅仅负责维持社会平衡的“回应型国家”，司法活动的目的在于解决冲突和纠纷，谓之“纠纷解决型司法”。[37]对于肩负经济社会发展和社会稳定维护双重任务、正行进在实现中华民族伟大复兴征程中的我国司法机关而言，则呈现出明显的“混合型”特征，《行政诉讼法》立法目的条款30年间的几度变迁即可佐证。[38]按照体系解释的方法，作为《行政诉讼法》总则组成内容的立法目的条款将在具体的程序制度构造中得到充分体现。就实质性解决行政争议而言，行政诉讼程序一般规定中的“调解程序”（第60条）、“一并解决相关民事争议程序”（第61条）和“协调撤诉程序”（第62条）就是相对灵活的配套性实施机制。这种一体化的法解释策略，与实质性解决行政争议样本案件的经验大体相当。为避免陷入诉讼目的“一元论”“二元论”“多元论”的无解纷争，可将解决行政争议归属为行政诉讼的“直接功能和基本功能”，将保障权益和监督行政视为行政诉讼的“间接功能和衍生功能”。[39]
作为解决行政争议“2.0版”的实质性解决行政争议，其功能实现必须处理好与其他间接功能之间的辩证统一关系，避免走向裁判僵化和协调泛化的极端。在样本案件中，不同案件之间、相同案件不同审级之间的不同处理方式在效果上往往就存在天壤之别。以确认违法判决为例，“沪案3”的审理一度采取了协调化解方式，但双方当事人各自主张之间存在差距，短时期内无法达成一致。受案法院及时改变思路作出裁判，通过宣示被告行为的违法性，既起到了监督行政的效果，又为以裁判促和解创造了条件，行政诉讼制度的三项功能得以兼容。“最高法案4”本以维持判决和被告惠民举措而告终，但原审法院放弃行政行为合法性审查的结果并未赢得当事人的服判息诉。最高人民法院提审之后，及时作出违法确认判决最终平息了纷争。相比之下，“皖案5”的受案法院通过直接作出确认违法判决也能够起到监督行政、维护权益的效果，但多重法律关系的交错必然会影响到原告合法权益的及时兑现。基于对实质性解决行政争议的追求，受案法院最终通过发送司法建议、指出行为违法、促成协调化解的方式圆满结案，实现了寓监督行政、权益保障功能于争议解决过程之中的目标。原本仅具宣示意义的确认违法判决，在三起案件中的用与不用，都起到了实质性解决行政争议的功效，同时还整合了行政诉讼制度监督行政和保障权益的衍生功能。面对社会主要矛盾的变化和行政国家时代任务形态的扩张，行政诉讼制度的功能定位应当与时俱进。在2014年《行政诉讼法》的规范基础上，将实质性解决行政争议视为我国行政诉讼制度的基本功能，并将监督行政和保障权益功能寓于其中，这一属性定位能够顺应新时代的现实需要。
（二）作为人民法院司法能力的实质性解决行政争议
作为一种“通过产出司法产品参与并实现国家治理”的能力，司法能力是党的执政能力和国家治理能力的有机组成内容，已经成为司法改革的新取向，实现从“让司法更像司法”向“让司法更能司法”的转变。最高人民法院一直重视行政审判的司法能力建设，2004年全国法院行政审判工作座谈会的主题就是“全面提高行政审判司法能力、为党的执政能力建设提供有力司法保障”；2005年4月，《最高人民法院关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》，将“增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力”列为人民法院六大司法能力之一，要求行政审判工作“既要到位、又不越位”，努力做到“监督有力、保障有方”；2006年之后，“解决行政争议、维护社会和谐”成为新的行政审判能力要求。从法律的目的和合法性内涵上看，我国当下的法治状况正处于聚焦法律的正统化和程序公正的“自治型法”与追求实际能力和实体正义的“回应型法”同步发展阶段。[40]身处利益关系重组、社会风险叠加和发展稳定并重的时代，实质性解决行政争议已经成为现行体制下人民法院司法能力的重要表征。
作为司法能力定位的实质性解决行政争议，要求人民法院在行政审判活动过程中克服“司法无能”和“司法万能”的极端倾向。一方面，人民法院要依法履职，充分运用法律赋予的行政审判权积极化解行政争议；另一方面，人民法院要善于从体制内寻求外力支持，在多元化行政纠纷解决体系中合力发挥作用。行政诉讼案件的发生，往往具有复杂的社会经济发展背景。“只有微小的现实生活片段呈现在法庭面前，许多现实生活无论在原则上还是在事实上均被排除在诉讼程序之外。”[41]因此，实质性解决行政争议能力的提升有赖于法官对社会生活的切身观察，力图在完整还原生活图景的基础上寻求最佳的化解路径。在很多样本案件中，一审法院都是以作出驳回诉讼请求判决方式结案的。仅就形式意义上的法律适用能力而言，这种去实体化审查的处理似乎无可厚非。二审法院之所以能够选择协调化解方式结案，都源于对社会事实和生活常识的探究和尊重，因而能够达至实质性解决行政争议的目标。在“沪案2”的二审过程中，承办法官通过与当事人推心置腹的沟通，探究到其提起多起诉讼的真实原因是所购手机中存放的大量蜜月旅行照片无法恢复。正是出于对这种特殊生活常情的尊重，二审法院最终以协调方式圆满化解多起诉讼。在“皖案9”的二审过程中，合议庭充分掌握了上诉人的身体状况、家庭情况及所属企业情况，从最有利于伤者后续生活保障的角度出发，积极协调各方当事人达成了和解协议。这两起案件以协调化解置换依法裁判成功地实现了行政争议的实质性解决，个中对弱势群体的真切关怀、对社会公众朴素正义观的认同，都彰显了人民法院司法能力的提升。
（三）作为诉讼行为表现形态的实质性解决行政争议
“诉讼过程或者通过诉讼解决纠纷的过程，本身表现为双方当事者和法院所从事的一系列行为的累积。”[42]受起源于民事诉讼法学的影响，以往诉讼行为论的中心一直是当事者的行为，法院的行为较少被关注。与民事诉讼法律关系所不同的是，行政诉讼本质上就是一种国家不同权力之间的结构设计，“行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调”，[43]因而只有通过微观的权力关系运作才能谋求良好的行政诉讼制度。除了传统的判决、裁定、决定、建议、程序选择、程序审查、程序制裁等诉讼行为之外，法院的调解、协调、释明、救助等解决行政争议的诉讼行为也需要引起重视，通过对这些诉讼行为的规范提升司法公信力。
作为诉讼行为表现形态之一的实质性解决行政争议，主要体现在对行为合法性的关切。相比较行政判决行为具有较为明确具体的适用条件而言，协调化解行为因依托的法律文书无法记载过程详情可能遭受合法性和正当性的质疑。从这个意义上来说，定期公布通过协调化解方式实质性解决行政争议的案例是践行司法公开理念、提高司法公信力的必要举措。从文义解释角度上看，2014年《行政诉讼法》第62条规定的撤诉审查制度并未禁止法院采用协调化解方式。不过，这一解释策略还不足以为法院的协调行为提供正当性依据。在很多样本案件中，法院的协调化解行为实际上都存在相应的合法性连接点，能够为类案的实质性化解提供指引。在“皖案6”中，面对作为被诉物业处理行为依据且存在与上位法冲突条款的行政规范性文件，二审法院并未像一审法院那样坐视不管，而是采取协调文件制定机关、审查机关和执行机关共同进行审查处理的变通作法，此举与法律规定的规范性文件附带审查制度的监督旨趣并不违背。在“吉案10”中，面对房屋产权登记纠纷背后存在的一连串民事争议，受案法院并未采取常规的裁定中止行政诉讼、建议当事人先行提起民事诉讼的作法，而是主动介入进行整体化解达到了减轻当事人诉累的效果，此举与法律规定的一并审查相关民事争议制度的旨趣并不冲突。这两起案件以法院主动实施协调行为促进行政争议实质性解决的成功实践，表明了人民法院对诉讼行为合法性底线的坚守。
四、行政争议实质性解决的制度构造
人民法院践行行政争议实质性解决理念已有10年之久，其间积累了有益的审判经验，也体现了丰富的地方智慧，但这并不表明相关制度构造已经完备。伴随着行政案件跨区域集中管辖改革的推进和最高人民法院巡回法庭的运行，案件协调化解难度进一步增大，“倒金字塔型”诉讼格局引发案多人少的矛盾，不同巡回区之间的裁判标准不尽统一，不同区域行政审判的发展并不平衡。行政争议实质性解决理想目标的真正实现，还有赖诸多行政诉讼制度的进一步完善。
（一）构建科学的行政审判绩效考评体系
构建科学、合理的行政审判绩效考评体系，既能够通过激励、约束法官的审判行为选择提升实质性解决行政争议的能力，也能够保障和提高行政案件办案的质量和效率。与海量的民事、刑事案件相比，行政案件的绝对数量难以企及。因此，行政审判绩效考评指标体系不宜简单照搬照抄。特别是在行政案件管辖模式发生重要变化、行政审判区域性差异日益扩大的新形势下，差异化、个性化的行政审判绩效考评体系尤为迫切。回望30年来行政审判制度运行的艰难历程，绩效考评体系随不同时期形势与任务的变化不断调整，个中有不少值得反思之处。例如，一段时间以来，通过协调方式化解行政争议备受重视，一些地方甚至盲目下达协调撤诉指标，导致撤诉率急剧上升。这种偏离司法公正底线、以排序通报倒逼数据比拼的作法，对行政审判工作造成了误导，引起了一线行政法官的反感。[44]行政审判工作本身具有特殊性，加之各地司法环境、法官队伍情况差异性大，因而行政审判绩效考评指标种类和所占权重要力求科学合理，既要避免违背司法规律，也要顾及法治建设阶段，真正发挥绩效考评的正面导向作用。
就行政争议实质性解决目标的实现而言，有赖于行政审判绩效考评体系的科学构建，尤其需要实现如下三个方面的转变：一是从“数比型考核”转向“质效型考核”。
数比型考核具有直观明了的优点，但过度使用可能会陷入“数据膜拜”之中。[45]例如，一审案件数量增加或减少并不能完全反映当地行政审判的真实状况，某类阶段性案件的爆发或消减都可能是其中诱因；二审率、再审率高也未必就反映行政争议没有得到实质性解决，二审再审改判率、发回重审率也是重要指标。为此，行政审判绩效考评要避免走向完全以数据论英雄的极端，注重以案件审理质效为核心，将具体数据及排名变化作为质效衡量的依据之一。二是从“决定型解决”主导走向兼顾“合意型解决”。根据纠纷解决是否基于当事者之间的自由合意为依据，解决纠纷的过程分为决定型解决和合意型解决两种模式。前者是纠纷各方根据第三者有拘束力的决定来解决，后者是纠纷各方根据彼此之间的合意来解决。[46]在以往的行政审判实践中，依法裁判与协调化解往往被人为对立起来，陷入“非此即彼”的认知误区之中。解决行政争议是人民法院行政审判的基本职能，依法裁判和协调化解都是有益的解决争议方式，二者本身并无绝对优劣之分，关键取决于不同行政案件的具体情况和当事人的实际需求。在样本案件中，有些最终就是以协调和解方式取代原先的裁判方式结案的（如“最高法案1”“最高检案6”“沪案1”“沪案5”“皖案1”“皖案7”等），有些则是通过及时裁判结案的（如“沪案3”等）。为此，行政审判绩效考评应回归“能调则调、当判则判、以判兜底”的常态策略。三是从“刚性监督行政”主导走向兼顾“柔性监督行政”。在既往的行政审判绩效考评体系中，以依法作出裁判特别是被告败诉判决书为中心的刚性监督行政占据中心地位，以行政调解书、司法建议书、行政审判白皮书为代表的柔性监督行政没有获得相应的体现。行政案件本身及其所处司法环境的复杂性，决定了人民法院行政审判工作需要采取必要的“迂回”策略，通过“绵里藏针式”的柔性方法彰显对行政机关的间接监督功能。为此，应适时将“刚柔并济”的监督模式纳入行政审判绩效考评体系之中。近5年来，法治政府建设示范区上海行政审判“案件数量下降、审判质效提升”的别样图景就为行政审判绩效考评体系的重建提供了样本。[47]
（二）提炼行政诉讼类型构造的具体规则
行政诉讼类型制度的初衷，旨在实现“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”。[48]在2014年《行政诉讼法》修订之前，行政法学理论界和实务界不断呼吁通过行政诉讼类型化的改造，提高人民法院实质性解决行政争议的能力，为行政相对人合法权益提供有效且无漏洞的司法救济。[49]受制于多种因素影响，2014年《行政诉讼法》并没有直接规定行政诉讼类型制度，而是采用判决类型化方式予以代替。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“行诉解释”）第68条通过对“有具体的诉讼请求”的列举和释明，大体上表达了一种“隐形诉讼类型化”的旨趣。2014年《行政诉讼法》实施5年来，最高人民法院在一系列行政案件的裁判中运用了诉讼类型化的审理思路，分别从“诉讼类型化意义的宣示”“不同类型诉讼审理规则的发展”“各类不同诉讼之间关系的厘清”“无名之诉存在可能的探索”四个方面试图激活“行诉解释”的有限规定。[50]“法律规定的隐含表达—司法解释的细化列举—典型裁判的规则塑造”已经成为我国行政诉讼类型特殊的生长方式，为行政争议实质性解决能力提升提供了广阔的运行空间和有效的程序保障。
行政诉讼类型构造的意义在于打破传统撤销诉讼一体主义的封闭格局，使人民法院不再拘泥于单一的行政行为合法性审查，而是紧紧围绕原告的诉讼请求予以全方位的回应和审理，使行政争议能够在实质上而不是形式上得到彻底圆满解决。因此，行政诉讼类型构造暗合了行政争议实质性解决功能目标的需要，应该充分整合提炼已有的本土行政审判经验，发展出更多有利于实质性解决行政争议的诉讼规则。从法解释学立场上看，可以通过对2014年《行政诉讼法》第1、2条和“行诉解释”第68条进行体系性解释，使其成为行政诉讼类型构造的规范基础。同时，要着力从繁简分流和审理方式上加以完善。一方面，以诉讼类型构造为契机，大力推行行政审判繁简分流机制，通过“简案快办”实现“繁案精审”。现行法律有关简易程序的规定过于原则、可操作性不强，加之绩效考核、当庭宣判、范围受限等其他因素影响，实施效果并不明显。对于法律关系简单、案件事实清楚、法律规定明确、双方当事人争议焦点单一的纠纷，人民法院可以在审前程序快速化解，甚至通过速裁程序即刻办结。同时，将简易程序适用扩展到一审案件之外的其他环节，实现繁简分流的整体性改造。鉴于部分特殊行政案件的实质性解决需要耗费相当多的司法资源，行政案件繁简分流改革刻不容缓。[51]另一方面，要针对撤销诉讼、变更诉讼、履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等不同种类的诉讼采取“类案要素式”审理方式，扩大调解程序的适用范围，使“依法调解”真正成为人民法院敢于使用、善于使用的实质性解决行政争议方式，增强审判行为的合法性、正当性和公开性。鉴于当事人诉讼认知水平的有限性，人民法院在诉讼请求类型归属上负有及时释明义务，避免简单采取裁定驳回起诉方式影响行政争议进入实体性审理。“如果原告选择了错误的诉讼种类，法院必须首先通过解释，必要时也可以通过转换，但至少要通过一个具体的指示，使之成为一个适当的诉讼种类。”[52]
（三）区分适用宣告性判决和引领性判决
虽然判决与协调本身并无明显高下之分，但案件庭审的充分展开、裁判文书的主动公开和裁判内容的是非断定等特质，还是决定了判决方式在实质性解决行政争议中的主导地位。诚如何海波教授所言：“倡导行政诉讼协调处理，必须以一个独立和权威的司法体系为前提，以法院能够确保依法判决为后盾。舍此，协调处理只能成为对法治理想乃至法官尊严的嘲讽。”[53]总体上看，全国一审行政案件被告败诉率仅占受案数的一成之多，且呈现出“宣告性判决多、引领性判决少”的发展态势。[54]在司法权与行政权之间关系的处理上，司法过度谦抑现象仍然十分明显。这也是行政争议难以实现实质性解决的一大写照。
就规范文本而言，2014年《行政诉讼法》第77条扩大了变更判决的适用范围，“行诉解释”第91、92条规定了具有明确指引性的履行判决和给付判决。这三类判决对行政争议的实质性解决和行政相对人合法权益的有效保护都具有至关重要的作用，充分体现了人民法院对行政机关依法行政的有力监督，可谓彰显司法能力的“重器”。在很多样本案件中，行政争议之所以迟迟得不到实质性解决，原因就在于人民法院对于赔偿或补偿款额不敢实事求是地直接作出认定（如“吉案1”“吉案2”等），导致新的法律程序频繁启动。因此，为谋求行政争议实质性解决，对于“裁判时机成熟”[55]的行政案件，人民法院应当依法作出具有明确时间和内容指引性要求的判决。从目前行政案件集中管辖改革缓解审判干扰的实际效果来看，更多适用引领性判决、审慎适用宣告性判决的司法环境已经有所改善。行政案件集中管辖法院应当抓住这一有利时机，发挥依法裁判在实质性解决行政争议中的兜底作用，避免出现判决“口惠而实不至”的敷衍性司法局面。
（四）规范三类协调化解方式的梯度适用
在协调化解撤诉结案方式备受质疑、2014年《行政诉讼法》明确承认特殊类型行政案件可以调解的背景之下，各地法院仍然习惯于沿用过去的作法，个中原因值得探究。除了现行法律关于行政案件调解的规定较为粗陋之外，还与全社会特别是有关国家机关对行政调解书法律属性的认知匮乏有关。在行政争议实质性解决路径谱系中，应当鼓励人民法院在征得当事人同意的基础上，以制作行政调解书的规范化方式进行结案。在样本案件中，“最高法案1”是2014年《行政诉讼法》实施以来最高人民法院首次依法以行政调解书方式结案的典型案件，对全国法院具有重要的示范作用。在行政审判绩效考评体系的完善中，应当将行政调解书置于与行政判决书同等重要的地位，从制度和机制上引导中国式“合意型解决”行政审判模式的生长。
相比较规范化、制度化、公开化程度较高的行政调解结案而言，经协调化解由原告撤诉方式结案的做法只能在特殊类型行政案件中有限度地适用。这种做法虽然在表面上不违反现行法律的规定，但协调过程无法通过一纸简单的准许撤回起诉行政裁定书得到呈现，自然就无法消除外界对法院“以拖压调”“以判压调”的本能怀疑。因此，协调化解要尽可能地通过开庭审理方式进行，避免频繁的私下接触引发协调公正性和合法性危机。至于近年来在多元化行政争议解决体系构建中兴起的诉前调解，因缺乏行政诉讼法上的直接依据，更应克制适用。作为落实诉源治理理念的载体，诉前调解对于少数行政争议可能具有一定的实际效果，但也存在法院借机规避合法性审查的风险。在“司法更像司法”改革尚在积极推进的环境之下，不宜低估诉前调解的过度适用对行政审判制度可能造成的负面影响。只有人民法院坚持依法裁判和依法调解并举、适度运用协调化解予以补充，才能够真正促进行政争议的实质性解决，并最终实现从源头上预防和减少行政争议发生的功效。
结语
在任何时代，法的发展重心“既不在立法，也不在法学或司法判决，而在于社会本身”。[56]行政诉讼法制度和学说的发展，只有在社会变迁中不断寻找时代之问，充分体现时代特质，才能形成真正具有原创性和生命力的时代理论。行政争议实质性解决理念的兴起，源于我国行政审判实践之惑，同时也反哺我国行政诉讼制度的完善和发展，在立法、司法、行政之间形成了更为紧密的联系纽带。面对2019年政法系统围绕行政争议实质性解决采取的集体行动，行政审判制度正迎来新的改革契机，行政法学应当及时对此作出系统的理论回应。本文在追溯行政审判政策变迁的基础上，围绕最高人民法院、最高人民检察院及沪、皖、吉三地公布的典型行政案例样本，对行政争议实质性解决的理论内涵、基本路径、属性定位和规范构造进行了深入解读，希冀把我国行政审判的制度优势更好转化为司法的社会治理效能。有理由相信，行政争议实质性解决理念的践行和制度的完善，将进一步提升人民法院的行政审判能力，实现行政诉讼制度解决行政争议的基本功能和保障公民权益、监督依法行政的衍生功能，为未来“3.0版”行政诉讼法提供丰富的本土实践素材，发挥行政审判制度在法治国家进程中应有的重要作用。
