9月20日，中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2018》（以下简称《报告》）披露，行政规范性文件备案审查制度还得不到持续有效的落实，行政规范性文件定期或动态清理制度落实方式还有待进一步改进。为此，专家建议由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，以改变地方政府“分而治之”的局面。

地方政府能有效开展规范性文件定期清理活动

2018年5月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号，以下简称《通知》）。《通知》明确指出，制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。

截止到2017年底，评估组观测的制度建立情况如下：100个城市均建立了合法性审查制度、备案制度和异议审查制度，98个城市建立了集体讨论决定制度，97个城市建立了公开听取意见和专家咨询论证制度，95个城市建立了定期或动态清理制度。

“这反映出地方政府较为重视行政规范性文件基础性程序制度建设的建章立制工作，对于地方层面切实推进行政规范性文件制定和监督管理工作的法治化夯实了基础。”中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏称。

在制度实施层面，《报告》显示，过去五年“行政规范性文件清理制度的落实情况”得分率基本一直处于及格线之上，并于今年达到88%，这说明地方政府能够有效开展定期或动态清理活动。

相比之下，“行政规范性文件的公开度”、“三统一制度的落实情况”和“行政规范性文件的报备情况”三项指标的得分率虽然呈现出缓慢上升趋势，但仍然处于较低水平，五年来均未超过45%。

被评估政府对规范性文件概念把握不准

曹鎏介绍，《通知》系国务院层面首次对行政规范性文件的概念所作的明确界定。鉴于通知刚刚发布，在过去一年中，被评估政府对于规范性文件的概念把握不准、界定不清晰等问题依旧比较突出。

例如，有的城市将制定的所有文件都视为行政规范性文件，包括党委文件、政府规章等。另外，个别地方政府对行政规范性文件公开征求意见制度还存在认识误区，行政规范性文件监督制度也没有得到严格落实。

《报告》指出，对行政规范性文件公开征求意见的内容、对象、形式和结果还存在一些认识上的错误，行政规范性文件备案审查制度还得不到持续有效的落实，行政规范性文件定期或动态清理制度落实方式还有待进一步改进等。

为此，曹鎏建议，参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规“刻不容缓”。具体内容应当涵盖行政规范性文件的内涵界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面，这是能够尽快结束当前地方政府“分而治之”的最优路径。