全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十九大把坚持全面依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容，强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。习近平总书记在中央依法治国委员会第一次会议上的讲话中深刻指出，法治政府是推进全面依法治国的重点任务和主体工程。

作为行政机关以法治方式实现内部监督和自我解决行政争议的重要法律制度，行政复议是加快建设法治政府的有效抓手，是推进全面依法治国的重要内容。认真贯彻落实习近平全面依法治国新理念、新思想、新战略，准确把握行政复议工作在全面依法治国背景下承担的新使命，努力打造新时代中国特色的行政复议制度体系，对于保障和推动全面依法治国伟大实践具有重大意义。

一、新中国行政复议制度的发展历程

为了加强对各级行政机关执法行为的监督，新中国成立之初即建立了最早的行政复议制度。1950年12月，中央人民政府政务院公布的《税务复议委员会组织通则》，首次在立法中使用“复议”概念，同时对行政复议的职能和体制、行政复议机构的组成和运作要求等作出规定。回顾新中国行政复议制度的发展，主要经历了以下五个阶段：

一是单行法分散规定阶段（1950—1990年）。从1950年《税务复议委员会组织通则》起，有大量的单行法律法规分别就行政复议作出规定，主要集中在行政处罚领域。“文化大革命”期间，由于法制建设遭到全面破坏，行政复议工作也陷入停顿。党的十一届三中全会以后，行政复议立法开始逐步恢复和发展。到1990年，已有一百多部单行法律法规规定了行政复议的有关内容。

二是行政法规统一规范阶段（1990—1999年）。1989年《行政诉讼法》在建立我国统一的行政诉讼制度同时，对行政复议制度也作出了统一规定。根据该法第37条规定，公民、法人或者其他组织在向人民法院提起行政诉讼前，可以先申请行政复议。为做好制度配套，1990年12月国务院公布了《行政复议条例》，对行政复议范围、行政复议机构及管辖、行政复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任等作了比较全面的规定。

这是新中国首次系统全面地确立行政复议制度，标志着我国统一行政复议制度的建立。1994年10月，国务院对《行政复议条例》进行了修订，将行政机关对自然资源权属的处理决定纳入行政复议受案范围，并增加了政府对所属部门行政行为的复议管辖模式。

三是上升为法律阶段（1999一2007年）。为了适应行政复议工作不断发展的需要，在总结《行政复议条例》实施经验的基础上，1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《行政复议法》。行政复议法的公布实施，标志着我国解决行政争议的两大平行法律制度平台一一行政复议与行政诉讼制度正式确立。

四是细化完善阶段（2007—2012年）。2007年5月，为了保障行政复议法的贯彻实施，进一步发挥行政复议制度在加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用，国务院制定了《行政复议法实施条例》，重点完善了行政复议程序，创新了行政复议方式，强化了行政复议指导和监督职责。同时，从2008年起，在原国务院法制办公室的积极推动下，各地方开始积极探索开展以相对集中复议权、设立行政复议委员会为主要内容的行政复议体制机制改革试点，在优化复议资源配置、规范复议权力运行、实现公开公正等方面进行了有益探索。

五是创新发展阶段（2012年至今）。党的十八大以来，行政复议工作也进入了改革创新、快速发展的新时期。党的十八届三中全会决定要求“改革行政复议体制，健全行政复议审理机制，纠正违法和不当行政行为”。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出“加强行政复议工作，完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。按照党中央、国务院的部署要求，司法部大力推动开展行政复议体制改革，不断加强行政复议工作规范化、专业化、信息化建设，全国行政复议工作驶入“快车道”、呈现出新气象。

行政复议制度实施70年来，特别是《行政复议法》公布施行的20年来，行政复议工作取得了明显成效，主要表现在三个方面：

一是行政复议工作体系基本形成。从国务院到省市县三级地方政府及其工作部门，普遍设立了具体承担行政复议职能的内设机构，并配备了相应的人员、场地设施设备和经费保障。初步实现了“有机构办事、有人办事、有条件办事”。根据机构改革前统计，全国共有行政复议人员约6.4万人，其中专职行政复议人员1.8万人，兼职行政复议人员4.6万人。很多行政复议机构还配备了一定数量的专业辅助人员。

二是工作制度逐步健全。在国家层面，除行政复议法及其实施条例外，国务院行政立法部门还按照法律授权，会同全国人大常委会法工委和最高人民法院等有关机关，对行政复议法实施过程中遇到的应用性问题及时进行研究并作出答复。地方层面，各地方、各部门根据工作实际制定了大量配套制度，包括16部地方性法规、128余部地方政府规章和部门规章、1013部规范性文件。这些规定，初步形成了以《行政复议法》为核心，以法规规章和规范性文件为支撑的中国特色社会主义行政复议制度体系。

三是工作效能日益显现。行政复议法公布施行后，全国行政复议案件逐年快速增长。2000年，全国行政复议案件数量为7万件；2010年起，年均案件数量超过10万件。2018年全国行政复议案件达到25.7万件，与法院一审行政诉讼案件基本持平。

自1999年行政复议法公布实施以来，截至2018年年底，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件226万件，其中，立案审理199.7万件，审结186.4万件。作出撤销决定18.2万件，作出变更决定2.4万件，确认违法3.1万件，责令行政机关履行法定职责2.9万件，直接纠错率为14.3%。同时，行政复议机关主持调解或行政机关自行纠错后双方达成和解的17.7万件，占审结案件总数的9.5%。复议案件办结后，约70%的案件当事人对行政复议结论表示认可，不再提起行政诉讼，实现了“案结事了”。

回顾这70年所走过的光辉历程，有四条历史经验值得总结：

第一，必须始终坚持党的领导，牢牢站稳行政复议工作的政治立场。无论是在制度建设中，还是在日常办案中，始终保持高度的政治敏锐性和政治鉴别力，服从和服务党和政府工作大局，妥善处理好法律与政策、改革与法治的关系，在办案效果上兼顾政治效果、法律效果和社会效果的统一。

第二，必须坚持“复议为民”，将维护人民群众合法权益作为工作的出发点和落脚点。坚持“复议为民”是走好新时代群众路线的必然要求，是共产党人“全心全意为人民服务”根本宗旨和新时代“以人民为中心”发展思想在行政复议工作中的生动体现。行政复议是人民群众启动的，是维护人民群众合法权益的重要机制。

这就要求各级行政复议机关必须扎扎实实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为人民群众提供一个能说理、有理就能告赢的法律渠道，让行政复议成为“看得见、摸得着、靠得住的正义”，使人民群众在行政复议工作中真切感受到党和政府的温暖，切实增进人民群众的获得感、幸福感和安全感，用实际行动为党争取民心民意，巩固党的执政根基。

第三，必须不断提升行政复议的公信力，努力发挥行政复议促进社会公平正义的功能。公平正义是中国特色社会主义法治道路的核心价值追求。习近平总书记强调，要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。行政复议制度具有“准司法”的性质，公信力是其发挥功能的关键因素。公信力不强，人民群众就不愿意选择通过行政复议来维护权益，行政复议程序结束后，当事人也会不信服行政复议决定，会继续通过诉讼或信访途径表达诉求，行政复议制度就会被虚置。

因此，要充分发挥行政复议维护社会公平正义的职责功能，就必须不断提高办案的公正性，坚持“以事实为根据、以法律为准绳”，让每一件行政复议案件都经得起法律检验，使人民群众对行政复议的公正性产生稳定心理预期，从而提升行政复议的公信力，共同营造促进社会公平正义的良好法治环境。

第四，必须坚持与时俱进，不断改革完善符合中国国情的行政复议制度。行政复议制度要更好地发挥功能，必须紧紧围绕党和国家对行政复议工作的要求，围绕经济社会快速发展过程中群众的现实需求，不断实现自我革新和完善。

当前，对照党中央和国务院的要求，对照人民群众对行政复议工作的期待，行政复议工作中还存在着诸多不适应新时代要求的地方。行政复议法及其实施条例在一些方面已经滞后于实践，制度缺失、个别规定不合理并存，行政复议管辖权、案件、人手过于分散，资源难以充分形成合力，行政复议应有作用尚未得以发挥，复议队伍“四化”建设仍需加强等。这些问题本身是发展中的产物，也只能通过改革予以解决。

二、新时代行政复议工作要承担起新的使命

新的时代呼唤新的作为，中央将全面依法治国委员会办公室设在司法部，为我们全面加强包括行政复议工作在内的司法行政各项工作，加快推进全面依法治国提供了难得的历史机遇。实现新时代行政复议的创新发展，必须准确把握推进全面依法治国背景下行政复议的功能优势，明确行政复议工作的发展目标和实践进路。

行政复议是行政机关根据行政相对人的申请，对行政行为引发的争议进行裁决，进而实现权利救济和权力监督的法律制度，是行政机关重要的“免疫系统”。从行为性质看，行政复议属于行政司法行为，与行政机关的一般行政行为相比，行政复议兼具行政性和准司法性双重属性。

首先，行政性是行政复议的本质属性。主要表现在：其权力来源是行政系统内部的领导权和监督权；其监督范围涉及行政行为的全周期、各方面，其行为效力具有公定力、确定力、拘束力和执行力。

基于行政性的特点，其优势具体表现在以下三个方面：

一是审查内容更全面。法治国家建设的内涵，不仅具有合法性的基本标准，更应具备合理性的平衡尺度。行政复议对行政行为合理性的审查，使其能够更好地倒逼行政机关提升执法质量，实现良好行政要求。

对行政规范性文件进行实质性审查和监督纠错，确保了行政复议不仅能够及时解决执法中突出问题，还可以覆盖到在国家治理中潜在影响更大的“红头文件”，进而实现对依法行政的全面监督推动。合法性与合理性兼备的判断标准，还有助于平衡中央管理权的集中性和地方层级治理的灵活性，弥合区域间法治政府、法治社会建设的差距。

二是监督救济更有效。行政复议权源性质决定了其运行机制的行政执行力特征。行政复议机关往往是上级机关，复议决定的实效性具备法定层级强制保障；行政复议机关可以发挥资源调配优势，解决行政相对人的实际利益诉求，实质性化解争议。兼具行政、法律专业知识的复合型复议人员队伍，也使复议决定的科学性和实效性具备更可靠的智力支撑。

三是解决争议更高效。从现代治理的角度，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权。域外经验证明，行政复议制度的产生和发展，主要源自以合法性判断为基石的司法审查无法适应，也无力及时解决经济社会快速发展带来的大量专业性、时效性较强的行政争议。从现阶段我国行政管理实践看，大多数行政争议并不涉及复杂的法律关系，大多是对行政管理专业领域的事实认定、政策适用争议，以及因政策调整产生的历史遗留问题。

根植于行政土壤，行政复议能够充分运用行政领域强制、高效、专业的执行力，快速有效应对“大而专”的行政争议，降低监督救济的程序和时间成本，适应复杂社会治理“短平快”的发展需要，进而达到自我免疫的效果。强化行政机关的初次判断权，还可以在一定程度上起到缓解司法压力、减轻群众诉累的积极效果。

其次，准司法性是行政复议的行为属性。主要表现在：其行为特征属于典型的三方行为，行政主体和行政相对人地位完全平等，行政复议机关居中对双方的争议进行裁断；其行为要求更加规范，不能仅适用行政机关内部相对灵活、封闭的行政管理规则，还应包括明确、稳定、可预期的外部明示规范；与一般的行政管理关系不同，作为事后救济，需要依行政相对人主观意愿启动，且行政复议不能加重原行政行为的不利后果。

基于准司法性的特点，其优势也具体表现在三个方面：

一是有助于实现政府公信的有效维护。行政复议机关的中立地位，使其能够显著区别于一般行政监督，减轻行政相对人对“官官相护”的顾虑和误解。相对独立、集中的行政复议机构，专业化的办案人员队伍，公开透明的审查机制，能够在很大程度上实现行政监督救济的客观公正，从而赢得行政相对人的信任，不断提升政府的公信力。

二是有助于实现社会治理的现代化。随着依法治国实践的不断发展，公众参与治理逐渐成为法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要内容。作为一种开放的、完全免费的矛盾化解机制，行政复议可以通过畅通渠道引导群众依法主张权利、表达诉求，通过听证充分听取群众意见，控制烈度、防范风险，通过复议委员会等载体实现社会力量深度参与，推动政府与民众达成社会治理和法治建设标准的共识，进而实现社会治理由政府管理向多元主体共治的转变。

三是有助于构建科学、合理、有效的多元纠纷化解机制。发挥行政复议的准司法性，可以使群众在司法程序外，找到一条更加便捷、高效、低成本的监督救济机制，真正使行政复议成为解决行政争议的主渠道，同时更好地发挥司法作为社会公正争议最后一道防线的功能，强化信访作为党和政府联系群众的纽带和听取社情民意的管道作用，形成化解行政争议的强大合力，将行政争议主要解决在基层、解决在初发阶段、解决在行政系统内部。

基于行政复议的上述优势，新时代的行政复议，可能也应当承担起新的使命，主要包括以下三个方面：

首先，行政复议应当成为预防和化解行政争议，防范化解重大风险的主要渠道。当前，我国经济社会发展形势总体向好，但面临的国际环境和国内条件都在发生深刻而复杂的变化。从国际上看，全球“动荡源”和风险点难以把握，“零和博弈”思维、“单边主义”行径蔓延泛滥，斗争形势严峻。

从国内看，随着改革发展进入“深水区”，供给侧结构性改革过程中挑战与困难频发，经济运行稳中有变、变中有忧。客观上要求各级党政机关时刻保持风险意识和忧患意识，加强风险研判，完善防控机制，增强风险化解能力。行政争议是行政机关与群众之间的矛盾纠纷，主要集中在社会治安、征地拆迁、劳动保障、食品药品、环境保护等领域，往往涉及群众重大切身利益，多带有群体性因素，是社会稳定风险的重要方面。

行政复议处于处置行政争议的第一线，可以及时发现潜在的社会风险隐患，发挥法定机制规范、稳定、可预期的优势，依法稳妥处置；可以发挥新时期“枫桥经验”，加大矛盾调处力度，切实解决群众关心的实际问题，有效纾解群众的不满情绪，缓和党群、干群关系，防止普通的行政争议演变为“黑天鹅”“灰犀牛”事件；可以及时梳理总结风险隐患，有针对性地实现源头预防，切实防范化解重大风险。

其次，行政复议应当成为监督行政机关依法行政，加快法治政府建设的有力抓手。通过行政复议，可以对行政机关的执法行为进行监督纠错，倒逼行政机关依法行政；可以通过对办案中共性问题的梳理，掌握政府立法和重大决策的科学性和实际执行情况，推动完善制度建设；还可以通过对办案结果的大数据分析，发现行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节以及突出问题，找准依法行政的“堵点”“痛点”和“难点”，通过加强督察检查，推动行政执法水平的提升。

可以说，行政复议既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建设质量的“晴雨表”。特别是机构改革后，在统筹推进依法治国的工作中，行政复议通过行政执法行为进行普遍规范，与合法性审查、执法监督、备案审查等共同组成规范政府共同行为的“法治红线”，是各级司法行政机关有效推动法治政府建设，更好地履行统筹推进全面依法治国重要职责的有效保障和现实选择。

最后，行政复议应当成为创新社会治理，满足群众对美好生活需要的重要方面。当前我国已进入了新时代，主要矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要更多集中在民主法治、公平正义、安全环境等方面。

这些都与司法行政系统工作直接相关，需要坚持以人民为中心，不断提高和创新社会治理能力，更加注重以法治思维、法治方式维护群众合法权益、努力营造民主、法治、公平、正义的社会环境。行政复议主要任务是办案，直接影响人民群众的切身利益，关系社会公平正义的实现。通过依法公正办理案件，能够切实维护群众的合法权益，让群众通过每一起复议案件感受到公平正义，进而引导群众依法理性表达诉求，有序参与社会治理，形成社会共治的良好局面。

三、打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系

面对新时代对行政复议工作提出的新要求、新挑战，面向新时期行政复议工作的新目标、新愿景，我们必须深入分析行政复议工作面临的形势任务，深刻检视当前工作存在的困难和问题，不断健全完善新时代行政复议制度。问题主要表现在以下四个方面：

一是行政复议体制机制不适应工作的需求。从体制上看，现行行政复议管辖实行“条块结合”的管辖模式，块上的同级人民政府及条线上的上级主管部门均承担行政复议职责，既不方便群众找准行政复议机关，也导致复议案件和工作力量过于分散，无法发挥规模效益。

“多头办案”还导致办案标准不统一，出现“同案不同判”现象，导致申请人和行政机关无所适从。同时，上级部门普遍享有行政复议管辖权，导致矛盾上移，不利于就地就近解决矛盾纠纷。从机制上看，以书面审查为主的办案方式不利于查清案件事实，无法满足办案需要。按照普通办文程序办案，层层审批，既影响办案效率，程序也不够公开透明。

二是行政复议制度公信力显著不足。行政复议宣传不到位，群众不知道、不信任行政复议现象突出。有些行政复议机关不能严格依法办案，对行政机关违法或者不当的行政行为该撤销的不撤销，导致“案结事不了”，当事人对行政复议结果不满意又向法院提起行政诉讼的比例约占30%。

行政复议工作规范化程度不高，案件登记、立案审查、调查取证、文书制作、决定送达等环节缺少明确规范的工作流程，对行政复议证据规则等也没有系统规定，实践中随意性大，容易引发争议。行政复议延期办理现象较多，行政复议决定书说理性差，有的只简单陈述案情，不能做到析法明理，难以令当事人信服。

三是行政复议能力建设与工作任务不匹配。实践中，一些行政机关主要负责同志对行政复议工作的重视不够，行政复议能力普遍偏弱，与承担的工作任务明显不相适应。全国共有约4万个行政复议机关，但仅有专职行政复议人员1.8万人，平均每个行政复议机关不足1人。

此次党和国家机构改革后，绝大多数地方将原法制办承担的政府行政复议职能划转到司法厅（局），但不少地方原有工作人员并未同时转隶，导致人员和工作出现断档。同时，对行政复议人员缺少必要的激励保障机制，无法形成拴心留人的环境氛围，在岗的行政复议人员长期缺少培训，专业化、职业化水平不高，严重影响办案质量。

四是行政复议与其他制度的衔接不畅。行政复议与行政诉讼、信访等制度的互补、互洽不足，衔接不畅。行政复议与行政诉讼同质化现象明显。行政复议制度便捷、高效、专业、低成本的优势发挥不明显。

有地方反映，个别法院和行政复议机关在证据与法律适用等问题上存在分歧，一定程度存在“衔接不畅”的现象。行政复议机关作为共同被告的制度设计效果，在推动行政复议机关加大监督纠错力度的同时，也客观存在加大行政复议机关负担、弱化行政复议制度权威等问题，需要作进一步深入研究评估。

各级行政复议机关和广大行政复议工作人员要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢牢把握行政复议制度所处的历史方位和行政复议制度发展的基本走势，紧紧盯住行政复议工作的短板弱势，进一步统一思想，以行政复议体制改革为抓手，以提升行政复议公信力为重点，改革创新，攻坚克难，努力打造更加完善的新时代中国特色社会主义行政复议制度体系。

第一，以集中行政复议职责为核心，改革完善符合国情的行政复议体制。按照党的十八届三中全会决定关于“改革行政复议体制”的要求和党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》关于“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”的部署，大力推进行政复议体制改革，集中行政复议职责，一级政府只设立一个行政复议机构，统一代表本级政府受理审理以下级政府和本级政府所属部门为被申请人的行政复议案件，不断提升行政复议机构的中立性和公正性。

第二，以充分发挥行政复议的比较优势为突破口，推动完善行政复议法律制度。目前，行政复议法的修订已经列入全国人大立法五年规划，预计将于2020年年底前提交全国人大审议。此次修法的首要任务，就是充分发挥行政复议便捷高效、专业、有效的比较优势。

同时，合理吸收司法程序中的公正元素，确保最低限度的程序公正。通过体制机制的调整和程序的完善，使行政复议的公正性和公信力显著增强，真正成为解决行政争议的主渠道。要注重发挥行政法规和地方立法的重要作用，同时不断加强对行政复议应用性问题的解释，构建层级多元、科学合理的法律制度体系。

第三，以提升行政复议公信力为重点，加快推进行政复议规范化、信息化、专业化制度建设。围绕行政复议工作各环节，大力加强规范化建设，尽快出台加强行政复议规范化建设的意见。力争通过三年左右的不懈努力，使行政复议渠道更加畅通，工作流程更加科学，工作力量显著增强，人员素质明显提高，办案条件进一步改善，行政复议的权威性和公信力不断提升。

按照司法部“数字法治 · 智慧司法”信息化体系建设的总体部署，建立健全行政复议信息化建设相关制度，全面推广行政复议工作平台的运用，在进一步提高行政复议办案质量和效率的同时，不断拓展行政复议功能。按照党中央关于“革命化、正规化、专业化、职业化”的要求，尽快研究制定行政复议人员管理规定和执业规范，探索建立符合行政复议工作特点的激励保障机制，不断加强对行政复议人员的管理、培训，努力打造一支对党忠诚、业务过硬、作风优良的复议干部队伍。

第四，以“全国行政复议一盘棋”为导向，健全完善全系统行政复议监督指导工作机制。进一步完善通报约谈、典型示范、评比表彰等工作机制，监督推动各级行政复议机构严格依法办案，不断提高办案质量，让行政复议“长出牙齿”、形成震慑。

建立请示答复、会议指导、汇编典型案例和法条释义等常态化工作机制，有针对性地加强系统监督指导，统一认识、稳定队伍、提高能力。建立学界和实务界合作机制，加强对行政复议基础理论问题的研究，推动完善中国特色社会主义行政复议理论体系，为行政复议制度的创新发展提供支撑和引领。加强与行政审判机关的联系，建立健全良性互动机制，共同研究解决实践中存在分歧的突出问题，统一标准和办案尺度，为行政复议工作的开展创造良好的外部环境。

第五，以提升行政复议认知度和认可度为目标，建立常态化的行政复议宣传工作机制。坚持内宣和外宣相结合的原则，充分利用内宣阵地，拓宽外宣平台，做到“内聚人心、外树形象”。采取各种方式，积极宣传行政复议制度的功能、优势以及取得的积极成效，努力扩大行政复议的社会影响，让更多群众了解复议、信赖复议、选择通过复议渠道维护自身权益。

加大对行政复议系统涌现的典型人物的深入挖掘与宣传，讲好复议故事，打造法治名片。加大行政复议制度在领导干部学法中的比重，增强各级领导干部对行政复议工作重要性以及通过行政复议依法化解矛盾纠纷的重要意义的认识。

推进全面依法治国是时代最强音，行政复议工作使命光荣、责无旁贷。在新的历史起点上，广大行政复议工作者要认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在党中央领导下，加快打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系，不断开创行政复议工作新局面，为维护人民群众合法权益，促进法治政府建设，服务全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦不断作出新的贡献。