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马怀德 | 行政复议体制改革与《行政复议法》修改

中国政法大学校长、教授,中国法学会副会长、行政法学研究会会长| 时间: 2022-05-05 19:51:55 | 文章来源: 《中国司法》2022年第2期

行政复议体制改革是习近平总书记亲自决策的重大改革举措,是习近平法治思想在行政复议领域的生动体现。2020年2月,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》,要求落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。为落实《行政复议体制改革方案》,各地纷纷出台行政复议体制改革实施方案,积极整合行政复议职责,明确行政复议机构,取得了显著的成效。进一步推进行政复议体制改革,需要加快修改《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》),巩固改革成果,为深化改革奠定制度基础。尤其要考虑不同行政管理领域行政复议的特殊性和专业性,完善相关配套机制,推动行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用。

第一,优化行政复议资源配置。

党的十九届四中全会指出,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。机构和职能法定化、规范化是法治政府的基本要求,也是行政复议体制改革的基本遵循。行政复议体制改革前,行政复议职责和机构分散于各级政府及其职能部门,复议资源和案件数量配置不当,“案少人多”和“案多人少”的矛盾同时存在。行政复议体制改革后,地方各级政府统一行使行政复议职权,各级司法行政部门统一办理本级政府负责的行政复议案件,精简、集中了行政复议的人力、物力、财力,优化了行政复议资源配置,解决了“案少人多”“案多人少”的矛盾。以广西壮族自治区为例,行政复议体制改革后,集中了办案人员,配备立案接待室、听证室、阅卷室、调解室、审理室、档案室,有效整合了复议资源,改革成效明显。此外,行政复议资源配置的优化,能够增强复议队伍的稳定性,为日后加强复议人员培训、制定统一的任职标准、提高复议人员的专业素质打下基础,有利于复议人员的专业化和职业化。

第二,促进行政复议同案同判。

同案同判的基本含义是类似案件类似处理。同案同判是复议机关平等对待当事人的体现,对于统一法律适用,保护公民、法人与其他组织合法权益,提升行政复议公信力具有重要意义。行政复议体制改革前,既存在不同复议机关对同一案件作出不同复议决定的现象,也存在不同复议机关对类似案件作出不同复议决定的情形,“同案不同判”影响了行政复议决定的权威性。行政复议体制改革后,复议案件基本上统一由县级以上地方政府审理,有权办理复议案件的机关大大精简,同一案件被两个复议机关受理并作出决定的情况不复存在;类似案件基本由同一复议机关审理,办案标准和案件处理结果日益统一化、规范化,针对同一案件作出两个效力级别相同但内容冲突的复议决定的情况不再出现。

第三,提升行政复议的公正性。

行政复议是现代法治国家保护公民、法人与其他组织合法权益、实现公平正义的基本法律制度。习近平总书记指出,要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这一要求也同样适用于行政复议。行政复议体制改革前,作为复议机关的政府部门的独立性缺乏保障,容易受到部门利益的不当干扰,进而作出不利于申请人的复议决定,影响行政复议的中立性和公正性,引发“官官相护”的质疑。行政复议体制改革后,政府部门原则上不再办理复议案件。作为复议机关的一级政府不隶属于上级政府的任何部门,较少受到部门利益的干扰,更容易得到当事人的理解和认同。上级主管部门难以再对下级部门实行部门保护,“官官相护”、部门利益影响复议公正性的现象将会得到有效改善。复议体制改革后,海南省省级行政复议的纠错率上升至37%,广州市行政复议综合纠错率上升至26.3%,有效保护了公民合法权益,提升了行政复议的公正性。此外,全面推行的行政复议委员会制度能够提供中立的咨询意见,也有利于增强行政复议的公正性。

第四,推动行政复议实质性化解行政争议。

行政复议领域的实质性化解行政争议,其着眼点在于回应行政复议程序空转的现实难题,从实质法治的角度综合运用多种手段保障公民合法权益,实现“案结事了”。行政复议体制改革前,存在严重的程序空转问题。虽然复议程序终结,但没有有效回应和保障当事人的诉求和权益,导致当事人反复提起行政诉讼和信访,“案结事不了”,严重影响社会秩序。行政复议体制改革后,有利于集中行政复议机构和人员、统一受理行政复议案件、优化行政复议决定体系、提升行政复议的公正性,从而切实回应当事人的复议请求,保障当事人的合法权益,实现“案结事了”,实质性化解行政争议。以浙江省为例,复议体制改革后,全省行政复议案件复议后起诉率仅17.47%,近60%的市县实现复议后“零败诉”,行政复议实质性化解行政争议的能力大大增强。

具体从以下两方面推动行政复议体制改革。

一方面要保留部分政府部门的行政复议职责。如果将地方政府部门的复议职责“一刀切”全部取消,统一交由地方政府行使的话,地方政府可能存在缺乏相关行政管理领域专业知识的问题,从而影响行政复议的办案质量和效率。因此,在地方政府统一行使行政复议职权的原则之下,应当允许若干例外情况存在,即应当保留部分政府部门的行政复议职责。具体哪些部门可以保留行政复议职责,应当着眼于《行政复议法》的立法目的,立足于专业性较强的行政复议案件的特点,结合发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的政策要求,综合考量专业性、高效便民等原则来确定。

当前,保留行政复议职责的政府部门宜包含海关、金融、外汇、税务和国家安全机关五个部门。其理由:一是考虑到这些政府部门与被申请人之间存在领导与被领导关系,尤其是海关、金融、外汇管理等行政机关与被申请人是垂直领导关系,与同级政府不存在领导关系;税务等行政机关与被申请人是以中央为主、中央与地方政府双重领导的关系。二是这些政府部门对相关行政领域的具体问题更加具有专业性,由其行使复议职责,更加有利于提高行政复议的效率和质量、维护依法行政、实质性化解行政争议。三是由国家安全机关行使行政复议职责,是出于保守国家秘密、维护国家安全的考虑。此外,地方改革经验也表明,行政复议体制改革是一项重大改革,不能一蹴而就,需要结合实际灵活把握。

另一方面要加快修改《行政复议法》,完善配套工作机制。结合党中央决策部署,着眼于行政复议制度在化解行政争议方面存在的突出问题,应当从审理程序、审查标准、复议决定三方面重点修改《行政复议法》。

第一,在审理程序方面,应当充分利用复议机关的行政资源,提高审理的灵活性。具体而言,复议机关原则上应当采取多种方式听取当事人意见,与当事人面对面沟通交流;对于重大、疑难、复杂的案件,可以召开听证会,并提请行政复议委员会提出咨询意见,复议机关原则上应当尊重复议委员会的咨询意见。此外,还应当吸收地方改革经验,及时制定行政复议委员会咨询工作规定,推动行政复议咨询工作规范运行。

第二,在审查标准方面,当前行政复议的合法性审查、合理性审查仅仅能够判断行政行为是否合法合理,忽略了对行政争议本身的审查,不能切实回应当事人的请求,难以实质性化解行政争议。因此,行政复议应当在合法性审查与合理性审查的基础上,全面审查行政争议,重点审查当事人的复议请求,保障其合法权益,如此才能实现“案结事了”。

第三,在复议决定方面,应当适当增加复议机关的裁量权,切实回应当事人的复议请求,保障其合法权益。具体而言,对于违法不当的行政行为,复议机关不应仅作出撤销决定,而应当综合采取责令履行、责令重作等方式化解争议,同时可考虑增加采取补救措施以补足行政行为的合法性等复议决定类型。在坚持依法行政的基础上,可考虑采取调解、撤诉等多种结案方式实质性化解行政争议。此外,还应当增强复议决定的说理性,提高行政复议决定书的可接受性。



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