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刘行:土地行政赔偿案件疑难问题研究

刘行| 时间: 2019-04-27 18:03:51 | 文章来源: 《法律适用》2019年第7期

摘 要:土地征收行政案件难审, 土地赔偿案件审起来更难。如何妥善衔接《土地管理法》和《国家赔偿法》之间的关系, 发挥行政赔偿案件的规制和指引功能, 有效实现土地管理领域公民权利与行政权力的平衡, 考验着行政法官的司法能力和智慧。本文结合实践中的裁判案例, 从土地行政赔偿案件的赔偿范围、赔偿标准、赔偿时点、赔偿方式等方面展开讨论, 并立足赔偿案件中反映出的深层次问题, 对修改《土地管理法》提出建议。

关键词:土地;行政赔偿;裁判标准;

近年来, 随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进, 对建设用地的需求日益增长, 土地征收补偿类案件数量也一直居高不下, 还引发了相当数量的行政赔偿案件。1相较之土地征收补偿争议, 土地行政赔偿案件涉及法律关系更加多元, 牵扯利益格局更加复杂, 充满了法律与政策、发展与秩序之间的张力。如何妥善衔接《土地管理法》和《国家赔偿法》之间的关系, 发挥行政赔偿案件的规制和指引功能, 有效实现土地管理领域公民权利与行政权力的平衡, 考验着行政法官的司法能力和智慧。本文结合实践中的裁判案例, 从土地行政赔偿案件的赔偿范围、赔偿标准、赔偿时点、赔偿方式等方面展开讨论, 并立足赔偿案件中反映出的深层次问题, 对修改《土地管理法》提出建议。

一、赔偿范围需要立足基础性, 厘清赔偿和补偿互补关系

按照《土地管理法》第47条的规定, 征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的, 补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这里是正常征地的补偿范围, 即是政府合法履行征地手续后开展征地行为, 所需支付征收对象的补偿范围。如果征地行为违法或者未履行征地审批手续而直接实施征地行为, 亦即征地行为违法的情况下, 行政机关理当按照《国家赔偿法》的规定履行行政赔偿义务。补偿与赔偿, 虽一字之差, 但性质迥异, 计算标准与方式也不同, 因而在违法征地或违法占地引发的行政赔偿案件中, 就会涉及到补偿和赔偿的关系问题。实践中也多有歧义, 特别是在违法征地行为实施后又补办完征地手续的, 如何处理赔偿与补偿的关系, 以下案例提供了一个思路。

[案例1]宋某某诉某市政府对其所占土地实施清表行为违法并提出赔偿请求, 经一审、二审判决, 最终向最高人民法院申诉。最高人民法院再审申请裁定中认为, 一审法院处理宋某某的赔偿请求, 在区分土地补偿范围和行政赔偿范围的基础上分别处理, 符合法律规定。对于土地及附属设施、果树等损失, 依法应当通过征收补偿安置解决, 且被诉市政府已将其纳入补偿范围, 因此二审判决未将这些项目纳入赔偿范围并无不当。在此基础上, 该裁定还明确, 被征收并予以行政补偿的土地及地上物, 不属于《国家赔偿法》第36条第 (四) 项所规定的“应当返还的财产”, 宋某某依据该规定主张赔偿, 不符合法律规定。2

这个案例提供的启示是, 在处理土地征收行政赔偿案件中, 需要区分不同性质的法律关系, 有针对性地明晰赔偿范围:一是区分有无土地征收行为。如果政府已实施了土地征收补偿程序, 只不过是在实施征收土地过程中存在违法侵权的行为, 则需要区分补偿与赔偿范围, 对于已纳入补偿范围的部分, 应当依法按照补偿的标准和程序来处理, 而不宜纳入赔偿范围来处理。实践中, 还有的当事人已领取了相应的土地及附着物补偿款, 又以征地行为违法、补偿款不足以弥补实际损失为由主张行政赔偿, 一般也不应得到支持。3而对于法定补偿范围之外的损失, 如果政府没有履行征地补偿程序, 而直接实施“征地”“占地”行为, 在被确认违法之后, 当事人主张赔偿损失的, 则应当纳入行政赔偿范围, 按照行政赔偿的标准、程序和方式进行赔偿。比如在一起违法停耕引发的赔偿案件中, 由于涉案土地未经法定程序征为国有用地, 涉案农民无法通过正常途径获得实质性的安置补偿, 在这种情况下, 应当纳入行政赔偿范围予以处理。4二是区分法定补偿范围内外的损失, 适用不同的法律依据予以处理。对于没有办理征地手续的, 《土地管理法》对正常征地补偿标准有明确规定的, 即使按照《国家赔偿法》的标准来确定赔偿, 也要据以援引《土地管理法》确定的补偿范围来界定。已履行征地补偿程序的, 对于法定补偿范围内的损失依据补偿程序处理, 对于法定补偿范围之外的损失仍应按《国家赔偿法》来处理。比如前述案例1, 对于土地及地上附着物的损失, 依法纳入补偿范围处理, 而对法定补偿范围之外的损失, 法院则是按照国家赔偿程序和标准加以处理, 就体现了这种区分处理的精神。

二、赔偿标准需要立足补齐性, 探索“惩罚性”的空间和方式

“填平补齐”是我国行政赔偿制度的鲜明特色。国家赔偿定位, 根据法律传统和国情, 分为惩罚性和补偿性等不同模式, 惩罚性是使违法主体依法受到制裁, 补偿性是指违法主体弥补违法行为所造成的不法后果。5因而我国的行政赔偿标准体现的是“公民合法权益特别损害的恢复或者公平补救”的核心价值。土地行政赔偿实务中, 主要有以下三个问题:

一是未经征地直接转为国有建设用地的情形。按照《土地管理法》的规定, 集体所有的土地必须经过法定程序征收后, 方可转为国有建设用地, 才可以上市流转交易, 否则, 在没有依法履行征地批准手续的情况下, 直接将集体土地转为国有建设用地, 行为是违法的, 侵害集体土地所有权人和使用权人的合法权益, 应当承担赔偿责任。在这种情况下, 赔偿标准如何把握, 存有争议。

[案例2]2002年, 某区土地部门与某公司签订国有土地使用权出让合同, 将一块未经征地程序的集体土地予以出让, 并由区政府为受让人办理土地使用权证, 受让人又因为企业债务, 以土地使用权抵债, 经司法拍卖, 价款为1.2亿元。后村集体提起诉讼, 法院确认颁发土地证行为违法, 村集体组织请求国家赔偿, 主张赔偿土地使用权市场价1.2亿元。

按照《国家赔偿法》第36条第 (五) 项的规定, 财产已经拍卖无法返还的, 交付拍卖所得的价款。上述案件中, 争议的土地经过出让和司法拍卖, 已不可能返还, 似乎按法律规定应当赔偿拍卖所得的价款, 即1.2亿元。原告村集体经济组织也是据此主张的。但是, 这里面有一个问题, 即这个拍卖的土地与村集体所有的土地, 虽然是同一块土地, 但性质却是截然不同的。村集体享有的是集体土地所有权, 而被拍卖的土地则是国有建设用地, 二者在法律性质和定位上根本不可同日而语, 前者在法律修改之前, 是限制上市交易的, 而后者则是可以上市交易的。因此, 在这种情况下, 处理赔偿问题的原则, 主要有:一是注意区分不同属性土地权利的价值。如果集体土地未经征收由政府直接出让乃至后续又经由市场拍卖等方式流转, 政府违反征地程序给村集体组织造成的损害与土地性质转为国有建设用地后的拍卖所得之间, 并不具有对应性和等价性。未经征地即转化土地性质并转让, 侵害了村集体组织的征地补偿权利, 而并非土地转成建设用地后的土地出让权利。二是立足违法行为侵犯的权利客体来确立赔偿标准。违法行为侵害的客体并非是村集体组织的建设用地使用权, 而是集体组织所有的土地所有权。前者的赔偿标准是市场形成的, 而后者的赔偿标准是法律明确规定的。当然, 将来《土地管理法》修改后允许集体土地上市交易则另当别论。因此, 对于未经征地审批直接将集体土地作为国有建设用地上市转让交易的, 对于集体土地所有人和使用权人的赔偿, 仍应严格按照《土地管理法》征地补偿的标准来确定。

二是经过了征地审批转化为国有建设用地, 但一直未予征地补偿的情况下, 行政机关后续实施征地拆迁行为违法的, 如何确定赔偿标准。正常情况下, 集体土地应当在行政机关严格按照《土地管理法》的规定, 办理征地审批后及时履行补偿职责并将集体土地转化为国有建设用地, 但实践中往往并非如此, 更多的常态往往是先征地, 待用地时再予以补偿, 导致征地时的补偿与用地时的补偿标准存有争议, 加之集体土地与国有土地之间的补偿存在巨大的价差, 导致这个矛盾较为尖锐。

[案例3]2007年某市政府作出征收土地决定, 但一直未予补偿, 直到2010年, 某区政府才发布《征地拆迁公告》, 对土地及附属物进行安置补偿。在没有达成协议的情况下, 政府违法强制拆除地上物, 引发赔偿。

这类案件, 到底按集体土地标准进行赔偿还是按照国有土地征收补偿标准进行赔偿, 产生很大争议。虽然《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对此有所涉及, 该解释第12条第2款规定:征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿, 补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区, 土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的, 人民法院一般应予支持, 但应当扣除已经取得的土地补偿费。但是, 在具体适用中, 还有一些问题需要注意:一是赔偿标准与补偿标准关系具有灵活性。因为按法定赔偿标准是对当事人的损失“填平补齐”, 具有较强的刚性和规定性, 而补偿标准又涉及法律的选择适用问题, 既可以适用集体土地补偿标准, 也可以适用国有土地上房屋征收补偿标准, 并不具有唯一性和排他性。二是尊重被征收人的主体性和选择权。由于集体征地补偿纠纷仍是征地程序的一部分, 原则上按照《土地管理法》规定的标准予以补偿, 但考虑到政府征地与补偿分离一段时间后, 征地时的补偿标准已大大低于实际补偿时的标准, 加之征地审批后土地大多已纳入城市规划区进行管理和建设, 已具备了与城市国有土地上房屋征收补偿标准的可比较性, 为充分保障原集体土地权利人的合法权益, 赋予当事人补偿标准上的选择权是必要的。三是如果当事人不进行法律适用选择, 即不对补偿标准作出选择, 一般仍应按照集体土地补偿标准进行赔偿。这是因为, 征地补偿是征地的一部分, 赋予当事人选择适用国有土地补偿标准, 既是为了适当“惩罚”违法行政, 其实也是“不得已”的办法, 而且即使按照司法解释的规定, 也只有当事人“请求”的情况下, 人民法院才“一般应予支持”, 予以“参照”。这里“请求”“一般”“参照”等词汇, 并不是没有法律内涵的, 其实蕴含着集体土地征收补偿标准适用的优先性。如果当事人不选择适用国有土地上征收补偿标准, 意味着人民法院一般不予“参照”该标准作为计算行政赔偿的依据。当然, 如果按照集体土地征收补偿标准得出的安置补偿, 明显低于国有土地补偿标准, 人民法院也不宜直接作出对当事人不利的裁判, 而应当履行释明义务, 告知权利人可以选择补偿标准并据此作出裁判。6三是国有土地在征收过程中引发的赔偿问题。国有土地上房屋征收一般不直接涉及到土地使用权补偿问题, 往往随地上附着物尤其是房屋的征收一并予以补偿, 但也有特殊情况下涉及国有土地使用权赔偿问题。

[案例4]某企业通过出让方式取得国有土地使用权, 并在土地上建设有房屋并取得相应房屋权属证书, 后该土地上房屋被纳入征收范围, 地上房屋权属证书又因为规划许可等手续问题被撤销。政府违法对房屋进行强制拆除后, 当事人提起赔偿诉讼, 涉及到国有土地使用权的赔偿标准问题。

这个赔偿标准问题, 实质上也是补偿标准问题。一种意见认为, 应当按照《土地管理法》中收回土地使用权的情形, 以土地出让价款除以出让年限, 得出每年的土地出让金额, 然后扣除掉使用年限的费用, 剩下的即为土地补偿金额。另一种意见认为, 应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定, 按照市场评估价作为赔偿标准。笔者认为, 后一个标准更符合法律的精神。一方面, 争议发生在国有土地上房屋征收过程中, 尽管地上房屋被确认为违法建设不予补偿, 但市场化补偿的原则和精神仍然适用, 理当运用到对土地使用权的补偿之中。另一方面, 土地使用权出让使用过程中, 有一个自然增值的过程, 仅仅简单以出让价款作为总基数, 刨去使用年的费用, 计算标准过于简单, 过于苛刻, 在土地市场日新月异的背景下, 对权利人的合法权益保护较弱, 行政权力与权利严重失衡, 行政权力与责任也严重不对称, 会从根本上动摇土地征收补偿的公平性。

三、赔偿时点需要立足历史性, 兼顾权利救济的时效性

赔偿时点问题, 与赔偿标准有最为直接的关联。尤其对土地而言, 由于涉及价值巨大, 市场波动变化迅速, 不同的时点即使相差数天乃至数月, 价值就显著不同, 更别说相隔一年乃至数年了。但遗憾的是, 对于赔偿时点, 国家赔偿法及其司法解释并没有作出明确规定。考虑到土地资源的稀缺性和价值的快速变化性, 综合衡量我国国家赔偿制度总体上“慰抚性”的定位, 在确定赔偿时点时, 需要立足历史性, 既考虑土地违法行为发生的时间及背景, 也要符合时效性, 即不能让权利人的损失得不到弥补和赔偿, 甚至赔偿明显低于其所受的损失, 实现国家赔偿制度目的和当事人权利保护的有机融合。实践中, 赔偿时点的确定主要有以下几个选择。

一是以违法行为发生之日作为赔偿时点。在土地违法行为引发赔偿案件中, 行政机关一般都主张以此为赔偿时点, 因为在土地价格一涨再涨的背景下, 以违法行为发生时间作为赔偿时点, 对行政机关最为有利, 违法成本最低。而且, 这种主张似乎还有权威规范予以支持, 《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第11条规定, 民事、行政诉讼中司法赔偿的赔偿方式主要为支付赔偿金, 财产灭失的, 按侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿。这里确立司法赔偿的时点, 就是“侵权行为发生时”, 既然行政赔偿时点法律没有规定, 司法赔偿的时点可以借鉴参考。需要注意的是, 一方面, 这个司法解释适用的对象是民事、行政诉讼中的司法赔偿, 而不是行政赔偿, 适用范围上并不涵盖行政赔偿。如果要借鉴参考和适用, 必须有足够的理由和依据, 而不能随意选择参照。另一方面, 无需多言, 以这个时点作为价格时点, 对土地权利受害人来说明显不公平, 因为在土地价格只涨不跌、突飞猛进的背景下, 以侵权行为发生时的土地价值作为赔偿时点, 不足以弥补和平衡受害人的权利保护。因此, 这个标准在实践中适用应当慎重, 除非侵权行为发生时间与赔偿时间相隔较短, 对受害人的权利影响可以忽略不计。

二是以土地无法返还日作为赔偿时点。《国家赔偿法》规定, 国家赔偿应当返还财产, 不能返还的, 应当赔偿损失。以无法返还财产时的价值计算赔偿数额, 是一种比较符合国家赔偿立法精神的标准。这是因为, 返还财产是国家赔偿的首选赔偿方式, 不能返还财产的, 财产的损失实质上是从不能返还之日才实际产生, 以此时的标准计算赔偿额, 与财产赔偿的内涵相吻合。此外, 国家侵权与民事侵权有相通之处, 民事侵权责任的法律规范也可以适用到行政赔偿之中。《侵权责任法》第19条规定, 侵害他人财产的, 财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。这里的“损失发生时”, 在土地行政赔偿案件中, 就是“土地无法返还时”。这一标准也为最高人民法院裁判文书所肯认。7

三是以赔偿决定作出之日作为赔偿时点。最高人民法院在多起征收拆迁赔偿案件中, 都明确了这个标准。比如, 在王树全诉沈阳市和平区政府违法强拆并行政赔偿案件中, 考虑到房屋征收决定公告时间与征收补偿时间相隔时间过长, 市场行情发生变化, 以公告之日的市场价格作为赔偿时点, 使得被征收人获得行政赔偿数额低于赔偿时被征收房屋的市场价格, 实质效果是鼓励行政机关违法强拆, “鉴于此, 在违法强拆房屋的情形下, 人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿, 符合房屋征收补偿的立法目的。”8有的意见认为, 这也为土地行政案件确定行政赔偿时点, 确立了可参照的标准。对此, 笔者认为, 违法征收土地与违法强制拆除地上房屋, 性质并不相同, 土地征收违法行为适用土地无法返还之日作为赔偿时点, 与房屋违法强拆案件适用赔偿决定作出之日作为赔偿时点, 并不矛盾, 其实都是对“损失发生时”的理解和把握。

四、赔偿方式需要立足法定性, 确保赔偿内容的可得性

赔偿方式是赔偿义务机关履行赔偿义务的方式方法, 按照《国家赔偿法》第32条的规定, 国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的, 予以返还财产或者恢复原状。从目前公开的土地行政赔偿案件的情况来看, 赔偿方式问题主要集中在如下两个方面。

一是赔偿方式具有法定性, 需要正确理解赔偿方式条文的规范结构。这个是国家赔偿方式适用的一般性问题, 如何理解《国家赔偿法》第32条中的“为主”, 即返还财产、恢复原状与支付赔偿金的关系问题。有意见认为, 法律规范中的“为主”就是“优先”的意思, 而且从《国家赔偿法》第32条的条款设计顺序上来看, 也是以支付赔偿金为优选方式的。另一种意见认为, 这里的“为主”, 并不是“优先”的意思, “在造成财产损害的情况下, 是否支付赔偿金, 以是否能够返还财产或者恢复原状为前提。只有在不可能返还财产或者恢复原状的情况下, 才采取赔偿金方式。”9理论和实务倾向于后一种意见, 最高人民法院在判决中明确指出, “返还财产是国家赔偿的首选方式, 既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷;但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失, 若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时, 则应支付相应的赔偿金。”10其实, 支付赔偿金与返还财产、恢复原状之间并不是“排斥”关系, 在一定情况下还是融合关系, 乃至并用和补充关系, 恢复原状或返还财产不足以弥补受害人损失的支付赔偿金, 各种赔偿方式并用, 以“避免由于赔偿方式单一造成的局限性, 使受害人从数量、质量、程度、类型上得到充分救济。”11

二是赔偿方式的选择除了遵守法定性, 还不得不考虑可得性, 即赔偿方式适用的条件和空间。前面分析返还财产和恢复原状具有优先适用性, 在这两种方式不能使用或者不足以弥补受害人损失的情况下, 可以采用支付赔偿金的方式。这里面就涉及到“不能”的判断问题。在性质上, 这里的“不能”是一种客观不能, 即客观上不具备满足返还财产或者恢复原状的条件和可能;在对象上, 这里的“不能”是指受害人的赔偿请求不能得到满足, 亦即超出了赔偿义务机关的赔偿能力。梳理实务中的裁判, 这种“不能”主要有以下三种情形。

第一种情况是, 集体土地未经征收被直接以国有土地出让并为第三方善意取得。“未批先卖”是实践中时常出现的一种建设模式, 土地征用征收手续尚未办理, 先将集体土地作为国有建设用地出让。在土地用途现状没有发生变化的情况下, 如果违法出让行为得到及时纠正, 恢复原状、返还财产是可行的, 也是首选方式。但实践中, 有的集体土地未经征收即作为国有土地出让, 受让人又进行了转让乃至多次转让, 有的还作为企业资产进行抵押乃至司法拍卖, 在这种情况下, 为了保护善意第三人的合法信赖, 确认政府非法出让土地行为违法, 但无法返还财产, 只能以支付赔偿金的方式履行赔偿义务。

第二种情况是, 土地行政行为被确认违法, 但土地已实际投入使用和建设, 导致返还财产和恢复原状成为不可能。这种情况下, 土地使用先在形式上是合法的, 后由于“合法形式”被否定掉, 导致使用土地建设行为成为“空中楼阁”。这种情况, 如果土地尚未进行相关建设, 返还财产和恢复原状也是首选赔偿方式, 但一旦投入建设和使用, 且形成规模, 利益衡量之后则很难再返还财产或恢复原状, 只能支付赔偿金的方式赔偿。

第三种情况是, 非法占地但考虑公共利益而不可能。这种情形下, 先是没有任何征地手续直接非法占地, 然后强行实施建设, 尤其是公共利益建设, 导致返还财产和恢复原状要付出国家利益、公共利益更大乃至无法弥补的损失, 经利益衡量不得已通过支付赔偿金的方式履行赔偿义务。比如, 在伍伟清等28人诉新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府土地行政征收及行政赔偿纠纷案件中, 法院经审理认为, “由于涉案土地目前已经基本被推平, 相关建设项目正在建设当中, 涉案土地原有地貌特征和地理界线也已消失, 恢复原状的操作性较低, 且如果判决恢复土地原状, 将造成更大的经济损失和资源浪费, 而新兴县政府亦明确表示涉案土地的相关征地批准程序正在进行当中。基于上述事实和理由, 对伍伟清等28名上诉人有关恢复土地原状、依法收回被占用的土地的诉讼请求, 本院不予支持。”12

结语:对修改《土地管理法》的建议

土地行政赔偿案件中反映出的问题, 形式上是法律适用和执行问题, 其实在更深层次上折射出土地行政救济领域的结构性矛盾, 即权利与权力失衡的问题。在法律制度设计上, 突出表现在:一是纠纷救济有效性严重不足。行政审判的公信力, 很大程度上依赖于化解行政争议的有效性以及相对人在纠纷解决过程中获得公平正义感的程度, 核心在于“能够在多大程度上满足公民的法律救济需求, 能够在多大程度上取得合法权益保护的实效”。13目前土地行政案件受理审理机制面临很多挑战, 赔偿案件遇到的困难更大, 比如历经千辛万苦, 走过一审二审程序, 相对人即使最终胜诉并获得了赔偿, 由于土地用途已发生实质性改变, 也很难恢复原状, 严重制约相对人在土地争议解决中的获得感。二是权力规制的实效性严重不足。在我国, 行政审判从诞生那天起, 就背负着“把权力关进制度的笼子里”的职责和使命, 现在行政审判所遇到的诸多质难, 也都集中在规制行政权职能发挥不够理想方面。这集中体现在土地行政赔偿领域, 现行赔偿的“填平补齐”模式, 导致确认违法和赔偿的判决看似惩戒, 却在一定程度上容易异化为行政机关违法的“护身符”, 因为在违法评价不会引发严重制裁或问责、土地期限利益又很巨大的情况下, 政府故意违法的成本就很低, 违法评价和赔偿判决的规制功能微乎其微。三是救济门槛还是偏高, 与土地资源保护的现实紧迫性和有效性不相匹配。在我国, 土地尤其是农用地资源保护刻不容缓, 尽管监管机制比较丰富, 但无疑行政审判是其中比较有效和权威的。目前对于集体土地征收案件, 除了被征收土地的承包经营权人之外, 原告资格主要限于村集体经济组织, 集体经济组织不起诉的, 过半数村民可以集体经济组织名义起诉, 而由于受到各种主客观因素制约, 村集体经济组织的起诉意愿往往不是很强, 过半数村民起诉也困难重重, 导致很多公共的集体土地资源被违法征收, 却很难纳入有效的救济和规制程序之中。这些结构性矛盾, 归结为一句话, 就是现有的土地行政争议救济和赔偿机制, 尚不足以使得权利可以有效制约权力。

结构性矛盾必须通过结构性改革来解决, “从政治学的角度看, 国家治理体系和能力现代化标志着精良的制度安排、合理的结构设计和充分的绩效。”14值此《土地管理法》修改之际, 从行政诉讼和赔偿的视角来说, 不妨把以下三个方面作为规制土地行政权力的“杠杆”:一是适当引入惩罚性赔偿制度。现行“填平补齐”赔偿模式不足以惩戒和制止土地违法行为, 土地违法成本低是造成土地违法行为屡禁不止的重要原因之一, 需要从制度上加大违法成本。二是确立救济停止执行机制。土地违法行为涉及面广, 利益关系复杂, 救济时限较长, 很多赔偿案件没有取得预期法律效果, 发挥较好的保护土地资源的作用, 是因为很多土地违法行为经过数月乃至数年的诉讼程序后, 土地往往无法恢复原状, 不得不承认违法用地的现实, 违法用地行为得不到有效纠正。而土地资源是国家和社会最为重要和稀缺的资源, 也事关群众的重大财产权益, 应当确立诉讼停止执行原则, 即只要征地用地行为被提起诉讼, 原则上就应当停止用地行为, 除非涉及重大公共利益, 经法院审查可以不停止执行。唯有如此, 土地行政救济才会更有效, 对土地资源的保障和维护作用也才更有力。三是赋予公民举报查处违法用地的实体请求权。土地违法行为侵害公共利益, 有的时候没有适格当事人或利害关系人提起诉讼, 而公益诉讼又受到各方面因素的影响, 导致违法用地行为得不到法律评价和有效纠正, 因此在修改法律的时候, 可以适当放宽举报查处违法用地行为的请求权资格, 以此为制止违法用地提供更加便捷、有力的制度保障。


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