为深入贯彻党的十八届三中、四中全会和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》精神,进一步提高政府决策科学化、民主化和法治化水平,《云南省重大行政决策程序规定》(以下简称规定),经云南省人民政府第84次常务会议讨论通过,已于2016年6月10日起正式施行。规定共十章四十六条,对重大行政决策的程序提出了要求,有效规范了政府决策行为,从制度上保障了人民群众在政府决策过程中的知情权、参与权、表达权和监督权,从源头上提升了政府决策的执行力和公信力。据悉,这是云南省为规范政府行为、制约行政决策权力而制定的重要的省政府规章。今后,“滥作为”“不作为”“乱作为”“拍脑袋决策”等各种“权力任性”现象将依法受到约束,规定的实施将有效推动云南法治政府建设。

规范重大行政决策程序是依法行政的必然要求

据云南省政府新闻发言人,省政府副秘书长、办公厅主任杨杰介绍,省法制办牵头起草的规定征求了16个州(市)和省级各部门意见,并先后到昆明、玉溪、红河等地进行了调研,召开了部门座谈会、专家论证会,上网公开征求了社会各界意见,召开了立法咨询会专门征求省人大常委会法工委意见,经反复研究修改,并经省政府常务会议讨论通过。规定的出台,从制度层面对重大行政决策程序的各个环节进行了统一规范,对行政机关接受社会监督提出了具体要求,必将有效规范政府决策行为,有力推动法治政府建设。

杨杰指出,规范重大行政决策,是深入推进依法行政、全面建设法治政府的必然要求。党的十八届三中全会提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”；党的十八届四中全会明确要求“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”；中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》进一步明确了依法决策的相关要求。云南省历来重视规范重大行政决策行为,推进依法行政,加强政府自身建设,在2009年的“阳光政府”四项制度中提出了“重大决策听证制度”,并一直贯彻实施,2013年新修订的《云南省人民政府工作规则》、2015年出台的《云南省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》和《云南省人民政府关于进一步加强政府执行力建设的意见》等文件中,对规范重大行政决策进一步作了明确。

杨杰要求,云南省各级政府及行政机关一要提高认识,加强领导。要从深入推进依法行政、全面建设法治政府的高度,认识贯彻规定的重大意义,领导班子及成员要带头执行规定。二要采取措施,严格落实。要明确本地本部门重大行政决策的事项范围和标准,按照规定的要求规范自己的决策行为。三要加强监督,明确责任。要加强对重大行政决策制定和执行情况的监督检查,因违法决策造成严重后果的,要严肃责任追究。

建立重大行政决策执行监督和责任追究制度

在政府重大行政决策方面,规定主要明确了管理机制、决策程序、执行监督和责任追究等相关要求和内容。特别是将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大程序予以法定,并对五大程序的时限、要求、效力、相关单位职责等内容进行了规范。此外,规定还就重大行政决策建议的提出和承办、决策的执行和监督、责任追究进行了规范,将决策全过程都纳入了法治轨道。

据云南省政府法制办公室主任张宪伟介绍,行政决策正确与否,关乎地方经济社会发展。规定明确,重大行政决策实施后,决策事项执行单位应根据决策事项执行时限或有效期,自行开展或者委托专家、专业机构开展决策实施后评估,但不得委托参与过决策起草论证阶段相关工作的专家、专业机构开展决策实施后评估。

如果决策机关存在未履行重大行政决策程序,导致决策失误,造成重大损失或者恶劣影响的；依法应当作出决策而未作出决策,或者应当及时作出决策但久拖不决,造成重大损失或者恶劣影响的,将对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。同时,规定要求县级以上人民政府应健全重大行政决策责任追究机制,建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查制度,完善调职、离职、辞职、退休等不影响责任追究机制。

“重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制,对违反规定、未经合法程序作出重大行政决策的,对依法应当作出决策而不作出决策、玩忽职守、贻误工作的,要按照《行政机关公务员处分条例》明确的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分种类追究相关责任人的责任。此外,规定对决策制定过程和执行中受委托的专家、专业机构有违法行为且造成严重后果应承担的法律责任作出了规定。”张宪伟说。

重大行政决策涵盖六个方面落地需过“五关”

重大行政决策有哪些?规定明确,县级以上人民政府作为决策机关,行使法定职权,对涉及本地区经济社会发展全局,与公民、法人或其他组织利益密切相关的重大事项作出决定的行政行为。根据规定,重大决策涵盖六个方面:一是编制或者调整国民经济和社会发展规划、年度计划、土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇体系规划、城市规划,以及需要县级以上人民政府批准的专项发展规划和重要区域发展规划。二是全局性公共资源配置、重大国有资产处置、社会公益事业建设、政府投资的重大社会公益建设项目批准和实施、非政府投资但需经政府审批并涉及公共利益的重大建设项目和重大财政资金支出。三是制定或调整资源开发利用、环境保护、科技教育、城市建设、安全生产、劳动就业、收入分配、社会保障、卫生计生、公共服务等重大政策措施。四是制定或调整政府定价、政府指导价等公用事业价格、公益性服务价格以及专营商品、特许经营或者服务的价格。五是为保护公共安全和公共利益、维护社会治安、社会稳定、社会秩序采取的长期限制性措施。六是其他涉及经济社会发展的重大行政决策事项。

规定要求,决策落地需过“五关”:一是公众参与程序。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不得公开的事项外,决策事项承办单位应根据决策事项对公众利益影响的范围和程度,将重大行政决策事项草案向社会公开征求意见。二是专家论证程序。组织5名以上专家或委托专业机构,对重大行政决策事项草案进行论证；涉及面较广、争议较大、特别复杂的重大行政决策,参加决策论证的专家一般不少于7人。三是风险评估程序。对可能存在社会稳定、生态环境、社会效益、法律纠纷、财政金融和公共安全等风险的重大行政决策事项进行风险评估。四是合法性审查程序。重大行政决策事项在提交政府常务会议或者全体会议讨论前,应当经本级政府法制部门进行合法性审查。政府法制部门应当自收到草案及相关材料之日起5个工作日内提出合法性审查意见；情况复杂的,可以延长至10个工作日。最后一关是集体讨论决定程序。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

张宪伟表示,规定将重大行政决策的全过程都纳入了法治轨道,明确规定全省县级以上人民政府作出重大行政决策之前,应当履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序,并对五大程序作出系统、具体的规定。

重大行政决策要充分发挥专家作用

在重大行政决策中如何体现专家或专业机构的作用呢?张宪伟表示,专家意见是重大行政决策科学性、合法性、专业性的重要保障。规定第四章对专家论证程序进行了专门规范,要求“决策事项承办单位应当组织专家对重大行政决策事项进行论证。”“重大行政决策专家主要对重大行政决策事项的合法性、科学性、可行性、风险性和执行成本控制等内容进行论证”。为保证专家论证意见的质量,特别规定“专家论证后,参与论证的专家或者受委托的专业机构应当及时出具书面论证意见,并对意见的合法性、科学性、专业性负责”。为体现专家意见在决策中的效力,规定“重大行政决策事项未经专家论证或者论证未获通过的,不得提交政府讨论决定”。

此外,规定第八条要求“重大行政决策事项草案起草前或者起草过程中,决策事项承办单位应当自行组织或者委托专家、专业机构开展调研”。第十九条第二款规定“重大行政决策风险评估可以由决策事项承办单位组织,也可以委托第三方专业评估机构进行”。第二十五条第二款规定“对于法律关系较为复杂、疑难的重大行政决策事项,应当组织政府法律顾问及相关领域专家进行合法性论证或者提出咨询意见”。第三十四条规定“重大行政决策公布实施后,决策事项执行单位应当根据决策事项执行时限或者有效期,自行开展或者委托专家、专业机构开展决策实施后评估”。

重大行政决策的合法性要严格把关

如何对重大行政决策的合法性进行把关,规定也提出了要求。第六章第二十二条规定“决策事项承办单位将重大行政决策事项草案报请政府讨论决定前,应当交由本单位法制机构进行合法性审查”“重大行政决策事项在提交政府常务会议或者全体会议讨论前,应当经本级政府法制部门进行合法性审查”。第二十五条明确合法性审查的内容包括“决策主体的合法性、决策依据的合法性、决策内容的合法性、决策权限的合法性、决策程序的合法性”5个方面。第二十六条明确政府法制部门应当根据审查情况,提出重大行政决策合法性审查意见,并明确重大行政决策事项未经政府法制部门审查或者审查认为不合法的,不得提交政府讨论决定。