中国法学会行政法学研究会2018年年会主题报告之二:

我国公益诉讼的探索与实践

胡卫列

（最高人民检察院民事行政检察厅厅长、行政法学研究会副会长）

一、检察公益诉讼的发展脉络和制度定位

十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这是检察公益诉讼制度的源头。之前，行政法学研究会关于行政诉讼法修改的专家建议稿中，提出了建立行政公益诉讼制度的建议，成为行政诉讼法修订当中的一个非常重要的话题。实践中也有一些零星的探索，但不是以公益诉讼的名义，比如1997年河南方城县检察院以国有资产流失为由，对工商行政管理局提起诉讼，得到法院的支持。2014年10月四中全会提出设想后，2015年5月中央深改组决定进行试点，2015年7月1日,全国人大常委会正式授权13个省开展为期两年的公益诉讼试点，2017年5月，在试点即将结束时，中央深改组肯定了试点，提出要为检察机关全面开展公益诉讼提供法律依据。6月27日,全国人大常委会修订了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，以最小规模的修改，加入了检察机关提起公益诉讼的条款，体现了高妙的立法技巧，为公益诉讼的全面实施提供了法律依据，标志着制度的正式建立。中央深改组对这项重大改革进行调研后作了充分肯定，认为这是全面深化改革的样板，完整地经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段。

在这期间，国务院在法治政府2015-2020实施纲要、土壤污染防治计划、以及关于完善进出口商品质量安全风险预警等文件，中央关于推进安全生产领域改革发展意见，以及“两办”关于福建、江西、贵州生态试验区试点方案等一些重要的中央和国务院文件当中，也对推进公益诉讼提出了一些要求。2017年9月11日,习近平总书记给国际检察官联合会第22次会议贺信当中提出，检察官是公共利益的代表，肩负重要职责。2018年4月，《英烈保护法》实施，增加了检察机关可以就英烈名誉提起公益诉讼的条款。2018年7月6日,中央深改委第三次会议批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。

从上述公益诉讼发展脉络可以看出,这项制度是由中央层面亲自部署、直接推动；在全国人大的授权部署下全面推进的。所以，结合十八届三中、四中全会的精神，我们可以得出结论，公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项全局性、战略性的重大改革措施和制度安排。

检察公益诉讼制度是基于检察机关作为法律监督机关的宪法定位而新增加的一项检察职能。它体现了检察机关法律监督的性质和法律监督职能运行的特点。检察机关提起公益诉讼涉及到检察权与行政权、审判权的重构和发展。检察机关在此过程当中最主要的是体现出对行政权力的监督，这一点从十八届四中全会习近平总书记的说明来看是非常明确的。在维护公益的过程中，检察机关提起公益诉讼相对于行政机关来说，是一种补充性的职能，是一种协同性的职能，同时具有一种兜底性的作用，而不是冲在第一线作为维护公共利益的直接代表，主要还是通过监督行政机关更好的发挥行政职能来实现维护公益的作用。

二、检察机关公益诉讼的实践探索与发展现状

第一，从工作推进情况来看，各级党委、人大和政府对公益诉讼工作越来越重视，社会认同度也在不断提高，全国有20多个省委书记、省长，就公益诉讼做出批示，有20多个省的党委、人大和政府发布支持公益诉讼工作的规范性文件。十三届全国人大一次会议根据代表的意见把完善公益诉讼制度建设作为重点建议案。同时，办案力度不断加大，效果更加明显。高检院和各级检察机关采取了一些措施推动这项工作，高检院部署了“保障千家万户舌尖上的安全公益诉讼专项监督活动”。2018年1月，高检院就33起破坏长江生态环境的公益诉讼发函督办，目前已经立案290多件，发出检察建议80多件，效果很明显。在长春检察院开展关于国有土地出让金的专项监督过程中，收回25亿元，带动其他的相关部门收缴40亿元。从办案机制上，加强和行政机关、法院、监察委等相关机构的协调互动，取得了比较好的效果。公益诉讼机构、队伍不断充实，专业化建设得到了加强。国际交流方面，高检院就公益诉讼开展了五次国际交往，中国的制度实践引起了国际社会的关注，行政公益诉讼由检察机关主动提起，在全世界是一个新的探索，受到了大家的关注和肯定。

第二，从案件办理情况看，试点两年，共办理9053件，其中起诉案件1150件。从全面实施到2018年8月底，全国检察系统共发出行政诉前检察建议4万多件，行政机关到期采纳率达到92.4%。仅2018年1月到8月，就发出的行政诉前检察建议33000多件，占全部诉前程序的97.8%，其中生态环境和资源保护领域两万多件，占到67%多。从案件情况看，诉前程序发挥了主要作用，重点领域比较突出，排第一位的是生态资源和生态保护的，第二位是食药领域，第三位是国有财产保护。维护英烈名誉的公益诉讼案件虽然法律实施时间短，案件数量还不是很多，但社会反响很好。新领域的探索方面，主要是网络侵犯公益的领域探索。

三、检察公益诉讼实践中面临的问题呼唤理论的支持

公益诉讼两年的试点和一年多全面实施的实践，虽然有了不错的成绩，但也存在不少困难和问题。主要包括三个方面：一是理论准备不足，二是制度供给不足，三是实践积累不足。虽然试点已经结束，但是这项制度依然还在探索阶段，中国特色的检察公益诉讼制度留下了广阔的发展空间，需要大家给予更多的关注和支持，推动这项制度的建设。

第一，从基本的理论角度来讲，公益诉讼与传统的行政诉讼、民事诉讼到底是不是一回事，有没有区别？这涉及到诉讼权利的问题，检察机关在诉讼当中的地位，权利义务以及具体的诉讼规则，包括最后的救济和再审的程序会不会发生相应的变化，这是很重要的。

第二，检察机关提起公益诉讼是法律监督权的延伸，还是重新赋予了检察机关作为公益代表人这样新的身份和职能？大家有不同的观点。如果是作为公益代表人，检察机关是代表国家，还是代表社会，还是代表公益？提起诉讼的理论基础和标准如何确定？有众多受害者的案件，又侵害公益的，受害者的诉讼、代表性诉讼与公益诉讼什么关系？这些都有待研究。

第三，公益诉讼的起诉资格如何理解，是否是一种诉权？两者有没有区别？在民事诉讼中，诉权是当事人请求人民法院对其民事财产和人身权进行司法保护的权利，作为一种救济权，以自身权利受到侵害为前提。而在公益诉讼中，起诉的机关与被侵害的公益并没有直接的利害关系，诉讼的目的是维护公益，而不是对起诉主体的权利救济。由此，检察机关和其他享有民事公益诉讼起诉权的法定机关和组织的起诉权有什么关系？如何协调衔接？

第四，行政公益诉讼诉前程序与诉讼怎么衔接？诉前程序既有作为诉讼前置程序的性质，是否也具有自身的独立性？检察机关在诉前程序的调查取证权的配置是否应与诉讼中举证责任的分配相匹配？公益诉讼诉前程序检察建议的性质、形式和内容的规范以及与诉讼请求的关系？检察机关办案的管辖与审判管辖以及法院集中管辖改革的衔接？二审案件中原检察院与上一级检察院的关系，上一级检察院如何出席二审法庭？公益诉讼是否需要特殊的裁判形式？等等，实践中各个环节都面临不少问题。

总之，从现有的实践探索看，检察机关提起公益诉讼与民事行政两大诉讼原有框架体系在制度性质和目标价值等诸多方面有着重大的差异，甚至可以说有本质的不同，因此需要构建属于自己的基本理论体系和制度规则框架。现有的法律条款需要进一步丰富和完善，逐步在两个诉讼法框架下形成专章来规定，在条件成熟的时候推动制定专门的公益诉讼法，这应当是一个可以考虑的选项。

最后，期待着大家多关注检察机关的公益诉讼，共同为推进中国特色检察公益诉讼以及我国公益诉讼制度的发展贡献智慧。