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王万华:完善检察机关 提起行政公益诉讼制度的若干问题

信息来源:《法学杂志》2018年第1期 发布日期:2019-02-28

注释

1 最高人民检察院相继发布三个文件:《检察机关提起公益诉讼的改革试点方案》 (2015年7月3日发布, 以下简称《试点方案》) 、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》 (2016年1月6日发布, 以下简称《人民检察院实施办法》) 、《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》 (2016年12月22日发布, 以下简称《意见》) ;最高人民法院2016年2月25日发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》 (以下简称《人民法院实施办法》) 。

2 截至2017年7月4日, 山东省检察机关在履行职责中共发现公益诉讼案件线索671件, 其中民事公益诉讼案件线索56件, 行政公益诉讼案件线索615件;办理公益诉讼诉前程序案件599件, 其中民事诉前程序22件, 行政诉前程序案件577件;经过诉前程序, 相关行政机关已纠正违法或履行职责440件;向人民法院提起公益诉讼104件, 其中民事公益诉讼22件, 行政公益诉讼82件。

3 在全国范围, 检察机关提起行政公益诉讼案件数量呈现出明显的两阶段, 第一阶段自试点开始到2016年6月底, 13个试点省区市检察机关仅向人民法院提起30起公益诉讼案件, 其中, 行政公益诉讼案件18件, 民事公益诉讼案件11件, 行政附带民事公益诉讼案件1件。最高检于2016年5月提出三步走工作目标, 并于2016年9月将案件审批权下放至省院, 行政公益诉讼进入第二阶段, 自2016年7月至试点结束, 案件呈现井喷式增长。山东试点后期主要采用了签订公益诉讼试点工作责任书、对未能如期完成试点任务的检察院实行“一票否决制”等自上而下的推进方式。

4 秦前红教授也对此提出“自上而下的试点改革导致地方检察机关自主性不足、参与度不够;以下达任务的方式要求限期完成改革不符合司法规律。”参见秦前红:《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》, 载《政治与法律》2016年第11期。

5 姜明安:《完善立法、推进检察机关对行政违法行为的监督》, 载《检察日报》2016年3月7日第3版。

6 具体表述为“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。”

7 该案是试点期间全国首例向法院提起的行政公益诉讼案件, 被评为2015年度检察机关十大法律监督案例。

8 胡云红:《比较法视野下的域外公益诉讼制度研究》, 载《中国政法大学学报》2017年第4期。

9 最高人民法院后下发《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》[法明传 (2016) 755号]第2项中规定:“人民法院登记立案时, 可以不要求检察机关提供组织机构代码、法定代表人身份证明和指派检察人员参加诉讼活动的授权文书。”

10 关于三种学说的梳理与评判可参见姜涛:《检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考》, 载《政法论坛》2015年第6期。

11 2017年8月28日初次提交十二届全国人大常委会审议的《人民检察院组织法 (修订草案) 》规定:“人民检察院的任务是通过行驶检察权, 追诉犯罪, 保障人权, 维护国家安全和社会秩序, 依法监督国家机关及其工作人员行驶职权, 保障国家法律正确实施, 维护社会公共利益, 维护社会公平正义, 维护国家法制统一、尊严、权威。”

12 1989年《行政诉讼法》第1条立法目的规定“维护和监督行政机关依法行使行政职权”, 新《行政诉讼法》第1条将之修改为“监督行政机关依法行使职权”, 删除了“维护”, 进一步强化了行政诉讼制度监督功能的发挥。

13 同注释 (10) 。

14 刘辉:《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》, 载《中国检察官》2017年第2期。

15 《人民检察院实施办法》第33条第1款规定:人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况: (一) 调阅、复制行政执法卷宗材料; (二) 询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等; (三) 收集书证、物证、视听资料等证据; (四) 咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见; (五) 委托鉴定、评估、审计; (六) 勘验物证、现场; (七) 其他必要的调查方式。

16 参见周佑勇:《行政不作为的理论界定》, 载《江苏社会科学》1999年第2期;姜明安、余凌云主编:《行政法》, 科学出版社2010年版, 第480页;杨小军:《行政不作为形式及其违法性》, 载《重庆工学院学报》 (社会科学) 2009年第1期。


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