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涂缦缦:制定我国《政府间财政关系法》的重点与难点

| 时间: 2019-08-25 23:17:04 | 文章来源: 《政治与法律》2019年第8期


【摘要】:中央和地方的财政关系一直是国家着力改革和完善的重要内容。党的十九大报告提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”总体要求,是依宪治国理念在财政关系领域中的具体体现,为中央和地方财政关系的法治化路径指明了方向。应具象我国宪法中有关调整中央和地方关系的概括性规定,制定我国《政府间财政关系法》。制定该法的重点是以“权责清晰、财力协调、区域均衡”作为指导原则,明确调整对象与内容范围,具体包括政府与市场在公共产品配置上的职责与界限,中央与地方的事权划分标准以及与之相匹配的财力协调机制,配套的转移支付制度等等。制定该法的难点是如何与现行的、已有一定规模的相关法律法规进行衔接,以及以我国《政府间财政关系法》为核心构建完善的中央和地方政府间财政事权和支出责任的法律规范体系。

【关键词】:政府间财政关系  央地财政关系  权责清晰  财力协调  区域均衡


  中央和地方财政关系的良性发展与一国法制的建设和完善休戚相关。现实中出现的种种相关问题都需要国家以完善顶层设计的方式加以妥善、系统地解决,为国民经济健康稳定持续发展提供制度保障。党的十九大提出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的总体要求,是依宪治国理念在财政关系领域的具体体现,同时也为中央和地方财政关系改革的法治化路径指明了方向,制定我国《政府间财政关系法》是建设我国中央和地方财政关系法治化的关键。

  一、制定我国《政府间财政关系法》的时代价值

  2016年8月16日,国务院下发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号;以下简称:《指导意见》)指出:“2019—2020年基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果,梳理需要上升为法律法规的内容,适时修订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法,推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律规范体系。督促地方完成主要领域改革,形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。”这是首次在中央顶层设计层面明确了《政府间财政关系法》的建构目标。制定我国《政府间财政关系法》在当前的历史时期中具有重要的制度价值。

  (一)制定我国《政府间财政关系法》是对中央重大决策的法治回应

  近年来,顶层设计层面对央地财政关系改革呈现出明显的渐进式策略:2013年党的十八届三中全会构建基本改革方案;2014年党的十八届四中全会明确法治发展路径,同年的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号;以下简称:《意见》)针对转移支付这一动态的弹性机制集中发力;2016年的《指导意见》则在前述规范性文件充分铺垫的基础上最终触及央地财政关系改革的核心范畴——财政事权和支出责任划分。此后,2018年的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)、2019年的《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2019〕26号)和《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权支出责任划分改革方案》(国办发〔2019〕27号)则开始分别聚焦公共服务、科技、教育等具体领域。由此可见,《指导意见》在我国央地财政关系改革进程中扮演了承上启下的枢纽角色:从纵向前移视角来看,它是对党的十八届三中全会的改革方案决策、党的十八届四中全会以法治作为改革核心的路径决策的直接贯彻落实;从横向视角来看,它主要从更具基础性的静态结构出发,同主要聚焦转移支付这一动态弹性机制的《意见》的“无缝对接”,进而形成紧密的互动配合关系;[1]从纵向后移视角来看,在它之后的数部中央决策文件已经进入到具体领域的改革方案设计层面,实际上是在它提供的基本改革原则和改革框架基础上的深化,具有明显的“总-分”关系。由此可见,中央在《指导意见》中提出“研究起草《政府间财政关系法》”这一具体制度目标其实是在通观整个央地财政关系改革全过程的基础上做出的科学决策,其在整个循序改革的布局中具有阶段上的必然性。

  (二)制定我国《政府间财政关系法》是对我国《宪法》调整央地关系基本精神和原则的贯彻落实

  我国《宪法》调整央地关系的“帝王条款”首推第3条第4款。[2]该条款蕴含了两个方面的重要涵义。其一,划分央地关系中的对象是“国家机构职权”,即在国家权力内部基于纵向逻辑的二次划分。现代国家早就告别了利维坦式的全能主义,有限政府的特征不仅体现为基于权利保障的权力有限性,更体现在基于功能配置优化的权力分工性。因此,国家机构的职权绝不应面面俱到,而是同其他类型的治理元素存在天然的功能分担,其中又以社会和市场的辅助或补充功能的发挥最为典型。因此,划分央地国家机构的职权,首先应该在国家与社会市场之间划分出明晰的“楚河汉界”。其二,该款明确了央地财政事权划分的基本原则,即由“中央的统一领导”这一基本前提和“充分发挥地方的主动性和积极性”这一补充机制共同构成的均衡结构。[3]然而,我国《宪法》第3条第4款的具体落实却较为有限,除了我国《行政许可法》第13条等零星条款外,政府与市场、社会的功能分配缺乏规范基础;央地事权同质化严重,绝大部分表现为共同事权,仅有级别之分而无内容之分,其中行政事权领域尤为严重,诸如“中央的统一领导”、“充分发挥地方的主动性和积极性”的原则性表述连内涵都鲜有研究,更遑论明确的规范细化。[4]针对前述问题,近年来中央相关规范性文件的回应思路逐渐清晰,只是暂时缺乏法治层面的提炼与整合。这些问题也是在制定我国《政府间财政关系法》过程中必须首先予以解决的前提性及基础性问题。因此,制定我国《政府间财政关系法》能够在法律层面充分落实我国《宪法》第3条第4款的基本精神和原则。

  (三)我国《政府间财政关系法》是对央地财政事权关系的规范调整

  有学者将我国《宪法》文本中的央地关系条款类型化为原则性条款(如第3条第4款)、中央与特殊地方关系条款(如第31条)、央地静态条款(如第89条和第107条)、央地动态条款(如第110条)等。[5]结合我国《宪法》调整央地关系的基本规定并参考世界各国的一般经验,以下四类问题的规范化是我国央地财政事权关系法治化的基本要求。一是国家和市场、社会的公共服务供给功能的分配界限究竟在哪里。我国《宪法》对该功能配置的界线规定并不清晰。关于国家和社会关系,仅有第2条第3款的原则性规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理社会事务。”关于国家和市场的关系,仅有第15条的规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。”这种过于原则抽象的规范显然不利于对国家职权的范围进行明确的界定。二是中央和地方各自的事权范围如何界定。在单一制国家,中央具有绝对的权威,因此专属于中央的事权一般比较明确。由于各级地方在某种意义上对中央具有依附性和从属性,因此对于地方专有事权的规定就大多被回避了。正如有学者所言:“国务院的职权几乎无所不包,地方政府的职能同时也十分广泛,但在承担职能上分工并不明显,除了少数外交、国防等权力专属于中央政府以外,地方政府所承担的职能基本上与中央政府一致,而中央政府与地方政府的权限却并没有明确具体的划分。”[6]这也是我国《宪法》第107条对地方政府的事权列举与第89条对国务院职权的列举区分有限的主要原因。[7]三是共同事权的范围及其内部结构。这里的共同事权,是基于事权属性所导致的“策略性共同”,而不是由于规范不清所导致的“技术性共同”。[8]在《指导意见》中,这种技术性共同的特征是体现中央战略意图,以及跨省(区、市)且具有地域管理信息优势。此外,在绝大多数共同事权的落实过程中,中央与地方承担的职责并不完全相等,要么以中央为主,要么以地方为主,这种内部的结构性分配同样需要明确规定。四是未定事权的归属原则。事权范围的宽泛性和时代发展带来的变动性决定了法律不可能将所有事权的央地配置方案均明确规定,因此作为兜底的一般分配原则同样必不可少。前述规制目标和任务的实现,我国《宪法》充其量只能提供基本原则建构(如第3条第4款)和一般原则引导(如第89条和第107条),其具体规则的建构只能寄希望于调整央地财政事权关系的基本法律,《政府间财政关系法》恰恰能够担负起这一重任。

  (四)以我国《政府间财政关系法》为核心构建央地财政事权关系的法律规范体系

  根据我国《宪法》的规定,中央具有唯一性,地方具有多元性。我国《宪法》规定的地方大致可分为一般地方(即第30条规定的省市县乡)、民族自治地方(即第30条规定的自治区、自治州和自治县)、特别行政区(即第31条)等。因此也就形成了不同类型的央地财政事权关系,这些关系主要通过相应的宪法相关法具体实现。中央与一般地方的关系,目前主要由我国《地方组织法》《立法法》《预算法》和《税收征收管理法》等法律规制。在此基础上,中央与民族自治地方的关系还受我国《民族区域自治法》的集中调整,中央与特别行政区关系还受我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的集中调整。一方面,分散立法的传统模式虽然能够实现对各具体领域的针对性规制,但大量芜杂分散的条文也造成相当规模的内部协调成本,为体系化适用带来难题。另一方面,除了港澳特别行政区体制特殊外,根据我国《宪法》第115条,中央与民族自治地方的财政事权划分也首先以中央同一般地方的财政事权划分框架为一般性,再在此基础上增加民族区域自治的特殊性。因此,构建央地财政事权划分的一般法律制度就具有基础性和普遍性价值,而相应能实现这一构建目标的我国《政府间财政关系法》也就自然而然地成为相关法律规范体系的核心。

  二、制定我国《政府间财政关系法》的指导原则

  如前所述,党的十九大报告关于中央和地方财政关系的总体要求,包括有机联系的权责清晰、财力协调、区域均衡等三个方面。这三点是我国制定《政府间财政关系法》的重要指导思想。指导思想可以分为一般的指导思想与具体的指导思想,间接的指导思想与直接的指导思想。一般的、间接的指导思想,是所有立法的共同的、普遍的指导思想,具体的、直接的指导思想,是制定某一部法律或者某一个立法活动的指导思想。因此就具体的、直接的指导思想而言,与其说它是指导思想,倒不如称之为立法的指导原则。党的十九大报告提出的这三大改革目标,是我国《政府间财政关系法》具体的、直接的指导思想,也就是制定我国《政府间财政关系法》的指导原则。

  (一)权责清晰

  “权”是指事权,是一级政府应当承担的、运用财政资金提供基本公共服务的职责和任务。从宏观视角来看,依照前述央地财政事权关系法治的基本要求,“权”之“清晰”首先在于政府与社会以及市场的界分。我国《行政许可法》第13条规定:“本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”这是比较明确界分政府与市场各自可作为区域的法律规定。典型的政策实践则如《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》所明确的:“进一步明晰政府与市场支持科技创新的功能定位,科学合理确定政府科技投入的边界和方式,调动社会各方面力量参与的积极性和主动性,形成推进科技创新的强大合力。使市场在资源配置中起决定性作用,引导激励企业和社会力量加大科技投入,加快建立完善多元化、多层次、多渠道的科技投入体系。更好发挥政府作用,政府投入重点支持市场不能有效配置资源的基础前沿、社会公益、重大共性关键技术研究等公共科技活动。”因此,良性运转的市场经济需要公共财政作为基础性的制度保障,而公共财政制度又是依宪治国体制中一个重要的组成部分,其中,中央与地方的财政分权正是宪法调整中央与地方关系的核心环节。[9]

  从中观层面来看,实现“权”之“清晰”的“主战场”集中在央地关系的场域,即具体的事权根据单一制下的公共产品层次等原则在中央、省级地方以及省以下地方的逐层配置。根据我国《宪法》第3条第4款规定的精神,又衍生出若干配置模式:一是基于事权类型的配置,如中央对国防、外交事权的专属,这是对“中央统一领导”的保障;二是基于事权范围的配置,如中央对全国范围或跨区域事权的享有,这既是对“中央统一领导”的保障,亦是通过减负对“地方的主动性、积极性”的兼顾;三是基于事权形式的配置,如根据党的十八届四中全会的精神,中央侧重决策,省级以下地方事权以执行性为主,同样是对“中央统一领导下”的“地方主动性、积极性”的凸显。

  “责”的本意指支出责任,由于早期的央地财政关系是作为财政学的研究对象出现的,因此将“支出责任”意译为“事权”的表达方式也就具有鲜明的财政学色彩,正如有学者指出的:“当述及财政活动和政府公共收支时,多使用‘支出责任’(expenditure responsibility);当论及政治统治和政府强制时,多使用‘政府权力’(government power)。”[10]“责”之“清晰”的实现主要基于同“权”的互动关系格局,其内涵有两个方面。一是“职责”的清晰,即基于传统的“权力-权利”关系和经典的“权力-责任”理论,持有何种事权即应负有相应的责任,而这种责任仍应以法律责任的形态实现。二是“支出责任”的清晰,基于“支出责任”与“事权”的内涵一致性以及“支出责任”对财政面向的侧重和强调,特定级别政府所负担的支出的法定义务应当以其所承担的法定事权为限。为了真正确保我国《宪法》第89条规定的中央政府的职权能够凸显“中央的统一领导”,以及第107条规定的地方政府的职权能够发挥“地方的主动性、积极性”,其关键就在于从法律规范建构层面对清晰的支出责任进行深度回应。

  (二)财力协调

  “财力”是指特定级别的政府满足其所承担法定事权能够充分履行的财政能力。可见,事权划分是基础,财力是履行事权的保障,故财力协调的相对方,就主要指向事权。除此以外,财力与获得该财力的权力能力——财权的匹配同样应予注意,也正是基于此,事权与财权之间才真正建立起了对应性的逻辑联系。[11]总的来说,划分中央和地方政府之间的事权、财权、支出责任,由此形成各层级政府财力,事实上能更好地促进不同层级政府之间的分工合作关系的协调。在中央财力得到保障的前提下,中央政府就能“集中力量办大事”。一方面,它可以保证全国性公共物品的供给,加强中央对经济社会的宏观调控能力;另一方面,中央利用财政补助和转移支付,协调地区之间的平衡发展,加强中央与地方的合作和中央对地方的主导作用,“发挥地方主动性、积极性”的宪法原则由此实现。同时,各级地方政府之间已初步建立了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费用分担、利益共享机制。在明确地方政府事权以及支出责任的基础上,促使地方各级政府的财政支出重点向刚性较强的公共物品领域集中,由此促进社会经济资源配置结构的优化和财政资源效益的提高,有力地促进地方政府的财政行为与市场明确、合理分工。只有地方政府能够独立自主地承担起法定的财政责任,中央的财政压力才有可能完全释放,才有利于中央政府集中必要的财力高效率地提供全国性的公共物品。只有中央与地方达成法律上的均权格局,才能实现理顺中央和地方财权事权关系的宪法价值,在中央与地方之间生成分工、合作良好的法治关系。[12]

  (三)区域均衡

  正如葛克昌教授所言:“一国之内之国民,宜有相同之政府服务水准,与相差不多之生活水准,以免造成区域不均衡、资源配置之浪费与过度集中,致有害国家之安定与发展;至于现存之区域差距,国家亦有义务,逐步减少其差距。”[13]区域均衡就是要着力增加对财政困难地区的兜底能力,这不仅意味着要缩小不同地区的财力差距,更是要增强城乡、区域发展的协调性,稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。[14]在规范上,“区域均衡”主要通过对“地方主动性、积极性”的扩充解释实现。在实践中,“区域均衡”则主要存在三种不同的维度。第一,其基本原则是同级的不同地区之间在财政事权配置的类型和规模上应保持大体相当。这是中央层面进行央地财政事权改革决策的基本出发点。第二,其修正原则是除了量的均衡,更应关注质的均衡,即同级的不同地区根据其自身的财政禀赋和事权配置,在履行支出责任时所承担的现实压力同样应大体相当。举例而言,东部经济发达地区的财政能力较强,当其和西部地区履行同样的支出责任时压力明显较小,此时应考虑通过转移支付的方式提升西部地区的财力,使东西部趋于均衡,即所谓的“致力于达到总体上的理性一致”。[15]第三,其补充原则是区域均衡绝非区域间简单的均等化,而是以此实现不同地方的发展能力同其现实状态、发展目标相匹配。由于规范的事权配置方案仅考虑纵向级别因素,因此区域均衡的实现主要依靠财政能力的配置实现。

  党的十九大报告对央地财政事权改革的三点要求本身也存在一定的逻辑关系,即权责清晰主要指向事权在不同层级间的静态配置,财力协调主要指向基于前述事权配置方案的相应的财力配置方案,这两点均聚焦中央或特定的地方层级,居于中观层面,而区域均衡显然是中央视角下对全国不同地方区域间的实时统筹和调控,跟前两点相比,既强调了宏观的视角,又突出了动态化的特征。三大改革目标均统一指向央地财政事权关系法律规范体系的构建,由此也就成为制定《政府间财政关系法》应当秉持的重要指导原则和应当依循的价值取向。

  三、我国《政府间财政关系法》的调整对象与主要内容

  明确调整对象和主要内容是制定我国《政府间财政关系法》的重点,应根据央地财政事权划分的一般理论、我国《宪法》基本原则以及我国实践的综合性因素予以确定。

  (一)调整对象

  我国《政府间财政关系法》的调整对象范围可以包括中央与地方两个维度,那么其调整对象主要是国家(中央)层面的财政关系(全国人大及其常委会代表的全体人民与中央政府之间的财政关系)还是地方层面的财政关系(地方人大及其常委会代表当地的人民与当地政府之间的财政关系),或者是中央政府与地方的各级政府之间的财政关系呢?从我国经济、社会发展现实需求,我国社会主义法律体系现状和国家基本方针出发,该法应该以国家(中央)层级的财政关系和中央政府与地方各级政府之间的财政关系为主要调整对象。

  第一,中央和地方在政府间财政关系中相伴而生,互为对方的相对项(counter-part)。尤其在单一制国家中,除了少数中央专属事权外,绝大多数的事权需要由中央配置到不同级别的地方,而地方也由此产生了对与之匹配的财力的需求。正如托克维尔指出的:“一个中央政府,不管它如何精明强干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”[16]因此,无论是中央还是地方,都因其置身于具体的中央和地方关系场域中才获得了完整的制度意义,在我国《政府间财政关系法》中仅调整中央层级的财政关系或仅调整地方层级的财政关系都是片面的。

  第二,中央和地方的完整关系框架是我国《宪法》第3条第4款的核心内容。我国传统上就有将我国《宪法》处理央地关系的基本原则归纳为“两个积极性”的提法,这主要是源于以毛泽东为代表的中央领导人的早期表态以及1978年我国《宪法》第11条的规定。在1982年我国《宪法》中,“中央的统一领导”已经超越了与“地方的主动性、积极性”之间的对等、并列的关系而成为后者的前提,但并未超越中央和地方的二元关系。我国《政府间财政关系法》作为直接对应我国《宪法》第3条第4款的法律,理应完整延续该款的基本框架,因此国家(中央)层级财政关系和中央政府与地方各级政府之间的财政关系是我国《政府间财政关系法》缺一不可的调整对象。

  第三,在中央决策的层面,党的十八届三中全会以来,引领政府财政事权关系改革的历部规范性文件无一不是从中央和地方的对应关系中展开具体的改革方案的。从改革路径上来说,虽然全面依法治国、完善中国特色社会主义法治体系已经成为新时代核心发展目标之一,但对于政府间财政事权这种关系到整个体制改革成败的重要领域来说,以中央顶层设计为引领、以相关法治建设跟进作为保障的基本模式仍应遵循。这就决定了《政府间财政关系》的起草必须贯彻前述规范性文件的基本改革思路,对中央和地方两类对象进行一揽子的规定。

  第四,从法治建构的策略来说,中央在单一制国家的央地关系中占据主动地位,在我国《宪法》已经做出原则性规定的情况下,“中央的统一领导”缺乏宪法相关法的直接细化,这是难以想象的;地方的财权事权均由中央配置而来,倘若中央统一立法将相关问题放权给地方立法来规制,那么这种“地方的主动性、积极性”的发挥显然突破了“中央统一领导”这一前提。结合当前我国央地财政事权关系法治的现状以及前述相关分析,我国《政府间财政关系法》理应成为所谓的“中央统一的宪法相关法”的最合适选择。

  (二)内容结构从结构完整性上来说,我国《政府间财政关系法》应当包括以下主要内容。

  第一,在公共产品供给过程中,国家与社会、市场的功能分配界线。这是廓清我国《宪法》第3条第4款“中央和地方国家机关的职权”实际范围的第一步。当然,由于具体的功能分配在不同领域有所区别,法律很难设计过于细化的区分标准,因此我国《政府间财政关系法》的相关条款应主要侧重基本性的规定。至于具体方案,笔者认为可参照我国《行政许可法》第13条的经验作宏观列举式规定,同时授权其他相关法确定与我国《政府间财政关系法》该基本性规定相配套的具体规则。

  第二,在廓清国家机关职权的基础上,对其进行纵向的二次划分,即前述明确中央事权、地方事权、中央和地方共同事权。在立法技术上,由于纯粹的中央事权和纯粹的地方事权比较有限且相对清晰,因此对于这两类事权,可采用“确定原则+主要类型列举+兜底条款”的方式予以规定。以中央事权为例,结合《指导意见》的精神,可大致规定为:“保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的事权为中央事权,主要包括:(一)国防;(二)外交;(三)国家安全;(四)出入境管理;(五)国防公路;(六)国界河湖治理;(七)全国性重大传染病防治;(八)全国性大通道;(九)全国性战略性自然资源使用和保护;(十)其他应当由中央统一行使的事权。”根据《指导意见》精神还可进一步附加一款:“中央的财政事权确需委托地方行使的,报经国务院批准后,由有关职能部门委托地方行使,并制定相应的法律法规予以明确。”在中央事权和地方事权分别明确后,余下事项即属于共同事权。对此,我国《政府间财政关系法》至少应涉及三方面事项的规定:其一,基本特征,如《指导意见》所强调的“体现中央战略意图以及跨省(区、市)且具有地域管理信息优势”;其二,确定中央承担主要支出责任或地方承担主要支出责任的基本原则,如全局性、履行相应支出责任的具体能力等;其三,出现支出责任配置争议时的解决机制,如报共同上级裁决等(《指导意见》明确指出:“中央与地方财政事权划分争议由中央裁定,已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。”)。

  第三,对省以下政府间财政事权的配置。传统上,所谓的“中央与地方关系”中的“地方”实际特指省级地方,这是由于在单一制下,中央对事权、财政等各种资源的纵向配置是依照纵向府际关系逐层实现的,省级地方就成为直接面向中央的主要地方类型。在此,之所以强调是“主要”地方类型,是因为经济特区、计划单列市等特殊的更低级别的地方类型也可能直接同中央直接发生事权财政关系。长期以来,由于对省以下纵向府际关系的关注不足,使事权中心下移的同时财权重心上移,[17]最终导致省级地方留置并汇集了大量本应继续转移至下级地方的制度资源,最终造成央地财政事权关系的异化。由此,《指导意见》专门阐述“加快省以下财政事权和支出责任划分”,要求“省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担”。这当然应成为我国《政府间财政关系法》的重要内容。

  第四,在事权清晰配置基础上的财权匹配。如前所述,这种财权匹配在立法技术上有两种实现方式。其一,将与特定事权配置方案直接对应的财权问题进行同条规定,其优点是能够最大限度突出两者的对应关系,缺点在于会导致单个条文和整个章节篇幅过大。其二,在集中规定事权配置规则的基础上,以与之并列的章或节另行规定对应的财权问题,其优点是文本结构安排比较均衡,缺陷在于彼此对应的事权规则和财权规则相距较远,调整具体关系时需要人为建立解释体系而导致适用不便。笔者认为,我国《政府间财政关系法》应以后一种模式为主,但对于基本原则或重点事项的规定则可采用同条呈现的方式作为补充。

  第五,对政府间横向事权关系的补充规定。理论上,所谓政府间关系本身就包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系等多种类型。[18]也就是说,政府间关系天然具有纵向和横向两个维度,实际上呈现为一种网格关系。虽然目前的财政事权改革更多地关注纵向维度,但调整横向政府间关系的规范也存在现实的必要性,尤其是当今区域协同发展日益深化的趋势更需要我国《政府间财政关系法》作出相应的规定。

  第六,配套的转移支付制度的动态调节。由于政府间关系有纵横之分,因此财政转移支付也有纵横之分。如前所述,纵向的财政转移支付以实现区域均衡为重要目标。相比之下,横向财政转移支付(如对口支援)的制度建设尤其是法治化基础更加薄弱,在我国《政府间财政关系法》的转移支付章节应当给予更多的关注。

  四、制定我国《政府间财政关系法》的难点

  制定我国《政府间财政关系法》是在现行散见的相关法律规范具备一定规模且积累了相当的实施经验的基础上,对整个央地财政事权法治体系的初步整合与进一步建构,因此制定这部法律的难点就在于如何与现存一定规模的相关法律规范进行系统的整合。

  (一)实体性规定与程序性规定相结合

  一般认为,事权、财权配置大体上更倾向于实体性问题,因此涉及权力、职责等方面的实体条款理应构成我国《政府间财政关系法》的主要部分。此外,诸如转移支付实施、纠纷解决机制等程序性事项同样是十分重要的,鉴于长期以来我国立法重实体轻程序的痼疾,我国《政府间财政关系法》更应重视程序性规则的设置。在立法技术上,可采用实体性规制为主、程序性规制为辅、两者在原则上同条设置的思路,强化程序性条款的实施效果。

  (二)灵活运用指示参照性法条

  如前所述,我国《政府间财政关系法》是对整个央地财政事权法治体系的初步整合与进一步建构,因而这部法律的起草同现行法律规范的关系应为“源于既有却又超越既有”。一方面,同现行相关法律规范的整合要既体现在对相关法律规范保持最大程度的“尊重”,以避免央地财政事权法制的全局性震荡。拉伦茨(Karl larenz)将法条区分为完全法条和不完全法条,而作为后者的典型代表之一,指示参照性法条被界定为“在构成要件中指示参照另一法条”。[19]指示参照性法条最大的优势在于可以在突出体系关联的同时,避免重复规定,节约立法成本,其对于具有一定规范整合与统领功能的我国《政府间财政关系法》格外有价值。目前我国央地财政事权划分法治体系建设的主要思路是:在现存一定规模的各相关法律法规以及相关条款的基础上以我国《政府间财政关系法》作为核心予以建构。后者的制定和充分实施就无法避免同零星散见的先在法律规范的体系化适用,这恰恰是指示参照性法条最大的功能所在。另一方面,制定我国《政府间财政关系法》显然又不能局限于对现行法律规范的简单整合,在新时代推动央地财政事权制度和改革的发展才是其最大的历史使命。因此,对于那些不适合在新时代继续规制央地财政事权关系的过时条款,制定《政府间财政关系法》时对其应直接进行更新替换,比如,根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定,除了国防、外交、戒严等职权外,中央政府的职权与地方各级政府基本相同,这种规定已失去了现实的存在基础和意义,我国《政府间财政关系法》应当对央地事权进行分章调整和规定,实现中央事权、地方事权、中央与地方共同事权的三分逻辑。今后可以在实践的基础上,对三类事权作出定型,并对涉及央地事权划分的法律作出修改。

  (三)法律责任条款的定位

  一般认为,我国《政府间财政关系法》应归入宪法相关法的行列,而从绝大多数宪法相关法的立法体例来看,不应设置法律责任条款。笔者认为,首先,虽然有理论认为把责任的重心放在有责性(制裁)上过于狭窄,[20]但不可否认,作为法律的“牙齿”,责任条款一直是确保法律充分实施的最有效的机制。其次,由于财政关系主要局限在“政府间”,因此在宪法相关法的属性之外,又为我国《政府间财政关系法》增加了较为浓重的调整行政主体间权力关系的行政法色彩。再次,如前所述,我国《政府间财政关系法》中包含具体事权划分、转移支付程序、争议纠纷解决等细节规则,因此设置相配套的责任条款十分必要。最后,可以预见的是,特定国家机关工作人员的责任在我国《政府间财政关系法》中占据相当比重,对他们行政责任、刑事责任的追究在相应的行政法、刑法中早已有规定,我国《政府间财政关系法》只需以专门条款指示参照适用即可,这也可以缓解宪法相关法属性与法律责任条款之间的张力。总之,我国《政府间财政关系法》应当专设“法律责任”一章。

  五、我国《政府间财政关系法》的基本构架

  中央改革文件层面正式提出制定我国《政府间财政关系法》只是近几年的事,法学界的相关讨论不多,然而,有学者对我国财政基本法的框架设计可以为我国《政府间财政关系法》的制定所借鉴。该学者设计的我国财政基本法框架是:第一章“立法宗旨”;第二章“财政法的基本原则”,主要包括财政立宪主义原则、财政法定主义原则、财政公开原则、财政公平原则以及财政民主原则;第三章“政府间财政关系”,主要包括中央和地方政府间财政事权和支出责任划分的原则性规定,以及财政转移支付制度等;第四章“财政收入”;第五章“财政支出”;第六章“预算制度”;第七章“财政程序”;第八章“法律责任”;第九章“附则”。[21]另外,有学者设计的我国中央与地方关系法的结构也可以为制定我国《政府间财政关系法》所借鉴。其设计的主要结构包含总则(目的概念、基本原则、基本制度)、中央地方事权配置(立法权、行政权、司法权、未尽事项)、中央与地方纠纷解决(主体、依据、途径程序、执行)、实施保障和法律责任(主体、内容、技术)以及附则(技术规范、冲突规范)。[22]

  上述两种设计的视角是不同的。前者的重点是对我国政府间财政关系的调整而展开的,后者设计的样本重点是针对更为宏观的中央与地方关系的法律调整,这导致了两者框架安排的巨大差异。对制定我国《政府间财政关系法》而言,前者设计的针对性虽然更强,但是缺憾也比较明显:一是过于侧重“财政”,而忽视了作为财政关系基础的事权配置关系;二是范围上存在问题,忽略了财政分配争议解决等必要制度,“预算制度”的部分又与现行我国《预算法》基本重合,增加了协调难度。后者设计其实延续了学界一直以来制定“中央与地方关系基本法”的呼声,结构上较为完整全面,问题在于当前直接制定《中央与地方关系法》的现实基础尚不具备。主要是因为央地财政事权关系改革尚在推进过程中,诸多重要议题尚未尘埃落定并得到实践检验,而且在既有的分散化的零星条款基础上直接构建统一的基本法可能缺少过渡,增加了难度和风险。若能将这两种设计整合起来扬长避短,可能会形成更贴合当下实际的方案。因此,笔者认为我国《政府间财政关系法》的结构可以大致作如下安排。

  第一章“总则”。本章的主要内容应涵盖以下方面。第一,立法宗旨。明确我国《政府间财政关系法》的立法目标、立法依据等,尤其是基于我国《宪法》第3条第4款的基本精神,对“根据宪法,制定本法”作出强调。[23]第二,基本概念。如对事权、财政、支出责任、转移支付等贯穿全篇的重要概念作出定义。第三,基本原则。这里的基本原则是权责清晰、财力协调、区域均衡三个总要求的规范化、条文化体现,也是这三个总要求的逻辑深化和拓展,如党的领导原则、财政事权匹配原则、公共产品层次性原则、公开原则、均衡原则、民主法治原则等。第四,基本制度,包括主要实施或责任主体、国家机构监督和社会监督、争议纠纷解决等。这里主要是原则性规定,与其后章节中的具体条文形成对照。

  第二章“中央和地方的事权与支出责任”。由于本章是整部《政府间财政关系法》的基础和重点,因此可进一步分为三节:第一节“中央事权和支出责任”;第二节“地方事权和支出责任”(含省以下地方事权和支出责任划分);第三节“中央和地方共同事权”,含具体侧重于中央或地方的判断原则,以及其他未列举事权或新兴事权的归属原则。

  第三章“政府间的财政关系”。本章应包括财政与事权划分相匹配的基本规定、中央与地方政府间财政关系、省级以下地方政府间纵向财政关系、地方政府间横向财政关系。本章内容可以不必分节,因为其“总-分”的结构比较明显,尤其是对地方政府间财政关系的规定,不仅直接回应了上交揭示的横向府际关系规范较为薄弱的问题,也能为以我国《民族区域自治法》第64条为代表的具体规范提供一般性的法律基础。

  第四章“转移支付制度”。本章包括财政转移制度的基本制度和原则、纵向政府间财政转移支付、横向政府间财政转移支付、财政转移支付的监督。上文将转移支付定位为在事权和财政静态配置基础上的动态均衡制度,除了对纵向和横向两个方面分别予以并列式规定外,针对由转移支付制度所引发的“跑部钱进”等现实问题,应专门设置监督条款。这一方面同第六章的相关监督和责任条款形成配合,另一方面也对《意见》中“着力清理、整合、规范专项转移支付,严格控制专项转移支付项目和资金规模”等改革精神给予了回应。

  第五章“争议与纠纷解决”。本章包括纠纷解决的实体和程序两大部分。前者仍然从上下级政府、横向政府间两个方面入手;后者则具体分为争议的提出、受理、处理、告知、申诉、执行等制度环节。第六章“实施保障与法律责任”。实施保障包括监督(上级监督/人大监督/司法监督/社会监督/自我监督等)、监察(与我国《监察法》相关制度衔接)、检查(上级对下级、中央对地方)等。法律责任的主体主要包括财政事权配置主体、实施主体、转移支付主体、纠纷裁决主体、监督主体及其相关个人,且如前所述,对于相关法律已规定的民事、行政、刑事责任可用指示参照性条款。

  第七章“附则”。本章包括技术规范(如生效时间)和冲突规范(适用规则)等。其中也会涉及同现行规范的衔接等具体问题。

  (责任编辑:江 锴)


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