摘 要：数字治理是实现基层治理现代化的重要引擎。基层治理数字化具有多方面的重要意义。数字治理可以缓解基层“人少事多”的治理困境,回应基层治理中复杂的信息需求,提升基层治理的精准度和前瞻性,并深层次重塑基层治理权责分配的逻辑。但当前基层数字治理还面临着分散建设和重复建设影响整体效能、数字系统的性质和定位不清晰、数据利用与数据安全的张力凸显以及法治保障和支撑不足等一系列问题。未来应当在整体政府理念的引导下强化数字治理的顶层设计,促进线上和线下治理系统的有机结合,构建行之有效的公共数据共享和开放制度,强化数字治理的法治供给,确保数字治理在法治轨道上有序展开。
关键词：基层治理；数字治理；智能化
数字技术的高速发展不仅全面而深刻地改变了商业活动的运行模式,同时也推动了公共治理的又一轮变革。作为一个幅员辽阔、人口规模巨大的国家,基层治理的效能直接决定着我国国家治理的基石是否稳固。面对复杂的治理需求,利用数字技术推动基层治理模式创新成为必然选择。2021年发布的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》就明确提出了“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的要求。2022年发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》也提出“实施‘互联网+基层治理’行动,构建新型基层管理服务平台,推进智慧社区建设,提升基层智慧治理能力”等目标。基层治理数字化水平的不断提升,既有效提升了基层治理的能力,促进了基层治理的现代化进程,同时也在更广阔的维度上展现了数字治理的重要价值及其未来可能。
一、基层治理数字化的意义与价值
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上指出:“要全面贯彻网络强国战略,把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”近年来,我国数字治理的发展势头良好,数字化的软硬件系统建设日趋完善,数字治理系统的应用范围也从交通拥堵治理逐步拓展到包括城市安全、应急消防、公共卫生、基础设施管理等在内的多个领域。面对基层治理中的诸多难题,数字治理亦展现了其独特价值,成为推动基层治理现代化的重要引擎。
（一）缓解基层“人少事多”的治理困境
在条块制的政府结构下,“上面千条线,下面一根针”是对基层工作状态的形象描述。近年来,社会治理的重心向基层下移,基层治理的重要性越发凸显。在加强基层治理能力建设的总体要求下,基层的行政执行能力、公共服务能力、组织协调能力等都得到进一步强化,相应的考核要求和监督问责也随之强化。但由于种种原因,基层治理主体的人员、编制、经费等并没有得到与工作任务相匹配的增加。“人少事多”的治理困境在很大程度上可能导致基层对重要任务的选择性执行、推诿避责乃至治理的整体性失效。
数字化治理方式的出现为突破这一困境提供了助益。借助大数据、自动化算法决策等数字科技,治理主体可以进一步优化办事流程,革新办事方式,减少人工成本,提升行政效率。例如,在目前的道路交通管理中,大量自动化监控设备已经能够比较准确地识别和记录违法事实,甚至可以初步完成违法行为和相关法律责任认定,这在很大程度上解放了一线交通执法人员。再如,基于大数据展开的分析决策能够较为精确和高效地识别基层治理的风险点,减少人工逐家逐户进行风险排查的工作负担。总之,面对基层治理资源的匮乏,现代科技有效地提升了治理效能。
（二）回应基层治理中复杂的信息需求
事实上,即便是在前数字化时代,“数目字管理”也是基层治理中的重要手段。在面对复杂的行政工作时,“摸清底数”往往是开展各项工作的前提。在此基础上,基层行政组织才能有效制订计划、布置工作、开展动员。但对基层而言,如何及时、准确地收集相关信息是一大难题,尤其是随着基层承担的治理任务日趋繁重,基层社会的形态和诉求也日趋多样复杂,需要收集的信息数量增多、变化频繁。日常工作中,基层要花费大量时间和精力去完成各类信息的采集、更新、上报等工作,同时还要面对居民配合意愿不高、信息不够准确等问题。
数字治理的核心是数字技术驱动的平台化治理,这一模式能够大大提升数据处理的能力,优化数据处理的方式,从而更好回应基层治理中复杂的信息需求。大部分数字化治理平台有统一的数据底座和格式,并支持从多种途径实时更新活性数据,这能够在很大程度上减少人工的调查和登记等程序,同时还可以提升信息查询和提取的便利度,节省大量人力和时间成本。此外,基于数字化治理平台开展的活动本身就带有数字化特征,相关数据可以自动反馈至平台,进一步丰富平台的信息储量,更好助力基层治理工作的开展。
（三）提升基层治理的精准度和前瞻性
传统行政法尤其是行政组织法主要围绕政府的行政职能展开,缺乏对公众诉求的全面了解和回应。在这一行政组织模式下,由于信息不完备不对称现象的存在,由政府主导提供的一部分公共服务供给未能与服务需求准确匹配,导致服务效率不高。数字治理的引入重新塑造了权力运行的方式:一方面,数字化的平台可以实时接收来自公众的各类诉求,并通过数字系统实现各部门联动,迅速完成问题诊断和问题解决,真正实现“以人民为中心”的治理;另一方面,依托大数据和智能算法,数字化平台可根据基层实际工作需求开发相应的工作台账,提供智能标签、要素数据管理等功能,更加精准和敏锐地识别基层治理中的各项需求,提升响应效率,在“群众找政府”的同时也实现“政府找群众”。
与此同时,数字治理还可以有效提升基层治理的前瞻性。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》曾经提出:“加强对行政执法大数据的关联分析、深化应用,通过提前预警、监测、研判,及时发现解决行政机关在履行政府职能、管理经济社会事务中遇到的新情况、新问题,提升行政立法、行政决策和风险防范水平,提高政府治理的精准性和有效性。”在海量数据的基础上,治理主体可借助自动化算法,超越个案对潜在的社会治理风险进行分析、识别、分类、预判,使风险事件更加具象化、可视化,增强对风险的感知能力和定性能力,在风险转化为现实损害之前完成有效处置,真正实现基层矛盾风险化解关口的前移。
（四）重塑基层治理权责分配的逻辑
数字技术不仅仅在工具意义上提升了基层治理的效率,还深刻地改变着基层治理的结构和逻辑。我国长期以来按照专业职能划分政府部门,同时实行条块分割的管理体制,政府所属各部门的横向连接不够,导致出现“因分工过细造成部门林立、职责交叉和多头指挥;因组织僵化造成资源割裂、流程破碎;因本位主义造成整体效能低下、公务人员权力本位”等问题,从根本上影响整体政府理念的实现。数字治理系统的引入和使用,实质上是以数字化平台为中心,以社会实际需求为导向,对基层治理权责进行了重新配置。居于中心的数字化平台一端能够及时、有效地对接社会需求,另一端能够通过并联办理、派单、交办、转办等方式形成对政府及其职能部门的工作引导。通过压缩政府间纵向层级和整合政府间横向权力,数字治理系统极大地提升了行政回应性,更好满足了公众的需求。从治理结构上看,这也有利于打破政府内部各个职能部门之间、政府与社会之间的屏障,并激活国家行政权力之外的社会力量,突破所谓“行政有效,治理无效”的困境,真正形成多元和开放的治理系统。例如,近年来浙江省把“最多跑一次”改革的理念延伸拓展到社会治理领域,坚持共建共治共享原则,整合县级信访和矛盾纠纷化解资源,建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心,将解决信访矛盾问题所涉及的司法资源、行政资源和社会资源集中在一个地方,变多中心为一个中心,确保实现社会矛盾纠纷的“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”,取得了良好的效果。
二、当前基层治理数字化面临的主要问题
（一）分散和重复建设影响数字治理的整体效能
数字化系统的有效运行需要依赖一系列数字资源和数字基础设施,如公共数据、数字化的平台和系统等。从当前实践来看,各类数字资源和数字基础设施在纵向和横向上没有完全打通,各机构间无法共享。承担治理任务的各主体更倾向于选择重新搭建平台、收集数据,而较少选择在其他主体已搭建的平台上接入服务,导致出现分散建设、重复建设等现象。加之数字化系统的升级迭代迅速,部分系统在更新过程中被废弃,相关主体选择“另起炉灶”开发新的系统,造成大量资源浪费。各层级政府和各部门独立开发的系统与系统之间相互独立、互不联通,也影响了治理网络的形成和治理效能的提升。例如,由于不同数字系统的口径和标准不一,数据的共享交换难以做到全自动化,重复录入、人工补录等导致工作效率受到很大影响。
此类问题产生的原因是多方面的,既可能包括顶层制度设计不够充分,未能对数字治理系统的开发和部署进行整体统筹,导致各部门沟通不畅,也可能包括各部门各系统在推进数字化建设的过程中存在部门利益倾向,试图通过抢占重要数字资源来固化本部门利益。但无论如何,数据和系统的互通程度低已成为影响数字治理整体效能的重要因素,亟待破除。
（二）数字系统的性质和定位不清晰
如前所言,数字治理并非简单的办公系统电子化和办事流程优化,其同时也会引发包括行政组织在内的深刻变革。当前实践中,部分城市建立了专门的组织和机构,以承担数字化系统和平台的运维工作。这些组织和机构虽然在实践中发挥了极其重要的作用,但其法律性质和定位却十分模糊。从行政组织法的基本原理出发,公共机构须遵守“法定职权必须为,法无授权不可为”的要求,但此类组织机构具有何种地位和职权并不清楚,其与传统条块结构下的一级政府及其组成部门之间的关系也并不清晰,难以落入传统行政组织法的框架中。例如,北京市制定了《北京市接诉即办工作条例》,该条例明确规定“本市设立12345市民服务热线及其网络平台,作为受理诉求人诉求的主渠道”,同时规定由市民热线服务工作机构负责接诉即办平台的管理、运行、维护。但这是否赋予了市民热线服务工作机构新的组织法地位,使其享有了独立的行政职权?抑或并未改变原有的职权结构,只是在行政系统内部增加了一项收集信息(接诉)和处理信息(派单)的工作机制,相应职权依然归属于管理市民热线服务工作机构的市政府服务局?此类问题在理论和实践上还未形成统一的认知。
更进一步而言,数字化的治理方式出现后,其与传统的非数字化的治理方式将会发生碰撞和融合,高效、精准的数字治理必将对非数字化治理的流程、手段、方式产生影响,倒逼其进行改革。此时,数字化与非数字化这两种系统如何融合就成为一个重要问题。例如,当数字系统已经具备了“一网通办”“一站式处理”等高效服务的能力后,从宪法规定的“一切国家机关实行精简的原则”出发,是否应当对非数字化的工作系统和相应机构、人员、编制进行精简,并基于此重构行政组织体系?但从另一个角度来看,若由数字化系统完全取代非数字化系统,实现治理体系的全面数字化,是否会加剧“数字鸿沟”等问题,影响基本公共服务的可及性?国务院办公厅印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》就明确指出:“我国老龄人口数量快速增长,不少老年人不会上网、不会使用智能手机,在出行、就医、消费等日常生活中遇到不便,无法充分享受智能化服务带来的便利,老年人面临的‘数字鸿沟’问题日益凸显。”《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》亦要求“围绕老年人、残疾人等特殊群体需求,完善线上线下服务渠道,推进信息无障碍建设,切实解决特殊群体在运用智能技术方面遇到的突出困难”。
（三）数据安全与数据利用之间的张力凸显
构建数字治理系统,最核心的要素是数据。一方面,无论是对社会风险的预判,还是提供更加精准的公共服务,都离不开海量数据的支撑;但另一方面,数据承载着社会公共利益、个人人格利益等多重价值,对数据的开发利用也会使数据安全风险进一步显露。从实践来看,基层数字治理中,数据利用与数据安全之间存在着较为明显的张力,具体表现在三个方面:其一,治理主体能够基于何种治理需求收集哪些数据尚不清晰,实践中相关主体倾向于尽量多收集数据,可能存在过度收集数据的情况;其二,数据利用、保存的规则和制度体系尚不健全,数据泄露、数据滥用等情况时有发生;其三,公共数据的开放和共享制度未能完全落地,部分机关将数据视为本部门的资产,以保障数据安全等理由拒绝共享,导致数据的价值无法充分发挥。部分机关在向其他机关提出数据共享的需求时,由于缺乏制度化的正式渠道,往往采用“一事一议”的方式通过非正式渠道获取。这既影响数据共享利用的整体效率,也因缺乏相应制度保障而存在一定风险。
总体而言,尽管我国已经制定颁布了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等一系列法律,《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的出台也已为数据利用划定了基本准则,但囿于数据本身的复杂特性,目前还尚未能够确立一套平衡数据利用和数据安全的制度体系,公共数据的开放共享依然面临着较多的障碍。
（四）法治保障和支撑不足
当前,数字技术在公共治理中的运用已经日益广泛,但其法治保障严重不足。尤其值得注意的是,数字技术在公共治理中的运用涉及公共资源的分配、公共利益的实现和相关主体权利的保护,关涉数字技术的伦理责任边界等问题。由大数据、智能算法等数字技术结合形成的“数字权力”与政府所具有的行政权力相结合,将形成强大的“数治”体系。按照学者的分析,这一治理模式存在自我指涉及自我强化的特性,其赋能效应可能加剧行政权力与相对人权利关系结构的失衡,其对行政法治所遵循的规则之治、理由之治、程序正义、权利救济等价值和机制都将带来挑战。因此,以法律规则为数字治理划定边界、提供保障显得尤为重要。“既要通过数字技术赋能政府治理提升法治政府建设数字化水平,又要融入法治价值导向确保数字政府建设始终在法治轨道上前进,这是健全完善政府治理体制机制的重要方面。”
我国现有立法对数字技术的商业应用有相对全面和充分的规范,但对数字技术在公共领域应用的回应严重不足。例如,《个人信息保护法》虽然设专节就国家机关处理个人信息作出了特别规定,但其规则供给并不充分,无法全面规范国家机关处理个人信息的活动。《数据安全法》虽然设专章对“政务数据安全与开放”作出了规定,但相关规定都较为原则,没有为政务数据的开放共享提供清晰、明确、稳定的法律环境。虽然部分地方在地方立法中进行了一定探索,但是当前数字治理相关规则主要还是以规范性文件为主,缺乏正式的、高位阶的立法。
三、完善数字治理体系的路径
（一）在整体政府理念指导下强化顶层设计和统筹
习近平总书记指出:“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。”数字治理的完善同样需要强化系统观念,坚持整体协同,加强系统集成。如前所言,数字治理的核心不在于流程和方法的优化,而在于以数字平台为核心的组织重塑和政府职能再造。为此,应当在整体政府理念的指导下,通过完善数字治理平台的建设,提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理水平,形成多元开放的有效治理网络。“既要注重不同条线上的全系统一体化,又要兼顾各行业全业务协同化。”
有效落实上述理念,需要强化顶层设计和统筹。有研究指出,数字政府转型是一项综合性的、自上而下的治理变革,领导愿景、政治及行政层面的领导承诺对数字化变革至关重要。为有效解决系统分立、部门割据的现象,应当进一步强化中央层面对数字政府建设的统筹领导,通过成立相关领导小组等方式构建整体联动协同机制。应适时出台国家层面数字政府建设的统一规划,破除部门利益,明确各方主体的权责分配,推进重要数字基础设施和要素的标准体系建设。与此同时,可考虑交由省一级主责部门统筹出台具体的建设方案,设计相应的控制机制和调节激励手段,对规划和资金进行总体统筹,整合分散的数字化系统,从根本上解决分散投入、重复投入等问题,真正形成系统集成的优势。
（二）促进线上和线下治理系统的有机结合
在数字化治理全面推开的同时,应当进一步考虑线上和线下治理系统的融合统一问题,重视数字治理技术对现有机构、流程、方法的改革倒逼效应,真正实现降低成本、节约资源、提高效率。当前,政府的数字化转型更多聚焦于单纯的技术应用,未能与政府职能转变等根本性任务实现深度融合和高效协同。未来一方面应当更加重视数字化治理平台对行政组织结构的革新,探索其法律地位,厘清综合性数字化治理平台与基于专业分工形成的政府各部门之间的权责关系,促进线上与线下治理系统的深度融合和相互补充;另一方面应当充分评估线上治理系统的实际功效,对线下系统进行适当的精简和改造,科学调整职能、机构和人员,推动政府形态虚拟化、组织结构弹性化。考虑到我国公民数字素养严重不平衡的现实,在未来一段时间内,应在充分评估的基础上保留基本公共服务的线下供给,国务院办公厅发布的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》就明确要求“在各类日常生活场景中,必须保留老年人熟悉的传统服务方式,充分保障在运用智能技术方面遇到困难的老年人的基本需求”。
此外,还应当高度重视科技企业在数字治理中发挥的作用。数字治理所依托的平台绝大部分由科技企业开发并提供运维支持。在这个过程中,行政权力与科技企业深度互嵌,政企合作应采取何种模式值得关注。从实践来看,由于数字系统建设的成本高企、技术复杂,无论是数据采集、数据挖掘还是智能化解决方案的提出,均离不开科技企业的参与,大量公共服务甚至直接由科技企业实际提供,这在事实上赋予了科技企业对部分公共事务的“技术主导权”。从确保基层治理公共性的要求出发,享有如此重要地位的科技企业不能完全隐匿在行政权力和数字化系统之后,而应当承担一定的专业责任,在数据确权、数据安全、算法透明与技术规制中积极与政府、社会组织等合作,形成良性的数字治理生态。
（三）构建行之有效的公共数据共享和开放制度
数据是驱动数字治理的最底层也最关键的要素。近年来,多份重要的文件都对公共数据的利用提出了要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“加强公共数据开放共享”,并要求“建立健全国家公共数据资源体系,确保公共数据安全,推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也提出:“建立健全政务数据共享协调机制,进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任,推动数据共享和业务协同,形成高效运行的工作机制,构建全国一体化政务大数据体系,加强政务信息系统优化整合。”《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》则提出:“推进社会数据‘统采共用’,实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用,提升数据资源使用效益。推进公共数据、社会数据融合应用,促进数据流通利用。”
上述要求之所以迟迟未能落地,主要原因在于作为公共数据采集和开发主体的地方政府及其部门缺乏共享开放的激励,同时还须承担共享开放后的数据安全风险,加之垄断数据可能带来部门利益,地方政府及其部门自然倾向于少共享或不共享。未来应当着眼于上述问题的解决,从制度上统一公共数据的标准、搭建数据共享和调用的接口,强化数据调用、提供、比对等功能的实现,以高位推动打破“数据孤岛”和“数据烟囱”的障碍。同时应进一步细化数据安全和个人信息保护的规则,从部门职责的角度明确各方权利义务,建立相关的激励和监督问责机制,从而构建起行之有效的公共数据共享和开放制度。
（四）强化数字治理的法治供给
《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出:“及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板,以良法善治保障新业态新模式健康发展。”强化数字治理领域的法律制度供给是当前数字治理的重要任务。一方面,加强立法可以将当前已经取得的成果固定下来,为改革创新提供合法性基础;另一方面,加强立法也可以为数字技术的应用划定边界,确保数字技术能够在法治轨道上有序运用,真正发挥法治对数字治理固根本、稳预期、利长远的作用。
具体而言,应当考虑从以下几个方面完善数字治理的法律制度供给:第一,立法应当坚持系统观念,具备整体性思维,并做到适度超前。数字领域的技术更新迭代十分迅速,而新技术的发展和应用往往会带来各种各样的新问题。如果立法只能跟在实践的后面亦步亦趋,就可能成为“头痛医头,脚痛医脚”的修修补补,造成规则碎片化。因此,立法需要坚持系统观念,科学合理地统筹分配立法资源,确保法律体系内部的和谐统一;同时也要保持一定的开放性和前瞻性,为技术发展保留一定空间。第二,立法的层次和形式可以多样化。在立法层级上,可结合具体情况推进多层次立法:对于已经具备基本共识、需要在全国范围内统一的基本事项,可以通过制定法律或行政法规予以规范;对于尚未统一认识、需要地方先行先试、需要充分发挥地方特色的,鼓励出台地方性法规或地方政府规章。在立法形式上,既可以制定一些基础性、系统性的“大块头”,也可以制定一些突出时效性、实用性的“小快灵”,关键在于增强立法的针对性、适用性、可操作性。第三,立法应当处理好政府数字权力和公民数字权利之间的平衡关系。数字治理带来了治理效率的提升,但同时也存在着侵蚀相对人的程序性权利等一系列风险,需要妥善应对。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》就明确要求“依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新,消除技术歧视,保障个人隐私,维护市场主体和人民群众利益”。数字治理相关立法应当妥善处理好确保行政任务实现和保护公民、法人及其他组织权利的关系,避免个体在数字技术的面前丧失人格的主体性,防止数字行政异化。第四,立法应当处理好改革与法治的关系,使改革和法治相辅相成,做到在法治下推进改革,在改革中完善法治。
