2017年12月28日下午14时，在中国政法大学召开了主题为“行政法总则与行政法法典化”的学术研讨会，来自全国高校和实务部门的行政法学者、京内高校学生、媒体等近百人参加本次研讨会，与会的专家学者围绕该主题进行了热烈的研讨，现将观点综述如下：
一、中国特色社会主义法律体系完善进入新时代
全国人大法工委副主任许安标指出，党的十九大是我们党历史上十分重要的大会，会议精神是我们做好各项法治工作和立法工作的根本遵循和指引。党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治判断，这也表明全面依法治国和中国特色社会主义法律体系完善进入新时代。中国特色社会主义法律体系完善进入新时代的一个重要的特点是立法更加系统化、体系化，最具有代表性的是民法典编纂。当前我国在环保、教育、劳动等领域，具有开展系统化、体系化立法的有利条件，这些领域的法律制度也遵循着行政法的基本原则和制度。行政法基本原则和制度的提炼，对各个领域行政立法的系统化、体系化具有重要指导意义。
二、制定行政法总则的时机已经成熟
中国政法大学终身教授应松年在本次研讨会上提出：“制定行政法总则的时机已经成熟”，这一观点引发了参会学者的热烈讨论。应松年教授从制定行政法总则的时代需求、我国行政法本身的发展水平、制定民法总则的方法启示、行政法总则基本内容四个方面对进行了论述：
（一）制定行政法总则的时代需求
制定行政法总则就是要对于各个部门、领域的行政法应当遵守的基本规则，通过法律的形式进行确定，为政府依法行政提供指引和方向，并弥补未来出现的立法空白或者立法漏洞。应松年教授提出，我国在废除了旧六法之后，原本想要建立新六法体系，即民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法、行政诉讼法。然而，当下的“六法”之中唯一缺失的就是行政法法典。改革开放以后，全国人大法工委曾经成立了行政立法小组，制定一个类似于民法通则的行政法通则，因当时对于行政法的研究处于起步阶段，制定行政法总则理论和实践条件不够，后又因修改民事诉讼法、行政诉讼法被耽搁。当下我国正处于全面推进依法治国和深化改革的转型时期，全面建设法治政府，推进依法行政，需要一部行政法总则指引。
（二）制定行政法总则条件基本成熟
从全世界的范围来看，制定行政法总则是罕见的，提出制定中国行政法总则的观点，是对我国行政法学发展创新之路的进一步开拓。我国制定的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》均属于对行政法的创新；在行政纠纷解决方面，我国既没有像德国、法国设立专门的行政法院，没有像英美国家一样由普通法院审理，而是在普通法之中设立了专门的行政庭；在国家赔偿法中，西方国家专门指行政赔偿，而中国的行政赔偿和司法赔偿是统一于一部国家赔偿中。这些均立法例均属于中国在行政法发展过程中的创新之举，因此对于制定行政法总则这个命题，应当持开拓、创新的思维进行认识和研究。当然，也有很多人认为行政法调整的范围太广、对象变化太快，可能无法形成一部全面系统的行政法法典。应松年教授认为，应当客观认识行政法的快速变化和发展，同样也要认识到中国行政法经过三十多年研究和发展，行政法学界和实务界对行政法所包含的基本原则、价值理念已经有了一定把握，在立法技术方面也有所提升，当前已经基本具备了制定行政法总则的条件。
（三）采取“提公因式”方法制定行政法总则
应松年教授提出，在研究制定行政法总则的过程中，可以借鉴制定民法总则采取的“提公因式”的方法。民法典的编纂分为两步走，先制定民法总则，即把民法研究过程中的一些共性的抽出来，提出公因式，把这些公共因子组成一个民法总则；其次，在民法总则统领之下，制定民法分则包括债权法、物权法、侵权法、家庭法等，最终完成民法典的编纂。在上世纪80年代，由于对行政法的认识过于粗浅，相关行政法理论研究也十分滞后，但经过三十多年的理论研究和实践发展，当前学术界和实务界对中国的行政法已经有了比较全面认识，对行政法中一些共性的、规律性的规则有了更加全面的把握。因此，我们有能力将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则，并在行政法总则的指引下进一步制定行政法分则，形成一部体系完整的行政法法典。
（四）行政法总则内容体例参照民法总则
我国民法总则的内容主要包括：基本原则、民事主体、民事权利、民事行为、意思表示、代理、民事责任、诉讼时效等。应松年教授认为在行政法当中，这些问题基本上都已经解决了：行政法中有基本原则，如依法行政原则、便民高效原则、比例原则、诚信原则等；行政法律关系的主体：行政法有行政主体、行政相对人、利害关系人等；行政法律关系的内容：包括行政主体的权力和义务，也包括行政相对人的权利和义务，与民法相比只是内容不同而已；行政法上也有行政行为，在行政行为中包括的意思表示；行政法中也有行政委托、行政责任和监督的问题、行政诉讼时效等。但除此外，还需要在行政法总则中添加的两个内容：一个是管辖问题，在行政法中对行政事务的管辖直接关涉行政职权的划分，涉及行政组织法的问题；另一个是行政程序问题，在行政法中不仅要求实体合法，还要求程序合法。
三、行政法总则与法典化命题意义重大
（一）制定行政法总则能推动行政法长久发展，健全国家法律体系
清华大学于安教授认为，制定行政法总则，让行政法中的共同性的、规律性的东西法典化、成文化能够增强行政法的生命力；山东大学肖金明教授认为我国当前制定行政法总则的条件和时机基本已经成熟了，制定行政法总则是国家治理能力现代化、国家治理体系化走向完善的现代化需求。
（二）制定行政法总则能够形成行政法标志，产生更大的社会影响力
最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列认为，制定行政法总则能够产生更好的社会影响，能够极大的推进法治政府建设，提升人民对依法行政的认识；山西省临汾市政法委常务副书记张东红也提出，制定行政法总则有利于领导把握法治的基本规律，提高整个法治干部队伍的素质；国家行政学院杨伟东教授和武汉大学江国华教授均认为，制定行政法总则是十分必要的，行政法与民法、刑法同样生存于法治环境中，行政法总则作为行政法的标示，能够提升人民对于行政法的认识关注度，从而产生更好的实施效果。
（三）制定行政法总则过程能够推动行政法学理论的深化发展
行政法总则这一命题将今后一段时间内我国行政法学研究的热点问题，加深对行政法总则及法典化的研究，也必然会促使国内形成一大批具有学术价值的研究成果。华东政法大学章志远教授提出，制定行政法总则可通过对行政法中的基本概念进行研究，加强行政法发展源流的系统梳理，促使学界和实务界在行政法基本理论方面形成更多共识，从而推动行政法总则的形成；北京师范大学张红教授也同样认为，行政法学术界可以利用此机会，进一步加深对于行政法基础性概念的认识研究；北方工业大学刘泽军教授更是认为，制定行政法总则是一个旗帜性的课题，对于这个问题中国应当有独特的解读和研究，在推进行政法法典化的过程中，中国行政法学者完全可以在中国语境来构建属于自身行政法总则。
四、制定行政法总则与行政法法典化面临的困境
（一）既定思维模式和经验缺乏造成困境
我国很多行政法学者长期被“行政法总则或者行政法法典不可能实现”的观点束缚，这是我国行政法学教育和当前世界的客观环境造成的。河海大学邢鸿飞教授提出，和很多的行政法学者一样，其自身长期认为行政实体法法典化是不能实现，这已经形成了一种思维定式；加之当前我国行政法法律、法规的数量十分庞大，门类繁多，在庞杂的行政法规体系中凝练行政法总则所要求的共性，操作起来也十分困难。
（二）行政法总则的内容体系尚不明确
广州大学杨解君教授提出，当下尚不清楚要制定出一个什么样的行政法法典，而方向性的问题是在制定行政法总则时首先要解决。华东政法大学练育强教授和章志远教授、武汉大学江国华教授也都提出了同样困惑。行政法总则应当包括哪些内容，尤其是对行政法总则与行政程序法、行政组织法是否单独并列存在，还是将行政程序法和行政组织法纳入到行政法总则当中，这一问题学者观点不一。清华大学何海波教授认为，从行政法总则的定位来看，其包含着整个行政法所共同遵守的基本规则，行政法总则应当包括行政组织法和行政程序法的内容，与此同时，关于公民在行政法上享有的公法权利也应写入行政法总则之中；华东政法大学章志远教授认为，行政法总则应该要解决当前我国行政法上的基本理论的共识问题，可以考虑通过行政法法典的形式把行政法的基本概念和基本原则确定下来，同时对于我国已经形成的行政法基本制度进行确认。
（三）支撑行政法总则制定的理论研究尚不够
广州大学杨解君教授认为支撑制定行政法总则的理论研究尚且不够。例如：如何处理一般行政法与特别行政法之间的关系；行政法中的一般主体和特殊主体如何进行确认；行为方式和种类的分类问题；行政责任的承担问题等都存在理论研究不足的问题。西北政法大学王周户教授也提出，制定行政法总则如果只简单依靠民法总则的框架和当前行政法上的基本规则是很难实现的。行政法作为公法，其所包含的价值和私法是不同的，制定行政法总则时应研究清楚公法秩序、公法所保护的价值、目标等，才能更好的指导行政法法典的制定。国家行政学院胡建淼教授也表示，当前我国的行政法基础理论还需要进一步的发展，才能够支撑起行政法总则的制定。
五、制定行政法总则及法典化路径及建议
（一）确立行政法的基本权利保护体系
清华大学于安教授认为，行政法总则规定的内容必然是为社会公众广泛认识和接受的，这是行政法总则在未来能够保持持久旺盛的生命力的前提和基础。因此，行政法总则首先应该确立公民在公法上的权利，并以此作为构建持久行政法规则的基础。在行政法总则中应当构建一个权利保护体系，同时要处理好行政专业化和政治可变性之间的关系，即在面对各种利益冲突和矛盾解决时，要有确定的利益切分规则，以保证行政法总则的权威性和稳定性。
（二）完善行政程序法典和行政诉讼法
中国政法大学刘莘教授认为，行政法相比民法和刑法有其独特性，尤其体现于行政程序法方面。行政法上的程序法有两个分支，即行政程序法和行政诉讼法，从制定行政法总则的操作层面上说，在行政程序法中直接植入行政法总则的实体性内容更加容易实现，这是当前的一种策略性选择；如果要单独重新制定行政法总则，则难度较大。中国政法大学王万华教授也认为，行政法总则制定与行政法法典化对保障行政法的长久实施意义重大。从德国、法国、日本的行政程序法典来看，行政程序法文本只是一个载体，实际上行政程序法是“程序法+行政实体法”。根据外国的经验来看，在行政程序法中加入实体法的内容是可行的，也是有经验可以借鉴的。西南政法大学刘艺教授对王万华教授的观点表示赞同，并提出：制定行政法典还可以考虑从行政诉讼法视角进一步完善。中国政法大学刘飞教授认为，制定行政法总则是可以实现的目标，从国外的经验来看，荷兰行政法总则制定可以为作为参考；同时，刘飞教授提出行政程序法本身既包含着程序法，也包含着实体法，而行政法本身就是强调实体法和程序法统一的。对于刘飞教授的观点，国家行政学院胡建淼教授表示赞同，其进一步强调制定行政法总则是可能的。
（三）可以先制定行政程序法，再另辟蹊径制定行政法总则
河海大学邢鸿飞教授认为，在过去的十多年间我国行政法学者一直致力于推动中国行政程序法典化，且目前中国已有多个地方制定出台了行政程序规定，当前我国统一的行政程序法典也正在酝酿当中，因此，从当前我国的现实条件来看，可以优先考虑制定行政程序法。行政法总则与行政法法典化是一个全新的命题，也是一个非常宏大的工程，应当另辟蹊径，具体如何展开布局还需要进一步深入研究。武汉理工大学李牧教授对此也持相同观点。
（四）行政法总则制定与行政法法典汇编分立
清华大学何海波教授从当前我国制定行政法总则与行政法法典的实际情况考虑，并结合美国法典汇编的经验提出：对于行政法总则和行政法法典可以进行分离，作为两项并列的工作一同推进，这是一种另辟蹊径的办法。应松年教授对此观点表示，法律汇编是一个比较可行的思路和方法，并提出行政法法律汇编的工作应当由立法机关来进一步考虑。
（五）制定行政法总则要回应当代行政法的新发展
行政法之所以难以制定一部统一的行政法法典，其中很重要的原因就在于行政法调整的范围和对象太广，发展变化太快。在探讨制定行政法总则的过程中，最高人民检察院胡卫列厅长提出，我国行政法在面对和处理新事物的过程中尚且存在理论和法律制度上的不足，这一点在制定行政法总则过程中应当予以重视。国家行政学院杨伟东教授也提出，未来的行政法要进一步处理好变与不变的矛盾，处理好传统高权行政与现代协商式、合作式、指导式行政之间的关系。
结语
本次研讨会由中国政法大学终身教授应松年总结。应松年教授提出制定行政法总则及行政法法典化这一历史重任，并非不能也，而是不为也。从全世界范围看，制定行政法总则是极为罕见的，但这并不意味着我们国家不能有新的创造，中国的行政法学之路本身就是一条不断开拓创新之路，在制定行政法总则这个问题上，中国行政法学界需要勇气和智慧。最后，应松年教授对参加本次研讨会的学者表达了感谢，并表示将会在未来一段时间内认真研究和思考中国行政法总则及行政法法典化的问题，同时也希望中国行政法学界的学者们对此问题进行深入研究，共同推进行政法总则与行政法法典化的发展。
