杨伟东,中国政法大学法治政府研究院教授，主要研究方向为行政法学；常文巧,中国政法大学法学院硕士研究生，主要研究方向为行政法学；白芸,中国政法大学法学院硕士研究生，主要研究方向为行政法学。
摘要：优化营商环境是促进经济高质量发展的重要举措，也是法治政府建设的重要方面。多年来，北京市敢闯敢试，积极以思想破冰引领营商环境改革突围，彰显出卓越的制度优势和治理效能。北京市营商环境优化实践也凸显出政策稳定性不强、“一网通办”落实不足等问题，面对国内外形势变化和新的目标要求，北京市需要在总结自身优势基础上，借鉴有益经验，针对优化营商环境存在的痛点难点，通过着力营造稳定可预期的市场环境、改善国际贸易发展环境、推动数字营商环境建设进一步优化营商环境。
关键词：营商环境；北京市；市场环境；对外开放；数字化
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境建设，为营商环境发展定方向、谋战略、明思路，我国营商环境建设取得显著成效。北京市坚持法治是最好的营商环境，与国家战略同频共振，连续推出了一系列创新性强、针对性高、影响力大的改革举措，让北京从过去全国营商环境建设的追赶者一举成为引领者和示范者。
当前，国际政治经济格局正处于深刻调整变化阶段，我国经济发展也正处于经济转型、爬坡过坎的关键时期。在此背景下，优化营商环境工作的重要性愈加凸显，其既是解放和发展生产力、建设现代化经济体系、促进经济高质量发展的重要基础，也是我国深度融入世界经济体系、提升国家软实力和综合竞争力的重要方式。北京市作为“首善之区”，立足“四个中心”的战略定位，对外是展现我国大国风范和高水平对外开放的窗口，对内是营商环境改革的领跑者和排头兵，肩负着持续优化营商环境，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境的重要使命。本报告立足于北京市优化营商环境的实践，在对已有实践及其成果进行回顾、总结和反思的基础上，就北京市如何持续推进营商环境优化提出意见和建议。
一、北京市优化营商环境的实践
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境的优化，采取了一系列改革举措解决企业急难愁盼问题。经过不断努力，我国营商环境大幅度改善。世界银行发布的2018~2020年三年的营商环境报告显示，我国营商环境综合排名从第78位上升至第46位再上升至第31位，连续两年成为全世界营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。为响应党中央、国务院的号召，北京市政府多年来结合实际，积极进行了大量因地制宜的营商环境改革探索，采取了多项举措，在优化营商环境方面取得了重大进展，成效显著。不过，营商环境“优”无止境，面对新形势新要求，北京市需要梳理在营商环境方面可能存在的问题，持续加大推进力度，不断筑牢推动北京市经济社会高质量发展的坚实基础。
（一）主要做法和成就
良好的营商环境是一座城市最好的“梧桐树”、最大的“吸铁石”。2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度。近年来，北京市通过坚持“顶层设计+压茬推进”的改革模式，连续推出了一系列创新性强、针对性高、影响力大的改革措施，其营商环境优化工作实现了从“跟跑”到“领跑”的转变，并取得了一系列制度突破和工作成效，有效发挥了营商环境建设的率先示范与引领作用。
1、制度层面
习近平总书记指出：“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”中共中央文献研究室编《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015，第52页。北京市始终坚持在法治轨道上推进营商环境改革，不断推动相关法律政策完善，其法治化营商环境优化工作已成为该市法治政府建设的亮点，并得到了中央全面依法治国办公室的肯定和认可。
从2013年的《北京市促进中小企业发展条例》到“十三五”期间陆续发布《北京市促进科技成果转化条例》《北京市优化营商环境条例》《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》等政策文件，北京市围绕营商环境优化制定和公布了一系列地方性立法以及行政规范性文件，筑牢了相关工作的制度基础。其中，《北京市优化营商环境条例》立足首都城市的战略定位，在总结当时实践经验成果的基础上，进一步在商事登记、行政审批等市场准入制度方面作出了体制完善和机制创新，标志着北京市法治化营商环境建设进入了一个崭新的阶段。进入“十四五”时期，北京市又先后制定和修订了《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的实施意见》《北京市进一步推动公平竞争审查的实施意见》《北京市促进中小企业发展条例》《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》《北京市助企纾困优化营商环境若干措施》《北京市助企纾困优化营商环境若干措施》等近200项优化配套文件， 为持续推进北京营商环境的优化奠定了良好的制度基础。
北京市坚持问题导向，针对营商环境中的痛点和难点及时进行自我革新，先后制定了优化营商环境率先行动改革实施方案、三年行动计划和10到50营商环境系列改革政策，共迭代推出1034项改革举措，在市场准入、政务服务、监管执法、投资外贸等领域形成了全面发力、多点突破、纵深推进的改革态势。2023年4月6日，北京市印发了《北京市全面优化营商环境助力企业高质量发展实施方案》，标志着营商环境改革正式进入6.0版本，将着力推动营商环境改革在重点领域实现从“量变”到“质变”的整体跃升，以31个方面的237项改革任务为北京市优化营商环境之路指明了方向。
2、实践举措层面
北京市作为国务院部署的首批营商环境创新试点城市之一，聚焦“创新与活力”，积极探索营商环境优化举措，不仅为我国在世界银行营商环境评估中排名的大幅上升作出了“北京贡献”，并且凝练出一套可参考、可复制、可推广的“北京经验”。2022年9月28日，《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》印发，北京市有多项典型做法入选。
在行政审批方面，北京市深入推进简政放权，着力降低企业制度性交易成本，已有33个精简审批环节被世界银行认可。据统计，北京市已累计减事项60%以上、减时限和材料70%以上、减证明240余项，尤其是在办理建筑许可、市政设施接入、不动产登记等领域，北京市共压减审批环节42个，压缩审批时间656天，直接节约企业经营成本约60亿元，行政审批效率全面大幅提高。以工程建设项目审批制度为例，北京市主动对标国际先进经验，大胆首创了低风险项目审批模式，在“两规合一”的基础上构建起“多规合一”“多图联审”“多测合一”“多验合一”的高效审批模式，并实现了与“统一平台、信息共享、集中验收、限时办结、统一确认”验收机制的闭环管理。通过推进“全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管”的建设项目审批服务新体系建设，北京市办理建筑许可指标在我国营商环境评估中连续三年位居第一。
在市场监管方面，北京市扎实推进监管效能整体提升，着力打造规范化、精准化的监管体系。主要的改革举措如下。一是通过对各部门、各层级监管资源进行整合利用和协同联动，在餐饮、物流、养老服务等31个场景率先开展“6+4”一体化综合监管试点，监管的“广度”得以拓展。二是以“信用+”和“场景应用”为抓手，探索建设企业信用风险分级管理制度体系，目前已构建起适用于全市203万市场主体、包括93项三级指标在内的风险分类指标体系，并且通过以企业信用风险分类结果为基础差异化开展“双随机、一公开”工作，监管的“精度”凸显出来。三是强化数字赋能。2023年4月6日，全国市场监管数字化试验区（北京）共建工作正式启动，此后北京市将以数字赋能市场监管服务提档升级，为全国市场监管数字化建设积累有益经验，提升监管“效度”。
在政务服务方面，北京市为提升市场准入准营的便利性，平衡政府服务和监管功能，按照取消审批、审批改备案、审批改告知承诺、简化审批四种方式高质量推动“证照分离”改革落地生根。到2022年12月，已实现对全市范围内351个涉企经营许可事项的全覆盖管理，“网上办、承诺办、当日办、免费办”商事登记模式全面推行，市场主体活力和动能更加强劲。同时，北京市坚持在建设智慧城市的总体框架下以“京通”“京办”“京智”等统一应用为牵引，大力推行“一网通办”改革，除个别特殊事项外，市级和区级政务服务事项网上可办率分别达988%和978%。尤其是推出的房屋交易、税收征管、不动产登记“一网进”服务，已实现相关领域办事“一网、一门、一次”，其中95%以上税费服务事项“全程网办”、个人高频税费事项100%“掌上办”等，办理效率得到极大提高，数智化城市服务功能进一步丰富，目前该创新经验已通过《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》供全国非试点地区参考借鉴。
3、改革成效层面
北京市始终坚持以市场化、法治化、国际化为导向，锐意进取，大力纵深推进改革创新，多年来在优化营商环境方面已形成政策上、机制上、技术上的独特优势。
第一，“两区”建设成效显著。国务院于2020年相继批复《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》与《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“两区方案”），这是国家在新时代、新形势下赋予的重大使命、重要机遇，也是“五子”联动服务的关键一“子”，北京市由此开启了进一步提升开放水平、构建新发展格局的征程。目前，国务院批复的“两区”建设251项任务中已有近98%落地实施，形成40项创新经验案例在全国推广，有效发挥了制度创新试验田和高质量发展新引擎作用。作为全国唯一跨两个自贸试验区政策功能的地区，自“两区”建设工作启动以来，北京市牢牢立足首都城市的战略定位，突出服务业开放、科技创新、数字经济等特征，积极推动各项工作深入开展。通过降低企业税收成本、推动地方外资立法、对标国际经贸规则等方式，在离岸贸易、人才引进、跨境融资等细分领域不断开展政策先行先试，探索出生物医药研发用品进口“白名单”、技术转让所得税优惠等一批从无到有的规则体系，争取到了一些其他省市仍未享受到的首创性利好，为经济高质量发展提供了宽松的政策空间和带动营商环境整体改善的契机。
第二，科技创新活力强劲。科技创新是引领发展的第一生产力，北京市为深入贯彻落实创新驱动发展战略，加快建设世界领先科技园区和创新高地，相继发布了《北京市促进未来产业创新发展实施方案》《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023—2025年）》等政策文件，同时不断加大“双创”服务力度，在专利申请、科技成果转化、人才引育、国际科技合作、知识产权保护等多个环节进行了专项改革，持续推进企业创新生态优化升级并取得显著成效。《国际科技创新中心指数2022》显示，北京市的创新能力与发展潜力在全球100个城市（都市圈）中已超越伦敦，位列第三名。作为全国创新资源最聚集、科技基础最雄厚、创新主体最活跃的城市之一，北京市预计将在2025年前基本建成国际科技创新中心，进一步发挥其在教育、科技、人才等方面的独特优势。
第三，政务智能化优势明显。北京市积极响应国务院号召，全面贯彻落实数字政府建设要求，在电子证照、电子印章、电子档案等关键环节攻坚克难，大力推行政务服务全流程电子化，致力于为市民提供一站式、集成式的数字化政务服务。在《2022中国数字政府发展指数报告》中，北京市在治理能力指标上位居全国第一，综合得分排名第二，对其他省市的数字政府建设起到了示范和引领作用。在此基础上，北京市开拓进取，进一步落实首善标准，积极探索人工智能、大数据、区块链等新型技术与政务服务的创新融合，依托一体化政务服务平台，陆续推出了一系列高效、精准的智能化政务服务，比如“引导式办事指南”“在线导办”“统一用户空间”等，将“群众来回跑”变为“部门协同办”，从“人找政策、服务”变为“政策、服务找人”，在提升在线政务服务易于访问、以人为本和用户友好程度方面取得了国际认可的成绩——北京市政务服务智能个性化案例入选《2022联合国电子政务调查报告》。
（二）尚需解决的主要问题
北京市在优化营商环境方面取得的优异成绩和领先优势是其继续前行的重要基础和良好起点，但与国际先进水平相比，当前北京市的营商环境建设工作还存在一些待改善之处，需要在今后精准施策、切实解决。
一是需加强政策的实施透明化与救济充分化。当前，北京市在聚焦营商环境方面对便利化与成本低廉化着力多，使得该目标已经具有了较高的饱和度。同时，新出台的法规政策缓冲期不够、相关企业对政策环境预期不够等，存在隐性问题。因而，北京市优化营商环境应大力推进决策公开、政策解读与回应关切、执行与结果公开、管理服务公开等方面的工作，着力营造公平透明、稳定可预期的法规政策环境，以优质法治化营商环境推动经济高质量发展。
二是需增强改革的系统性、整体性和协同性。优化营商环境是一项基础性、系统性工程，点多且面广，牵一发而动全身。因此，只有坚持运用系统化、整体化、协同化的思维来推动改革，才能取得实实在在的成效。北京作为我国的超一线城市，人口多、经营主体多，政务服务需求量大，在营商环境改革推进中兼顾基层工作落实的统一性成为一大难点。现阶段北京市在政策配套、行动协同、统一不同区划办理标准等方面，依然存在不少压力，对此各区各部门必须抓落实、重执行，强化主体责任，深入推进简政放权配套制度和衔接机制建设，保障改革措施全面实行，提升改革的整体质效。
三是需加强全链条全领域全流程监管衔接。在“放管服”改革中，“放”与“管”相辅相成，而非公权力一放了之。在市场审批方面，当前的改革仍需要继续破除隐性准入壁垒，进一步精简审批服务流程和环节，持续降低企业制度性交易成本，以“法治+公开”的方式从根本上防止变相审批和违规乱设审批的回潮。在监管执法方面，一方面，要防止有的部门重审批而轻监管，不同部门之间职责交叉、互相推诿，从而造成监管缺位的问题；另一方面，也要杜绝有的部门滥用职权，进行无实质内容的检查、重复检查、处罚畸轻畸重等问题。
四是需优化数字化建设和政务信息共享体系。北京市营商环境改革在数字化建设方面仍需完善，深度落实“一网通办”。比如，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务数据资源的共享应用仍存在堵点；一些平台还存在不同程度的信息壁垒或者彼此不兼容、不互通的问题。因此，从打造“数智化”营商环境的角度出发，北京市亟须解决营商环境标准互联、信息畅通、便捷高效等方面的问题，进一步加强数字政府建设的全市统筹。
二、北京市进一步优化营商环境的基本思路
《北京市“十四五”时期优化营商环境规划》明确了北京市在“十四五”阶段优化营商环境的指导思想、总体目标和重点任务，并提出要全面建成与首都功能发展需求相一致的国际一流营商环境高地，持续打造“北京效率”“北京服务”“北京标准”“北京诚信”四大品牌，营造公平竞争的市场环境、公平公正的法治环境、自由便利的投资贸易环境、便捷高效的政务服务环境和开放包容的人文环境。不过，由于近年来国内外形势的新发展新变化，北京市进一步优化营商环境并实现新目标并非易事，需要借鉴国内外的一些有益经验，确定未来的推进思路。
（一）应对国内外形势新变化
当前，我国正在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，力求将我国社会主义制度的优越性通过优良的营商环境展现出来，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势。2023年6月2日，李强总理主持召开国务院常务会议，会议指出，要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置。
目前，我国营商环境建设在国内外面临“三大挑战”。一是疫情“伤痕效应”尚未完全消退。在当前全球经济增长放缓、周期性波动加剧、不稳定性增大的外部环境下，我国国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍在显现，经济恢复基础尚不稳固。因而，我国必须“提速、提质、提效”加快推进稳定、可预期的营商环境建设，重振市场主体投资信心，充分调动生产经营活力。二是在逆全球化潮流与全球产业链供应链加速重构相伴而生的背景之下，欧美等发达国家纷纷实施再工业化战略推动本国制造业回流，东南亚等发展中国家利用低成本优势与我国进行竞争，对此，我国应当坚持科技创新和制度创新的“双轮驱动”,形成国家科技创新体系化能力，以科技创新为新时代营商环境提供战略支撑，积极营造“补链、强链、固链、护链”的一流营商环境。三是高素质、专业型人才供给不足的问题。人才是营商环境的重要因素，是创新的根基。中国国际贸易促进委员会《2022年度中国营商环境研究报告》显示，与我国高质量经济发展需求、产业升级需求相比，国内相应的高素质人才严重短缺，部分热门领域甚至存在“招工”时恶性竞争的现象。今后我国应持续加强人才引进和培养，着力打造“引才留才用才”的良好营商环境，推动人才工作与优化营商环境互融共赢。
针对上述挑战与难题，作为首都和创新试点城市，北京市需要积极作为、勇当表率，以企业和群众需求为导向，在法规政策、市场监管、创业创新、对外开放等软实力方面实现新的突破，探索具有北京特色的营商环境建设之路。同时，作为世界各经济体优化营商环境的风向标，2022年世界银行宣布将推出宜商环境评估体系替代原来的营商环境评估体系，受“互联网+”、大数据技术、人工智能等新兴技术崛起的影响，新的宜商环境评估体系最引人注目的指标变化就是对数字化技术的高度重视，不仅在大部分评估指标中引入政务服务数字化水平的评价内容，而且将其作为跨领域指标贯穿于所有指标之中。为全面建成国际一流营商环境高地，北京市需要主动对接国际标准，以新体系指标变化为牵引开展专项行动精准发力，以科技支撑和数字赋能为营商环境转型升级提供更加强大的动力，提升营商环境首善之区的先进性、国际竞争力和吸引力。
（二）借鉴国内外经验
面对优化营商环境的新形势新要求，北京市可以在客观评估自身需求和外部挑战的基础上超前布局，找差距、抓落实，通过有针对性、有选择地借鉴国内外有益经验，有效降低改革成本，发挥率先建成国际一流营商环境的引领和指导作用。
1、域外经验
新西兰在世界银行营商环境评估体系中已连续多年排名第一，其政务服务的轻松便利化，尤其是电子政务发展与电子参与程度在联合国电子政务调查中名列前茅。新西兰政府尤其重视公共数据的开放和利用，牢牢抓住“安全”与“应用”两大要点，通过完备的法律法规、系统的制度安排和专业的部门人员合力促进数字化政府的发展，建立起一个既服务于政府又面向一般民众的广泛且稳定的政务通信环境，高效地盘活了政府手中的信息资源。具体举措包括：第一，制定《新西兰政府开放存取与许可框架》《新西兰统计部数据管理与开放实践指南》《旨在再利用的高价值公共数据的优先权制定与发布：步骤与指南》《电子表格或CSV：开放数据管理者指南》等政策文件，为数据开放工作提供坚实法治保障；第二，先后制定“迈向新西兰数字化战略”、数字公共服务战略，并于2018年和2021年发布数据战略和路线图，为政府数据开放在改善政府与公民的互动方式、提供现代化公共服务等关键领域的转型升级提供纲领性指导；第三，设立政府首席数字官以监督国家机关在数字化开发和信息安全方面的决策行为，同时通过区块链技术实现数据加密传输和追踪溯源，以制度和技术支撑数据安平稳落地。
新加坡多年来被公认为全球最具竞争力和营商环境最优的国家之一。与其他经济体相比，新加坡拥有健全的商业法规体系和公正的法律仲裁体系，在法治化营商环境领域具有显著优势。就立法而言，新加坡将细致、延续、及时、峻法、严行等特点延伸至商业领域，并且在此基础上，一方面适用国际规则重点加强移民政策、工资福利、电子商务、企业解纷等方面的商业法规体系建设，另一方面要求“精明监管委员会”每隔3~5年对现行法律法规与市场环境的适应性进行全面审查，其对法律法规监管框架的重视与BEE体系不谋而合。尤其是，新加坡出台了《专利法案》《商标法案》《注册商标设计法案》《属地品牌保护法案》《植物品种保护法案》等法律政策和保护措施，已成为知识产权法律保护制度最完善的国家之一就仲裁而言，新加坡始终将纠纷解决、法律仲裁作为一个产业进行扶持和推广，目前，新加坡国际仲裁中心（SIAC）以中立、高效、灵活和专业的服务赢得了广泛赞誉，这也是推动新加坡良好营商环境建设的重要一环。
2、国内经验
上海市一直是我国改革开放的前沿阵地，自2013年被确定为全国首个自由贸易试验区以来，始终以高水平对外开放促改革、促发展，聚焦贸易便利、投资便利、金融开放等领域，形成了一系列制度创新成果，比如创设国际贸易“单一窗口”、实行企业信用信息公示制、制定外商投资负面清单等，在全国复制推广的302项自贸试验区改革举措中即占到近50%，充分发挥了对外开放的“头雁”作用。2023年6月14日，上海市制定了《上海口岸2023年深化跨境贸易营商环境改革若干措施》，推出26条细则继续深化跨境贸易营商环境改革，明确提出要推动“智慧口岸”建设和口岸数字化转型，即以人工智能、大数据、区块链等为基础，依托国际贸易“单一窗口”，通过物流信息共享共通为企业提供“一站式”信息服务。同时，随着互联网时代的发展，跨境电商已成为外贸发展新的抓手和增长点。上海市作为国内最早开始跨境电商试点的城市之一，于2023年7月20日正式发布《上海市推进跨境电商高质量发展行动方案（2023—2025年）》，将重点放在从价格优势向品牌优势的转型上，要求深入实施“出海优品”行动，通过给予通关、税务、外汇、注册境外商标、申请境外专利等方面的优惠和支持，集聚一批具备全球影响力的优质跨境电商企业及平台，着力打造自主品牌，站上国际市场价值链的更高处。
深圳市在《2022年度中小企业发展环境评估报告》中排名全国第一，并在《2022年“万家民营企业评营商环境”报告》中荣获“全国营商环境最佳口碑城市”称号。2023年，深圳市全面对标世界银行宜商环境评估体系，先后印发了《深圳市2023年优化营商环境工作要点》《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》《深圳市优化法治化营商环境工作方案（2023—2025年）》《深圳市优化国际化营商环境工作方案（2023—2025年）》，提出了一系列有针对性的任务举措。深圳市从市场化、法治化、国际化三个方面分别印发专项文件的做法在全国走在前列。自2021年5月成为中国特色社会主义法治先行示范城市以来，深圳市已在智能网联汽车、人工智能等多个领域频饮立法“头啖汤”。前述各文件透露出，深圳市将继续探索推进知识产权和新兴领域立法，2023年拟审议《深圳经济特区战略性新兴产业和未来产业促进条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》等法规34件，旨在打造知识产权标杆城市，为“20+8”产业群培育发展提供制度法规保障，建设稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。
（三）下一步推进方向
2023年6月14日，国务院召开政策例行吹风会，听取优化营商环境工作进展及下一步重点举措的汇报。国家发改委相关负责人表示，营商环境没有最好，只有更好。下一步，各地方应突出做好三个“着力”：一是着力深化市场化改革，尤其要保障招标投标等重点领域的公平竞争；二是着力强化法治化支撑，从立法、执法、司法、守法、普法等各环节一体推进法治化营商环境建设；三是着力提升国际化水平，继续做好外商投资促进和服务工作。北京市应当深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，提高营商环境优化的针对性、靶向性、精准性和有效性，积极应对国内外形势变化。针对已经暴露出的政策稳定性不强、监管衔接不畅等问题，通过完善立法、规范监管等举措着力营造稳定可预期的营商环境，全力打通“最后一公里”。同时，主动对标国际一流和前沿标准，学习借鉴国内外先进经验，通过打造政务服务统一平台、加强国际人才引进等进一步巩固其在数字政府建设、对外开放和科技创新等方面的优势，统筹推进市场化、法治化、国际化营商环境建设。
基于此，北京市需要重点在法治化营商环境、高水平对外开放和数字化转型上下功夫，补短板、扬优势。
首先，优化法治化营商环境，就是要改善市场主体所面临的法治水平、公共治理等各种要素构成的综合发展环境。北京市多年来始终坚持以“提效”和“让利”这两种短期“补血”的方式为市场主体松绑减负，颇具成效。接下来，北京市政府需要着眼于市场主体最根本的关切，即对政府的信心和对市场的信任，着力建设稳定可预期的市场环境。
其次，“两区”建设是新时代下深化改革开放的重要举措，也是新形势下彰显扩大对外开放决心的重要窗口。北京市作为全国唯一“两区”叠加城市，必须把握好这一重大历史机遇，主动担当，率先行动，通过提高综合配套保障水平、补齐基础设施短板等举措，不断打造能够更大力度吸引和利用外资的良好的营商环境，以高水平开放促进高质量发展，进一步扩大对外经贸规模、提高对外经贸质量，开启首都改革开放新篇章。
最后，数字化转型是政务服务理念的升级，是“放管服”改革的进一步延伸。一方面，基于首都城市和“四个中心”的战略定位，北京市需在优化营商环境中发挥示范引领作用，其顺应国内外电子政务发展趋势的紧迫性更强；另一方面，北京市“独角兽”企业、“专精特新”企业数量居全国首位，其经济社会发展呈现出明显的高新优势，对配套政务服务的智能化、高效性要求更高。因此，北京市可以在已有成果基础上继续一体推进数字服务、数字营商、数字监管建设，探索数字孪生服务。
三、推进法治化营商环境建设
持续优化法治化营商环境，不仅是吸引国内外企业投资、提振市场主体信心的基础性工程，同时也对破解发展瓶颈、激活发展潜力、加强区域竞争力具有重要意义，是一项极具基础性、牵引性和铺垫性的工作。党的二十大报告对营商环境改革提出了更高的要求，其关键之一是要多措并举提升营商环境法治化水平。对此，北京市应针对其政策稳定性不强、透明度不够以及监管缺位、衔接不畅等现实问题，着重从立法和监管两个方面补齐制度短板，确保宏观政策的相对稳定、市场监管的公正有效和政策调整的可预期性，着力营造稳定、公平、透明、可预期的市场环境，以应对国际逆全球化潮流、供应链重构的冲击，增强市场主体的发展信心。
（一）建立完善法律法规体系
法治是最好的营商环境，加强和完善相关立法是改善法治化营商环境的最重要途径。《2021年度中小企业发展环境评估报告》显示，北京市在法治环境这一指标上排名较为靠后，虽然出台了一大批条例和方案，但政策性倾向较为明显，难以保障营商环境的制度理性，应当从“政策治理”向“规则治理”转变，以法律的规范性构建可预期营商环境。
首先，坚持从源头上管控法律风险。严格落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《北京市制定地方性法规条例》等文件要求，强化制定行政规范性文件、重大行政决策、重大执法决定、重大合同等的实体、程序规制和合法性审核。尤其是在制定市场准入、招商引资、资质标准等关乎市场主体经营活动的政策措施时，要按照既定程序依法评估其对公平竞争的影响，并形成从起草到发布的全流程监督机制，维护好政府的权威和公信力。
其次，加快完善相关领域法律体系。《北京市2023年立法工作计划》安排的34个立法项目中，对营商环境和市场主体涉及较少，北京市可以在提升服务意识的基础上，着力增强立法的及时性、针对性和适用性。一方面，立足国际科技创新中心建设，进一步完善数字经济、人工智能、自动驾驶等新兴领域的法律体系建设；另一方面，细化财产保护、税收优惠、融资服务、涉企行政等企业更加关注的领域的政策框架，加强立法的可操作性，切实保护市场主体的合法权益。同时，《北京市知识产权保护条例》自2022年7月正式施行，在此基础上，北京市需要进一步构建完善的知识产权保护规则体系，如《北京市数据知识产权登记管理办法（试行）》等，加大对关键核心技术、重点领域、新兴产业的知识产权保护和侵权惩戒力度，着力打造知识产权首善之区。
（二）全面提升监管执法效能
推行简政放权的目的是使政府更好地履行职责，而不是放弃必要的监管与服务。北京市可以学习和借鉴国内外成熟做法，由“重审批轻监管”向“减审批强监管”转变，从市场主体角度出发，全面推进事前事中事后监管精准化、集约化、数字化、规范化不断提升自身监管能力。
1、深入推广一体化综合监管体系
目前，北京市有关部门正在积极推进“6+4”制度建设，并已在餐饮、物流、医疗等九个行业领域试点推行。在此基础上，北京市可以主动总结有益经验，继续创新推广场景化综合监管，具体包括以下方面。
第一，集成应用多元监管方式。首先，针对近些年兴起的新技术、新产业、新模式，应当倡导轻触式监管理念，尤其对把握不准的新业态，应当设置一定的“观察期”，探索应用“沙盒监管”模式，在坚守质量和安全底线的同时，实行包容审慎监管，给予市场主体一定的“试错”空间，促进新兴经济持续健康发展；其次，应持续优化“双随机、一公开”监管平台，进一步扩大“双随机、一公开”覆盖范围，对一般性涉企行政检查事项应纳尽纳，同时将企业信用风险分类结果作为抽查重点、频次、比例等的重要参考，切实提升抽查的智能化水平和精准程度。
第二，重点推进“风险+信用”分级分类监管模式。首先，继续强化制度创新和技术赋能，推进监管、执法、信用系统共享共通，建立全市统一的数字监管平台和市场主体信用库；其次，依托大数据平台，并在此基础上建立健全风险管理机制，针对不同级别监管对象，合理分配监管力量和资源，实施差异化精准监管。
第三，重点强化监管协同。始终坚持制度先行、规则先行，统筹开展全市层面的政策措施审查、清理和修订工作，抓紧完善其中边界模糊、执行弹性大的监管规则和标准，做好制度规则衔接，保障全市监管规则和相关标准的协调统一，并及时向社会公开，健全跨地区、跨部门、跨市/区/街道（乡镇）三级的执法联动响应和协作机制。
2、推进监管执法规范化建设
监管执法部门以解决行政执法突出问题为出发点，全面推进严格规范公正文明执法，按照“监管不扰民”“履职不随意”“裁量不失度”的工作目标开展工作，进一步规范各级机关的监管执法行为，不断增强监管执法的规范性、精准性和效能性。
第一，自2015年建立行政处罚裁量基准制度以来，北京市已全面推行职能部门权力清单制度和基准动态调整机制，接下来应当持续落实《北京市市场监督管理局轻微违法行为容错纠错清单》等文件的要求，并充分运用人工智能、大数据、区块链等新兴技术，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为日常监管执法提供精准指引；同时，北京市还应当加强对行政裁量基准制度执行情况的监督检查，规范行政裁量行为，解决好处罚畸轻畸重、裁量尺度不统一等问题。
第二，通过持续深化落实行政检查单制度和联合检查制度，即各执法部门严格按照行政检查单规定的内容、方式、标准等开展现场检查，对需要多个监管部门进行多项内容检查的，依法采用联合检查的方式，为落实“6+4”一体化综合监管制度提供基础性工作支撑。
第三，探索在更多领域和区域深化综合行政执法改革，完善京津冀协同执法机制，着力减少实践中多头执法、多级重复执法等问题，并就跨部门执法联动协作、法律法规组合适用等难题形成解决方案，不断提升基层执法规范化水平。
四、改善国际贸易发展环境
全面提升对外开放水平、推动全方位对外开放新格局形成，是党中央准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求作出的重大战略部署。在逆全球化潮流和我国进入全面建设社会主义现代化强国关键期的大背景下，作为“四个中心”之国际交往中心，作为全国唯一的服务业扩大开放综合示范区和拥有两个自由贸易试验区的城市，北京市适应我国日益走近世界舞台中央的新形势新要求，以《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》为牵引，深入推进投资贸易自由化便利化体制机制创新，持续优化国际贸易发展环境。通过实施更加积极主动的高水平对外开放战略，深度参与全球产业分工和价值链合作，形成对外开放比较优势，畅通国内国际双循环。
（一）充分发挥区位优势
北京市作为我国对外开放的重要窗口和标杆，拥有中日创新合作示范区、国家服务业扩大开放综合示范区、中德经济技术合作先行示范区、跨境电子商务综合试验区等政策叠加优势，应统筹规划利用资源要素，以开放促改革、促发展、促创新，加快建设首都对外开放新高地。
第一，建设“RCEP+”先行示范区和服务中心。2023年6月2日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面生效，北京市应以此为契机，深化双向投资和国际产能合作，积极在贸易投资便利化、跨境服务贸易、电子商务、知识产权保护等领域先行先试，并以北京中日创新合作示范区为载体，率先推动投资、人才、数据、金融、知识产权等领域规则创新，探索建设“RCEP＋”先行示范区和“RCEP＋”服务中心，为企业提供RCEP贸易和投资服务。
第二，推动自贸试验区成为进口贸易促进创新示范区。首先，完善自贸试验区管理体制，遵循精简高效、权责明晰原则，健全完善组团管理机构，力争实现“一个组团一个管理机构”；其次，依法向自贸试验区下放行政审批权力，重点推行“一窗受理、合并审查、集约审批、一站办结”审批模式，全面提升自贸试验区行政效能；最后，制定跨境服务贸易负面清单，对跨境交付、境外消费和自然人移动等最大限度放宽准入限制，对其他具有强制性标准的领域，积极争取国家授权由许可和审批改为备案。
第三，作为国务院设立的跨境电子商务综合试验区，北京市应紧抓发展、改革机遇，按照《“十四五”电子商务发展规划》的要求，健全促进跨境电商发展的配套服务体系，全力支持跨境电商高水平发展。具体需要做到：一是完善跨境电商线上综合服务平台功能，打通“关、税、汇、商、物、融”之间的信息壁垒，为跨境电商企业和政府监管提供数据技术支撑；二是完善跨境电商仓储服务设施建设政策支持，包括海外仓、保税仓、直邮仓等，提升跨境电商物流服务水平；三是推进跨境电商销售医药产品、“网购保税＋线下自提”等试点，促进跨境电商“优进优出”以及新业态新模式创新发展。
（二）提高投资贸易管理国际化水平
1、优化外商投资服务体系
积极吸引和利用外商投资，是推进高水平对外开放、构建开放型经济新体制的重要内容。《国务院关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，国发〔2023〕11号，2023年7月25日。除了政策体系的完善之外，北京市还应当做好相关服务保障，提高精准服务的能力和水平，不断增强对外资企业的吸引力。
第一，全面贯彻落实外商投资准入前国民待遇和负面清单管理制度，将“内外资一致性审查”纳入公平竞争审查范围，除法律另有规定外，平等对待外资企业。按照与内资相同的条件和程序审核外资行政许可申请，外资项目一律实行告知性备案管理，在符合外资安全审查要求前提下，推行外资行政许可告知承诺制，不断提高政务服务效率。
第二，为吸引和集聚国际人才，北京市已推出以“三个目录”为代表的多项创新举措，在此基础上，需要主动适应“两区”建设需要，继续升级完善“三个目录”的内容与形式，积极探索更多应用场景，努力构建具有国际竞争力的引才用才机制。首先，探索建立国际职业资格证书认可清单制度及动态调整机制，并依托“e窗通”等互联网平台，简化境外职业资格认定、实名认证、企业登记、“两证联办”等业务流程，加快建设开放包容国际人才高地；其次，基于国家相关标准，自主制定符合本市市场导向的外籍“高精尖缺”人才认定标准，加快建设国际人才社区，吸引真正的全球顶尖人才来京创业。
2、促进跨境贸易便利化
2023年10月8日，北京市召开“推进国际贸易领域便利化改革，提升国际贸易合作质量和水平”新闻发布会，提出要对标国际高标准经贸规则和全球先进水平，大力推进口岸营商环境改革。以全方位推动通关便利化为引领，着力提升通关时效、降低通关成本，打造对外开放高效枢纽，大幅提高国际贸易便利化水平。
首先，北京市需要重点围绕“提速、精准、智能、便捷”，继续探索建立并优化京津冀陆海“一港通”快速通关模式，推广出口货物“监管产装、抵港直装”改革，切实压缩出口货物通关时间、节约物流成本。同时，北京市还需要联动相关单位建立通关时效和口岸服务评估机制，就中介机构经营能力、履约能力、企业活跃度、诚信等级等进行综合评价和排名，着力规范口岸通关服务和提高口岸通关服务水平。其次，北京市需要继续加快北京大兴国际机场与首都国际机场双枢纽“智慧口岸”建设和数字化转型，通过推动两空港底层平台对接和信息互认共享，打造国内领先的空港“双枢纽”电子通关物流平台，实现货物管理、通关申报等环节“一网通办”，以“通关+物流”为企业提供一站式信息化服务，逐步推进口岸作业、海关监管、企业办事等全流程智能化。最后，完善京津通关物流信息平台，完成天津海关港口集疏平台和北京空港电子货运平台全面对接，实现两地进出口企业通过统一平台查询通关和物流时效信息，促进京津跨境贸易便利化。同时，完善“单一窗口”跨境电商服务功能，向跨境电商企业共享本市重点企业设立的公共海外仓信息，为企业开拓国际市场提供对接服务。
五、推动数字营商环境建设
优化营商环境的本质，是解放生产力、提升竞争力。与数字经济蓬勃发展相适应，当前营商环境的优化进入依托数字化新手段、新技术、新方法进行实践创新的新阶段。以数字化改革为契机推进政务服务“一网通办”，既是深化“放管服”改革的时代之需，也是立足人民需求、用户体验的改进方向，更是参与全球竞争的重要抓手。2021年9月，世界银行在新推出的宜商环境评估报告中加强了对各国政务服务数字化水平的评估。2022年1月，国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》，明确提出要更加优化数字营商环境，加速弥合数字鸿沟。北京市在政务智能化、电子化方面已处于全国领先行列，接下来应当继续顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，以制度与技术双向赋能数字政府建设。
（一）推动数据特区建设
数据是数字经济的核心生产资料。2023年6月20日，北京市委、市政府发布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，要求在数据产权、安全监管、收益分配等方面率先探索。今后北京市需要在以下方面着力。
1、统筹公共数据开放共享
当前，公共数据的开放与共享已经成为推动创新、促进经济发展的关键动力之一。北京市在全国率先开展数据开放共享模式创新，完善数据资源统筹机制，提高数据治理和运营水平，是其加快建设全球数字经济标杆城市的应有之义。
目前，北京市已借鉴美国、新西兰等国关于首席数据官制度的成熟经验，制定了《北京市首席数据官制度试点工作方案》并率先在经开区等地开展试点，旨在通过由首席数据官统筹开展数据治理工作，促进数据资源在公共服务与城市治理中的高效开发利用。接下来，北京市推行首席数据官制度的首要任务就是解决“信息孤岛”问题，尤其是公共数据资源与企业数据资源的统筹对接，通过集中统一管理，促进高效协同、整体联动数据治理合力的形成。在此基础上，针对当前数据经济中存在的定价难、估值难、转卖风险大等难点，设立首席数据官的第一要义就是建立常态化政企数据沟通机制，推动制定明确统一的数据价值评估标准，加速数据资产在市场中的流通、增值，助力数字经济蓬勃发展。除此之外，保护网络和数据安全也是首席数据官的重要职责，建议北京市运用“管理+技术”新范式，由首席数据官牵头建立从生产到公开的全生命周期监管体系，履行政务外网统一安全管理职责，以制度保障支撑数据安全平稳落地。
2022年8月，我国开始全面推进加入《数字经济伙伴关系协定》的谈判，对尚处于数据开放共享起步阶段的我国而言，对接DEPA规则是参与新兴数字议题国际制度构建的重要机遇。面对与国际标准之间的差距，北京市在政府数据开放层面应当做到：进一步完善政府数据分级分类开放配套规则，编制明确清晰的数据开放目录，以契合DEPA确保开放数据可获得性的目标；明确规定政府数据开放的边界和使用范围，约束行政机关的自由裁量权，以匹配DEPA对于提升开放数据可用性的要求；根据实际情况创设具有兼容性、可操作性的政府数据开放许可协议体系，保障群众平等获取和使用公开数据的权利，以实现与DEPA开放数据许可模式要求的对接。
2、防范数据开放安全风险
政府开放数据在搜集过程中难免会涉及大量个人隐私信息，如数据篡改、数据泄露、数据破坏等安全风险攀升，北京市开展数据基础制度先行示范，必须采取多种措施缓和数据安全与数据开放之间的矛盾。应加大数据安全技术研发资金投入，建立数据风险评估机制，并根据评估结果对个人信息分级分类，对应采取普遍开放、授权开放、全面开放、暂不开放等方式，做好事前的数据把关。各部门需要针对不同类型的隐私保护规范，构建起统一的监管方案，并以数据管理部门为统筹部门，以数据开放主体为具体落实部门，与首席数据官制度相结合，明确监管职责，压实监管主体责任，做好事后的数据监管。
（二）以数字化改革赋能
2022年国务院先后发布《“十四五”数字经济发展规划》和《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，明确提出要以数字化改革助力营商环境优化，提高数字政府建设水平。其中，以数字化赋能营商环境建设的本质即通过新型信息技术的应用促进政务、商务、社会等各方面信息快速便捷传输和透明高效运行，从而有效降低制度性交易成本，不断提高决策科学性和服务效率。
1、助力营商环境建设提质增效
优化营商环境需要发挥数据赋能效用，这是数字经济发展的必然趋势和数字社会治理的内在要求。尤其是在市场化营商环境的建设中，数字化赋能有利于充分激发市场主体活力，从而夯实高标准市场体系的微观基础，驱动宏观经济高质量发展。
第一，提高市场准入的规范性与便利性。一方面，加强各类信息平台之间的统筹建设和统一规划，推动数据信息从分散到集中的转型升级，加速建成行政许可管理等信息系统，着力促进行政审批规范化与标准化建设、全流程数字化运行、动态管理和监督。另一方面，可以继续普及和推广电子签章、电子公文、电子合同、电子证照等的运用，在落实“一照多址”“一业一证”“证照联办”等改革举措的过程中，借助数字赋能进一步探索简化审批新路径，不断完善涉企经营许可事项清单，通过数据共享、流程优化和业务协同，提升行政审批服务效率，最大限度实现“让数据多跑路，让企业少跑腿”。
第二，创新市场监管理念与方式。在数字政府建设的大背景下，借助大数据提升监管能力是推进政府治理能力现代化的重要途径。随着市场准入条件的逐渐放宽，市场主体数量激增，给政府带来了较大的监管压力，对此可以运用更为“智能化”的方式强化事前事中事后监管，有效解决传统监管方式覆盖面不够、问题不精准等问题。一方面，相关部门应当深入推进“互联网+监管”模式，在日常执法中充分运用非现场、掌上移动、物联感知、穿透式等新型监管手段，同时积极推动跨区域、跨部门、跨层级协同监管工作机制，完善监管系统信息化建设，提升监管效能。另一方面，可以充分利用数字化手段实施精准化监管，即运用多源数据为市场主体精准“画像”，在事前强化风险研判与预测预警，在事后通过冷链食品追溯平台、食品药品综合治理平台、企业能耗监管平台等追根溯源，实现全过程的智慧化监管
2、全面推进数字政府建设
北京市政务服务优化需要紧紧围绕“率先基本实现政务服务现代化”的目标，以数智化转型为支撑，统筹推进各领域政务服务应用系统集约建设、互联互通，构建起协同高效的政府数字化履职能力体系。具体应当做好以下方面。
第一，大力提升政务服务数字化水平，紧密结合智慧城市和数字政府建设，推动政务服务平台数字化、智能化运行，优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能，同时进一步加强相关硬件设施和“互联网+”政务建设，实现政务服务“线下+线上”协同建构、一体化进行。
第二，贯彻落实《北京市数字政务建设行动方案（2021—2022年）》精神，进一步提高行政执法科技化、智能化、信息化、精细化水平。在身份认证、申报受理、告知承诺审批等领域，增强科技赋能，积极推行普及“引导式办事指南”等数字化智能服务，持续推动政务服务“一门、一窗、一网、一号”各项措施生效落实，“接诉即办”“放管服”等各项工作纵深推进。
第三，与大数据技术公司进行合作，统筹推进北京市数字政务大平台、大数据中心、协同办公平台、统一的征信平台等基础平台及系统的建设健全。同时，借助政务数据和社会数据，全面梳理北京市日常政务服务中涉及的政策、事项、流程等，并通过部门间协同、流程再造、数据共享等措施，以群众需求为导向，提供更多更快更好的集成化服务，加快推动新技术在各类场景中的应用。
