曹　鎏（中国政法大学法治政府研究院副院长、教授）

作为行政系统内部层级监督制度，行政执法监督是切实提高行政执法质量，全面推进行政机关严格规范公正文明执法的基本方式。党的十八大以来，党中央、国务院持续推动行政执法监督体制机制制度建设，行政执法监督对于促进法治政府建设的作用凸显。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，其中明确要在“十四五”时期实现更多地区法治政府建设率先突破。行政执法的法治化水平具有法治政府建设的晴雨表功能。法治政府建设率先突破的发展目标，必然要通过行政执法监督的高质量发展全方位倒逼法治政府目标要求下行政执法质量的持续提升。

一、强化行政执法监督是深入践行习近平法治思想的生动实践

习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，关系全面依法治国的所有领域、所有环节、所有方面，其中法治政府建设是重要内容。习近平总书记高度重视法治政府建设工作，并持续对行政执法工作提出明确要求。习近平总书记强调：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”党的二十大报告明确指出，要全面推进严格规范公正文明执法。“全面推进”强调一体同步推进，“严格执法”是指要严格按照法定权限和程序行使执法权，做到有法必依、执法必严、违法必究；“规范执法”强调行政执法全要素全流程均要有明确的标准和要求，确保执法权不被滥用，法律规范得以依法、正确实施；“公正执法”以个案正义为价值追求，兼顾行政执法合法性与合理性的双重要求，并注重看得见的正义之实现；“文明执法”则强调坚持以人民为中心，行政执法兼顾力度和温度，以人民是否满意作为评价质量的重要标准。

为了持续提高行政执法质量和法治化水平，加强行政执法监督工作成为突破口。习近平总书记指出：“我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出：“加强对执法工作监督。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。” 2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确要求“加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系”。2023年，国务院办公厅印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，并对加快构建行政执法协调监督工作体系和健全行政执法和行政执法监督科技保障体系作出了明确部署。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》（以下简称《意见》）。作为首个对行政执法监督体系作出全面系统规定的专门制度，《意见》的出台，既是对多年来行政执法监督体系战略部署的深化落实，又是对中国特色行政执法协调监督生动实践的制度转化，充分彰显了习近平法治思想的真理力量和实践伟力。

二、健全行政执法监督组织是夯实行政执法监督高质量发展的主体保障

党的十八大以来，党和国家一系列有关法治建设纲领性文件持续对行政执法监督作出战略部署，地方积极实践探索，不断健全体制机制。与此同时，行政执法协调监督工作体制不够完善、机制不够顺畅、职责不够明晰、协作不够到位等问题逐渐显现出来，特别是基层力量不足问题凸显，不少地方甚至存在“10人司法局”“1人司法所”等现象。行政执法协调监督人员队伍专业化程度不高，亦在一定程度上影响了行政执法监督工作的有效开展。从根源上解决体制机制难题，明晰行政执法监督的责任主体，厘清行政执法机关、行政执法监督机关、行政执法监督机构之间的关系及其各自职责，并健全省、市、县、乡四级行政执法监督体系至关重要。司法行政部门作为政府行政执法监督机构，要在本级党委、政府的领导下，统筹本地区行政执法监督工作。要健全政府行政执法监督机构与部门行政执法监督机构的协调联动机制，以促进政府监督和部门监督、内部监督与外部监督有机结合。地方人民政府有必要因地制宜建立专门的政府行政执法协调局，以确保行政执法监督工作的常态化、规范化开展。

此外，为确保行政执法监督人员配备与行政执法监督所承担的任务相适应，行政执法监督专业化、专职化队伍建设尤为重要，具体可以通过建立行政执法监督人员的资格管理、业务培训、培养交流等机制，推进高素质行政执法监督队伍人才建设，为行政执法监督工作的高质量发展夯实主体保障。

三、注重发挥行政执法监督所具有的能动监督与穿透式监督的特有优势

行政执法监督定位是对行政执法监督功能的抽象概括，亦反映了行政执法监督的运行机理及其价值追求。行政执法监督是基于宪法和政府组织法授权的层级监督，本质上属于行政系统内的自我监督、自我规范、自我纠正。充分尊重层级监督的运行规律，应以能动监督和穿透式监督为突破口，尽可能激活行政执法监督的特有优势并充分释放其监督效能。

行政执法监督的能动性应体现在以下四个方面。第一，监督程序的主动性。行政执法监督机关基于领导权，其对下级行政机关执法活动的监督，不以申请人启动为限，可由监督主体视监督需要主动提起。这就决定了监督方式涉及日常监督、专项监督等多种类型，亦可以根据不同阶段法治建设要求，创新监督方式。比如，可以通过“12345”便民热线、投诉举报平台、执法大数据平台以及开展案卷评查等发现监督线索。第二，监督范围的广泛性。根据《宪法》第八十九条、第一百零八条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条，上级行政机关对下级行政机关的监督范围属于政府内部事务，这就决定了行政执法监督机关对下级行政机关执法活动的监督应具有全覆盖特点。由此，非直接指向特定当事人的案件、事件或者行为（如行政执法队伍建设情况、行政执法改革情况），非对个案当事人合法权益产生直接影响的制度落实情况（如行政执法责任制、行政裁量权基准制度、行政执法三项制度等）等均可纳入行政执法监督范围。第三，监督方式的综合性。监督作为行政执法治理现代化的构成要素，行政执法监督既涉及预防性监督、发现性监督和惩戒性监督三个维度 ，又涉及正向激励式监督和负向惩戒式监督，要体现严管厚爱相结合，激励和约束并重。为提升执法监督的实效，行政执法监督机构可以采取督促自查、公开约谈、明察暗访、咨询论证等工作措施，综合运用行政执法工作报告、统计分析、评议考核、工作情况检查、案卷评查、案例指导、绩效评估以及重大行政处罚决定备案等方式。第四，监督期限的灵活性。鉴于自我监督本质上属于行政自治权范畴，自我纠正可以不设固定期限，这就意味着行政执法监督机关对行政执法活动的监督长期有效，但要解决好与个案监督（比如行政复议和行政诉讼）中有关法定期限制度的衔接以及行政机关自我纠正启动的规范性和法治化等问题。

穿透式监督是监督能动性在监督效果层面的主要体现。行政执法监督应以全周期监督为工作理念，注重末端“治已病”与前端“治未病”的一体推进。相应地，行政执法监督可以围绕党中央、国务院重大决策部署，选择若干关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的重点执法领域和社会反映强烈的重点执法问题开展专项监督，也要注重推动完善行政执法行为规范、健全行政执法管理制度等。行政执法监督应立足于形式法治和实质法治两个维度，通过合法性与合理性的双重监督，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正，从每一个执法决定中都能感受到公平正义。此外，要注重行政执法监督渠道的广泛性与可及性。行政执法监督可以与“12345”政务服务便民热线、网络媒体等监督渠道建立信息共享合作机制，可以建立行政执法监督企业联系点，开展行政执法满意度测评，用好行政执法批评建议平台，推行行政执法监督员制度等，以切实回应老百姓的关切，践行行政执法监督为人民的理念遵循。

四、打通行政执法监督的内外循环，筑牢数字化基础，全面打造现代化行政执法监督体系

党的十八届四中全会构建了以党内监督为统领、各类监督机制并存的党和国家监督体系。科学认识各类监督机制的地位和作用，是确保其发挥独特优势，又能与其他监督机制形成监督合力进而提升监督体系整体效能的关键。行政执法监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是各级党委和政府统筹领导行政执法工作的基本方式。这就意味着要用整体主义来认识行政执法监督在党和国家监督大格局中的定位和作用。行政执法监督的高质量发展亦应立足于贯通司法行政系统内外两个体系来发挥支撑作用。一方面，有必要以对事监督为支点推动行政执法监督与其他各类监督有机贯通、相互协调，具体涉及与法治督察、政府督查、行政复议、行政诉讼、公益诉讼、行政检察衔接联动的问题，可以通过建立信息互通、线索移送、结果共享和反哺等机制实现对行政执法的全周期管理，发挥行政执法大监督体系的合力监督效果。另一方面，为强化监督权威性和震慑性，要同步加强与纪检监察机关工作衔接，推动对事监督一体实现对人的监督，对于在行政执法监督工作中发现行政执法人员涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的线索，行政执法监督机构应及时移送纪检监察机关。

打造现代化监督体系必然要强化科技保障，筑牢行政执法监督的数字化支撑。各级人民政府有必要依托全国一体化在线政务服务平台、一体化在线监管平台，加强行政执法监督数字化建设的统筹协调、功能完善和部署应用。一方面，推动行政执法监督跨部门、跨领域、跨地区数据信息收集、处理与应用，实现突破界域限制的数据共享和全面监督，助力实现行政执法监督的系统性。另一方面，依托实时数据共享技术，推动全流程、即时性监督，助力实现无漏洞监督。

五、结语：构建中国特色行政执法监督制度体系

党的二十大正式开启了中国式现代化建设的新征程，并提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。《意见》的出台，初步实现了行政执法监督的全方位全流程全要素全覆盖的体系化构建，加速了行政执法监督法治化进程。因应行政执法监督在促进扎实依法行政的重要作用及法治政府建设在全国依法治国进程中“率先突破”的历史定位，中国特色行政执法监督制度体系亟须进一步发展完善。建议国家层面加快行政法规“行政执法监督条例”的立法进程，各部门各地区亦应同步启动贯彻落实《意见》的“立改废释”工作，逐步形成由各层级各领域行政执法监督法规、规章、规范性文件构成的制度体系，为新时代行政执法监督高质量发展提供制度保障，确保行政执法监督工作在法治轨道上有效运行。