摘要：行政复议制度历经多年发展，在监督行政、维护权益及争议解决方面发挥了重要的作用，但依然存在着制度知晓率低、主导功能不确定、复议决定结果受限制、程序空转严重、配套制度不完善等各种现实问题。为促使行政复议制度走出制度困境，可基于制度分析的理论框架，将行政复议制度的改革与完善置于法治中国建设的大背景之下，一方面从制度的本质、起源及变迁认识行政复议制度的发展历程及在法治国家的角色定位；另一方面从制度质效的衡量标准总结分析出行政复议的制度缺陷与制度优势，最终提出坚持以人民为中心的指导思想，科学认识行政系统内部运行规律，改进行政复议程序规则，科学设定制度评估标准，完善行政复议配套制度等改革举措，从而实现提高行政复议制度治理效能的目的。
关键词：行政复议；制度分析；监督纠错；争议解决
引言
2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，习近平总书记在会上指出：“要推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”由此明确了行政复议体制改革的方向，行政复议法的修改也再次提上日程。无论是行政复议体制改革还是行政复议法修改，都属于行政复议制度的涵盖内容，本质上解决的就是行政复议制度的改革与完善问题。关于行政复议制度的研究成果很多，但大多是从微观层面针对行政复议法具体规则进行的讨论，研究焦点主要聚集在行政复议的性质、功能、目的、集中管辖、共同被告、受案范围、受理程序、证据规则、决定种类、和解调解以及是否建立行政复议局或行政复议委员会等等相关条文的修订上。2020年11月24日，司法部发布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），该意见稿吸收借鉴了很多既有的研究观点，对现有行政复议法作出较大改动。笔者认为，行政复议制度的改革与完善应立足于建设中国特色社会主义法治国家的高度，从宏观视角出发，以制度分析的理论框架来厘清行政复议制度的创设与变迁历程、制度的缺陷与优势，从而提出更加客观和可具操作性的改革举措，全面提升行政复议制度的治理效能。
一、行政复议制度的本质、起源与变迁
（一）行政复议制度的本质
什么是制度？《辞海》中的“制度”是指要求社会成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。旧制度学派偏重于从制度的功能来定义制度，如凡勃伦认为，制度是由人制定的规则，它起着规范人们行为的作用，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。新制度经济学代表人物诺斯认为制度是一个社会中的游戏规则。更严格地说，制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为。结合上述观点，制度的本质是对人们的行为具有规范、约束作用的一系列规则。但这种界定制度本质的观点并不全面，因为制度的内容包括了正式规则、非正式规则和实施机制。其中实施机制就是规则实施的过程和原理，也就是由谁、通过什么方式来执行正式与非正式规则。一国制度的有效性，不仅取决于该国正式规则和非正式规则的完善程度，而且取决于这个国家制度的实施机制是否健全。行政复议制度要实现有效性，不仅离不开作为正式规则的《行政复议法》不断修订完善，还要兼顾民族文化传统、国家政策及社会习惯等非正式规则的补充协调，并且更重要的是加强制度的实施机制建设，以保障行政法律制度得到有效实施，行政权得到有效规范，相对人的合法权益得到有力地维护。因此，行政复议制度作为制度的一种，它的本质既包括用以规范、约束行政机关行政行为的一系列规则，还包括这一系列规则的实施机制，它是静态的规则体系与动态的实施机制的有机结合。行政复议制度的改革与完善，不单要从理论层面追求法律规范的公平公正和逻辑严密，同时还要兼顾实践层面法律效果与社会效果的统一，注重人民对制度的接受度、认同度及满意度情况。
（二）行政复议制度的起源
制度的起源是什么？制度经济学代表性的观点是以科斯为代表的交易费用说，即制度是因为降低交易费用的需要而产生的。以这种观点为基础，解释行政复议制度的产生是因为通过建立行政复议制度来解决争议的成本如果远远低于个体单独维护和执行权利，或者通过司法机关维护和执行权利的成本，那么，行政复议制度就具有了生命力，也就有了设立该项制度的必要性。
相对于科斯从经济学的角度分析制度的产生，马克思主义则是从哲学的视角分析制度产生的社会根源，提出制度的产生最初来自于社会物质生产的条件，并分别由经济基础和上层建筑两个层次构成。经济制度是第一层次的制度，政治、法律制度和意识形态为第二层次的制度。基于对第一层次社会利益冲突进行社会控制的需要，其社会强制方式本身才产生并形成了第二层次制度。按照马克思主义的制度理论，行政复议制度属于第二层次的法律制度，服务于第一层次的经济制度。从我国行政复议制度的初创来看，通说认为最早的行政复议制度是1950年10月颁布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》的第6条，中央人民政府政务院1950年12月公布的《税务复议委员会组织通则》，以及以国家工商行政管理局等有关行政机关为代表的多部单行法律法规中的行政复议规定。这些规定反映了国家在经济管理活动中为调整社会利益关系所衍生的复议制度需求，同时也印证了马克思主义第一层次制度派生并决定第二层次制度的理论正确性。根据上述制度的起源理论，行政复议制度要生存与发展，既要保持制度成本的低廉性，也要基于当前经济发展需求，以切实解决我国社会经济发展过程中的利益纠纷，同时还要适应我国社会主要矛盾的变化，回应人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高的美好生活需求，并以此作为制度立足点，发挥制度优势，转化治理效能。
（三）行政复议制度的变迁
制度是如何变迁的？诺斯从经济学角度提出相对价格的根本性变化乃是制度变迁的最重要来源，他认为，“一种相对价格的变化能使交换的一方或双方感知到通过改变协定或契约能使一方甚至双方的处境得到改善时，人们才有重新定约、签约的动力”。笔者认为，这一原理同样适用于行政复议制度，当相对人选择行政复议制度可以有效解决自己的诉求时，就会产生对该制度的认同和信赖，也会促使更多相对人产生选择行政复议制度的动力，反之，则表明行政复议制度到了需要改变规则，发生制度变迁的时候了。另外，诺斯还认为除战争、革命等非连续制度变革外，重大的制度变迁往往是通过无数次具体且微小的变化累积而成。苏力也认为制度的发生、形成和确立都在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。制度是人类行动的产物，是演化的产物。
以行政复议制度的变迁为例，制度确立阶段是国务院1990年审议通过《行政复议条例》，1994年通过《国务院关于修改〈行政复议条例〉的决定》，重点将行政复议管辖体制从“条条管辖”修改为“条块结合”。制度发展阶段是1999年《中华人民共和国行政复议法》正式施行，这对贯彻依法治国基本方略、严格依法行政具有重要保障作用。制度完善阶段是2007年《行政复议法实施条例》颁布实施，强化了行政复议在化解行政争议、促进法治政府建设以及构建和谐社会的重要地位。最后是制度配套建设阶段，如2006年建立《行政复议听证程序规定》《行政复议案件立卷规定》《申请行政复议须知》等内部规定，2007年推广行政复议信息报备管理系统，2008年建立《行政复议法律文书示范文本》，2018年开发了全国行政复议工作平台等等。近年来，各地方、各部门结合自身工作实际建立了很多与行政复议法、行政复议法实施条例配套的管理制度，有效规范了行政复议行为。我国行政复议制度的历史进程展现了制度渐进式变迁的方式。此外，制度变迁还存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化，若要扭转方向，往往要借助于外部效应，一旦发现了路径偏离，就要尽快采取措施加以纠正，以免出现积重难返的情形。结合我国行政复议制度的发展历程可以发现，我国行政复议制度的变迁主要是以国务院为代表的国家机关自上而下主动推动的，这种变迁方式也应引起我们对制度变迁路径依赖问题的警惕。行政复议制度历经多次变迁依然未能发挥制度最佳优势，是否与缺乏自下而上引发制度变迁的推动力和忽视了人民的真正制度需求有关，值得我们深思。
二、行政复议制度存在的现实问题与缘由
从1990年我国颁布《行政复议条例》至今已有三十余年，行政复议在监督政府依法行政，维护公民、法人和其他组织合法权益和实质性化解纠纷方面发挥了重要作用。行政复议体制改革稳步推进，行政复议工作队伍专业能力不断提升，行政复议各项制度都取得了长足的进步，但在法律实效上与同期的行政诉讼制度和信访制度还存在一定差距。经综合分析，行政复议制度主要面临的现实问题与缘由主要体现在以下五个方面。
（一）行政复议知晓率和信任度不高，制度的可接受性不足
行政复议制度具有“方便、快捷、免费”的优势，但实践中人们选择通过复议途径解决争议的数量并不多。2020年，各级行政复议机关共审理行政复议案件24.2万件，其中作出撤销、变更、确认违法和责令履行法定职责等直接纠错决定的比例为14.6%。2013年的全国人大复议执法检查组4351份有效调查问卷显示，约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说过，有些群众对行政复议“官官相护”、办案不公存有疑虑，信任度不高。由此可见，行政复议制度未能发挥争议解决主渠道作用的主要原因在于，人民群众对行政复议制度的知晓率低、认同度不高，更深层次的是行政复议制度的可接受性不足造成的。
制度的可接受性从接受者的主观性角度出发，表达的是人的接纳、认同、内化、服从的心理状态。从接受内容的客观性视角分析，可接受性是基于相应制度的完善达到可以为人民所接受的程度。行政复议制度长期以来在人民群众心中的可接受性较低，其原因既有我国的行政法治研究历史不长，行政复议体制还不够健全等客观方面的因素，也与国家对行政复议制度的宣传力度还不够，人民群众对行政复议制度的认识还比较生疏等主观方面的因素有关。从而使得大量的行政争议未进入复议渠道，而是进入了行政诉讼和信访渠道。因此，运行良好的制度不仅需要制度本身较为完善，具有可被人民群众普遍接受的客观性，同时也要加强制度的宣传教育和解释说明工作，培养人民群众对制度的内心认同。只有在主客观方面让人民群众均愿意接受的制度才是真正的优势制度。
（二）行政复议制度主导功能不确定，制度目标的有效性有待加强
关于行政复议的性质，学术界尚有争议。有认为它是一种纯行政性活动，属于行政执法；有认为它是一种行政救济，还有认为它是行政司法活动。主流观点普遍认为行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为，是行政机关内部监督和纠错机制的环节，是国家行政救济机制的重要环节。由于对行政复议性质的界定存有争议，导致行政复议制度的目标导向模糊不清。如1990年《行政复议条例》第1条和1999年《行政复议法》第1条都规定了行政复议监督行政、维护权益两项制度功能，只是1999年《行政复议法》在语言表述上调整了语序，将“防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益”提到“行政复议维护和监督行政机关依法行使职权”的前面，强调了行政复议制度维护权益的功能。2007年《行政复议法实施条例》又将“解决行政争议”纳入到立法目的条款中，至此行政复议制度具有了监督行政、维护权益和争议解决三项制度功能。对此，有学者认为这表明行政复议制度逐渐由内部监督机制向行政争议解决机制转型。
2020年《征求意见稿》将目的条款调整为“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，将行政复议制度的三种制度功能融合在一个目的条款中，但何者为首要制度目标还存在理论上的分歧。正是因为行政复议制度目的条款的多次调整，制度主导功能的不确定，直接影响了行政复议制度目标实现的有效性。因为制度目标导向强调宏观思考和顶层设计，注重确定方向、明确目的、树立理想和增强信念等。确立目标是每个制度的首要任务，制度体系架构和制度规则设计要始终围绕着目标展开，才能保证不偏离方向，始终向着目标奋进。行政复议是具有复合性质的司法行政活动，兼具行政性与司法性的特征，负有监督行政、维护权益及争议解决三项主要制度功能，但三项制度功能中何者为主导功能尚存在不确定性，造成行政复议制度的整体结构和规则设计在体系上的不协调，制约了行政复议制度整体效能的发挥，这是行政复议制度目标难以有效实现的主要原因。因此，正确界定行政复议制度的性质，明确行政复议制度的主导功能是行政复议法修订的重要前提。
（三）行政复议决定类型存在局限性，制度负面效应较高
多年来，行政复议案件的审理结果一直呈现高维持率态势，行政复议的纠错率长期处于低迷状态。“高维持率，低纠错率”的复议结果一方面使相对人的行政争议未能得到有效解决，加剧了人民群众对行政复议制度的不满情绪，另一方面也反映了行政复议制度监督纠错功能的失衡，从而进一步加剧了行政复议制度的负面效应。为解决“高维持率，低纠错率”问题，我国的行政诉讼制度创制了双被告制度，这虽然在一定程度上缓解了复议机关高维持决定的恶性循环问题，但通过实证分析发现，行政复议机关依然存在选择性适用轻微纠错决定、重程序纠错轻实体纠错、强调协调结案弱化监督纠错、以无效行政行为脱逸监督纠错体系以及监督纠错辐射效应不足等实效困境。
产生上述问题的制度设计原因有如下几点：首先，行政复议的决定种类不够科学，如变更决定在规范层面的适用空间被限定在极小的范围内，加之适用变更决定，行政复议机关还面临着作单独被告的应诉风险，使得行政复议机关基本上舍弃变更决定这一类型。其次，很多本应通过行政调解或和解处理的复议案件，行政复议机关为避免承担责任往往通过协调结案的方式予以解决，消解了行政复议制度的规范性和专业性。最后，行政诉讼的被告规则促使行政复议机关偏重“利益风险”衡量，从而倾向选择尽量避免作为被告的复议决定种类，比如适用不予受理或者驳回复议请求，或者从程序上对行政行为进行违法性纠错，忽视对行政行为的实质性纠错。从更深层次的制度理论分析，行政复议决定类型的局限性忽视了制度设计的负面效应。因为一项制度往往兼具正面效应与负面效应，如何放大正面效应、限制负面效应是制度实施成功的关键，只有通过正负面效应的比较，才能更客观科学地设计好制度。《征求意见稿》对行政复议机关的复议决定类型进行了扩充和丰富，这赋予了行政复议机关更大的监督纠错职权，属于正向激励举措，将会激发行政复议制度的正面效应。但同时该征求意见稿对维持决定负面效应的限制依然未提出有效化解办法，建议通过严格限定维持决定适用的条件以及强化理由说明制度，控制其负面效应，释放行政复议的制度潜能。
（四）行政复议程序空转，制度整体协调性不畅
在行政复议的运行效果上，程序空转是一个普遍问题，使得行政复议沦为“二传手”，增加了当事人诉累，严重影响了行政复议制度的有效性。
首先，程序空转体现在行政机关内部的上下级行政机关之间。一种是行政复议不作为，主要是指具有复议法定义务的行政复议机关消极履行复议义务的行为。复议机关不作为在实践中的样态表现为对行政相对人的复议申请不予理睬、逾期作出复议决定、遗漏行政复议请求、维持无效的被复议行政行为等，使得相对人的诉求无法满足，只能转向行政诉讼或者信访制度再次寻求救济。这种不作为行为侵害了行政相对人合法权益、增加了行政和司法成本、降低了行政复议制度公信力。另一种是行政复议机关更倾向作出维持、确认违法、责令重新作出行政行为等程序性复议决定，较少直接作出变更决定，从而将程序又空转至作出原行政行为的行政机关。
程序空转还体现在行政机关外部，行政复议与行政诉讼、信访制度之间的程序衔接机制不畅上。产生这种问题的原因在于，一方面从行政争议实质解决的制度整体观出发，行政复议、行政诉讼、信访制度的各自定位及发展方向未区分明确，三者应为制度互补关系，而不应是制度竞争关系；另一方面，现有的制度设计缺乏从整体上思考关于公正性与专业性、统一性与分散性等价值取向在行政复议、行政诉讼和信访三种制度中的平衡，从而导致三种制度间的衔接机制出现空转和不畅。如在行政复议与信访的制度衔接上，要确定两者的受理范围边界，确立法定处理途径优先原则；在行政复议和行政诉讼制度衔接上，实体与程序上的衔接都值得关注，要让两种机制更加协调，切实避免程序空转。程序空转问题实质上是制度的协调性出现了偏差。制度的整体性协调不仅要求制度内部要有协调性，制度之间也要做好纵向协调和横向协调。纵向协调尤其要处理好行政机关内部的上下级关系，因为上下级机关在目标、利益、甚至组织上若出现偏离，极易引发协调性危机。这促使行政内部纵向权力和责任配置需要不断进行调整，同时辅之以组织协调、目标协调、利益协调、权责协调来维持制度的良性运转，发挥稳定和发展的制度功能。横向协调上要处理好多元主体之间的关系，形成既有分工又有合作，并且还要围绕共同治理目标各自开展工作的制度格局。以行政复议、信访和行政诉讼制度为例，三者在化解社会矛盾的共同治理目标格局下，需要明确彼此之间的制度分工，建立良好的协调机制，将矛盾及时有效化解在各自的职责范围内，这才符合制度整体协调性的标准。此外，在保持现时性纵向和横向的制度协调性外，也要注重历时性的制度间协调，充分兼顾制度发展变迁的历史进程，做好改革后制度与改革前制度的有效衔接，切实保障制度改革中利害关系人的合法权益。
（五）行政复议程序规则不完善，制度可操作性不强
行政复议制度要发挥制度优势，离不开各项程序规则的完善。行政复议程序规则包括了行政复议的方方面面，其中复议管辖权、复议人员队伍建设以及复议委员会设置等是行政复议制度的重要组成部分，但目前还存在着很多现实问题有待改进。
一是行政复议管辖权分散，各类复议管辖机关虽然数量众多但内设机构并不健全。《征求意见稿》中设立专章建立了“普遍选择管辖”与“相对垂直管辖”“特殊指定管辖”等相结合的管辖制度。但面对实务中类型多样的行政主体，尤其是党政合署机构、地方开发区管理机构、议事协调机构等特殊主体，如何选择它们相应的复议机关还是会对相对人带来困惑，导致行政复议管辖权的确定出现诸多争议，使之成为行政复议制度可操作性不强的原因之一。
二是行政复议工作队伍建设机制不完善。在数量上，目前全国从事行政复议的工作人员不多，特别是基层复议机关专职从事复议工作的人员更是缺乏，人员配备难以满足工作需求。在专业化上，按照目前的《征求意见稿》要求，行政复议机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，这对于边远基层地区还存在较大的困难。即使满足了资格准入条件，目前长期从事复议工作并具有五年以上工作经验的人员更是少之又少，这也是复议工作人员专业性不强的主要原因。
三是行政复议委员会制度也备受争议。目前提出设置行政复议委员会的呼声比较高，国家也在一些地方进行了试点，但其在实务中的运行实效还有待验证。特别是咨询型复议委员会如何强化其责任性问题，议决型复议委员会与行政首长负责制的冲突如何协调问题等还需要进一步的探讨。从制度理论上来说，任何制度作为一项孤立制度往往是很难实施的，它的有效运行需要其他制度的配合共同推行。法治实践证明，制度社会效果和法律效果的充分发挥，单靠制度自身是不可能实现的，需要一系列其他制度紧密跟进，发挥制度合力，才能保证本体制度顺畅运行。行政复议制度的基本程序规则是否简易便利是主体制度能否具有可操作性的关键。因为制度的建构、实施、监督等运作环节均需要支出必要的人力、物力、财力等各种资源和时间成本，制度成本过高，则直接影响制度的生存与发展。对行政复议制度而言，如何健全完善上述程序规则，有效控制制度实施的各项成本，使复议制度整体更加简易便利，是行政复议制度改革与完善需要考量的重要因素。
三、行政复议制度的本质属性与制度优势
行政复议制度的改革与完善除了需要分析总结制度存在的现实问题与缘由外，还需要挖掘提炼行政复议的真正制度优势，更深入地认识行政复议的制度独特性，取长补短、择善而从，才能更好地指导《行政复议法》修改，建立一套科学合理地行政复议制度。
（一）行政司法复合性质是行政复议制度的专业优势
行政性与司法性复合的独特性质是行政复议制度区别于行政诉讼制度与信访制度的专业优势。行政复议的本质属性是司法性还是行政性的争论由来已久。争论的焦点最终集中在两个方面：一是行政复议权的权力属性是司法权还是行政权；二是行政复议的程序特点是偏向司法程序还是偏向行政程序，最终并无定论，折中的行政司法复合性质逐渐被普遍认可。尽管这种行政司法复合性质给行政复议制度的功能定位带来了不确定性，但对此反思又可发现，其实这种复合性质正是行政复议制度的独特优势所在。其理由在于：
首先，复合特性使行政复议制度兼具法律业务上的专业性与行政业务上的专业性。法律业务上的专业性是行政复议制度的司法性决定的，它要求行政复议机关对案件的受理、审理及决定必须依法、公平、公正地进行。行政业务上的专业性是行政复议制度的行政性决定的，它要求行政复议机关除了要对案件进行司法裁量外，还要熟悉行政机关内部运作的行政管理规律，了解涉案领域的专业知识，切实履行行政机关内部的层级监督职能，维护行政机关整体的公信力。行政复议制度的复合特性要求复议机关的工作人员需要具备法律专业与行政管理专业的复合专业背景，对复议工作人员的综合素质提出了较高的要求，也对复议委员会的人员构成提供了制度性参考，即除了要有具有独立性地位的法律工作者参加外，还需要有具备专业知识的技术人员及富有行政管理经验的主管人员共同参加才能切实解决行政争议。
其次，复合特性使行政复议制度区别于行政诉讼制度与信访制度，成为一项独立的行政争议解决制度。有观点认为“行政复议权实质上是行政机关行使的行政纠纷裁决权，行政复议制度的根本属性应当是司法而不是行政。”这种观点强调了行政复议的司法性，促使行政复议制度向有限司法化的方向改革，但同时也会导致行政复议制度趋同于行政诉讼制度。那么，行政复议制度本身的独特价值也就失去了特色，并且两套类同制度的重复设置不仅会造成国家资源的浪费，也会导致类同制度间的不当竞争。若过度强调行政复议权是一项行政管理权，同样也将导致其失去争议解决制度的相对独立性，令其在信访独大的现实困境中失去制度生存空间。
最后，复合特性有助于行政复议机关更严格地约束行政裁量权。行政复议权是一种特殊的行政行为，是对原行政机关行政行为重新审议的行为。复议机关在行使行政复议权时拥有一定的行政裁量空间，其行政裁量有自由的一面，也有受限制的一面，并且其自由裁量空间要小于其他行政机关。普通行政机关的行政裁量包含着“国家立法权的外部控制、司法权的外部控制以及行政权内部进行行政裁量分配的可能，是对行政领域的裁量进行综合思考的结果。”而行政复议机关的行政裁量是对原行政机关内部行政裁量的再次审查裁量，不仅要从外部控制的立法权和司法权视角对行政行为进行合法性审查，还要从行政权内部控制的视角对行政行为的妥当性进行审查，故行政复议机关对行政裁量权的限制要更严格和更全面。行政复议的行政司法复合性质决定了行政复议制度必然具有内部监督行政、维护人民权益与行政争议解决等多重制度功能，也正是这种独特的复合性质特征，使其具备了不同于行政诉讼制度和信访制度的多项专业优势。
（二）依托行政系统是行政复议制度的资源优势
行政复议制度的理论基础是行政自我控制理论、穷尽行政救济理论等，要求行政复议机关在行政系统内部最大限度完成对下级行政机关不当行政行为的监督纠错。行政复议机关依托强大的行政系统，可以调动广泛的政府与社会资源力量，采用多种方式从实质上化解行政争议。尤其在我国这样一个行政权长期占主导地位、政府“万能”的政治传统和现实背景下，行政复议制度更要借助行政系统丰富的行政资源及有力的行政权力，发挥出制度的应然功效。
首先，行政复议制度的改革与完善，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。实现国家治理现代化的关键在于提高政府的治理能力，其中行政复议能力是政府治理能力的重要组成部分，对法治国家、法治政府和法治社会的建设都具有重要意义。“如何发挥复议制度的行政优势，有效提升行政复议能力，是国家治理建设的重要内容。”从行政复议制度的特性上看，行政复议是行政内部的监控制度，具有上级审的特色。行政复议机关是行政管理体系内部负有职务指挥与监督关系的机关，可以通过履行行政系统内部的监控职能，督促下级行政机关积极正确履责。另外，一般说来，行政复议机关在行政经验与专业判断上的水平更高，有能力指导下级工作机关和工作人员依法行政。随着国家治理体系现代化的不断推进，行政权的作用范围不断拓宽，行政违法行为更加多样而复杂，为有效制约监督行政权的规范行使，必然要求行政复议制度与时俱进，突出行政性优势，加强行政内部监督效能。
其次，行政复议机关与原行政机关是隶属于同一行政系统的上下级机关，在系统内部实现监督纠错，制度成本最低，效率也最高。2018年机构改革将司法部和国务院法制办公室职责整合，重新组建后的司法部承接了国务院的行政复议职能，各地方的行政复议机构改革也沿袭了这一模式。虽然各级人民政府的行政复议职能已转至司法行政部门，但依然隶属于行政系统，复议机关与原行政机关依然是组织一体、职能分工不同的关系，这也一定程度上体现了整体政府理论和行政一体原则。基于此种理论，有学者提出：“行政一体原则与行政复议体制改革方向互相契合。行政一体原则要求将原行政行为和复议决定视为一个整体对待，由复议机关统一对外表达行政系统的意志，接受司法审查。”这种观点在强化行政复议机关积极履责，规避复议机关不作为等方面是有积极意义的，同时也体现了行政复议制度通过行政内部监督纠错和解决行政争议，相对于外部监督的行政诉讼，制度成本更低，实施效果更优。但同时也应注意，这种行政一体的观点模糊了复议决定与原行政行为之间的区别，不符合行政系统内部复议机关与原行政机关之间权责明确的行政法治要求。
最后，行政复议制度依托行政系统资源，具备实质性化解行政争议的优越条件。行政诉讼制度为有效化解行政争议、及时纠正行政违法行为，创立了行政机关负责人出庭应诉制度。最高人民法院对此专门制定了《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，对被诉行政机关负责人依法在诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务进行规范。但该项制度的实施在司法实践中并不理想。2020年全国行政机关负责人平均出庭应诉率41.8%，而在行政机关负责人出庭应诉的案件中，在庭审之后问题迟迟得不到解决，结果迟迟得不到落实的情况也占据了一定比例。行政复议制度是以行政官僚体系的科层制为基础，以上级机关的层级权威为保障手段的内部监督制度，上下级之间的领导服从关系对原行政机关负责人更有拘束力。同时，行政复议机关还可以借助政府庞大的组织系统，对重大复杂案件以联席会议或者协调会议形式，召集各相关部门负责人集体协商，加快案件的实质性解决。“事实上，行政争议的当事人由于对司法过程的风险厌恶、对上级行政机关的权威信任等多种原因，可能更依赖行政复议这种有别于正统司法裁判的方式。”所以说，行政复议制度若能充分利用其行政优势，会更能满足人民群众的心理期待。
（三）效率优先兼顾公平是行政复议制度的价值优势
不同的价值追求决定了制度建构的不同面向，具有多重价值追求的制度，各价值之间主次及顺位上的差异也会造成制度功能定位的不同。我国对行政复议制度的最初定位是作为行政机关内部纠错制度而存在的，行政性是其更本质的属性，及时、便民、低成本的效率价值是首位价值追求。但近年来，由于行政复议决定过高维持率的负面效应以及行政诉讼制度的改革，学界对行政复议制度公平价值的追求日益凸显，使得行政复议制度的改革更多地趋向司法化。不断寻求效率与公平价值的最佳融合方式，实现两种价值间的平衡是我国行政复议制度价值优势。
首先，公平与效率是对立统一的关系。公平是以效率为基础的，当大家在讨论什么是公平的问题，背后其实很可能是对效率做出的评价。“公平和效率，往往是一枚硬币的两面。”一项不符合基本效率标准的制度往往也是不公平的制度，换句话说，因为有效率，所以是公平的。对公平背后的效率考量，不是指单个人的效率，而是着眼于社会整体长远发展的效率。公平与效率又具有对立的一面，对公平的极致追求必然导致效率价值的消减，反之亦然。行政复议制度的内部监督纠错体现了效率性的一面，以相对独立的角色审理行政争议又体现了公平性的一面。行政复议制度有效融合了效率与公平价值，实现了两种价值的相对平衡，同时坚持效率优先兼顾公平的制度特色，也与坚持公平优先兼顾效率的行政诉讼制度相区别。
其次，兼顾效率与公平是行政正义的多元化价值要素的内在意蕴。行政正义包含合法、公正、合理、责任、透明、参与、效率等多元化价值要素。在诸多价值要素中，效率价值在行政正义中更具有代表性。行政正义理念的基本内容是指特定的争议类型要与公众所需要的结果相匹配，要提供多种选择并以最为有效的方式加以实现。案件争议的类型不同，公众的诉求也不同，复议机关的处理方式也应不同。如有的可能需要的是正式的裁判结果，也有的可能需要的是经过合意后的调解或和解；有的可能需要便捷的简易程序，也有的可能需要权威的普通程序；有的可能需要行政机关作出赔偿，也有的可能仅仅需要一个道歉，等等。这既是法治国家行政正义的要求，也是我国“以人民为中心”根本价值导向的要求。因此，行政复议制度的改革与完善必须从人民群众的切身利益出发，坚持效率优先的同时兼顾公平正义，不断丰富行政复议决定的类型，切实减轻人民群众的诉累，高效公正地化解行政争议，真正获得人民群众的制度认同和支持。
最后，缺乏独立性与公平价值并不绝对矛盾。以行政复议制度的独立性不足完全否定它的公平价值并不恰当。主体的独立性虽然有利于增强公平性，但并不是实现公平的必要条件，主体不独立时也有可能实现公平，所以说“独立的价值很重要，但并非目的，公正才是重要的价值取向，才是赢得公众信任的关键。”因此，行政复议管辖机关的依附性设置模式并不会严重制约其公平价值，关键还是在于行政复议审理过程和结果的处理是否能够实现实质正义。过度强调行政复议机关的独立性则有可能令行政复议制度丧失行政资源优势。行政诉讼制度以“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为制度设计初心，以守好司法公正最后一道防线作为该制度的首要价值优势。行政复议制度与之相比，“如何让行政复议制度能够保持促进行政系统规范协调高效运行的效率性特征，又能体现增进行政系统公正文明良好运行的公正性特征，这是我国行政复议机制创新和方法创新的基本追求，”也是我国行政复议制度更本质的价值优势所在。
四、行政复议制度改革与完善的路径建议
良好的制度应能反映国家的良知，体现群体的智慧，激发人民心中的善念。行政复议制度的改革与完善应从人民的根本利益出发，从提高制度治理效能的视角评判现行行政复议制度的改革举措，重新思考如何在保障行政复议制度自身优势的前提下，克服路径依赖，解决制度现存问题。
（一）坚持以人民为中心的指导思想，明确制度目标定位
以人民为中心是制度优势的本质属性和出发点，制度之争归根结底是人民内心深处的认同之争。政治学习惯用“制度认同”表达人民内心深处对自己国家制度的拥护程度，是一个心理层面的概念。以人民为中心也体现了国家的责任向度，是责任政治建设的价值标准，其对推进国家治理体系与治理能力现代化有重要意义。制度的创设坚持以人民为中心能够得到人民的信任，获得人民的支持与积极配合，从而有利于将制度优势更好地转化为治理效能。法律制度坚持以人民为中心通常体现在目的条款的维护人民合法权益中，但这并不意味着所有法律制度要将维护人民合法权益作为目的条款的首位目标，不同法律制度应结合自身特点，合理配置不同的制度目标定位，从不同面向发挥各自的治理效能，最终实现以人民为中心的根本目的。以行政复议法的修订为例，通过对比相近法律制度目的条款的设定，发现制度间不同的制度功能定位，才能更科学合理地设置行政复议法独具特色的目的条款，明确行政复议制度的目标定位。
由上表可见，与《行政复议法》相比，《征求意见稿》一方面通过调整“保障”和“监督”的顺位，理顺了“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”和“保护公民、法人和其他组织的合法权益”之间监督行政与维护权益两项制度目的间的逻辑关系；另一方面增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”一项制度目标，丰富了行政复议制度的复合制度功能。同时“主渠道”一词的运用更是表明行政复议制度的设计将改变作为行政诉讼辅助制度的地位，制度的独立性需求进一步增强。这也表明要对行政复议的若干制度进行重新建构，如建立相对中立、统一、专业的行政复议机构，改变行政复议的审理方式和审理程序，扩大行政复议的受案范围，等等。但关于《征求意见稿》目的条款的设置，还存在值得商榷的地方，如“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”与“监督和保障行政机关依法行使职权”都指的是行政复议制度的监督行政功能，而将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的维护权益功能介于监督行政功能之间，使得行政复议三种制度功能不仅在逻辑上不够明晰，而且会导致监督行政制度功能目标顺位上的不确定。因此，建议此条款的设计修订为“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，监督和保障行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”这样不仅在逻辑上进一步理顺了行政复议制度监督行政、维护权益、解决争议三种制度功能的关系，更重要的是明确了监督行政的首要制度功能顺位，更能凸显自身的制度优势，反映出它不同于以解决争议为首要制度功能的行政诉讼制度和以维护权益为首要制度功能的信访制度的独特性，也回归到行政复议初始设立时的制度初衷。
（二）科学认识行政系统内部运行规律，提高制度实施的有效性
制度是主观性和客观性两种属性的结合体，从制度的设立和改革中可见人在其中的主观性，同时制度也具有不依人的主观意志而转移的客观规律性。只有充分认识和掌握制度的规律性，才能更好地建构和实施制度。行政复议制度虽然具有行政司法复合性质，但行政复议机关隶属于行政系统，其组织结构和管理模式是按照行政系统内部规律设置的。目前行政复议所面临的高维持率和程序空转问题，实质上反映出行政复议制度未能很好地处理原行政行为与复议行为之间的关系，也说明行政复议法立法时对行政系统内部的运行规律还缺乏清晰的认识。
关于原行政行为与复议行为的关系，既有观点普遍认为两者是主从关系，所以复议机关在履行复议职责时并不主动，对原行政行为的监督也缺乏力度。尤其是复议机关在做共同被告时，将自身置于从属地位，从而导致案件审判过程及判决履行结果的效果不佳。那么，原行政行为与复议行为之间到底是什么关系？有学者认为既有的主从关系观点只体现了两者间的组织一体关系，未能体现出两者责任一体和功能一体的关系，提出应以两者之间是行政行为形成过程一体化、违法责任后果承担一体化，以及争议解决功能效果一体化为理论依据，将复议决定视为原行政行为的最终处理意见，复议机关成为违法责任主体，在行政诉讼中应当作为单独被告，代表行政系统接受司法审查。这种观点从行政诉讼外部监督的视角，有助于强化复议机关的监督责任，促使复议机关着力解决行政争议。但行政复议同时也是行政系统的内部监督制度，依法制约监督权力是其基本职责。而依法制约监督权力的主要内容就是权责法定、权责透明、权责统一，“有权必有责、用权受监督、违法必追究”。所以从行政系统内部视角出发，混同原行政行为与复议行为的组织、责任和功能，违背了依法制约监督权力的根本要求。
行政复议制度对原行政行为与复议行为之间的关系认定不同于行政诉讼制度，应立足于行政系统内部进行制度建构。一是明确复议行为的监督职能。因为在以国家本位为特质的中国，个人或者社会的自主空间是相当逼仄的，行政管理法相当发达，而规制行政的法律规范相对较弱。行政复议制度有利于弥补规制行政的法律规范的不足，满足国家在争议解决过程中对行政权力制约和监督的要求。二是加强复议行为对原行政行为的控制力。在行政系统中，对官僚机构控制力的来源或来自内部或来自外部，内部的控制力分为官僚责任和专业责任，来自外部的控制力分为法律责任和政治责任，来自内部控制力的官僚责任高于专业责任，来自外部控制力的法律责任高于政治责任。为加强行政复议的内部控制力，需强调复议行为与原行政行为之间命令服从的官僚责任，尊重并信任上级机关的专业责任。三是在具体规则设置上，一方面要尽量扩大行政复议的受案范围和放宽申请人资格，进一步扩展行政复议制度实施的覆盖面；另一方面完善共同被告制度，在司法审查中区分原行政行为与复议行为不同职责分工，根据各自过错追究不同主体的法律责任，从外部控制层面再次督促复议机关切实履行内部监督控制职能。
（三）改进行政复议程序规则，加强制度可操作性
制度得到有效执行要能够在技术层面具有可操作性，制度的可操作性不仅要求程序简单便利，而且要求制度的设计能够基于人民需求具备可行性和可持续性。
首先，建立相对集中的行政复议管辖权是符合实践需求的。在《行政复议法》修改中，复议管辖权改革是讨论较多的问题。现有行政复议管辖机构分散在各个政府工作部门，一方面给相对人选择合适的复议机关带来困惑，另一方面因为各个政府工作部门的复议受理案件数量差异较大，使政府在复议机构和人员的配置上难以做到科学适度。取消各级人民政府工作部门的行政复议职权，统一收归各级人民政府专门的行政复议办公室，专司行政复议职责的建议被普遍提及。笔者认为，行政复议制度的管辖权设置，既要考虑到相对人寻求救济的程序便利，也要兼顾到如何降低政府的管理成本，同时还要从有利于公平的角度尽量确保复议机关的相对独立性。现有的条块双向管辖权设置虽然为相对人提供较多的救济渠道，但因相对人对政府部门机构设置的陌生，往往给相对人向哪个复议机关提起复议带来选择上的困惑，这种困惑也间接导致了我国复议案件数量增长缓慢的结果。另外，从政府管理的视角看，分散设置管辖权必然会增加更多的机构配置和人员编制，不仅提高了政府预算，同时也不利于复议工作人员专业能力的提升。因此，建立相对集中的行政复议管辖权是必要的，将分散的复议机构和人员统一至专门的复议机关，可以让行政复议制度更具有可操作性。
其次，设置行政复议委员会具有一定的积极意义，但也要结合现行工作体制及案件类型，尽量降低该制度的负面效应。对于是否应建立行政复议委员会，建立咨询型还是议决型行政复议委员会，学界争议较大。行政复议委员会制度是否应该设置，到底采用哪种方式设置？从制度理论分析，我们不仅要树立正向思维，也要有反向思维，在建构正向制度时，也要做好反向制度预设，即针对这个制度可能带来的负面问题提前准备好应对措施来加以预防。从正向思维考虑，行政复议委员会制度对增强复议的公正性、民主性及独立性具有重要作用，基于这些优势，有学者提出“行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要确立为法律上的行政复议主体”。但从反向思维看，行政复议委员会制度又存在法律依据不足，与现行复议体制设置存在冲突，运行程序存在不规范和不协调的问题，基于这些劣势，有学者建议行政复议委员会设置应慎重考虑，“对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考”更具有可行性。因此，只有结合双向思维充分考虑，综合各种因素深入研究后的方案才能付诸实施，并宜采取对现行体制冲击较小，负面效应较低，具备长期可持续性的方式才是可行的。
最后，改进行政复议程序规则提及较多的是行政复议的审理方式，行政复议决定的适用依据，行政复议决定的种类，行政复议与行政诉讼的衔接，等等。对于这些规则的修改，《征求意见稿》以有利于行政相对人维护权益，为其提供便利，以有利于复议机关更好地履行职责，让其发挥最大限度制度效能作为基本原则都作了相应的调整。比如增加了简易程序规定；增加了对不履行法定职责的行政复议决定、确认行政行为违法决定，并对变更决定细化了情形；增加了行政调解和行政复议和解的规定；等等。特别是行政复议决定种类的变更以及与行政诉讼衔接的协调有助于改善程序空转问题，减少人民群众对行政复议制度的负面评价。
（四）科学设定制度评估标准，改进行政复议质效评价体系
制度评估通过比较制度预期与结果的差异，对制度设立及实施情况作出合理评价，为制度改革提供参考和依据，其中评估标准是核心要素。而所谓评估标准是指人们在评价活动中应用于对象的机制尺度和界限，对评估对象的发展和努力方向具有引导作用。构建科学合理的行政复议制度评估标准，改进行政复议质效评价体系，对行政复议制度的改革与完善具有重要意义。
首先，行政复议制度评估应纳入法治政府评估体系。在全面依法治国的社会背景下，法治政府建设是建设社会主义法治国家的关键要素，建立科学合理的法治政府评估标准对制约监督行政权规范行使，促进社会公平正义非常必要。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中对法治政府建设提出了7项衡量标准。这7项衡量标准构成了法治政府评估体系设立的主要依据。然而现有法治政府评估体系对行政复议制度并没有特别关注。鉴于行政复议制度功能对法治政府建设衡量标准的第五项“行政权力规范透明运行”具有重要的监督保障作用，建议法治政府评估体系将行政复议制度评估作为其重要内容之一，以凸显行政复议制度在法治政府建设过程中的重要地位。另外，行政复议制度的评估标准应对复议机关与原行政机关的评估内容予以区分。对原行政机关的评估应侧重于是否全面履行政府职能、能否坚持严格规范公正文明执法等依法行政的内容，对复议机关的评估应侧重于其对原行政机关行政行为的监督纠错，以及是否能够有效化解行政争议等内容。只有明确行政复议制度上下级行政机关不同的评估标准，才能有效引导两类主体在各自职责范围内双向发力，产生制度合力。
其次，应建立更加科学合理的行政复议质效评价指标体系。目前理论界和实务界对行政复议质效评价主要以两个指标进行评估，一是行政复议机关受理的案件数量，二是行政复议结果的纠错率和维持率。这种评估标准具有很大的局限性，不能全面展示行政复议制度的整体质效情况，而且评价指标较为单一，严重制约了行政复议制度的发展。为准确评估我国的行政复议制度实施情况，引导行政复议制度的健康有序发展，应对现有的评价体系进行改革。
对此，有学者提出应从化解行政争议和依法监督行政两个层面构建评价体系，如在化解行政争议层面需评估行政复议案件受理数量与未经复议直接到法院起诉案件数量的对比，以及经复议后“案结事了”不再去法院起诉的比率；在监督依法行政层面需评估纠错率(包括调解和解率)与未经复议到法院起诉案件的纠错率的对比，以及经复议后又到法院起诉的败诉率。这种观点的评估标准更加精细和客观，对全面深入评价行政复议的质效具有重要补充作用。
但笔者认为，一套良好的评估标准除了能够全面展现评估对象的客观情况外，还应对评估对象的发展目标及预期功能产生正向激励作用，切实起到以评促改、以评促建的制度导向功能。建议在重构行政复议制度的评价体系时，于上述评估标准的基础上，对评估方式采用定量评价与定性评价相结合的方式；在评估内容上补充公众对行政复议制度的知晓率，制度实施后的社会影响、是否达到预期目标、取得的成果以及非结果性的负面因素等，将行政机关的败诉率与法治政府依法行政的评估指标解绑，解除司法机关和复议机关的顾虑，以能否实质解决人民争议、获得人民满意、实现社会公平正义为最终衡量标准；在评估对象上兼顾各区域发展的不均衡性，注重各地方政府评估结果的历时性对比等。通过不断创新完善行政复议制度评估标准，建立尽可能科学、公正、客观的质效评价指标体系。
（五）完善行政复议配套制度，发挥制度群合力
任何制度的有效运行都离不开其他制度的支持与配合，都需要建立相应的配套制度，形成一套制度群共同推行，但配套制度的缺失或不完善也会对主体制度功能的发挥产生重大影响。行政复议制度经过多年发展，各项配套制度虽然已日益完备，但制度的发展性要求配套制度也要随时代发展而不断完善，尤其是进入智能化的信息时代，配套制度的改革与完善对提高复议工作效率和工作质量也具有重要的促进作用。
首先，加强行政复议工作队伍建设。因为制度的实施主体是人，人的因素对制度质效十分关键。目前全国的行政复议工作队伍普遍存在人手不足、专业能力不高、复议结果质量不佳的问题。为解决上述问题，一是通过行政复议管辖体制改革整合资源，遴选出在法律和行政管理专业方面综合素质高并积累了一定复议工作经验的人员进入专门复议工作办公室，充实复议工作队伍；二是建立专职行政复议人员资格准入制度，严格准入条件。《征求意见稿》第6条第2款对初次从事行政复议的人员规定了要通过国家统一法律职业资格考试的要求,这对提升复议工作人员的法律专业素养具有积极意义；三是加强思想教育和职业能力培训，从思想道德引导和外在行为规范上共同发力，不断提升复议工作人员的政治素养和职业能力；四是加大复议工作的财政投入，改善工作条件，对工作表现优异、积极履职的人员给予物质和精神鼓励；五是严格复议监督制度规范，对违法违规工作人员予以惩戒，加强纪律和法律的约束作用。通过上述改革举措力争培养一支专业素养高、综合能力强的复议工作队伍，以促进行政复议能力的显著提升。
其次，加快复议工作方式的信息化、智能化配套改革，完善行政复议的信息公开制度，增强行政复议的宣传力度，规范行政复议程序，扩大行政复议制度的实际影响力。一是利用信息化操作系统完善案件审理流程管理，让相对人能够更直接地了解和参与案件审理过程。现有行政复议制度采用书面审理的工作方式虽然有利于提高复议工作效率，但这种不公开不透明的审理方式往往会给相对人带来不公正的直观感受，使其对复议结果充满不信任感。公开案件审理的程序和过程，有利于增强相对人对案件的参与感和信任度。二是建议通过信息化技术公开复议案件的决定文书。由于公众对行政复议这一救济制度和途径的知晓率不高，行政复议制度的自身优势发挥得还很不理想，行政复议的上位监督严重缺位，导致复议机关缺少法律责任担当。通过复议决定文书信息公开，一方面可以倒逼复议机关切实履行上位监督纠错职能，提高复议工作质量，另一方面也会起到行政复议制度的宣传作用，让更多的人民群众了解行政复议，从而选择通过行政复议解决更多的行政争议案件。三是可以通过信息化手段规范行政复议的程序。信息化手段令案件的审理更加便捷和高效，也规避了复议工作中的暗箱操作。如复议制度中的证据认定规则可通过网络等智能化方式给双方当事人证据开示和质证的机会；对重大复杂案件的听证制度，也可利用智能化手段得以让更多的人参与其中，从而增强行政复议制度的公信力。
结语
行政复议制度自创立以来已经实施三十余年，其间几经制度变迁，现已发展成为与行政诉讼制度、信访制度等其他制度相并列的行政救济制度之一，但相比其他制度，行政复议制度并未发挥出其应有的制度优势和治理效能。此外，《行政复议法》正在修改之中，各种修改建议纷至沓来，各种理论文章观点纷呈，从立法者的角度如何确定行政复议法修改的方向，如何具体设定行政复议法的各项条款，若仅限于具体规则的讨论往往会莫衷一是。因此，为贯彻落实国家的《行政复议体制改革方案》以及为《行政复议法》修改提供理论指导，亟需我们基于制度分析的理论框架，重新反思制约行政复议制度发展的主要问题所在，挖掘属于行政复议制度的真正优势，从历史与现实、理论与实践等各个视角综合考量，提出改革与完善行政复议制度的路径建议，从而实现发挥行政复议高效、公正、便民、为民的制度优势和化解行政争议主渠道作用的多重制度目标。
