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王青斌教授:规范重大行政决策:法治政府建设的重点

王青斌| 时间: 2017-10-18 23:20:55 | 文章来源: 中国社会科学网

决策是行政权力运行的起点,规范行政决策行为特别是重大行政决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。法治政府乃是符合人民群众根本利益的政府,更是运用法治思维、法治方式运转的政府。规范重大行政决策,是将权力装进制度笼子的必然结果,只有规范了重大行政决策,我国的法治政府才能建成。当前,我国就重大行政决策进行中央立法的时机已经成熟。原因在于:一是我国各级政府在落实《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)过程中,已经形成了一些行之有效的做法并构建了一系列的制度,这为中央立法打下了坚实的基础;二是大量的地方立法为中央立法积累了经验,很多立法已经实施了足够长的时间,中央立法可以吸收这些已有立法的经验和教训,从而有助于出台高质量的中央立法;三是中央立法依然有其必要性和紧迫性。虽然我国已有不少地方政府进行了规范重大行政决策的立法,但一方面,毕竟没有覆盖全国范围;另一方面,部分地方立法因为较早,已经略显落伍,如果由地方分别进行修法,需要耗费大量的人力物力和时间,不符合加快建设法治政府的要求。

我国当前重大行政决策中存在的问题

我国地方政府虽然近年来以落实《纲要》为契机,采取了众多的举措规范重大行政决策,但总体来看,依然还不够完善。

第一,在适用重大行政决策的事项范围上较偏窄。在行政决策机制实施过程中,各地方政府真正纳入重大行政决策范围、全程严格按照法定程序进行的决策数量有限。就城市而言,除了实行目录式管理的城市有十几件重大行政决策事项外,其他纳入程序决策的事项较少,甚至有些职能部门全年没有一件事项适用重大行政决策程序。这无形之中架空了重大行政决策机制,使各项重大行政决策制度难以真正落实。因而,明确重大行政决策事项范围,实行重大决策事项的目录管理十分必要。

第二,专家论证缺乏有效的遴选机制及保障、监督机制。相比于民主决策机制、公开决策机制,作为科学决策重要组成部分的专家论证制度的构建亟需进一步加强。虽然很多政府机关在决策中进行了专家论证,但在制度上却缺乏有效的遴选机制,以及保障机制和监督机制。在如何遴选合适的专家,如何保障专家独立、科学地发表意见,如何对专家论证进行监督等方面都缺乏有效地规范,缺失了上述机制的专家论证制度极易被形式化、符号化,无法充分地发挥其对重大行政决策科学性的保障作用。

第三,风险评估存在一定程度的制度短板。作为科学决策机制的重要组成部分,风险评估的重要性不言而喻。就目前个别地方立法所构建的风险评估制度,存在着“失衡”的弊病,大多过于片面单一,通常只强调社会稳定风险评估,而对“经济风险”“环境风险”等不够重视。

第四,合法性审查中借助“外脑”进行审查的比例较低。很多城市对重大决策的合法性审查不够重视,而且较少在合法性审查中借助“外脑”进行审查。合法性审查在缺乏了外部力量介入和推动后,容易沦为走过场,使得合法性审查制度在实施过程中成为“纸老虎”。

第五,集体决策的程序有所欠缺。重大行政决策集体讨论决定是民主集中制的直接体现,能够确保在重大行政问题决策上的科学化、民主化,直接影响到政府行政管理活动的效能。但在实践中,个别县级政府多比照市级政府工作规则或者各种会议规则的程序规定进行集体决策,灵活性强,不利于制度的落实,难以有效发挥其对重大行政决策科学性的保障作用。

当然,上述问题并非是我国行政决策中存在问题的全部,而仅仅是一些较为典型的问题。要有效解决上述问题,在充分汲取地方立法经验和教训的基础上出台中央立法,不失为必要的举措。

规范重大行政决策,重点在程序

公共行政的任务主要是执行法律和政府的指令,但并非按照特定的条件和计划单纯地执行,而是根据计划的目的,创造性地执行特定任务和改善社会条件的活动。社会、经济、政治、法律、技术、文化、财政等现实状况需要赋予行政机关自主活动的空间。因而,拥有广泛的裁量权乃成为现代行政的重要特征,现代行政主要表现为自由裁量权行政,绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。现代行政的这一特征决定了行政机关必然享有广泛的裁量权,而实体法在规范自由裁量权方面的作用极其有限。因此,要规范重大行政决策,重点在程序。通过构建合理的程序,来制约重大行政决策权的行使,进而将其纳入法治的轨道。也正是因为如此,国务院将正在立法过程中的规范重大行政决策的行政法规名称,确定为《重大行政决策程序暂行条例》。

《重大行政决策程序暂行条例》乃是在总结地方立法经验的基础上形成的,已经较为完善,但还存在着进一步完善的空间,主要体现在以下几个方面:

其一,主体的适用范围应当进一步扩大。根据目前国务院法制办公室公布“征求意见稿”的情况来看,该条例的适用范围为“县级以上人民政府”,地方政府的职能部门等参照适用。但众所周知,行政机关的层级越高,其作出决策的影响越大,更可能是重大的决策。因此,该条例的适用范围应当是所有层级的政府,以及职能部门、法律法规授权的行政组织。此外,鉴于我国很多决策是党的机构作出的现实状况,也应当有党内法规对党的重大决策进行规范,这也是实现党依法执政的必然要求。

其二,明确重大行政决策的事项范围,完善决策事项的目录管理制度。对重大决策的事项范围实行目录管理制度是很多地方的成功经验。但在哪些事项应当纳入重大决策范围方面,应当更为明确,如确定立法项目、城乡规划调整等是否属于重大决策的事项范围等,都有必要进一步明确。

其三,应当合理构建重大决策的程序步骤。决策程序乃是完成决策步骤、方法、形式、顺序的总称。我国当前大多数的地方立法均围绕着“依法决策、科学决策、民主决策”构建起了相关的程序制度。但在相关制度的顺序上,则大多数语焉不详。而从中共中央、国务院的相关文件来看,这些顺序甚至出现了一定的变化。如在国务院2004年颁布的《纲要》中,相关程序的表述是“依法决策、科学决策、民主决策”,而在中共中央、国务院2015年底颁布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中,相关的表述是“行政决策科学民主合法”。《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》延续了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中的相关表述。但在笔者看来,重大行政决策并非是仅仅需要完成上述步骤就可以,而且还应当按照相应的步骤顺序完成相应的决策机制。因为,就三者的关系而言,合法决策是前提,在依法治国、建设法治政府的背景下,行政机关的重大决策必须依法进行。因而,在重大行政决策的动议过程中,就应当进行合法性审查,而不是仅仅将合法性审查作为重大决策完结前的一个程序。如果一个重大决策经过了科学论证、民主程序,但最后因为不合法而不能通过,则必将造成资源的浪费。因此,合法决策是前提,其次才应当是科学决策程序和民主决策程序,从而让所有的决策程序成为一个科学、合理的整体。


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