为进一步强化检察公益诉讼理论研究、推动检察公益诉讼制度完善、以高质量理论研究促进检察公益诉讼高质量立法，2024年5月18日，由《行政法学研究》编辑部主办，中国政法大学检察公益诉讼研究基地协办的“检察公益诉讼立法”学术研讨会在北京召开。来自最高人民检察院、地方各级人民检察院的领导，中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、中南财经政法大学、西北政法大学等高校的专家学者齐聚一堂，共话检察公益诉讼的理论与实践问题，凝聚检察公益诉讼立法共识。
本次学术研讨会主要围绕“检察公益诉讼的法理与制度”与“检察公益诉讼的立法与实务”两个议题展开。
（“检察公益诉讼立法”学术研讨会会议现场）
第一单元：检察公益诉讼的法理与制度
第一单元由中国政法大学法治政府研究院院长、教授赵鹏主持。
（中国政法大学法治政府研究院院长、教授 赵鹏）
兰州大学法学院教授杨雅妮、西北政法大学行政法学院副教授周敏、江苏大学法学院副教授杜乐其作了精彩报告。武汉大学法学院教授、最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任秦前红，中南财经政法大学现代行政法研究中心执行主任、《法商研究》主编助理、编审谭冰霖，中国人民大学法学院副院长、法学院与纪检监察学院双聘教授王旭，北京市人民检察院第八检察部主任于静，中国政法大学法治政府研究院教授、中国法学会行政法学研究会副秘书长、中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、《行政法学研究》责任编辑刘艺，《法学》编辑郭海清分别对本单元报告进行评议。
（第一单元与会专家）
杨雅妮教授作题为《检察公益诉讼的成本分担机制》的报告。杨雅妮教授首先明确了诉讼成本的概念与范围，接着以接近正义理论、公益诉讼目的理论、诉讼成本分担机制功能理论为理论基础，从案件受理费的交纳、案件受理费计费标准、案件受理费的减免以及诉前公告费用的分担等方面对现阶段检察公益诉讼成本分担机制的主要内容进行了全面梳理。在此基础上，杨雅妮教授对目前检察公益诉讼成本分担的具体做法进行了多维度审视，总结了检察机关撤诉时案件受理费的交纳不利于对被告的平等保护、民事公益诉讼案件受理费计费标准的不统一不利于平等保护当事人、对败诉行政机关免收案件受理费不利于惩戒行政违法行为、诉前公告费用的分担不利于对民事违法行为的惩戒等四个问题。最后，杨雅妮教授强调，在进行检察公益诉讼立法时，应当关注诉讼成本分担机制的优化问题，明确败诉被告应当交纳案件受理费、统一按照非财产类案件收取案件受理费、行政公益诉讼败诉被告案件受理费不能减免、并将诉前公告费用纳入检察机关的请求范围。
秦前红教授对报告进行评议。秦前红教授认为，杨雅妮教授的研究具有重要的理论意义。制度运行的稳定性其实在于细节，如果不能对细节性的制度设计进行深入的研究，整个检察公益诉讼制度建构就如同沙上建塔。公益诉讼的诉讼成本分担，首先应当是一种补偿理论，合理弥补必要的诉讼开支，其次应当是制约滥诉的机制。在实践中，检察机关提起了大量公益诉讼案件，如果要求检察机关承担诉讼费用，可能产生检察机关一味追求胜诉结果的导向。如果要求行政机关承担诉讼费用，又会存在诉讼费用的来源、预算制定与针对违法行为人的费用追偿问题。因此，在构建中国本土特色的检察公益诉讼制度过程中，要做好理论准备，深入制度细节。
谭冰霖编审对报告进行评议。谭冰霖编审认为杨雅妮教授的报告具有清晰的问题意识、详实的数据支撑，并提出了具体可行的建议，具备较强的理论参考价值。针对杨雅妮教授的报告，谭冰霖编审提出了以下意见：一是可以进一步研究，在公益诉讼成本的分担机制中是否需要考虑对民事公益诉讼和行政公益诉讼作出区分；二是作者对接近正义理论和诉讼目的理论进行了探讨，但需要进一步分析诉讼目的理论与接近正义理论是否存在重叠，以及诉讼目的中的惩戒目的是否能够实现、能否达到既定效果，还需要进一步斟酌；三是检察公益诉讼制度设计的目的需要在贯彻接近正义目的和贯彻诉讼目的理论中进行选择。
周敏副教授作题为《检察公益诉讼诉前程序的性质及其功能定位》的报告。周敏副教授提出，检察公益诉讼是区别于传统诉讼救济模式的一种诉讼监督，是一中独立的诉讼形态。无论是诉前程序还是提起诉讼的程序，都要以诉为标准，围绕诉的主体、诉的客体、诉的原因等基本要素展开。周敏副教授对检察公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接过程中的三个突出问题进行一一梳理，认为章剑生教授提出的双阶构造理论，为检察机关监督职能的协调与衔接创造了更高的制度空间。明确诉前程序的司法性质，能够推动检察监督权的法治化规范，与诉讼程序共同形成检察公益诉讼的司法程序制度设计。周敏副教授建议，未来应当通过加强司法理念的政策指引、设定国家立法与地方立法合理的调整空间、明确衔接的时效、确立复合型衔接标准等方式促进诉前程序与提起诉讼衔接，进一步明确检察公益诉讼中诉前程序的司法功能和定位。
王旭教授对报告进行评议。王旭教授对周敏副教授的研究主题给予了充分肯定。检察公益诉讼不仅是一种纠纷解决机制，更重要的是国家治理的一环，因此，其制度设计的重心在诉前程序。对诉前程序进行规范化的构造，以更好实现诉前程序与诉讼程序的衔接非常重要。王旭教授进一步指出，检察公益诉讼法还可以定位为国家机关的关系法。诉前程序与诉讼程序的衔接，其本质就要处理好审判机关、检察机关和行政机关的关系。实践中，常常出现检察建议与诉讼请求不一致的情况，这主要是两者考虑的维度不同。检察建议从合法律性的维度和治理的维度出发，不仅会做出合法律性的判断，有时也会走向一种有效性或者正当性的判断。但进入法院审理阶段后，行政诉讼以行政行为的合法性为审查对象，若要进一步考量其合理性和有效性，则会强加司法压力。因此，在检察建议转化为诉讼请求过程中如何遵循审判规律是尚待解决的重要问题。
于静主任对报告进行评议。于静主任用“选题精确、分析透彻、受益匪浅”12个字对周敏副教授的报告给予了高度评价。于静主任认为，诉前程序与提起诉讼程序有效衔接的选题切中了检察实践的要害，是司法实践中问题相对集中、也亟待破解的领域。但随着应勇检察长提出“敢于以‘诉’的确认体现司法价值引领”的新要求，就要重新审视以诉前程序为重心是否符合制度设计的初衷。同时，于静主任认为，基于检察机关行权规范性的考虑，检察公益诉讼立法确有必要，但文章提出的起诉期限、起诉标准的建议，还需要进一步探讨。关于起诉标准，司法实践我们是这样掌握的：一般归纳为“行为要件＋结果要件＋职权要件”三要件标准：行为要件就是是否采取有效措施制止违法行为；结果要件就是国家和社会公共利益是否得到有效保护；职权要件就是若前两项不能实现，行政机关是否穷尽法定职能或手段。其中，“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准，即使前两者没有实现，但行政机关已经穷尽法定履职有效措施的，一般不再提起行政诉讼。
杜乐其副教授作题为《检察公益诉讼中的赔礼道歉责任——从补偿客体切入》的报告。杜乐其副教授指出在将赔礼道歉责任引入消费民事公益诉讼场景的过程中，司法解释制定者在补偿客体上尝试构造出“消费环境精神利益损失”,“消费公益精神损害→赔礼道歉责任”的规范逻辑就此形成。然而，这一逻辑几乎被司法实践所抛弃，应回归“人格权益损害→赔礼道歉责任”的解释进路，塑造赔礼道歉责任嵌入检察消费民事公益诉讼场景的正当性基础。在人格权益损害补偿客体的指引下，裁判者应精准识别与界定赔礼道歉责任的受众指向；在受众类型上，不仅应当明确具体主体类型，且应由泛化的“社会公众”转向“人格权益遭受侵害的不特定消费者”。反之，如果强行构造“消费环境精神利益损失”，则必然逃脱不了空洞性的困境。
刘艺教授对报告进行评议。刘艺教授认为，检察公益诉讼中的赔礼道歉主要应该涉及到两块内容：一是刑事附带民事公益诉讼中，在附带的民事公益诉讼中提起的赔偿、赔礼道歉问题，二是赔偿与罚金之间的吸纳或者替换问题。刘艺教授指出，在现有检察公益诉讼的“4+N”授权里面，只有食品药品的安全问题涉及消费问题，并没有普遍把消费领域都纳入检察公益诉讼，因此在法定层面上来说，消费领域并不是检察公益诉讼的一个法定领域。刘艺教授对“消费环境精神利益损害”的说法持怀疑态度，消费环境要求保证正常有序安全的消费秩序，在公法领域看来是客观利益问题，是否能够归纳到精神利益损害中还有待考量。并且，赔礼道歉在检察公益诉讼领域的适用并不是现阶段检察公益诉讼关注的核心问题，其在单独的消费民事公益诉讼中更值得研讨。
郭海清编辑对报告进行评议。郭海清编辑认为，公益诉讼当中的赔礼道歉责任不是程序法问题，而是实体法的问题。同时，就民法与公益诉讼的关系而言，民法调整平等主体之间的关系，公益诉讼调整的不是平等主体之间的关系。检察机关提起公益诉讼，其所主张权利的辐射面是公众，但民事实体法中公众并非民事主体。如果单纯以民事法律为基础，当人格利益受到损害时，自然人、法人等主体具有人格利益，而很难主张公众的人格利益。因此按照实体法逻辑，现有民事法律的理论和规范无法为公益诉讼提供理论和规范基础，不应该单纯地将现有民事法律规范进行搬运类比，或者以民事法律规范为出发点推导精神损害赔偿应该如何适用，而是要挖掘清楚在公益诉讼这一特殊的诉讼类型中对不特定公众进行赔礼道歉的理论基础。此外，郭海清编辑认为，最高人民法院提出“消费环境精神利益损害”这一表述，也是为了尝试着解决上述问题并引导司法实践。
第二单元：检察公益诉讼的立法与实务
第二单元由南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院负责人、法政学院教授杨解君主持。
（南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院负责人、法政学院教授 杨解君）
西南大学法学院副教授范卫国、湖北省孝感市孝南区人民检察院副检察长罗琳、湘潭大学法学院讲师张彬作了精彩报告。西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、地方政府法治建设研究中心主任、教授、中国法学会行政法学研究会副会长王周户，中国政法大学习近平法治思想研究院副教授、《行政法学研究》责任编辑胡梦瑶，吉林大学法学院副教授、《当代法学》责任编辑鲁鹏宇，北京电子科技学院副教授、《行政法学研究》责任编辑王玎，湖南大学法学院院长助理、副教授展鹏贺，中国人民大学纪检监察学院讲师、《行政法学研究》责任编辑张航分别对本单元报告进行评议。
（第二单元与会专家）
范卫国副教授作题为《检察公益诉讼地方立法的理论与实践》的报告。范卫国副教授指出，我国检察公益诉讼制度存在条文稀疏、内容简略的问题，学界先后提出补充立法、司法解释等立法完善模式，但均存在一定局限性。范卫国副教授从内在需求与外部支持两方面分析了开展检察公益诉讼地方立法的原因。面对“立法保留事项”与“备案审查制度”的双重阻力，范卫国副教授认为，应当将检察公益诉讼地方立法的性质确定为执行性立法，并将明确地方立法功能定位、合理确定地方立法的基本模式、确定地方立法相关的事项作为地方立法的具体走向。最后，范卫国副教授从积极稳妥拓展检察公益诉讼受案范围、明确检察公益诉讼程序规则和衔接机制、科学确定检察公益诉讼中检察机关的权责、完善检察公益诉讼实践运行的保障机制四个方面提出了地方立法的具体优化路径。
王周户教授对报告进行评议。王周户教授认为范卫国副教授的报告体现了“先实践探索，后理论总结提升”的思路。公益诉讼实践铺开后，地方立法为公益诉讼立法工作提供了诸多支持，现在有必要从理论角度对其进行分析、评价、定位，这一研究思路值得肯定。范卫国副教授论证严谨，站在理论的高度指出检察公益诉讼地方立法的法理、制度和原则上可能存在的问题，具有现实意义。同时，范卫国副教授的报告抓住了《立法法》中有关法律保留事项的规定和国家改革发展方向中将司法权整体上定位属于中央事权的两个基本支撑点，分析充分、透彻。最后，王周户教授指出，作者对检察公益诉讼地方立法的理论空间进行了具体分析，有很多亮点，但检察公益诉讼属于司法诉讼制度，所提出地方立法在检察公益诉讼方面有关立法模式、立法方式以及立法思路等问题上的未来发展空间也有值得商榷之处。
胡梦瑶副教授对报告进行评议。胡梦瑶副教授认为，范卫国副教授的文章文风清新、结构完整、论证详实。胡梦瑶副教授提出，范卫国副教授把检察公益诉讼地方立法的制度设计放在“执行性立法”的基础上讨论，强调检察公益诉讼地方立法的执行性功能，并着重论证了地方性立法对于上位法的细化、补充作用，这疏忽了检察公益诉讼制度供给不足与当前司法实践迫切需求间的内在张力。检察公益诉讼的立法实践是具有中国特色的“通过改革决策、地方试点，促进完善立法”的立法模式，地方性立法的先行先试是其中的重要一环。在把握好中央与地方立法关系的前提下，应当充分发挥地方性立法的能动性作用，为国家立法层面提供制度给养，可以在地方性立法的功能层面加以考量补充。
罗琳副检察长作题为《检察公益诉讼的证明责任及标准》的报告。罗琳副检察长认为，行政公益诉讼作为一项独创性的司法制度，应当以现有规定为基础、以理论研究为支撑、以实践经验为指引，从公众认可度较高、受损公益最终得以维护、有较好指导作用的已办案件中，总结并构建一套有利于实现行政公益诉讼价值目标且行之有效的证明规则。在行政公益诉讼中，由检察机关、行政机关按照“谁主张、谁举证”的原则各自承担相应的举证责任，更符合行政公益诉讼的本质属性及特性，也更有利于实现诉讼目的。对于证明标准问题，罗琳副检察长认为，监督依法行政和维护公益是行政公益诉讼的核心目的，但行政公益诉讼中的行政行为可能在不断地发生变化，司法请求性也会随之发生改变。基于这一特殊性，可以结合多元化的证明标准，以剥笋式的方法将信息层层递进分析，最终实现诉讼目的。对此，罗琳副检察长结合理论研究，采取实证分析方法，通过列举、比较行政公益诉讼裁判文书中的证据要素，阐释检察机关与行政机关在诉前、诉讼程序中应当承担的举证责任及证明标准，在此基础上将规则予以具象，以期为司法实践提供参考。
鲁鹏宇副教授对报告进行评议。鲁鹏宇副教授认为，对于检察公益诉讼诉前程序司法化问题，司法实践当中，诉前程序之所以能够解决95%以上的履职问题，是因为其政治协商性、非法定化性，是一种弹性灵活的制度设计。如果将诉前程序严格司法化，可能会使得诉前程序演变为为诉讼服务的诉前调查程序，从而失去其政治协商、谈判沟通的中国特色。第二，关于诉前程序中的举证责任。举证责任存在进入诉讼程序之后，将其扩充到诉前程序，一方面在逻辑上有问题，另一方面也过度加重了检察机关的监督职责。第三，关于证明标准。行政机关法定职责有无以及是否依法履行的核心可能并非证明程度的问题，而是在于法律解释与适用。
王玎副教授对报告进行评议。王玎副教授提出三点意见：第一，检察公益诉讼的证明责任及证明标准关系检察公益诉讼维护公益的效果，如果处理不好举证责任和证明标准问题，有可能限制检察公益诉讼功能发挥甚至因程序成本增加而损害公益，研究举证责任和证明标准问题很有必要。第二，诉前程序中是否存在举证责任的问题值得探讨。检察机关制发诉前检察建议，需要初步说明行政机关没有履行相应的职责，行政机关基于此对检察机关作出回复，二者均不属于举证责任，因为无论后续检察机关是否提起公益诉讼，所引发的均是事实后果，而非法律后果，因此诉前程序不存在举证责任的问题。第三，关于剥笋式的证明方式。控制举证成本的思路是很好的，但在实践当中操作可能存在难度。如果进入诉讼阶段，检察机关一般会充分调查取证，争取胜诉的结果。
张彬老师作题为《检察公益诉讼对行政规范性文件的监督》的报告。张彬老师指出，被诉行政机关的普遍答辩事由是“依据规范性文件作出行政行为”，对行政规范性文件的监督是公益诉讼不可回避的问题。首先，从理论上而言，行政规范性文件的公益诉讼监督并无障碍：一方面公益诉讼的目的是维护公共利益，这个公共利益在行政公益诉讼中的面向就是公共秩序；另一方面，行政公益诉讼监督的对象是行政机关的履职行为，包括具体行政行为和制定行政规范性文件等抽象行政行为。其次，在监督行政规范性文件的制度建设方面：一是立足于《行政诉讼法》第25条第4款进行直接审查；二是依据《行政诉讼法》第53条提起附带审查。最后，在检察公益诉讼专门立法中明确行政规范性文件公益诉讼监督内涵，初步可在附带审查制度基础上进行创新设计，未来可进行直接监督的探索。
展鹏贺副教授对报告进行评议。展鹏贺副教授对上述报告的充分性表示肯定，但也提出了四点困惑。首先是制度定位问题。如果从行政公益诉讼的渠道解决行政规范性文件的合法性审查问题，可能面临如何与已有立法监督等监督渠道区分的问题。其次是具体操作问题。行政诉讼中原告提起附带性审查的条件是原告认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益之后，借助附带性审查的路径由法院审查规范性文件的合法性。如果在检察公益诉讼中以附带性审查的方式监督行政规范性文件，事实效果上是在未经司法审查之前就已经形成了一种国家权力对另一种国家权力行使的合法性的评价，这与一般原告提起附带性审查的条件存在差异。再次，检察公益诉讼有前置程序。真正进入到司法审判的比例很少，因此对行政规范性文件进行司法审查的机会并不多。最后，“确认判决+责令撤销”监督方式的适用存在障碍，即便能进入到司法审查程序，在目前的审查模式下，法院也不太可能作出直接责令行政机关撤销规范性文件的判决。
张航编辑对报告进行评议。张航编辑对报告的学术性、创新性、观点性表示了推崇和肯定，但也提出了一些商榷意见。首先，该篇报告的问题意识是行政机关在行政诉讼中的“普遍答辩事由”是依据规范性文件作出行政行为，但规范性文件在法院审理环节并不具有直接依据或者参照的效力，因此“依规范性文件行政”并不构成一个正当、合法、充分、有效、可免责的答辩事由。其次，目前对行政规范性文件的监督途径包括人大备案审查途径、政府内部的文件清理机制、行政诉讼中的附带审查制度，有多大必要再“另起炉灶”创设一个专门由检察院专门介入的途径，可能有待进一步研究。再次，即使检察院必须参与行政规范性文件的监督治理中，通过优化和改进检察建议制度似乎也可以完成这项任务，毕竟启用司法诉讼这个“最后一道防线”还需要谨慎。最后，即使通过检察公益诉讼的方式让法院对行政规范性文件进行附带性审查，最终法院至多也只是有针对性地提出司法建议，那这与一开始就采用检察建议的方式相比，治理成本和成效方面有什么区别，也是必须考虑的问题。
闭幕式环节
闭幕式由中国政法大学法治政府研究院教授、中国法学会行政法学研究会副秘书长、中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、《行政法学研究》责任编辑刘艺主持。
（中国政法大学法治政府研究院教授，中国法学会行政法学研究会副秘书长，中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任，《行政法学研究》责任编辑 刘艺）
中国政法大学科研处副处长、中国政法大学法治政府研究院教授、《行政法学研究》副主编王青斌作会议总结。
（中国政法大学科研处副处长，中国政法大学法治政府研究院教授，《行政法学研究》副主编 王青斌）
王青斌教授对本次与会的专家学者、论坛作者与参与会议筹备的会务组成员表达了衷心的感谢，希望各位专家学者能够继续关注《行政法学研究》杂志，继续关注检察公益诉讼的理论与实践问题。
刘艺教授对《行政法学研究》编辑部汇集学界同仁共同研究检察公益诉讼立法问题表达了衷心的感谢，本次会议对检察公益诉讼理论与实践问题进行了诸多卓有成效的探讨，期望各位专家学者持续关注检察公益诉讼立法，共同努力为检察公益诉讼立法贡献智慧和力量。
