新近，国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023－2025年）》，明确指出要强力整治人民群众反映强烈的行政执法突出问题，彰显国家提升行政执法质量的决心。在“行动计划”所列出的七项突出问题中，对“逐利执法”的整治值得予以特别关注。

坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是依法行政的本质涵义。坚持执法为民，是行政执法的根本指向。逐利执法意味着执法人员或者行政机关背离了为人民服务的根本宗旨和执法为民的根本要求，将执法作为牟取不当之利的手段，公权私用，从而造成行政执法权力行使的异化。因此，把利益从行政执法中彻底剥离出去，回归执法为民的本质和本心，正本清源，才能根除逐利执法的顽症。然而，由于现实中逐利执法所追逐的利益及其获益者的复杂性，要想从根本上实现利益的剥离，并非易事。

实践中，常见且易于理解的逐利执法，是执法人员在执法中牟取个人利益，体现为执法人员或官员的个体性腐败。然而，危害更大的是隐蔽性强且较为复杂的逐利执法，即少数部门或者地方把部门利益或地方利益作为追逐目标，将执法作为牟取利益的手段。此类逐利执法有两种典型的表现形式：一种是，相关政府或部门直接或变相向本级政府部门和下级政府或本部门相关机构下达罚没指标、执法数量考核指标、非税收入任务等，以增加一级政府或部门的收入；另一种是，限制或变相限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制或变相限制其他地区的商品进入本地区市场，以达到地方保护和维护本地区利益的目的。更为恶劣的是，个别地方和部门把执法作为掩护，用执法护违法，以违法养执法，形成黑色“执法产业”。

比较而言，前一类逐利执法的可谴责性毋容置疑，但后一类逐利执法因其貌似为某一部门或地区“保驾护航”而非为特定的个人牟利，总会有人为之辩白，认为其不具有非难性或至少可以降低非难性。然而，二者均是以追求私利为驱动，都是把部门或本地私利凌驾于社会公共利益之上，本质上皆是与民争利，因而二者都具有很强的破坏性和渗透性。事实上，后一类逐利执法的负面影响和危害更大，因其已不止于个别人员的腐败，而具有一定的集体腐败性质。在少数地区，逐利执法已成为民生不可承受之痛。因此，剥离执法与利益的勾连，整治并根除逐利执法，特别是后一类逐利执法，是深化法治政府建设的一项重要任务。对此，做好下列基础性工作，具有重要意义。

一是各级行政执法部门应确立正确的政绩观。根本而言，逐利执法源自错误的政绩观和考核指标要求。一些部门或地方将部门利益或地方利益置于公共利益之上，并将其作为部门或地方政绩或绩效考核的关键内容和重要指标，以致本末倒置，造成行政执法根本指向的扭曲与异化。因此，从根子上剥离执法与不当利益或局部利益的勾连，就要纠正实践中存在的错误政绩观及其考核指标要求，坚持以推动发展与保障民生、对上级负责与为社会尽职并行不悖的执法理念、立足当前着眼长远，科学设置行政执法及相应绩效的评价考核机制。

二是科学配置行政执法机关经费和人员待遇。在当前经济社会发展尚存在不平衡的背景下，不少地方面临发展的竞争压力，加之局部利益作祟，在行政实践和地方发展中部门或地方利益不可避免地被放大。体现在行政执法机关和人员身上，常常会转化为经费、待遇与部门或地方财政或明或暗的挂钩，导致部门之间行政开支、人员收入水平存在较大差距，从而诱发法外谋利的冲动。尤其在经济下行时期，就会出现地方、部门利用执法收益弥补经费或待遇短缺的情况。因此，必须在严格执行收支两条线的基础上，深化行政执法机关经费和人员待遇的改革，科学合理核定行政执法支出标准，并足额供给经费，保障行政执法机关的人员、经费、办公条件等与其职责任务相匹配，保障行政执法人员的待遇与其岗位性质、任务相适应，落实行政执法人员与其他行政人员的待遇公平，从制度上消除行政执法机关及其人员法外牟利的冲动。

三是加大财政资金和行政经费公开力度。财政资金取之于民，用之于民，是公共财政的本质要求。行政经费的合理分配和使用，是保障行政活动高效运转的基础。财政资金和行政经费的公开透明，有利于从源头上预防和治理腐败，是防范公权私用的重要保障。要通过更有效的方式向社会公开政府财政资金分配的过程和结果、收支和行政经费的使用等信息，让公众看得见政府的收支情况，并且能看清看懂，把人民群众的监督落在实处，确保地方或部门资金收取合法正当，支出依法合规。

（原文刊载于《上海法治报》2023年10月27日B7版“学者评论”）

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