胡卫列、许祥云、练育强谈积极、稳妥，拓展公益诉讼“等外”范围
党的十九届四中全会强调要“拓展公益诉讼案件范围”，对公益诉讼作出了新的决策部署。新时代背景下，检察机关如何理解这一要求，如何把握好拓展公益诉讼“等外”领域需遵循的原则和标准，本刊邀请专家学者和实务界人士就此进行探讨，敬请关注。
特邀嘉宾：
练育强
华东政法大学法律学院教授
胡卫列
最高人民检察院第八检察厅厅长
许祥云
上海市人民检察院副检察长
精彩内容
如何理解拓展公益诉讼案件范围的要求及时代背景？
胡卫列：在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”五年之后，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确强调要“拓展公益诉讼案件范围”，鲜明体现党中央对公益诉讼特别是公益诉讼检察制度设计、制度成效以及未来发展的坚定态度。应该说，这不仅是对公益诉讼检察在国家治理中重要地位和制度价值的权威确认；也是对全国检察机关在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在有关各方通力支持配合下，上下合力推动检察公益诉讼改革探索取得显著成效的充分肯定；更是对进一步发挥公益诉讼检察职能作用，以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的更大期待和更高要求，也为公益诉讼检察制度发展提供了崭新机遇。
一方面，应从国家治理现代化的高度理解拓展公益诉讼案件范围的重要意义。公益诉讼检察制度是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生，既是国家治理体系的重要组成部分，又是国家治理体系的重要保障。近五年的公益诉讼检察实践，是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践，也是党的领导和中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的一个具体写照，体现了国家治理体系完善的中国智慧，又是助力提升国家治理能力的中国方案。从这个意义上讲，拓展公益诉讼案件范围势必能够更加充分地发挥公益诉讼检察制度效用，更好地维护公共利益，促进国家治理。另一方面，应从新时代人民群众对美好生活新需要的角度把握拓展公益诉讼案件范围的时代背景。新时代的重要内涵之一就体现为发展目标的全面性和多元化。人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有了更高水平要求。公益诉讼检察聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等与人民群众切身利益密切相关领域的社会公共利益保护，正契合了坚持以人民为中心，将人民群众对美好生活的期待和向往置于最高位置，将改进人民生活、增进人民福祉作为党和国家工作重心的新时代内涵。最高人民检察院检察长张军强调，公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。基于此，检察机关应以法律监督职能回应时代的高度责任感和使命感，以人民呼声为指针，积极稳妥进行公益诉讼新领域探索，更好服务于提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
许祥云：自党的十八届四中全会以来，公益诉讼检察工作作为一项全新的检察职能，从顶层设计到实践落地，从试点探索到全面推开，逐渐形成一套公益保护的“中国方案”。公益诉讼检察工作在维护公共利益、国家利益方面取得明显成效，得到了社会各界及人民群众的认可。
随着经济社会高速发展，人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境更加关注，也给社会治理带来了更高要求。比如，进入大数据时代，公民个人信息安全日益受到挑战；在城市公共安全领域，高铁和轨道沿线隐患、危险品运输、玻璃幕墙老化等问题，严重影响公众安全；在消费者保护领域，共享单车退押金难、保健品欺诈、电信骚扰等问题层出不穷。不少人大代表和社会公众希望检察机关能够依法适当扩大公益诉讼的受案范围，以便更好发挥检察职能，对社会公众关心关注的损害公益问题进行及时有效的保护。由此可见，拓展公益诉讼案件范围是完善国家和社会治理之需，更是“民有所呼，检有所应”的客观需要。
坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，在国家治理体系和治理能力现代化建设中要发挥重要作用。党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，为新时代公益诉讼检察工作提出了新的更高要求。最高人民检察院积极贯彻党的十九届四中全会精神，明确提出将“等外”领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调不仅要把法律明确赋权领域的案件办好，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。
拓展公益诉讼案件范围有着鲜明的时代背景。一是有助于更好发挥公益诉讼检察工作在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用。在国家整体战略布局中，检察机关始终坚决贯彻中央决策部署，自觉融入、服务和保障大局。拓展公益诉讼案件范围在全面实现小康、打好三大攻坚战、服务保障长江经济带、长三角区域一体化发展等国家战略上能够同频共振、同向发力，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥检察智慧，贡献检察力量。二是有助于更好地履行法律监督职责。当前，很多领域的法律制度建设还需不断完善，立法、执法、监督的水平有待提高，这都需要不断大力推进法治国家建设进程。公益诉讼检察作为中国特色的司法制度，对于推动行政机关依法履职、推进法治政府建设、维护社会公共利益具有积极意义，拓展公益诉讼案件范围有助于检察机关在更广的领域、更深的层次履行好法律监督职责，在推进法治进程中发挥更大作用。三是有助于更好地回应新时代人民群众对美好生活的新需求。新时代，检察机关要做到以人民为中心，就应当将人民群众所关切的问题纳入到工作之中，急人民群众之所急，解人民群众之所难，办人民群众之所需。比如对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护等领域公益损害问题，检察机关应当以对党和人民高度负责的态度积极履职、担当作为。
检察机关探索公益诉讼“等外”领域应考虑哪些因素？遵循哪些原则和标准？
练育强：检察机关探索公益诉讼“等外”领域，是行政诉讼法第二十五条第四款以及民事诉讼法第五十五条第二款的应有之义。
首先，就行政公益诉讼而言，根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定，检察机关启动行政公益诉讼诉前程序必须具备四个要件：检察机关在履行职责中发现；在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域；负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为；致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。这四个要件缺一不可，而就第二个要件中“等”的解释，如理解为“等内等”则只是这四类，如果理解为“等外等”则不止这四类，因此，“等”的解释非常重要。对此，对比最高人民检察院2015年发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）中关于受案范围的规定，“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益和社会公共利益受到侵害，公民、法人或者其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼”，会发现两点区别：一是《试点方案》没有规定食品药品安全类案件。二是《试点方案》规定了“公民、法人或者其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的”要件。显然，从试点到正式实施，行政公益诉讼的受案范围是扩大的，而且关于“等”的解释的限制也是不同的，在试点期间“等”的解释受到严格限制，即“公民、法人或者其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的”这一关键要件的约束，这一点在食品药品安全领域案件中体现得非常明显，而正式实施后没有了这一要件的限制，同时增加了食品药品安全这一类案件。
其次，关于检察机关提起民事公益诉讼。与行政诉讼法第二十五条第四款规定的“等领域”不同的是，民事诉讼法第五十五条第二款直接强调的是“等损害社会公共利益的行为”，也就直接进入到功能分析的框架范围了，只要损害社会公共利益的事实存在，在法律规定的机关和组织不起诉的前提下，检察机关就可以提起民事公益诉讼。
基于不同时期、不同区域对于公共利益的理解与界定都不尽一致，在目前的情况下，能否赋予地方性法规关于公益诉讼“等外”领域的制定权限，是一个值得思考的问题。
胡卫列：在政策指引和法律依据方面，第一，当前检察机关拓展公益诉讼案件新领域的最根本遵循是党的十九届四中全会《决定》的明确要求，这是党中央赋予的光荣政治责任和检察使命。第二，民事诉讼法和行政诉讼法对于检察公益诉讼适用范围规定的“等”字，应理解为立法机关在保障检察公益诉讼有序进行的同时，为进一步拓宽公益诉讼范围预留空间。英雄烈士保护法授权检察机关提起英烈保护民事公益诉讼，即充分印证了上述立法原意，也为后续立法完善示范了方式和路径。第三，中央关于安全生产、互联网法院等一系列改革意见，对探索相应的“等外”领域检察公益诉讼亦给出明确指引。第四，截至2019年底，全国已有11个省级人大常委会作出支持公益诉讼检察工作的专项决定，其中多个决定以地方立法形式授权检察机关对相关新领域探索开展公益诉讼。此外，全国人大常委会和全国政协在审议公益诉讼检察工作专项报告和协同推进公益诉讼检察工作的双周协商会上，都对公益诉讼新领域探索提出了明确要求，指明了具体的方向。“军人地位和权益保障法”等一系列正在制定中的法律也将继续丰富检察机关拓展公益诉讼案件范围的依据及指引。
为坚决贯彻党的十九届四中全会精神，更好满足人民群众对美好生活的新向往，最高人民检察院明确将“等外”探索的原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。具体来讲，即在政治站位上，要有对人民高度负责、勇于担当作为的积极态度；在业务工作和案件办理中，要坚持稳妥慎重的态度，秉持法治和理性的精神，牢牢把握办案的规范性和质效。在具体的标准掌握上，要用足用好现有的法律制度，在现有的法定领域范围内，依然有很大的拓展空间；对于中央政策文件有明确要求的领域，对于地方人大常委会根据当地实际以地方性法规支持探索的领域，应加强与相关部门的沟通协调，积极开展探索实践。对于新领域的拓展探索，要注重做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等相关工作，积极争取地方党委、人大、政府等各方面和人民群众的支持，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。在个案探索基础上，推进与相关行政机关形成有关制度机制，与最高人民法院联合出台司法解释，条件成熟的推动入法，争取为新领域探索提供明确法律依据。
许祥云：检察机关拓展公益诉讼案件范围应当遵循以下原则：
一是依法开展原则。关于“等外”领域的探索应当成熟一个，立法一个。在不断实践中，将司法活动的成功经验上升法律规定。在探索过程中，建议通过人大授权的方式开展检察工作，在有条件、有需求的地区采取试点的方式进行拓展。当前，法律规定的公益诉讼范围与人民群众的司法需求不尽适应，可开展公益诉讼的领域与行政机关、审判机关也尚未形成共识，如能在人大的授权下对优秀历史保护建筑、城市公共安全、个人信息保护等领域进行相关探索，将会取得更好的维护公益治理社会的效果。
二是突出重点原则。应当重点关注党委、政府及社会各界所关切的突出问题，尤其关注留存已久但一直缺乏综合施策的问题，重点打好解决重点领域损害公益问题持久战。比如，无论何时，公共安全都是人民群众安居乐业的底线。因此，涉及公共安全的领域，就应当花功夫、下力气去拓展，为完善公共安全体系发挥好协同和督促的职能作用。又如，在实现全面小康的关键时期，应当对扶贫工作进行必要的监督，尤其是对于扶贫工作中行政机关可能存在的不作为、乱作为现象加强监督，将实现国家战略作为公益诉讼工作的目标。
三是因地制宜原则。各地应根据本地区实际情况拓展需要保护的重要领域。不同地区省情、市情不同，对于公益诉讼领域的拓展需求也会有所不同，如在自然资源丰富的地区，对于自然资源保护领域的细化提出了更高要求；而在特大型城市，城市安全、社会治理难度相较于其他地区有更大难度，在公益诉讼案件拓展过程中，不应搞一刀切、一窝蜂，而应因地制宜、有的放矢地开展有针对性、实效性、人民群众有感受度的公益诉讼工作。
四是积极稳妥原则。积极是指检察机关应当以高度的责任感来工作，在国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥积极作用，增强做好公益诉讼检察工作的责任感和使命感。但与此同时，坚持稳妥原则，遵循司法谦抑性规律，以公共利益为核心，不随意外延“公共利益”范围，不能将私益或部分群体的利益混同于社会公益，更不能有包揽全局、包打天下的想法。
“等外”领域的探索将给公益诉讼检察工作带来哪些变化？
练育强：随着“等外”领域的拓展，对内，公益诉讼检察必然要加强与刑事检察、行政检察的联系，从中发现更多的案件线索，并加强对案件所涉法律、法规等理论知识的把握；对外，需要建立与监察委员会、行政复议以及人大监督的协作机制。
胡卫列：拓展公益诉讼案件范围对公益诉讼检察自觉、监督智慧、履职能力都提出了新的更高要求。一是要正确处理好法定领域办案实践与新领域探索的关系。生态环境保护、食品安全等与人民群众生活息息相关的重要领域仍然是公益诉讼检察聚焦重点，要毫不松懈地持续加大办案力度。在扎实办理好“4+1”领域案件的同时，积极围绕中央重大决策部署，密切配合全国人大常委会立法和监督工作计划，充分尊重和吸收代表委员集中反映的民意民智，针对人民群众反映强烈的突出问题进行拓展探索。二是要更加注重理念引领。检察机关在公益诉讼监督范围上具有有限性，即仅重点关注人民群众反映强烈，目前无更好途径解决问题且作为公共利益保护无明显争议的领域。与法定领域办案相比，新领域探索要求首先针对是否纳入监督范围进行准确判断，而判断的核心标准归结到底就是以人民为中心的理念和双赢多赢共赢理念，这就要求办案人员对理念有更深的理解与把握。三是对制度机制建设提出了更高要求。线索发现触角有待进一步延伸；不同领域“等外”案件的办案流程、起诉标准等需进一步明确；“等外”案件办理往往更需争取相关职能部门的理解与支持，加大沟通协调力度；业务指导机制以及队伍专业化建设有待进一步加强等。
基于此，要积极加大相关制度机制供给力度。进一步加强内部协同机制建设，完善与其他三大检察的线索移送机制，就中央政策文件有明确要求以及地方性法规支持探索的领域及时主动对接相关部门；强化一体化办案机制，加强程序审核把关，增强办案合力。建立专门的新领域案例指导机制，充分发挥“等外”案例在规则补充方面的独特价值。构建更广泛、更务实的外部协作配合机制，在个案和类案探索基础上，助力补齐社会治理短板，进而就某地区某领域问题与相关行政机关建立信息共享、情况通报、线索移送、证据收集、结果反馈等沟通协作机制；有地方性法规支持的可在专项决定框架下直接与有关领域涉及的行政机关进行沟通，力求建立协作机制。
许祥云：适当拓展公益诉讼受案范围势必会给公益诉讼检察工作带来一些新变化。一方面，通过增加公益诉讼案件类型，检察机关在服务大局中有了更多新的抓手，公益诉讼在推动社会主要矛盾的化解、促进国家治理体系和治理能力现代化中将会发挥更加积极的作用，从而保障检察机关充分扮演好“公共利益代表人”这一角色。另一方面，拓宽公益诉讼受案范围，检察机关的监督职能能够有力衔接行政执法领域，对行政执法行为进行协调和督促，从而使检察机关的检察监督得到进一步加强和深层次的发挥，在推进依法行政、建设法治政府方面发挥不可替代的作用。
与此同时，积极稳妥地开展公益诉讼“等外”领域的探索，也将对公益诉讼检察人员的业务能力提出新的更高要求。检察工作将遇到更多专业性强、疑难复杂的问题，需要检察人员在具有大局意识、责任意识、服务意识的基础上，准确判断和选取可以开展公益诉讼的案件类型；因公益诉讼所涉主体范围广泛且不确定，检察官需要参与到更多主体之间的沟通协调和督促监督工作中去。因此，公益诉讼检察工作的有效开展要求培养一批综合能力更为出色的公益诉讼检察人员，这也将成为新时代检察官转型发展的新契机。
相关配套机制建设的跟进是公益诉讼“等外”领域探索的重要保障，对此需从“对内衔接”和“对外协作”两个方面同时着力。对内方面，需要主动对接各个检察业务部门，从各部门分管的案件中充分挖掘可能涉及公益诉讼的线索。具体来说，刑事案件是检察机关开展公益诉讼的重要案源，因此，有必要与刑事检察部门建立紧密的工作沟通联系，形成机制化的情况通报和线索会商机制。此外，还应主动与民事检察部门和行政检察部门对接，从民事、行政裁判监督案件中挖掘有价值的公益诉讼案件线索。对外方面，应当在争取获得党委政府更多支持的基础上，积极开展走访调研，主动发现有必要提起公益诉讼的案件线索；与和公益诉讼有密切联系的市场监督管理部门、环保部门、自然资源和规划管理部门等各行政机关建立关于信息共享、问题共商、难题共解的良性协调配合机制；主动与法院的民庭和行政庭对接，从民行裁判案件中获取有价值的线索；此外，还可以加强与审计机关、监察机关的联系，与人大代表、政协委员建立联络员制度，负责日常联络、工作协调、案件线索移送等具体工作。由此形成内外合力，凝聚公益保护共识，打造社会治理共同体，共同助推公益诉讼“等外”领域的积极探索。
文章来源：《人民检察》2020年第1期
